| Врста: | Судска пракса | ||
| Sud: | Уставни суд | Датум: 26.05.2016 | Број: ИУз-367/2014 |
| Абстракт: | |||
Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Катарина Манојловић Андрић, др Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 26. маја 2016. године, донео је
1. Покреће се поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 336. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13 и 13/16).
2. Обуставља се поступак за оцену уставности одредаба члана 336. Закона о прекршајима ("Службени гласник РС", број 65/13).
3. Решење доставити Народној скупштини, ради давања одговора.
4. Рок за давање одговора је 60 дана од дана пријема овог решења.
И
Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 336. тач. 1) и 3) Закона о прекршајима ("Службени гласник РС", број 65/13). Оцена уставности је захтевана у односу на одредбе чл. 58, 60, 82, 83. и члана 84. став 1. Устава, јер се по мишљењу иницијатора, оспореним одредбама Закона, ограничава или ускраћује право на имовину и рад, слобода предузетништва и самосталност привредних субјеката, а кажњена лица неосновано стављају у неповољнији правни положај на тржишту. Уставни суд је иницијативу доставио на мишљење Народној скупштини, сагласно одредби члана 33. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС”, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др.закон и 103/15), с тим што Народна скупштина у остављеном року, а ни накнадно, није доставила тражено мишљење.
Предлогом овлашћеног предлагача, 27. јануара 2015. године, покренут је поступак за оцену уставности одредаба члана 336. истог Закона у односу на одредбе члана 18. став 2, члана 20. ст. 1. и 3, члана 39. став 2 и члана 83. Устава. Предлагач сматра да је оспореном одредбом члана 336. тачка 1) Закона дозвољено привремено ограничавање или ускраћивање зајемчених права и слобода супротно сврси ради које их Устав дозвољава и у обиму који није неопходан да се уставна сврха ограничења права задовољи у демократском друштву јер по свом обиму далеко превазилази циљ који се жели постићи – наплату новчане казне, а уз то и Законом о извршењу и обезбеђењу, чија примена је предвиђена као супсидијерна, успостављен је механизам принудне наплате, односно уређени су поступак, средства и предмети принудног извршења уз мање ограничавање права и пропорционално сврси која се жели постићи. По мишљењу предлагача, одредбом члана 336. тачка 2) Закона, ограничава се слобода кретања из разлога који нису обухваћени чланом 39. став 2. Устава, јер плаћање новчане казне, трошкова поступка и других досуђених новчаних износа који су евидентирани у регистру новчаних казни, није прописано као услов за остваривање слободе кретања, док је одредбом члана 336. тачка 3) Закона, ограничена слобода предузетништва из разлога који нису обухваћени чланом 83. ст. 1. и 2. Устава, будући да се прописује да се кажњеном лицу, док у потпуности не измири дуговани износ, неће дозволити „регистрација, односно промена регистрације правног лица или регистрација предузетничке делатности која подразумевају промену ПИБ“. Предлагач, такође сматра, да законодавац нема уставна овлашћења да законом којим се уређује област прекршаја, прописује додатни услов за издавање дозвола, или уверења, за чије су издавање надлежни органи управе, повраћај одузете путне исправе и регистрацију правних лица и предузетничке делатности, јер је о реч о областима које су уређене другим посебним законима, те да се оспореним одредбама Закона нарушава међусобна усклађеност правних прописа јер се законом којим се уређује једна правна област прописују права, обавезе и овлашћења из других правних области, без измене правних прописа који их уређују.
На основу члану 43. став 1. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), поднета иницијатива и предлог за оцену уставности члана 336. Закона, спојени су у предмету ИУз-367/2013, ради вођења јединственог поступка.
На седници Четвртог ванредног заседања у 2016. години, 12. фебруара 2016. године, Народна скупштина је донела Закон о изменама и допунама Закона о прекршајима, чијим су ступањем на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику РС“, број 13/16 престале да важе (27. фебруара 2016. године) оспорене одредбе члана 336. Закона из 2013. године, а ступиле су на снагу новодонете одредбе члана 336. Закона.
ИИ
Оспореним одредбама члана 336. Закона о прекршајима ("Службени гласник РС", број 65/13), било је прописано:
„У сврху наплате изречене новчане казне, трошкова поступка, и других досуђених новчаних износа који су евидентирани у регистру новчаних казни, кажњеном лицу док у потпуности не измири дуговани износ, неће дозволити:
1) издавање дозвола или уверења за чије су издавање надлежни органи управе, осим оних који се односе на лични статус;
2) повраћај одузетих личних и других докумената која су одузета по основу члана 199. овог закона;
3) регистрација, односно промена регистрације правног лица или регистрација предузетничке делатности које подразумевају промену ПИБ“.
Одредбом члана 20. Закона о изменама и допунама Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, број 13/16), измењен је члан 336. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, број 65/13), тако да члан 336. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13 и 13/16), гласи:
„У сврху наплате изречене новчане казне, трошкова поступка и других досуђених новчаних износа који су евидентирани у регистру новчаних казни, кажњеном лицу док у потпуности не измири дуговани износ неће се дозволити:
1) издавање возачке дозволе и пробне возачке дозволе;
2) издавање потврде о регистрацији, саобраћајне дозволе, регистарских таблица и регистрационе налепнице, потврде о привременој регистрацији возила и привремених регистрацијских таблица;
3) одјава возила.
Посебним законом може се предвидети и привремено ускраћивање издавања или продужења важности других дозвола и докумената.
Не може се ускратити издавање или продужење важности дозвола и докумената којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима“.
Из анализе оспорених одредаба Закона о прекршајима из 2013. године произлази да су одредбе члана 336. Закона из 2013. године које су оспорили предлагач и иницијатор, прописивале да се кажњеном лицу које у потпуности не плати изречену новчану казну, трошкове поступка, и друге досуђене новчане износе који су евидентирани у регистру новчаних казни, неће дозволити: 1) издавање дозвола или уверења за чије су издавање надлежни органи управе, осим оних који се односе на лични статус, 2) повраћај одузетих личних и других докумената која су одузета по основу члана 199. овог закона, 3) регистрација, односно промена регистрације правног лица или регистрација предузетничке делатности које подразумевају промену ПИБ. Но, и сада важећим – новодонетим одредбама члана 336. Закона задржана су и даље решења којима се прописује ускраћивање издавања Законом таксативно набројаних дозвола и потврда у тач. 1) до 3) за случај да кажњено лице није у потпуности платило изречену новчану казну или други новчани износ, а с тим да важећи члан 336. Закона више не садржи решење о обавезном ускраћивању дозвола или уверења за чија су издавања надлежни органи управе, као и оних који се односе на регистрацију, односно промену регистрације правног лица или регистрацију предузетничке делатности које подразумевају промену ПИБ. Надаље, Уставни суд указује, да су изменама Закона из 2016. године у члан 336. унета и два нова решења: прво, да се посебним законом може предвидети и привремено ускраћивање издавања или продужења важности других дозвола и докумената; друго, да се не може ускратити издавање или продужење важности дозвола и докумената којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима. Суд подсећа да је из текста члана 336. тачка 1) Закона из 2013. године, следило је да се неће дозволити кажњеном лицу, док у потпуности не измири дуговани износ, издавање дозвола или уверења, осим оних који се односе на лични статус.
Имајући у виду наведено, а полазећи од Уставом утврђене надлежности Уставног суда, који пре свега оцењује уставност закона који су на снази (члан 167.), и имајући у виду да су оспорене одредбе члана 336. Закона из 2013. године престале да важе у току поступка пред Судом, али да и новодонете одредбе члана 336. Закона и даље садрже решења којим се забрањује 1) издавање возачке дозволе и пробне возачке дозволе; 2) издавање потврде о регистрацији, саобраћајне дозволе, регистарских таблица и регистрационе налепнице, потврде о привременој регистрацији возила и привремених регистрацијских таблица; 3) одјава возила, те да се прописује могућност да се посебним законом може предвидети и привремено ускраћивање издавања или продужења важности других дозвола и докумената (али да се не може се ускратити издавање или продужење важности дозвола и докумената којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима), Уставни суд је одлучио да сагласно члану 57. тачка 2) Закона о Уставном суду обустави поступак за оцену уставности оспорених одредаба члана 336. Закона из 2013. године, а да на основу члана 168. став 1. Устава и члана 50. став 2. Закона о Уставном суду, по сопственој иницијативи покрене поступак за оцену уставности одредаба члана 336. важећег Закона.
ИИИ
За оцену уставности одредаба члана 336. Закона о прекршајима (у даљем тексту: Закона), по оцени Уставног суда, од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују и да се Уставом јемче, и као таква, непосредно примењују људска и мањинска права зајемчена општеприхваћеним правилима међународног права потврђеним међународним уговорима и законима, да се законом може прописати начин остваривања ових права само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остваривање појединих права због његове природе, при чему закон, ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права, а да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да људска и мањинска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, а да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20. ст. 1. и 3.); да су пред Уставом и законом сви су једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да је забрањена и кажњива употреба података о личности изван сврхе за коју су прикупљени, у складу са законом, осим за потребе вођења кривичног поступка или заштите безбедности Републике Србије, на начин предвиђен законом (члан 42. став 3.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона и да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58. ст. 1. и 4.); да се јемчи право на рад у складу са законом, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места (члан 67. ст. 1. и 3.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, остваривање и заштиту слобода и права грађана, поступак пред судовима и другим државним органима, одговорност и санкције за повреду слобода и права грађана утврђених Уставом и за повреду закона, других прописа и општих аката (члан 97. тачка 2.).
ИВ
За целовито и потпуно сагледавање значења сада важећих одредаба члана 336. Закона, које се налазе у Глави XXXВИ, под називом „Јединствени регистри“, у одељку 2. Регистар неплаћених новчаних казни и других новчаних износа (чл. 331. до 336.), по оцени Уставног суда, неопходно је имати у виду и друге одредбе овог Закона, а пре свега, одредбе којим се уређују, поступак извршења одлуке, регистар санкција и регистар неплаћених новчаних казни и других новчаних износа (члан 1.), и којима је прописано: да је сврха прописивања, изрицања и примене прекршајних санкција да грађани поштују правни систем и да се убудуће не чине прекршаји (члан 5. став 2.); да је у оквиру ове опште сврхе прекршајних санкција, сврха кажњавања да се изрази друштвени прекор учиниоцу због извршеног прекршаја и да се утиче на њега и на сва остала лица да убудуће не чине прекршаје (члан 33. став 2.); да новчану казну изречену за прекршај, трошкове прекршајног поступка, као и друге новчане износе који су досуђени по основу накнаде штете, на основу имовинскоправног захтева, или по основу одузимања имовинске користи, извршава прекршајни суд који их је изрекао, односно суд на чијем је подручју издат прекршајни налог; да ако кажњено физичко лице, предузетник или одговорно лице у одређеном року не плати новчану казну суд ће је заменити казном затвора или радом у јавном интересу, у складу са чланом 41. овог закона или наплатити принудним путем, а ако кажњено правно лице у одређеном року не плати новчану казну, суд ће је наплатити принудним путем, те да ће неплаћене трошкове поступка и друге новчане износе досуђене по основу имовинскоправног захтева, накнаде штете или одузимања имовинске користи суд наплатити принудним путем (члан 314. ст. 1. и 4. до 6.); да се у сврху ефикасне наплате изречених новчаних казни, накнаде трошкова и наплате других новчаних износа досуђених по основу накнаде штете, имовинско правног захтева или одузимања имовинске користи, води јединствен регистар неплаћених новчаних казни и других новчаних износа (у даљем тексту регистар новчаних казни); да је регистар новчаних казни централизована електронска база података у којој се чувају сви подаци унети у регистар, да се све неплаћене новчане казне, трошкови поступка и други новчани износи који су изречени правноснажном и извршном одлуком суда или путем коначног и извршног прекршајног налога уписују у регистар новчаних казни, а на чување и руковање подацима у регистру новчаних казни сходно се примењују одредбе о регистру санкција из члана 325. и 326. овог закона (члан 331.); да се у регистар новчаних казни уписују следећи подаци: 1) име и презиме и јединствени матични број кажњеног физичког лица, предузетника, односно одговорног лица у правном лицу, односно број путне исправе страног физичког лица који није у прописаном року у целости платио новчану казну или друге досуђене новчане износе или није накнадио досуђене трошкове поступка; 2) за кажњено правно лице назив и седиште, ПИБ и матични број, за предузетника назив и седиште радње; 3) правоснажна, односно коначна одлука којом је изречена новчана обавеза; 4) прекршајни суд који је донео одлуку, односно орган који је издао прекршајни налог; 5) дуговани износ и основ дуговања; 6) датум доспећа обавезе плаћања; 7) прекршајни суд који је извршио упис; 8) датум уписа, да се неплаћене новчане казне и други досуђени новчани износи евидентирају и воде у регистру новчаних казни (члан 332.); да се унос података у регистар новчаних казни врши по истеку рока за добровољно плаћање, о чему надлежан суд води рачуна по службеној дужности (члан 333. ст. 1. и 2.); да се новчана казна и трошкови поступка, подаци о кажњеном лицу као и сви остали подаци у вези са тиме бришу из регистра новчаних казни одмах након што кажњени плати целокупан дуговани износ, односно по протеку рока од четири године од дана када су прекршајни налог или осуђујућа пресуда постали правноснажни (члан 334. став 3); да су подаци из регистра новчаних казни доступни свим прекршајним судовима, као и органима надлежним за вођење поступка из члана 336. овог закона (члан 335. став 1.).
Из наведених одредаба Закона произлази да је овим законом успостављена не само надлежност прекршајног суда да извршава новчану казну за прекршај, трошкове прекршајног поступка као и друге новчане износе који су досуђени по основу накнаде штете, већ и надлежност овог суда да, по службеној дужности уноси податке (таксативно прописане Законом, који се бришу након коначне исплате или застарелости извршења) у јединствени регистар неплаћених новчаних казни, као централизовану базу података. Тиме је по налажењу Уставног суда успостављено ново, додатно, решење „пасивног спровођења поступка извршења“ преко јединствене евиденције неплаћених новчаних казни и других новчаних износа уписом у тај регистар, а циљ и сврха те евиденције је да се ефикасно наплати и да не застари наплата новчаних казни и других новчаних износа у прекршајном поступку. При томе, Суд указује да се ти подаци бришу из регистра новчаних казни одмах по плаћању целокупног дугованог износа, односно по протеку рока од четири године од правноснажности прекршајног налога или осуђујуће пресуде.
Такође, из Закона произлази да је у циљу обезбеђивања што ефикасније наплате изречене новчане казне, накнаде трошкова и наплате других новчаних износа досуђених по основу накнаде штете, имовинско правног захтева или одузимања имовинске користи који су евидентирани у регистру новчаних казни, Законом успостављена доступност података из регистра новчаних казни надлежним органима управе за вођење поступка, а из одредаба члана 336. Закона и обавеза тих органа да кажњеном лицу ускрате (док у потпуности не измири дуговани износ) издавање возачке дозволе и пробне возачке дозволе; издавање потврде о регистрацији, саобраћајне дозволе, регистарских таблица и регистрационе налепнице, потврде о привременој регистрацији возила и привремених регистрацијских таблица; одјава возила, и прописује могућност да се посебним законом може предвидети и привремено ускраћивање издавања или продужења важности других дозвола и докумената, али не и издавање или продужење важности дозвола и докумената којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима.
Из одредаба Закона, такође, произлази да је сврха увођења регистра новчаних казни, пре свега наплата изречених новчаних казни накнаде трошкова и наплате других новчаних износа ради унапређења извршења прекршајних санкција са постизањем опште и посебне превенције и извесности кажњеног лица које је прекршило прописе да ће бити извршена наплата новчане казне. Према образложењу Предлога закона из 2013. године, дотадашња пракса прекршајних судова указивала је да је било промишљеног неплаћања казне са сазнањем да ће се иста заменити у затворску казну и у већини случајева неће извршити до наступања застарелости извршења, јер се наплата новчаних казни од физичких лица и предузетника готово искључиво вршила тек под претњом извршења казне затвора, и након што се спроведе поступак замене новчане казне казном затвора, што је често доводило до наступања застаре извршења казне, а кад би се казна и наплатила, досуђени трошкови поступка су по правилу остајали ненаплаћени, обзиром да се не могу заменити казном затвора и тако су падали на терет средстава буџета Републике Србије. Такође, према образложењу Предлога закона, циљ промена одредаба о принудној наплати новчаних казни и других новчаних износа било је „јачање надлежности, а самим тим и веће одговорности прекршајног суда који је изрекао новчану казну да ту казну и наплати односно изврши“.
Будући да, према одредбама Закона при првом саслушању суд поставља окривљеном питања о његовом имовном стању, како би приликом одлучивања имао на располагању све информације на основу којих би се поступак извршења спровео брзо и ефикасно (члан 200.), да суд који је донео првостепену одлуку која се извршава или суд на чијем подручју је издат прекршајни налог доноси решење о извршењу којим одређује да ли ће се неплаћена новчана казна заменити у казну затвора или казну рада у јавном интересу или наплатити принудним путем, те да суд одлуку на који ће начин извршити неплаћену новчану казну доноси ценећи разлоге целисходности и ефикасности у сваком конкретном случају (члан 315. ст. 1. до 3.), а да се унос података у регистар новчаних казни врши по истеку рока за добровољно плаћање, о чему надлежни суд води рачуна по службеној дужности (члан 333. став 2.), то по налажењу Уставног суда произлази да је поступак извршења новчане казне и других новчаних износа, једностраначки поступак који се покреће и води по службеној дужности. Такође произлази да, по истеку рока за добровољно извршење суд доноси решење о извршењу којим се одређује како ће се спровести извршење неплаћене новчане казне и принудно наплатити други досуђени новчани износи, и да суд у сваком конкретном случају, ценећи разлоге целисходности и ефикасности, решењем о извршењу одлучује да ли ће неплаћену новчану казну, и без обзира на висину казне, наплатити принудним путем или је заменити казном затвора или радом у јавном интересу, без условљавања редоследа. Према члану 321. став 1. Закона у случају да није могуће извршити принудну наплату на други начин, суд може донети решење да се принудна наплата спроведе на покретним или непокретним стварима кажњеног физичког лица, предузетника или одговорног лица. Стога, по налажењу Уставног суда, произлази да је на основу члана 200. Закона, суду олакшан приступ информацијама о имовини окривљеног, односно осуђеног лица јер спречава кажњено лице да прикрије своју имовину, да се сврха наплате новчане казне може постићи само ако кажњено лице има имовину, да принудном извршењу претходи евидентирање неизвршене новчане обавезе по основу осуде на новчану казну, трошкова поступка и других досуђених новчаних износа у регистру новчаних казни, а да је суд овлашћен да размотри све могућности за принудну наплату чиме се јача одговорност прекршајног суда који је изрекао новчану казну да ту казну и наплати. Постојање имовине је неопходан услов да би се извршни поступак наплате изречене новчане казне, трошкова поступка и других досуђених новчаних износа могао делотворно окончати.
Уставни суд налази да је сврха регистра неплаћених новчаних казни да се кроз поуздан систем праћења новчаних казни осигура њихово плаћање, тиме што прекршајни суд по службеној дужности прати извршење и стимулише наплату тих казни и новчаних износа. И у образложењу предлога Закона из 2016. године наведено је да ће се прецизирањем последице уписа у регистар новчаних казни и примењивањем последица уписа на издавање документа везаних за саобраћај, побољшати ефикасност наплате новчаних казни, с обзиром на то да је више од половине почињених прекршаја из области безбедности саобраћаја.
В
Имајући у виду наведено, а посебно начело владавине права које се, поред осталог, остварује повиновањем свих Уставу и закону (члан 3.), да је обавеза плаћања казни стављена у ранг са уставном обавезом плаћања пореза и других дажбина (члан 58. став 4.), а да се људска и мањинска права зајемчена Уставом, у извршавању закона, могу ограничити у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, с тим што Устав утврђује посебне обавезе поступања државних органа кад одлучују о ограничењу права и то тако што у члану 20. став 3. Устава утврђује да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права, то се по налажењу Уставног суда постављају следећа уставноправна питања:
- да ли је ограничење прописано одредбом члана 336. Закона (иако привремено) неопходно у демократском друштву, односно да ли држава и без прописивања овог ограничења има друга ефикасна средства за наплату свих новчаних обавеза поводом учињених прекршаја;
- да ли се оваквим прописивањем постиже правична равнотежа (баланс) између захтева општег интереса (за наплату прекршајне казне и других трошкова поступка) и захтева заштите права и интереса лица које захтева издавање и продужење важности одређених дозвола, потврда и других докумената и за чије издавање то лице испуњава (матичним) законом прописане услове;
- да ли постоји легитимно, рационално (разумно) и сврси сразмерно оправдање за ограничење Уставом зајемчених права, односно за условљавање издавања законом прописаних дозвола, докумената и потврда измирењем дугованих новчаних износа по основу изречене прекршајне казне и да ли су такве мере „претеран терет“ и непотребно задирање у сферу зајемчених (имовинских и других) права појединаца;
- да ли се тиме што је оспореним одредбама Закона обавезан надлежни орган да одбије издавање возачке дозволе и пробне возачке дозволе, издавање потврде о регистрацији, саобраћајне дозволе, регистарских таблица и регистрационе налепнице, потврде о привременој регистрацији возила и привремених регистрацијских таблица, одјаву возила, уколико је увидом у регистар новчаних казни утврдио да подносилац, као кажњени у прекршајном поступку, није у потпуности измирио изречену новчану казну, трошкове поступка и друге досуђене новчане износе, евидентиране у регистру новчаних казни, прописују нови додатни услов за издавање наведених докумената само за прекршајно кажњено лице, и да ли је такво прописивање у складу са одредбама члана 21. Устава, према којима су сви пред Уставом и законом једнаки? Другим речима, да ли је законско решење из члана 336. Закона, нова – „додатна казна“ за прекршајно кажњено лице, која се не може довести у непосредну везу са законом прописаном сврхом кажњавања, односно да ли је уведена и још једна казнена мера у низу само према лицима која добровољно не извршавају судске одлуке, које су по Уставу обавезне за све (члан 145. став 3. Устава);
- да ли тиме што Законом прописана решења из става 1. тач. 1) до 3) члана 336. за издавање дозвола, потврда и докумената нису везана за област на коју се изречена прекршајна казна односи (безбедност саобраћаја), превазилази сврха која се жели постићи наплатом новчане казне и обим неопходан да се уставна сврха ограничења задовољи без задирања у суштину зајемченог права коју дозвољава члан 20. Устава;
- да ли ограничења за издавање дозвола, потврда и докумената прописана чланом 336. Закона, кажњена лица која поседују возило, имају саобраћајну, возачку дозволу и сл. објективно доводе у неравноправан положај, у односу на кажњена лица која нису власници возила, односно који немају возачку или саобраћајну дозволу и има ли легитимног оправдања за то, да се та лица Законом стављена у другачији положај у односу на остала кажњена лица, те да ли су оспорене одредбе Закона сагласне одредбама члана 21. Устава;
- да ли уставна обавеза плаћања пореза и других дажбина или казни и Уставом утврђена могућност да се законом пропише одузимање или ограничење имовине ради наплате, поред осталог, и казни (став 4. члана 58. Устава) дозвољава да се одредбама члана 336. Закона пропише обавеза надлежног органа да, лицу које испуњава све законом прописане услове, не изда дозволе, потврде и документе (саобраћајну дозволу, регистарске таблице и регистрационе налепнице, потврду о привременој регистрацији возила и привремену регистрацијску таблицу, одјаву возила), зато што има „неизмирене новчане обавезе по основу извршених прекршаја у било којој области“ (нпр. нарушавање јавног реда и мира и сл.);
- да ли је одредбама Закона прописан услов да би се осујетило, не само, неплаћање прекршајних казни, већ и неплаћање „трошкова поступка и других новчаних износа“ (ради ефикасне наплате од кажњеног лица), има шире значење од прописивања „осујећења избегавања плаћања казни“ уписаних у регистар неплаћених новчаних казни, како је то предвиђено одредбом члана 58. став 4. Устава;
- да ли се одредбама једног закона, па макар он био и општи (матични) закон у једној области – конкретно одредбама члана 336. ст. 2. и 3. Закона о прекршајима, може предвиђати могућност да се посебним законом може прописати привремено ускраћивање издавања или продужења важности других дозвола и докумената (уз изузетак немогућности ускраћивања, издавања или продужења важности дозвола и докумената којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима), док кажњено лице у потпуности не исплати целокупан дуговани износ уписан у регистар неплаћених новчаних казни;
- да ли је одредба става 3. члана 336. Закона по којој се не може ускратити издавање или продужење важности дозвола и докумената „којим би се угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима“, довољно јасна и неспорна брана од ускраћивања издавања или продужења важности наведених дозвола и докумената и на основу којих критеријума ће у конкретном случају поступајући органи одлучивати о ускраћивању издавања или продужења важности дозвола и дозвола прописаних посебним законом (ст. 1. и 2. члана 336. Закона), тј. како ће наведени органи ценити да ли би издавање одређених дозвола из става 1. тач. 1) до 3) угрозило остваривање Уставом гарантованих људских и мањинских права, здравље и безбедност људи, животна средина или имовина већег обима. Надаље, упитно је и да ли се став 3. члана 336. Закона односи и на одредбу из става 1. члана 336. Закона? Другим речима, питање је да ли је овим одредбама Закона на довољно прецизан и јасан начин означен обим власти (овлашћења) поступајућих органа, као и начин примене оспорених одредаба Закона, с једне стране, а с друге стране, и да ли су новодонете норме у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве тако да субјекти на које се закон односи своје понашање могу ускладити са законом, како не би били ускраћени у остваривању својих зајемчених права или правних интереса?
На основу свега изнетог, Уставни суд је нашао да се основано поставља питање сагласности одредаба члана 336. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13 и 13/16) са уставним гаранцијама из члана 18. став 3, члана 20. став 3, члана 21. и члана 58. став 4. Устава.
ВИ
С обзиром на то да је Уставни суд у више својих одлука разматрао обим и сврху ограничења основних људских права и слобода прописаних појединим одредбама закона, од значаја за одлучивање Суда у овом предмету јесу, пре свега ставови Суда изражени у Одлуци ИУз-1503/2010 од 8. априла 2013. године.
У Одлуци ИУз-1503/2010 од 8. априла 2013. године („Службени гласник РС“, број 32/13), Уставни суд је утврдио да одредбе члана 270. стр, 3, и 4 Закона о безбедности саобраћаја на путевима („Службени гласник РС“, бр. 41/09, 53/10 и 101/11) нису у сагласности са Уставом. Овим одредбама Закона је било прописано да територијално надлежна организациона јединица Министарства унутрашњих послова неће регистровати возило, односно издати регистрациону налепницу, уколико има сазнања да физичко лице (осим предузетника), подносилац захтева за регистрацију, односно издавање регистрационе налепнице, није измирило све новчане обавезе поводом учињених прекршаја, односно кривичних дела прописаних овим законом, или поводом повреде одредаба локалних прописа везаних за послове саобраћаја (став 3.) и да правно лице које има овлашћење Министарства унутрашњих послова за издавање регистрационе налепнице неће извршити издавање регистрационе налепнице, уколико има сазнања да физичко лице (осим предузетника), подносилац захтева за регистрацију, односно издавање регистрационе налепнице, није измирило све новчане обавезе поводом учињених прекршаја, односно кривичних дела прописаних овим законом (став 4.). Уставни суд је нашао да је наведеним одредбама Закона, „поред услова за регистрацију моторног возила, односно за издавање регистрационе налепнице прописаних одредбама члана 270. ст. 1. и 2. Закона, прописан „додатни“ услов да је подносилац захтева измирио „све новчане обавезе поводом учињених прекршаја, односно кривичних дела, прописаних овим законом, или поводом одредаба локалних прописа везаних за послове саобраћаја““, и да се тај „„додатни услов“ за регистрацију и издавање регистрационе налепнице, односно за омогућавање коришћења моторног возила за намену за коју га је власник прибавио, не може довести у непосредну везу са (законом прописаним) својствима моторног возила, са становишта „режима и безбедности саобраћаја на путу“. Стога је Уставни суд утврдио да и оспореним одредбама Закона прописано овлашћење надлежног органа да не изврши упис у регистар возила, односно да не изда регистрациону налепницу подносиоцу захтева за возило које испуњава све законом прописане услове, осим услова да сам подносилац нема „неизмирене новчане обавезе по основу извршених прекршаја или кривичних дела прописаних овим законом“, има, по схватању Суда, у суштини значење прописивања услова којим се ограничава право власника моторног возила да (уписом у регистар, односно добијањем регистрационе налепнице) своју ствар, моторно возило, користи за намену за коју га је прибавио, односно да учествује у саобраћају на путу. Наиме, иако се прописаном мером не врши непосредна наплата пореза, дажбина и казни, одбијање регистрације моторног возила из разлога што подносилац захтева није платио новчане казне за прекршаје прописане тим законом, у суштини има значење прописивања посебне административне мере ради наплате ових казни“.
„Имајући у виду да се оспореним одредбама Закона одбијањем регистрације, односно продужења регистрације власнику возила који има „неизмирене новчане обавезе по основу прекршаја и кривичних дела предвиђених тим законом, као и поводом повреда локалних прописа везаних за послове саобраћаја“, ограничава право коришћења возила из разлога испуњавања „фискалних обавеза, односно казни“ према држави, односно из разлога обезбеђења „ефикасне наплате“ новчаних казни за прекршаје, Уставни суд је указао и на своју Одлуку ИУз-225/2005 („Службени гласник РС“, број 57/12), у којој је извршио свеобухватну анализу Уставом и Европском конвенцијом зајемченог права на имовину, са становишта наведеним актима предвиђених услова за „дозвољено мешање државе“ у ово право. Уставни суд је пошао од заузетог правног става да право на имовину није апсолутно, односно неограничено право, већ да подлеже ограничењима која су прописана чланом 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, те да је мешање државе у право на мирно уживање имовине дозвољено ако су испуњена кумулативно три услова, и то: 1) ако је прописано законом (тј. легално); 2) ако је оправдано, односно у општем интересу (тј. легитимно) и 3) ако је неопходно у демократском друштву, односно пропорционално сврси ограничења и разумно“..., а „Оцењујући у конкретном случају испуњеност наведених услова, Уставни суд је у погледу првог услова - да је мешање државе у право на имовину прописано законом, нашао да је оспореним одредбама Закона предвиђена могућност ограничења права коришћења моторног возила у саобраћају на путу, давањем овлашћења надлежном органу и организацији којој је законом поверено вршење послова регистрације возила да не изврше регистрацију, односно продужење важења регистрације лицу које није измирило „све новчане обавезе поводом прекршаја предвиђених тим законом, односно повреда локалних прописа везаних за послове саобраћаја“. Међутим, оцењујући Законом прописано овлашћење, а са становишта предвиђеног ограничења права подносиоца захтева „који није измирио све новчане обавезе“ на регистрацију моторног возила, као законом прописаног услова за његово коришћење у саобраћају на путу, Уставни суд је нашао да оспореним одредбама Закона није на довољно прецизан и јасан начин означен обим власти поступајућих органа, односно организација, као и начин примене оспорених одредаба Закона. Наиме, према становишту Уставног суда израженом у више његових одлука, да би се један општи акт сматрао законом, не само формално, него и у садржинском смислу тај закон, односно његове норме морају бити у довољној мери прецизне, јасне и предвидиве тако да субјекти на које се закон односи своје понашање могу ускладити са законом, како због нејасних и непрецизних норми не би били ускраћени у остваривању својих зајемчених права или правних интереса“, а да је „И Европски суд за људска права у својим одлукама, такође, указивао на одређена својства закона, односно њихових норми које морају карактерисати законе и друге опште акте земље потписнице Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, изражавањем става да се израз „сагласно закону“ не односи на пуко постојање закона, већ и на квалитет закона, захтевајући да он буде сагласан владавини права“... Стога, „Анализа оспорених одредаба Закона, по оцени Суда, указује да дато овлашћење надлежном органу (и организацији) да одбије упис у регистар моторног возила, односно да одбије да изда регистрациону налепницу „уколико има сазнања“ да подносилац није измирио „све новчане обавезе“, на начин на који је прописан оспореним одредбама Закона, не утврђују довољно прецизан основ за поступање надлежног органа којим се ограничава право власника моторног возила, који испуњава све друге законом прописане услове, осим услова да није измирио „све новчане обавезе поводом учињених прекршаја“ да региструје возило као законом предвиђен услов за коришћење возила у саобраћају..., будући да Закон не утврђује обавезу надлежног органа, односно организације да приликом регистрације утврди да ли подносилац захтева има неизмирене новчане обавезе, по оцени Суда, следи да је оспореним одредбама Закона, прописивањем да ће надлежни орган, односно организација одбити регистрацију или продужење регистрације „уколико има сазнања“, предвиђена могућност различитог поступања органа и организације у поступку регистрације према подносиоцима захтева који се налазе у истој правној ситуацији, односно имају неизмирене новчане обавезе по основу прекршаја, јер ће подносиоцу захтева за кога „има сазнање“ орган одбити регистрацију, а подносиоцу захтева „за кога нема сазнање“ регистровати возило иако има неизмирене новчане обавезе по основу прекршајних казни. И одређивање да подносилац захтева није измирио „све новчане обавезе поводом учињених прекршаја“, на начин одређен оспореним одредбама Закона, по схватању Суда, отвара питање да ли наведене новчане обавезе подразумевају, осим новчане казне за прекршаје и неке друге новчане обавезе по основу учињених прекршаја, односно да ли оспореним одредбама прописан услов има шире значење од „пореске мере“ ради наплате пореза и других дажбина или казни, како је то предвиђено одредбом става 4. члана 58. Устава. Такође, из овлашћења органа, односно организације прописаног оспореним одредбама Закона, по схватању Суда, следи могућност одбијања регистрације и лицу које има „неизмирене новчане обавезе“ које нису правноснажно утврђене, иако Закон о прекршајима који на системски начин уређује област прекршаја, предвиђа да се принудно могу извршити само правноснажно утврђене и доспеле новчане казне за прекршаје и трошкови поступка“. Такође, Уставни суд је констатовао „и да су оспореним одредбама Закона прописани различити услови за поступање надлежног органа, односно организације којој је поверено обављање послова продужења регистрације возила, будући да је „сазнање за неизмирене обавезе поводом повреде одредаба локалних прописа везаних за послове саобраћаја“, предвиђено као разлог за одбијање захтева када се захтев за продужење регистрације подноси надлежном органу, али не и када се подноси овлашћеном правном лицу. Другим речима, законом предвиђен поступак, сагласно оспореним одредбама Закона, спроводи се под различитим условима зависно од тога да ли га непосредно спроводи орган управе или организација којој су ти послови поверени, односно подносиоци захтева доводе се у различит положај у остваривању права зависно од тога коме су поднели захтев за продужење регистрације. Имајући у виду да оспорене одредбе Закона имају значење очигледног ограничења Уставом зајемченог права на имовину, а полазећи од Уставом и Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода предвиђене заштите тог права, те изграђених ставова Европског суда за људска права у погледу услова под којима је „мешање државе“ у право на мирно уживање имовине дозвољено, Уставни суд је нашао да оспорене одредбе Закона због своје непрецизности и непотпуности нису у функцији обезбеђивања владавине права и једнакости свих пред законом, што оспорене одредбе из наведених разлога, по оцени Суда, чини несагласним с Уставом. С обзиром на то да оспорене одредбе Закона не задовољавају већ први од утврђених услова за дозвољено мешање државе у право на мирно уживање имовине, Суд се није даље упуштао у оцену оспореним одредбама прописаног ограничења права на имовину са становишта његове оправданости (легитимности) и пропорционалности, као услова који, поред услова легалности, морају бити кумулативно испуњени да би се „мешање државе у право на мирно уживање имовине“, сагласно пракси Европског суда за људска права, сматрало дозвољеним“.
ВИИ
Имајући у виду све наведено, Уставни суд је, сагласно члану 50. став 2. Закона о Уставном суду, решио да покрене поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 336. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 65/13 и 13/16), и одлучио као у тачки 1. изреке.
Како су одредбе члана 336. Закона из 2013. године које су оспорили предлагач и иницијатор престале да важе, Суд је утврдио да су престале претпоставке за даље вођење поступка за оцену уставности оспорених одредаба члана 336. Закона у време њиховог важења, те је сагласно одредби члана 57. тачка 2) Закона о Уставном суду, обуставио поступак за оцену уставности ових одредаба Закона, и решио као у тачки 2. изреке.
На основу одредбе члана 107. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је закључио да ово Решење достави Народној скупштини, као доносиоцу оспореног аката на одговор, са роком давања одговора од 60 дана од дана пријема овог Решења, и одлучио као у тач. 3. и 4. изреке.
ВИИИ
Полазећи од изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 3) и члана 46. тачка 1) и члана 47. став 1. тачка 11) Закона о Уставном суду и члана 89. Пословника о раду Уставног суда, донео Решење као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић