| Врста: | Судска пракса | ||
| Sud: | Уставни суд | Датум: 26.04.2018 | Број: ИУз-138/2016 |
| Абстракт: | |||
Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Корхецз Тамáс) , др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 26. априла 201 8. године, донео је
Одбија се захтев за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења.
И
Решењем Уставног суда број ИУз-60/2014 од 20. новембра 2014. године, поводом поднетих иницијатива, покренут је поступак за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето при хода лица у јавном сектору („Службени гласник РС“, број 108/13), у време важења. Доносећи наведено решење, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности оспореног акта, у време његовог важења, и да се као спорна могу поставити следећа уставноправна питања:
- каква је правна природа умањења нето прихода запослених у јавном сектору (мера финансијске консолидације буџета Републике Србије, која се односи на индиректно смањење одређених буџетских расхода или представља увођење посебног пореза на доходак лица у јавном сектору);
- да ли се умањењем нето прихода запослених у јавном сектору нарушава њихово право на правичну накнаду за рад, зајемчено чланом 60. став 4. Устава;
- да ли се предвиђеним решењима из оспореног Закона нарушава јединство правног поретка, зајемчено чланом 4. став 1. и чланом 194. став 1. Устава, имајући у виду да је Законом о порезу на доходак грађана изричито прописано да порез на доходак грађана плаћају, у складу са одредбама тог закона, физичка лица која остварују доходак и да се опорезивање дохотка грађана уређује искључиво тим законом; с тим у вези , такође се може поставити питање да ли се увођењем посебног пореза на нето примања запослених у јавном сектору на начин предвиђен оспореним Законом нарушава принцип забране двоструког опорезивања, прописан Законом о порезу на доходак грађана;
- поводом уставног начела једнакости и забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 3. Устава, спорно је да ли се због селективног карактера ове мере чији легитимни циљ је од општег друштвеног интереса доводе у неравноправан положај лица запослена и радно ангажована у јавном сектору на која се ова мера искључиво односи;
- полазећи од одредбе члана 91. став 2. Устава, којом је утврђена општа обавеза плаћања пореза, као спорно се може поставити и питање зашто је из ове обавезе изостављен „приватни“ сектор у Републици Србији, нарочито схватајући ову обавезу као једну врсту солидарности свих у друштву да допринесу што бржем превазилажењу постојећег буџетског дефицита, смањењу јавног дуга државе и успостављању система за несметано финансирање свих надлежности државе, што је од значаја и за „приватни“ сектор у Републици Србији, а не само за јавни;
- и на крају се поставља питање да ли оспорени Закон у целини испуњава одређене стандарде који се тичу општости, квалитета, трајања и извесности норми, који морају бити у функцији обезбеђивања уставних начела владавине права, правне сигурности и једнакости свих пред Уставом и законом.
Уставни суд је, на основу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15 ), доставио Народној скупштини на одговор наведено решење 17. децембра 2014. године. Народна скупштина није у остављеном року, а ни по истеку тог рока, доставила одговор Уставном суду, па је Суд, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак у овом уставносудском предмету.
ИИ
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:
Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС“, број 108/13) је ступио на снагу 7. децембра 2013. године, а почео је да се примењује на све исплате које су извршене од 1. јануара 2014. године. У току поступања Уставног суда у овом уставносудском предмету, оспорени Закон је, сагласно члану 13. став 1. Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава („Службени гласник РС“, број 116/14), престао да важи 1. новембра 2014. године, закључно са исплатом плате, односно другог сталног примања за месец октобар 2014. године.
Имајући у виду да су иницијативе поднете у време важења Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, као и да је у току поступка пред Уставним судом овај закон престао да важи, Суд је, сагласно одредби члана 168. став 5. Устава, покренуо поступак оцене уставности оспореног Закона у време његовог важења.
Оспореним З аконом је било уређено умањење нето зараде и нето других примања запослених у јавном сектору Републике Србије, с тим што су из овог режима били изузети запослени у привредним друштвима која су испуњавала таксативно наведене услове из члана 1. тач. 1) до 3) Закона (да нису од 1. јануара 2010. године примила ниједан вид државне помоћи, да у последњих пет годишњих финансијских извештаја нису исказала губитак и да послују у условима тржишне конкуренције са привредним друштвима која нису у јавном сектору Републике Србије). Одредбама члана 2. Закона одређено је значење појединих појмова који су коришћени у овом закону, попут субјеката који чине јавни сектор Републике Србије, запосленог, односно радно ангажованог лица у јавном сектору, зараде и других примања запослених, нето зараде и нето других примања запослених, нето прихода запослених, умањеног нето прихода запосленог, док је тачком 9) става 1. овог члана Закона разлика за уплату нето прихода била одређена као разлика између нето прихода и умањеног нето прихода запосленог у јавном сектору, а ставом 2. овог члана Закона је било прописано да је разлика за уплату нето прихода из става 1. тачка 9) овог члана јавни приход буџета Републике Србије. Чланом 3. Закона био је прописан начин умањења нето прихода лица у јавном сектору, и то тако што је одређено да се предвиђено умањење не врши на нето приход који није већи од 60.000 динара месечно, док су за умањење нето прихода од 60.000 до 100.000 динара , односно преко 100.000 динара били одређени коефицијенти по којима се вршило месечно умањење наведених прихода. Средства остварена умањењем нето прихода лица у јавном сектору исплатилац је био дужан да пренесе на прописан и уплатни рачун буџета Реп ублике Србије истог дана када се овим лицима исплаћивао умањени нето приход (члан 4. став 1. Закона). Одредбама члана 4. ст. 2. до 7. Закона су била прописана овлашћења Пореске управе у контроли спровођења овог закона. Прекршајне казне за непоштовање одредаба овог закона биле су прописане чланом 5. Закона, док је чланом 6. Закона дато овлашћење министру надлежном за послове финансија да ближе уреди начин умањења нето прихода у року од осам дана од дана ступања на снагу овог закона. Одредбом члана 7. Закона било је предвиђено да Закон ступа на снагу наредног дана од дана објављивања у ''Службеном гласнику Републике Србије'' и да се примењује на све исплате које ће се извршити од 1. јануара 2014. године.
За оцену уставности оспореног Закона, према оцени Уставног суда, од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да је Република Србија држава српског народа и свих грађана који у њој живе, заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима (члан 1.); да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону ( члан 3. став 2. ); да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1.); да су сви једнаки пред Уставом и законом, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом, да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и да се заснива на економској моћи обвезника (члан 91.); да Република Србија уређује и обезбеђује, између осталог, порески систем, систем у области радних односа, заштите на раду, запошљавања, социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности, као и друге економске и социјалне односе од општег интереса (члан 97. тач. 6. и 8 .); да Република Србија уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом (члан 97. тачка 15.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство (члан 197. став 1.).
Ради целовитијег сагледавања спорних уставноправних питања, Уставни суд је имао у виду и одредбе следећих закона:
Одредбом члана 3. став 1. Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/ 05-исправка, 83/05-исправка, 64/07, 67/07-исправка, 116/08, 104/09, 99/14 и 94/17 ) је прописано да је послодавац државних службеника и намештеника Република Србија, док је чланом 13. истог Закона прописано да државни службеник има право на плату, накнаде и друга примања према закону којим се уређују плате у државним органима.
Законом о платама државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06-исправка, 115/ 06-исправка, 101/07, 99/10, 108/13, 99/14, 76/17 и 113/17) прописано је: да се плата државних службеника и намештеника састоји од основне плате и додатака на плату, да се у плату урачунавају и порези и доприноси који се плаћају из плате (члан 2.); да државни службеници и намештеници имају право на месечну плату, да се плата исплаћује у текућем месецу за претходни месец (члан 4.); да се средства за плате накнаде и друга примања државних службеника и намештеника обезбеђују у буџету Републике Србије (члан 6.); да се основна плата одређује множењем коефицијента са основицом за обрачун и исплату плата ( члан 7. став 1.); да је основица јединствена и да се утврђује за сваку буџетску годину законом о буџету Републике Србије (члан 8.); да се коефицијенти за положаје и извршилачка радна места одређују тиме што се сваки положај и свако извршилачко радно место сврстава у једну од 13 платних група (члан 9. став 1.).
Законом о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 , 13/17-Одлука УС и 113/17 ) прописано је: да запослени има право на одговарајућу зараду, која се утврђује у складу са законом, општим актом и уговором о раду (члан 104. став 1.); да се зарада из члана 104. став 1. овог закона састоји од зараде за обављени рад и време проведено на раду, зараде по основу доприноса запосленог пословном успеху послодавца (награде, бонуси и сл.) и других примања по основу радног односа, у складу са општим актом и уговором о раду, да се под зарадом у смислу става 1. овог члана сматра зарада која садржи порез и доприносе који се плаћају из зараде (члан 105. ст. 1. и 2.).
Законом о буџетском систему („Службени гласник РС“, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-исправка, 108/13, 142/14, 68/15, 103/15 , 99/16 и 113/17 ) је прописано: да буџетски приходи и примања морају бити у равнотежи са буџетским расходима и издацима (члан 5. став 7.); да се порези могу уводити само законом, и то на потрошњу, доходак, добит, имовину и пренос имовине физичких и правних лица, да пореским законом морају бити утврђени предмет опорезивања, основица, обвезник, пореска стопа или износ, сва изузимања и олакшице од опорезивања, као и начин и рокови плаћања пореза, да се обавезе и права пореских обвезника не могу проширивати или смањивати подзаконским актима (члан 15.); да су јавни расходи – расходи за запослене (члан 27. тачка 1)); да се п риликом одређивања квота за директне кориснике буџетских средстава имају у виду средства планирана у буџету за директног корисника буџетских средстава, план извршења буџета за директног буџетског корисника и ликвидне могућности буџета (члан 53. став 2.).
Законом о порезу на доходак грађана („Службени гласник РС”, бр. 24/01, 80/02, 80/02-др. закон, 135/04, 62/06, 65/06-исправка, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11-Одлука УС, 93/12, 114/12- Одлука УС, 47/13, 48/13-исправка, 108/13, 57/14, 68/14, 5/15, 112/15, 5/16, 7/17, 113/17 и 7/18) је прописано: да порез на доходак грађана плаћају, у складу са одредбама овог закона, физичка лица која остварују доходак, да се опорезивање дохотка грађана уређује искључиво овим законом, да се пореска ослобођења и олакшице могу уводити само овим законом (члан 1.); да се порез на доходак грађана плаћа на приходе из свих извора, осим оних који су посебно изузети овим законом, да доходак представља збир опорезивих прихода остварених у календарској години (члан 2. ст. 1. и 2.); да зараде подлежу плаћању пореза на доходак грађана (члан 3. став 1. тачка 1)); да се под зарадом у смислу овог закона, сматра зарада која се остварује по основу радног односа, дефинисана законом којим се уређују радни односи и друга примања запосленог (члан 13. став 1.); да основицу пореза на зараде чини исплаћена, односно остварена зарада (члан 15а став 1.); да се зарада опорезује по стопи од 10% (члан 16.); да се п о решењу надлежног пореског органа утврђује и плаћа порез на годишњи порез на доходак грађана (члан 100. став 1. тачка 3 )).
ИИИ
Приликом разматрања спорних уставноправних питања, Уставни суд је најпре пошао од становишта да се у овом уставносудском предмету као основно спорно поставило питање правне природе умањења нето прихода запослених у јавном сектору, као и да од одређивања правне природе овог института зависе и сви други одговори на преостала спорна уставноправна питања која су у овом предмету постављена.
У погледу одређивања правне природе умањења нето прихода запослених у јавном сектору, Уставни суд је најпре пошао од разлога за доношење овог закона, који су дати у образложењу Предлога Закона који је Влада доставила Народној скупштини на разматрање у новембру месецу 2013. године. Према овом акту, уставни основ за доношење оспореног Закона је садржан у члану 97. тачка 15. Устава, којим је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује финансирање права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом, док су као главни разлози за доношење овог закона, односно проблема које закон треба да реши, означени „смањење буџетског дефицита и омогућавање функционисања Републике Србије у наредном периоду“. У овом образложењу је такође наведено да је „консолидовани фискални дефицит у Републици Србији у 2009. и 2010. години, након отпочињања светске економске кризе, знатно порастао, што је био случај и са готово свим другим државама Централне и Источне Европе. Међутим, за разлику од других држава Централне и Источне Европе које су у периоду од 2011. до 2013. године успеле да знатно смање ниво дефицита, у Републици Србији је он наставио да расте, услед чега је јавни дуг значајно порастао и готово достигао ниво од 60% бруто домаћег производа (БДП). Предуслов за одрживост јавних финансија Републике Србије је да раст јавног дуга (као проценат БДП) буде заустављен до 2016. године, а да након тога отпочне његово смањење. За то је неопходно већ од 2014. године кренути са применом мера које ће довести до значајног смањења консолидованог фискалног дефицита у наредном, трогодишњем периоду, јер уколико се то не би постигло, постоји висок ниво ризика избијања кризе јавног дуга у релативно кратком временском периоду од 12 до 15 месеци“.
У образложењу Предлога Закона се даље констатује да је „узрок високог и растућег фискалног дефицита у Републици Србији систематско повећање права која се остварују из јавног сектора, тако да је за значајније смањење фискалног дефицита неопходно спровести мере усмерене на значајно смањење јавних расхода и мање повећање јавних прихода. Расходи за запослене у јавном сектору у Републици Србији већи су од 3% БДП, што је последица: а) неконтролисаног запошљавања у јавном сектору у претходним годинама, тако да је број запослених у јавном сектору у Републици Србији за 5% до 10% већи (на 1.000 становника) него у другим државама Централне и Источне Европе, б) виших зарада у јавном сектору, за око 35% у односу на зараде у приватном сектору. С обзиром на то да је фискални дефицит у Републици Србији висок и да је неопходно усвојити мере које ће дати ефекат на његову стабилизацију и релативно брзо смањење, при чему је већина општих пореза већ повећана у току 2012. године, неопходно је мере фискалне консолидације већим делом заснивати на смањењу расхода. С тим у вези, неопходно је смањити пре свега оне издатке, у које спадају и расходи на примања запослених, који су у релативном смислу (као проценат БДП) знатно већи у односу на упоредиве државе и у односу на одрживи ниво. С обзиром да расходи на запослене чине готово четвртину укупних консолидованих јавних расхода, те да је неопходно значајно смањење фискалног дефицита у наредним годинама, у оквиру програма фискалне консолидације није могуће мере усмерене на смањење расхода на запослене заменити другим мерама, већ је неопходно да ове мере буду део ширег програма реформи усмерених на релативно смањење издвајања за запослене у јавном сектору (као проценат БДП) и повећање ефикасности њиховог рада“.
Законодавац се доношењем овог закона, сагласно наведеном образложењу, определио за увођење једне посебне мере фискалне консолидације која је заснована на одређеном умањењу нето прихода лица у јавном сектору, налазећи да ће се овом мером допринети смањењу високог буџетског дефицит и омогућити даље функционисање државе. Имајући у виду да мере фискалне консолидације представљају чинилац који је од значаја за функционисање буџетског система, као и за израду буџета Републике Србије за наступајуће фискалне године, то је и уставни основ за доношење овог закона садржан у истим одредбама Устава на основу којих се доносе закони који се односе на обезбеђивање финансирања права и дужности Републике Србије утврђених Уставом и законом. Наиме, Република Србија, као послодавац запослених у јавном сектору, има обавезу да исплати зараде (плате), односно друга примања овим лицима из буџета државе, с тим што је то у периоду од 1. јануара 2014. до 1. новембра 2014. године, односно закључно са исплатом плате, односно другог сталног примања за месец октобар 2014. године чинила под условима и на начин прописан оспореним Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд указује да се основано поставило питање да ли легитимни циљ који је законодавац овим прописом желео постићи у датом моменту има такав значај и такву тежину да се због њега морало прибећи умањењу нето прихода запослених, односно радно ангажованих лица у јавном сектору, под условима и на начин, како је то предвиђено оспореним Законом. С тим у вези, Уставни суд указује да је неоспорно легитимно право законодавца да, у ситуацији када је држава суочена са економским и финансијским проблемима који су такве природе, да се њиховим неотклањањем доводи у питање функционисања државе, прибегне мерама финансијске консолидације буџета како би се подмириле све текуће обавезе државе и осигурало несметано обављање свих државних функција. Мере финансијске консолидације буџета могу бити веома различите у зависности од тога да ли се њима врши повећање прихода буџета или се врши умањење предвиђених расхода буџета. Наиме, држава проблем буџетског дефицита може решавати на тај начин што ће увећати приходну страну буџета, тако што ће, примера ради, повећати већ постојеће порезе, увести нове врсте пореза, проширити круг пореских обвезника, повећати акцизе, царине или таксе, па чак законом увести и неки нови приход из кога ће се финансирати обавезе државе. Други начин је смањење расходне стране буџета, које се може остварити, примера ради, смањењем плата и других примања запослених у јавном сектору, смањењем расхода који се издвајају на име социјалних давања, на име различитих субвенција и сл. Мера за коју се законодавац у конкретном случају доношењем оспореног Закона определио је умањење нето прихода запослених у јавном сектору.
ИВ
Правном анализом одредаба оспореног Закона, Уставни суд је утврдио следеће: да се оспорени Закон односи на две категорије субјеката, и то на лица запослена у јавном сектору Републике Србије (радни однос) и на ангажована лица у овом сектору (обављање привремених и повремених послова, рад по основу уговора о делу, уговора о допунском раду, уговора о ауторком делу и сл.); да су од примене овог закона изузета су само привредна друштва која нису од 1. јануара 2010. године примила ниједан вид државне помоћи, која послују без губитка у последњих пет година и која послују у условима тржишне конкуренције са привредним друштвима која нису у јавном сектору, другим речима само она привредна друштва за која се, због успешности пословања и конкурентности, не издвајају средства из буџета за њихов рад; затим, да се прописано умањење односи на зараде (плате) наведених лица, али и на друга њихова примања која су одређена као „ сваки приход који остварује запослени у јавном сектору од исплатиоца прихода као уговорену накнаду за рад“; даље, умањење се обрачунава на нето зараде и нето друга примања, што значи да је њихов месечни номинални износ умањен за порез и доприносе за обавезно социјално осигурање; да се умањење зараде, односно плате и других примања не врши на нето приход који није већи од 60.000 динара; да се умањење нето прихода преко 60.000,00 до 100.000,00 динара и нето прихода већих од 100.000,00 динара врши прогресивно према прописаним коефицијентима, тако да је умањење нето прихода веће уколико је и приход већи, што за приход преко 60.000,00 до 100.000,00 динара износи око 20%, а за приход преко 100.000,00 динара 25%; да се овако обрачуната средства која представљају разлику за уплату нето прихода уплаћују на посебан уплатни рачун буџета Републике Србије и чине јавни приход буџета. Како су исплатиоци прихода (сви субјекти који чине јавни сектор, у смислу овог закона, од државних органа, преко Народне банке, јавних агенција, јавних предузећа и др.) дужни да самостално обрачунавају, обустављају и уплаћују средства на рачун буџета, то је оспореним Законом дато овлашћење Пореској управи да врши контролу исправности спроведених умањења нето прихода запослених лица, као и да у управном поступку утврди корекције умањења уколико исплатилац прихода то није учинио на исправан начин. У односу на поступак утврђивања, контроле и наплате разлике за уплату нето прихода, прописано је да се на сва питања која нису уређена овим законом, сходно примењују одредбе закона којим се уређују порески поступак и пореска администрација. Примена овог закона није била орочена самим законом, али је трајање ове мере сведено на десет месеци у току 2014. године, односно на све исплате извршене од 1. јануара 2014. године, закључно са исплатом плате, односно другог сталног примања за месец октобар 2014. године, имајући у виду да је оспорени Закон престао да важи 1. новембра 2014. године, на основу члана 13. став 1. Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава којим је у правни поредак Републике Србије уведена нова привремена мера финансијске консолидације буџета, која је почела да се примењује почев од обрачуна и исплате плата, зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава за месец новембар 2014. године и која је још увек на снази .
В
Претходно изнета анализа прописаних решења у оспореном Закону је од важности и због још једне чињенице, која је од значаја за разматрање спорних уставноправних питања. Наиме, априла 2009. године донет је Закон о привременом смањењу плата, односно зарада, нето накнада и других примања у државној администрацији и јавном сектору (''Службени гласник РС'', број 31/09), који се примењивао почев од исплате плата, односно зарада за месец мај 2009. године закључно са исплатом плата, односно зарада за месец децембар 2009. године (значи на осам плата, односно зарада у току 2009. године). Овај закон је био предмет разматрања пред Уставним судом, на основу већег броја поднетих иницијатива за покретање поступка за оцену његове уставности, поводом којих је Уставни суд, на седници одржаној 17. јануара 2013. године, донео Решење ИУз-97/2009, којим је одбацио иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредаба члана 1. став 1, члана 2, члана 4. став 1. и чл. 7. и 8. овог закона. Разлози за доношење овог закона 2009. године су били слични разлозима због којих је донет и оспорени Закон 2013. године, јер је у првој половини 2009. године Република Србија била суочена са проблемима у финансирању својих надлежности у појединим сегментима друштва, који су проузроковани негативним ефектима светске економске кризе, тако да је законодавац, ради смањења буџетског дефицита и равномернијег подношења негативних ефеката ове кризе, прописао осмомесечно смањење плата и других примања запослених у државној администрацији и јавном сектору. Поред сличности ситуације и прилика у којима су донета оба ова закона, као и сличности у одређивању легитимног циља за увођење мере см ањења буџетског дефицита, постојале су значајне сличности и у самим решењима која су предвиђена овим законима. С тим у вези, Уставни суд указује на те сличности, као и на поједине разлике у предвиђеним решењима из ових закона, које су се огледале у следећем:
- смањење плата Законом из 2009. године је било привременог карактера и односило се на примања запослених од маја до децембра месеца 2009. године (осам плата) , док умањење плата на основу Закона из 2013. године није имало такав карактер по самом закону, већ је трајање ове мере о дређено ступањем на снагу новог закона којим су ова питања уређена на другачији начин, тако да се и његова примена односила на обрачун и исплату плата, зарада и других прихода од децембра месеца 2013. године закључно са октобром 2014. године (11 плата);
- смањење плата се врши у оквиру јавног сектора, с тим што је Законом из 2013. године обухваћен цео јавни сектор Републике Србије, док је Законом из 2009. године био обухваћен само део јавног сектора, јер су од његове примене биле изузете судије Уставног суда, судије, јавни тужиоци, заменици јавних тужилаца, судије за прекршаје, чланови Високог савета судства и Државног већа тужилаца и запослени у њиховим службама, професионални припадници Војске Србије, полицијски службеници, пилоти и запослени који обављају послове контроле летења, запослени у Безбедносно информативној агенцији, дипломатско-конзуларним представништвима, заводима за извршење заводских санкција, установама у области образовања и ученичког и студентског стандарда, науке, здравства, културе и социјалне и дечије заштите;
- и једним и другим законом вршено је умањивање нето примања запослених (тј. прихода умањеног за порез и доприносе);
- и једним и другим законом је одређена доња граница износа нето примања запосленог до које се није вршило умањење прихода – у Закону из 2009. године то је био приход испод 40.000 динара, а у Закону из 2013. године износ нето примања које се не умањује је износ који није већи од 60.000 динара;
- и у једном и у другом закону примењује се прогресивни начини умањења прихода у зависности од висине прихода који се умањује (већи приход већи проценат умањења);
- средства остварена умањењем нето прихода исплатилац је био дужан да уплати на посебан рачун буџета и у једном и у другом случају, међутим Законом из 2009. године ова средства се након уплате усмеравају у посебан буџетски фонд чија је искључива намена била одређена овим законом (решавање проблема проузрокованих негативним ефектима светске економске кризе, према посебном акту Владе), док су средства обезбеђена на основу Закона из 2013. године, овим законом само одређена као приход буџета Републике Србије, без специфицирања њихове намене.
Из наведеног следи да је законодавац и у једном и другом случају користио исти приступ и поступак у коме је вршено смањење /умањење/ плата у јавном сектору, што представља суштину одређивања правне природе овог института. Тако је умањење вршено у односу на нето примања запослених у јавном сектору према прогресивном коефицијенту у односу на висину зараде и уз одређивање доње границе висине зараде која не подле же поступку умањења , ради очувања социјалне сигурности лица са најнижим примањима у јавном сектору. На наведени начин се исплатом умањеног нето прихода лица у јавном сектору обезбеђивао нови приход буџета Републике Србије за одређени период, сагласно члану 91. став 1. Устава. Наиме, наведеним чланом Устава је утврђено да приходи којима се обезбеђују средства за финансирање Републике Србије морају бити утврђени законом, као и да се та средства обезбеђују како из пореза који су свакао најзначајнији извор ових средстава, тако исто и из других прихода утврђених законом. То значи да се у конкретном случају законодавац определио да на Уставом дозвољен начин, тј. доношењем посебног закона одреди нови приход буџета који представља разлику између нето прихода и умањеног нето прихода запосленог у јавном сектору, на начин и под условима прописаним тим законом. Сагласно свему наведеном, Уставни суд је нашао да не постоје суштинске разлике између мера смањења плата у јавном сектору које су уведене 2009. године и 2013. године, јер се ради о посебним мерама финансијске консолидације буџета Републике Србије, којима се део прихода буџета о безбеђивао смањењем плата, зарада и других прихода лица у јавном сектору, што суштински представља смањење расхода у погледу издвајања буџетских средстава за плате и друга примања запослених и радно ангажованих лица у јавном сектору.
Овим путем, Уставни суд још једном истиче да су приликом доношења Решења ИУз-97/2009 од 17. јануара 2013. године наведена три разлога која су била од превасходне важности за одбацивање иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности појединих одредаба Закона из 2009. године, и то: значај легитимног циља законодавца, начело социјалне правде и привременост мере. Тако је у наведеном решењу Уставни суд стао на становиште да је ''доношењем оспореног Закона, тј. прописивањем једне посебне привремене мере смањења плата, односно зарада одређеном делу државне администрације и јавног сектора са високим примањима, држава интервенисала на начин да се несклад између ограничених буџетских средстава и социјалних циљева који су постављени у Уставу отклони и обезбеди праведна и једнака редистрибуција националних ресурса, како би се изједначила екстремна неједнакост у условима светске економске кризе.''
Полазећи од наведеног, а у погледу легитимног циља законодавца за увођење мере умањења нето прихода запослених у јавном сектору на основу оспореног Закона, Уставни суд најпре указује да је законодавац као разлоге за увођење ове мере навео два аргумента – смањење буџетског дефицита и омогућавање функционисања Републике Србије у наредном периоду. Наиме, неоспорно је да је функционисање Републике Србије и након предузимања бројних мера за умењење дефицита буџета и отклањања проблема у финансирању својих надлежности који су били последица негативних ефеката светске економске кризе, и даље било оптерећено веома високим буџетским дефицитом и порастом јавног дуга, што је захтевало додатне мере како би се ови негативни трендови што пре зауставили. Имајући у виду да је законодавац оспореним Законом умањио зараде запослених лица у јавном сектору у ситуацији када је то било неопходно да би се обезбедили витално важни интереси друштва и државе и заштитиле друге уставне вредности, Уставни суд је стао на становиште да овај закон није донет у тзв. „редовној“ ситуацији, већ се радило о једној посебној тј. нередовној ситацији, у којој је држава морала брзим интервентним мерама да отклони негативне ефекте обезбеђивањем средстава за њено функционисање. Другим речима, легитимни циљ оспореног Закона је био очување економске стабилности државе и обезбеђење социјалне заштите грађана у условима високог буџетског дефицита. Стога, Уставни суд констатује да је за доношење оспореног Закона постојао посебно важан, чак би се могло рећи и квалификован јавни интерес, који се огледао у потреби очувања стабилности економског система државе и осигурању несметаног обављања свих државних функција и задатака (исти став Уставни суд је заузео и у Решењу ИУз-97/2009 од 17. јануара 2013. године).
Поводом наведеног, Уставни суд указује и на став Европског суда за људска права, који је овај суд изнео у великом броју својих пресуда, а тичу се принципа пропорционалности приликом ограничавања права на имовину (у које спадају и плате, односно зараде) и који гласи: „мешање у мирно уживање имовине мора почивати на принципу 'правичне равнотеже' између захтева општег интереса заједнице и захтева заштите основних права појединца. Конкретно, мора постојати разуман однос пропорционалности између средстава и циља који по свим мерилима лишава лице његове имовине. Док год постоји овакав однос, Суд држави признаје широко дискреционо право у избору средстава за имплементацију и за утврђивање да ли су последице оправдане у јавном интересу “ (између осталог, овај став је заступљен и у одлукама на које се позива један од подносилаца иницијатива у овом уставносудском предмету, тј. у предметима Фелициа Михаиес против Румуније и Адриан Гаврил Сентес против Румуније, од 6. децембра 2011. године, у којима су се подносиоци обратили овом суду поводом смањења плата за 25% на период од шест месеци).
Полазећи од наведеног, Уставни суд још једном истиче да је легитимно право законодавца да у тзв. „кризним временима“, уводи мере финансијске консолидације буџета како би се обезбедило нормално функционисање свих надлежности државе, али и обавеза да то мора чинити само уз уважавање најважнијих уставних начела и принципа који морају бити императив приликом прописивања оваквих мера, а односе се првенствено на заштиту владавине права, једнакости и пропорционалности, заштиту легитимних очекивања, правне сигурности и извесности, као и социјалне правде, односно солидарности.
У погледу обезбеђења принципа социјалне правде и солидарности, Уставни суд истиче да је законодавац под истим условима прописао умањење нето прихода свих лица у јавном сектору (како запослених, тако и радно ангажованих лица) који су били већи од 60.000 динара месечно (за разлику од Закона из 2009. године, где је део јавног сектора био изузет од примене мере смањења плата и других примања), такође је подигнута доња граница висине зараде (60.000 динара) која не подлеже примени ове мере у односу на Закон из 2009. године, када је износила до 40.000 динара и на тај начин је оспореним Законом из категорије обвезника према којима је била предузета ова мера искључен већи број запослених са мањим примањима, чиме је законодавац и на овај начин шире од претходног закона заштитио основне принципе начела социјалне правде у погледу егзистенцијално угроженијих категорија становништва. Што се пак тиче принципа солидарности и евентуалне обавезе да у времену кризе за функционисање државе терет мора бити исти за све грађане, Уставни суд напомиње да Република Србија, као послодавац, може вршити смањење плата само запослених лица у јавном сектору, а не и у тзв. „приватном“ сектору, јер за то није н адлежна (поред тога, како је у образложењеу Предлога Закона и наведено, зараде у јавном сектору су за око 35% биле више у односу на зараде у приватном сектору крајем 2013. године).
Што се тиче привремености мере умањења нето прихода лица у јавном сектору, она заиста није била експлицитно предвиђена у оспореном Закону, како је то било предвиђено Законом из 2009. године. Наиме, сам назив Закона из 2009. године је упућивао на то да се ради о једној привременој мери ради консолидације буџетског дефицита, јер је његов назив гласио: „Закон о привременом смањењу плата, односно зарада, нето накнада и других примања у државној администрацији и јавном сектору“. Такође је чланом 10. овог закона била орочена примена мере смањења плата у јавном сектору, и то тако што је било предвиђено да се закон прим ењује почев од исплате плате, односно зараде за месец мај 2009. године, закључно са исплатом плате, односно зараде за месец децембар 2009. године. Оспорени Закон из 2013. године није садржао овакве одредбе. Међутим, Уставни суд указује на постојање одређених неоспорних чињеница које су ишле у прилог томе да се и у овом случају ипак радило о једној мери привременог карактера.
Најпре, разлози за доношење оспореног Закона несумњиво указују на привременост мере умањења нето прихода запослених у јавном сектору, јер законодавац ову меру утврђује као једну од мера које имају за циљ смањење буџетског дефицита и омогућавање економске стабилности у функционисању д ржаве приликом сервисирања свих њених обавеза. Оваква мера суштински има карактер једне интервентне мере државе у одређеној кризној ситуацији, а главна одлика свих интервентних мера јесте њихов привремен карактер, јер сама природа тих мера подразумева њихово трајање , односно интервенцију државе у тзв. нередовним ситуацијама све док се не отклоне разлози за њихово увођење, што и јесте крајњи циљ спровођења мера оваквог карактера. Стога, по правилу, престанак разлога за увођење одређене интервентне мере државе јесте и крајњи рок трајања овакве мере.
Друго, ова мера је фактички трајала десет месеци у 2014. години (од 1. јануара до 1. новембра 2014. године), односно односила се на исплату 11 плата, односно свих других примања из буџетских средстава само у наведеном периоду, имајући у виду да је, како је то већ и наведено, оспорени Закон престао д а важи 1. новембра 2014. године, на основу члана 13. став 1. Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава. То прво значи да је трајање ове мере било краће од времене важења једне буџетске године, што по правилу представља рок у коме се мере овакве природе преиспитују, односно када се врши процена економских ефеката оваквих мера на к онсолидацију буџетског дефицита. У прилог наведеном, Уставни суд овом приликом указује и на јуриспруденцију појединих уставних, односно врховних судова у Европи, чије државе су биле суочене са сличним проблемима у погледу решавања високог буџетског дефицита у периоду економске, односно финансијске кризе. Тако је Државни савет Грчке поводом смањења плата и пензија уведених законима 3833/2010 и 3845/2010 којима је ратификован Први меморандум, као мали део ширег програма финансијског усклађивања и структуралне реформе грчке економије са европским оквиром закључио да су „ове мере само привремене и циљ им је да створе непосредни прилив прихода за грчку државу до другог сета мера, намењених борби против избегавања пореза и превара“. Хрватски уставни суд је поводом оцене уставности „Закона о посебном порезу на плаће, мировине и друге примитке“ заузео став да „посебан порез уведен овим законом може у постојећем облику бити привремено задржан у правном поретку Републике Хрватске“, док је Уставни суд Републике Литваније, својом Одлуком од 20. априла 2010. године, формулисао извесне опште принципе који се морају поштовати када је законодавцу допуштено да усвоји одлуке о смањењу зајемчених права из области социјалне заштите, уколико се у држави јави економска криза, међу којима је као први општи принцип усвојен следећи принцип: „уставни концепт државног буџета подразумева да је, у условима економске кризе, смањење зарада и накнада службених лица и државних службеника у установама које се финансирају из државног и општинских буџета (и других запосленика који се плаћају из фондова поменутих буџета) и њихових пензија, допуштено најдуже на једну буџетску годину, те да је у току одобравања државног буџета за следећу годину законодавац дужан да поново процени економску ситуацију у држави и да поново одлучи у погледу смањења поменутих социјалних гаранција“ .
Треће, наведеним Законом привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава из 2014. године није само оспорени Закон престао да важи, већ је фактички овај закон замењен другим законом у континуитету, који, такође, уређује питања која се односе на умањење примања запослених из јавн ог сектора. Наиме, иако се уређењу ових питања приступило на другачији начин него што је то било предвиђено оспореним Законом, Уставни суд указује на постојање континуитета мере у овој области која се предузима ради смањења буџетског дефицита. Управо постојећи континуитет предузимања мера законодавца у 2013. и 2014. години у циљу фискалне консолидације буџета указује на привременост оспореног Закона, односно привременост мере умањења нето прихода запослених у јавном сектору на основу оспореног Закона, јер се законодавац , ради остварења истог циља , крајем 2014. године определио за нови (другачији) приступ у спровођењу мере финансијске консолидације буџета у области примања запослених лица у јавном сектору. На основу тог закона запосленима у јавном сектору се и даље врши умањење плата, зарада и других примања из буџетских средстава. С обзиром на то да несумњиво постоји континуитет у предузимању мера финансијске консолидације буџета у области умањења зарада запослених у јавном сектору од децембра 2013. године и да оно још увек траје (на основу два различита закона), као и да је Законом из 2014. године, који је донет након оспореног Закона, утврђено привремено уређивање основице за обрачун и исплату плата и других примања лица у јавном сектору, то је и оспорени Закон могао имати само карактер привременог уређења овог питања, иако то није било изричито наведено у његовом називу, па ни у одредбама овог закона.
Сагласно свему наведеном, Уставни суд је стао на становиште да умањење нето прихода запослених у јавном сектору, по својој природи, представља меру финансијске консолидације буџета Републике Србије за одређени период, којом се на основу посебног закона обезбеђују приходи из којих се финансирају надлежности Републике Србије, сагласно члану 91. став 1. Устава.
Имајући у виду да Уставни суд наведеном оценом о правној природи умањења нето прихода запослених у јавном сектору, аргументум а цонтрарио, није стао на становиште да се на начин предвиђен оспореним Законом уводи посебан порез на доходак лица у јавном сектору, то се није упуштао у разматрање спорних уставноправних питања која полазе управо од претпоставке да се у конкретном случају ради о посебном порезу на доходак лица у јавном сектору, а тичу се нарушавања јединства правног поретка у односу на питања уређена Законом о порезу на доходак грађана и изостављања тзв. „приватног сектора“ из Уставом утврђене опште обавезности плаћања пореза (члан 91. став 2. Устава) и с тим у вези повреде начела забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 3. Устава.
ВИ
У погледу оцене уставности предвиђених решења из оспореног Закона у односу на одредбу члана 60. став 4. Устава, којом је, између осталог, зајемчено право на правичну накнаду за рад, Уставни суд најпре указује да је у Републици Србији право на рад зајемчено, у складу са законом. У погледу примања запосленог из радног односа, одредбом члана 60. став 4. Устава је зајемчено право на правичну накнаду за рад, која није дефинисана Уставом, нити унутрашњим законодавством. Међутим, услови за ефективно остваривање права на правичну накнаду утврђени су одредбама члана 4. став 1. тач. 1) до 5 ) Ревид иране европске социјалне повеље ( „Службени гласник РС – Међународни уговори”, број 42/09), којима је предвиђено да се у намери да обезбеде ефективно остваривање права на правичну накнаду, стране уговорнице обавезују: 1) да признају право радника на накнаду која ће њима и њиховим породицама обезбедити пристојан животни стандард; 2) да признају право радника на повећану стопу накнаде за прековремени рад, уз могућност изузетака у одређеним случајевима; 3) да признају право мушкарцима и женама на једнаку плату за рад једнаке вредности; 4) да признају право свих радника на разуман период отказног рока у случају прекида радног односа; 5) да дозволе смањење плате само под условима и до износа прописаног националним законодавством или прописима, односно утврђеног колективним уговорима или арбитражним одлукама. Остваривање ових права омогућује се слободно договореним колективним уговорима, статутарним механизмима утврђивања висине надница, или другим средствима у складу са националним условима.
Уставни суд, при томе, указује посебно на наведену тачку 5) члана 4. став 1. наведене Повеље којом је дозвољено смањење плата под условом да је то до износа који је предвиђен националним законодавством, односно да дозвољено смањење зарада, односно плата не сме ићи испод минималне зараде или ако та минимална зарада није утврђена законом, онда колективним уговором, арбитражним одлукама или неким другим референтним одлукама. Одлукама Владе Републике Србије утврђују се минимална нето зарада по радном часу на шестомесечном нивоу, односно два пута у току једне календарске године. Званични податак о месечним износима нето и бруто минималних зарада на годишњем нивоу објављује Републички завод за статистику у „Службеном гласнику Републике Србије“. Тако се, према овом податку, минимална нето зарада у 2014. години кретала од 18.400 до 21.160 динара у зависности од месеца до месеца у тој години. Сагласно наведеним званичним подацима, Уставни суд је утврдио да је далеко изнад ове вредности постављен лимит за умањење нето прихода запослених у јавном сектору, јер се законом прописано умањење вршило у односу на приходе који су били виши од 60.000 динара. При томе, Уставни суд указује да је наведена висина плате, односно зараде или другог примања изнад 60.000 динара била већа не само од минималне зараде у Републици Србији у овом периоду, већ и од просечне месечне зараде по запосленом у Републици Србији у 2014. години, која се крет ала од 37.966 до 49.970 динара. Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да одређивањем границе висине зараде, односно другог прихода запосленог који је већи од 60.000 динара и који подлеже умањењу на начин и по поступку предвиђеном оспореним Законом, није повређено право запослених и радно ангажованих лица у јавном сектору на Уставом зајемчену правичну накнаду за рад.
При томе, Уставни суд указује да се мера умањења нето прихода запослених у јавном сектору не може сматрати мешањем државе у начин одређивања плата, односно зарада лица запослених у јавном сектору, јер се овим законом нити мења, нити на другачијим основама уређује начин одређивања плата и зарада ових лица. Наиме, оспореним Законом се само врши процентуално умањење већ утврђене плате, односно зараде, сагласно важећим прописима из ове области, како би се смањењем расходне стране буџета за ове намене извршила неопходна консолидација буџета за одређени временски период.
И на крају, Уставни суд још једном истиче да, имајући у виду да је у великом броју поднетих иницијатива било предлога за другачије уређење оспорених решења из Закона, као и одређених питања која су везана за примену овог закона у пракси, овај суд може да врши оцену само постојећих решења из Закона, а не и тзв. „недостајућих“ решења, као и да наведена питања и оцена целисходности и практичне примене законских решења нису у надлежности Уставног суда, сагласно одредбама члана 167. Устава.
ВИИ
Полазећи од свега изложеног, а прихватајући уставноправну утемељеност за одређивање правне природе умањења нето прихода лица у јавном сектору као мере финансијске консолидације буџета Републике Србије за одређени период, као и одређене ставове које је Уставни суд већ заузео у својој пракси, Суд је, након спроведеног поступка, оценио да захтев за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, у време важења, није основан, па је, сагласно члану 53. став 4. Закона о Уставном суду , захтев одбио.
На основу наведеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 15) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић
Издвојено мишљење на одлуку Уставног суда број ИУз-138/2016 о одбијању захтева за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења
Уставни суд Србије је на својој седници одржаној 26. априла 2018. године, донео одлуку о одбијању захтева за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења.
Уважавајући и поштујући право сваког уваженог судије Уставног суда на сопствени став, изражавам своје неслагање са садржајем одлуке Уставног суда број ИУз-138/2016, донетом већином гласова судија Уставног суда, што чиним из неколико разлога, који се своде на:
1) начелан став да покретање поступка оцене уставности конкретног закона свакако не значи да ће Уставни суд „априорно“ установити неуставност, закона чије је доношење иначе, са становишта елементарне заштите економско-финансијских интереса државе, сасвим легитимно и уставно-правно прихватљиво;
2) проблематичан садржај одлуке Уставног суда, а нарочито његов изразито „економско-финансијски карактер“, без обзира што су економско-финансијски разлози основни и практично кључни аргументи за усвајање конкретног закона, што је скопчано и са непотребним, очигледно претераним залажењем Уставног суда у проблематику ратио легис-а оспореног Закона;
3) необраћање пажње Уставног суда на потенцијални уставно-правни проблем привремености Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), односно недефинисања у самом том закону који је био израз неспорне економско-финансијске потребе, до када ће да важи, односно када ће се стећи услови за престанак умањења нето прихода лица у јавном сектору;
4) избегавање Уставног суда да са становишта уставно-правних резона анализира могући дискриминаторски и неселективни карактер Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења, те
5) избегавање Уставног суда да уставно-правно анализира могућност да се умањење нето прихода лица у јавном сектору потенцијално и фактички испољава као прикривени порез.
И
Покретање поступка оцене уставности конкретног закона није „прејудицирање“ неуставности
Начелно сматрам да само по себи, покретање оцене уставности било којег конкретног закона, па и Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), нема „априоран и прејудицирајући карактер“, те да то свакако не значи да се тај поступак свакако мора окончати оценом о неуставности закона који је био предмет оцене уставности пред Уставним судом. Међутим, један „комплетан“ и мериторан поступак ове врсте је увек пожељан у уређеној правној држави и он само може допринети укупно бољем квалитету правног система, што начелно важи и у погледу закона који више нису на снази, односно не примењују се, али су наравно у периоду важења, остварили одређени правни, а у случају Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), свакако и одговарајући економско-финансијски ефекат.
И сами некадашњи ставови Уставног суда Србије, говоре у прилог претходно истакнутом, јер се у самој одлуци Уставног суда Србије број ИУз-138/2016, констатује да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности оспореног акта, у време његовог важења (позивање на решење Уставног суда број ИУз-60/2014 од 20. новембра 2014. године), те да је могуће поставити велики број уставно-правних питања, која су потенцијално уставно-правно спорна, попут:
природе умањења нето прихода запослених у јавном сектору, јер није јасно да ли се ради „само“ о мери финансијске консолидације буџета Републике Србије, која се односи на индиректно смањење одређених буџетских расхода или је оспореним законом уведен посебан порез на доходак лица у јавном сектору;
проблема могућег нарушавања права „запослених у јавном сектору“ на правичну накнаду за рад, што је зајамчено чланом 60. став 4. Устава;
питање могућег нарушавања јединства правног поретка, које је зајемчено чланом 4. став 1. и чланом 194. став 1. Устава, имајући у виду да је Законом о порезу на доходак грађана изричито прописано да порез на доходак грађана плаћају, у складу са одредбама тог закона, физичка лица која остварују доходак и да се опорезивање дохотка грађана уређује искључиво тим законом, из чега такође, произлази и питање да ли се увођењем посебног пореза на нето примања запослених у јавном сектору на начин предвиђен оспореним Законом нарушава принцип забране двоструког опорезивања, прописан Законом о порезу на доходак грађана;
проблема који повезан са уставним начелом једнакости и забране дискриминације из члана 21. ст. 1. и 3. Устава, јер је спорно да ли се због селективног карактера ове мере чији се циљ иначе, може сматрати легитимним, те заснованим на општем друштвеном интересу, услед неадекватне правно-техничке реализације таквог легитимног циља, фактички доводе у неравноправан положај лица запослена и радно ангажована у јавном сектору на која се ова мера искључиво односи;
питања могуће дискриминације запослених, јер се полазећи од одредбе члана 91. став 2. Устава, којом је утврђена општа обавеза плаћања пореза, као уставно-правно спорно може поставити и питање зашто је из ове обавезе изостављен „приватни“ сектор у Републици Србији, нарочито схватајући ову обавезу као једну врсту солидарности свих у друштву да допринесу што бржем превазилажењу постојећег буџетског дефицита, смањењу јавног дуга државе и успостављању система за несметано финансирање свих надлежности државе, што је од значаја и за „приватни“ сектор у Републици Србији, а не само за јавни; те
6. питања које се коначно, своди на дилему у погледу (не)испуњености нормама овог закона одређених стандарда који се тичу општости, квалитета, трајања и извесности норми, а који морају бити у функцији обезбеђивања уставних начела владавине права, правне сигурности и једнакости свих пред Уставом и законом.
Сматрам да у својој одлуци о одбијању за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, Уставни суд сада - пост фестум, тј. у време када тај Закон више не важи, суштински избегао да неспорно отклони дилему о могућој неуставности оспореног закона, односно његових појединих одредби а у погледу којег је исти тај Уставни суд, претходно у време када је тај Закон био на снази, изнео низ претходно наведених аргумената у прилог оцени да је потребно пажљиво и мериторно анализирати не само одређене правно-техничке слабости одређених одредби тог Закона, већ и њихову потенцијалну неуставност.
ИИ
Изразити „економско-финансијски карактер“ одлуке Уставног суда, непотребно и претерано залажење у проблематику ратио легис-а и други проблематични садржаји у одлуци Уставног суда
Иако никоме, ни иоле реалном не може бити спорно колико су важна питања која се односе на јавне финансије, стање у државном буџету, висину јавног дуга, односно дефицита, тј. битно нарушен однос између прихода и расхода у државном буџету и сл., сматрам да је образложење одлуке Уставног суда у предмету ИУз-138/2016, препуно „чисто финансијско-економских аргумената“ и то у мери која увелико превазилази садржај којим би се у образложењу, могла/морала „правдати“ изрека одлуке Уставног суда, односно „правац“ његовог одлучивања.
Донекле би се такви економско-финансијски аргументи, некада чак и у форми својеврсне „жалопојке“ и „кукњаве“ у односу на стање јавних финансија у време усвајања оспореног закона, могли сматрати и оправданим, али свакако не у мери у којој су такви аргументи своје место у квантитативном смислу, а нарочито у односу на чисто уставно-правне аргументе (који би неспорно морали бити изразито доминантни приликом уставно-правног резоновања), нашли/заслужили у одлуци Уставног суда у предмету ИУз-138/2016.
Скоро да овде у одлуци Уставног суда у погледу које издвајам мишљење, односно у веома опширном „економско-финансијском“ делу образложења одлуке Уставног суда, које очигледно и изразито доминира у односу на остали „уставно-правно релевантан“ део садржаја образложења, само недостаје и формално позивање Уставног суда на поступање државе специфичној „у крајњој нужди“, те истицање става да „нужда закон/Устав мења“.
Сматрам да економско-финансијски аргументи неспорно имају огромну важност, али је њима место далеко пре у образложењу конкретног предлога закона који је финансијско-економске природе, попут Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, односно предлога тог Закона. Улога таквих аргумената је пре свега, да послуже за рационално објашњење народним посланицима у поступку усвајања закона, која је основна сврха конкретних законских решења, а такође, у правној држави они служи и да се најширој јавности, односно грађанима, ваљано објасни зашто се доноси конкретан закон. Такви аргументи дакле, сасвим легитимно могу бити део суштински оправданог ратио легис-а тог конкретног Закона, као и било којег другог сличног закона, јер заиста није спорно да држава има не само право, већ и дужност да консолидује стање својих финансија, што наравно, увек мора чинити на уставно-правно прихватљив начин.
Економско-финансијски разлози могу дакле, да буду веома значајан и убедљив аргумент у скупштинској расправи приликом образлагања предлога закона. Они наравно, могу такође да послуже за коректно објашњење јавности, а нарочито оним грађанима чији се приходи умањују и сл., али такви аргументи који су иначе, по правилу неправног карактера, начелно не би требало да буду толико упадљиви и имају тако изразито доминантно место у образложењу одлуке Уставног суда.
Коначно, свакако није споран ни дугорочни интерес грађана да држава има стабилну финансијску ситуацију, што је важно и када се ради о квалитету правног система, али и система социјалне заштите, успешности остваривања свих других значајних државних и друштвених функција итд.. Такође је ноторно познато да ако једна генерација грађана троши више него што ствара, то у крајњој линији, далеко скупље плаћа/враћа нека будућа генерација, односно неке будуће генерације, а у крајњој линији, „потомци оних што троше више него што имају“, што наравно, не само да елементарно није правично, већ се тако потенцијално озбиљно угрожава и будућност државе и њених грађана, као и конкретног друштва уопште. Међутим, сви ти заиста сасвим оправдани аргументи, који се лако могу на рационалан начин објаснити, су пре свега, садржани у ратио легис-у конкретног закона и иако они могу да у одређеној мери буду део и комплетне уставно-правне анализе, тада такви аргументи, а нарочито у формалном смислу као део садржаја конкретне одлуке Уставног суда, ипак не смеју да буду несразмерно доминантни у односу на релевантне уставно-правне резоне, који би за Уставни суд увек морали да буду у центру пажње и на којима се у крајњој линији, једино и могу у мериторном смислу, темељити његове одлуке.
Коначно, када се већ Уставни суд непотребно упустио у прилично сложене економско-финансијске анализе, којима се у ствари, може правдати само, тј. скоро искључиво ратио легис конкретног закона, али које саме по себи, нису уставно-правно релевантне, онда је то требало да чини на један знатно опрезнији, па и далеко умеренији начин, не само у погледу претходно истакнуте, изразите, сувише наглашене и објективно превелике преваге таквих искључиво економско-финансијских резона у односу на стриктно правне и уставно-правне аргументе, већ и са становишта потребе њиховог рационалног „суочавања“ са могућим контрааргументима те врсте.
То значи да, када се већ упустио у такво сложено економско-финансијско „ламентирање“, које је иначе, било апсолутно непотребно у тој мери, Уставни суд је морао да своју економско-финансијску анализу“ лошег стања државних финансија, не сведе само на прилично једнострано анализирање конкретних финансијско-економских аргумената појединачно и то искључиво оних који говоре у прилог штедње умањењем прихода запослених у јавном сектору, већ и корелативно, тј. у њиховој међусобној вези, а посебно у погледу могућих контрааргумената те врсте. Дакле, таква економско-финансијска анализа, која је иначе у таквом обиму сасвим непотребна у одлуци Уставног суда би, ако се Уставни суд у њу већ упуштао, морала да буде изложена и са становишта „сучељавања“ аргумената такве економско-финансијске природе међусобно, па и на известан начин у складу са начелом контрадикторности, што значи и у једном про ет цонтра смислу.
Стога на пример, када се у одлуци Уставног суда наводи да су плате и зараде у јавном сектору значајно веће него у тзв. приватном сектору, то би морало бити консеквентно праћено и реалним објашњењем да је основни разлог за такву диспропорцију, то што су запослени у јавном сектору у просеку знатно вишег степена образовања.
Када Уставни суд у свом решењу објашњава да су уштеде могуће и повећањем пореза, попут ПДВ-а или смањењем одређених субвенција, онда би било коректно, када се већ улази у такве економско-финансијске анализе (за које би се тешко могло рећи да имају релевантан уставно-правни значај), да се при том „корелативно“ објасни који би били потенцијални, не само штетни, већ и могући позитивни ефекти таквих економско-финансијских мера. На пример, ако би се ПДВ повећао, то би свакако изазвало одговарајућа поскупљења, што би погодило све грађане, а наравно, највише оне који су најсиромашнији (што је начелно неприхватљиво и са становишта уставно-правног интереса заштите елементарне социјалне сигурности, сходно одредбама члана 69. Устава), али би то такође допринело повећању прихода у државном буџету, а држава би онда, делом тих прихода могла да финансира повећање социјалне помоћи грађанима који су најсиромашнији, што би наравно, захтевало и могуће увођење тзв. социјалних карти, побољшање и чињење ефикаснијим система социјалне помоћи/заштите и сл.
Такође, на пример, када већ Уставни суд у образложењу своје одлуке прилично жестоко „ламентира“ над лошим стањем јавних финансија, те објашњава да би без увођења мера која су у јавности фактички схваћене као „солидарни порез“, између осталог, биле „угрожене“ и субвенције које се дају страним инвеститорима (а општепознато је да таква пракса и глобална „економска стратегија“ у нашој земљи није нимало нова, већ настаје још почетком тзв. убрзане „транзиције“ - 2000-их година), онда би било коректно да се објасни да модерна економска стратегија подразумева и друге начине „привлачења“ страних инвестиција, а не само давањем субвенција које вишеструко надмашују оне које се дају домаћим инвеститорима, те већ уобичајене погодности која се нажалост, фактички углавном своди на веома јефтину радну снагу.
Такође, ако се у одлуци Уставног суда већ толико инсистира на економско-финансијским аргументима, онда је требало констатовати и ноторну чињеницу која се односи на одређене аспекте „сиве економије“ у приватном сектору, којих по логици ствари, нема или их бар не може бити ни у иоле значајној мери, када се ради о тзв. јавном сектору. То се у овом случају посебно односи на општепознату чињеницу да нажалост, много „званичне плате и зараде“ и приходи уопште у приватном сектору, који су официјелно на неком веома ниском нивоу (попут познатог жаргонског термина - „минималац“), у стварности нису заиста такви, јер се део плате, односно зараде, исплаћује „на руке“ и мимо свих званичних евиденција, а наравно, без плаћања пореза и доприноса, исто као што је ноторно познато да у приватном сектору постоји и тзв. сива економија, која између осталог подразумева и циркулисање одређених официјелно нерегистрованих прихода.
Наравно, као што је претходно већ објашњено, сматрам да све ово у ствари, ни не треба да буде садржано у одлуци Уставног суда, која се мора базирати примарно на уставно-правним аргументима, али када је већ Уставни суд у тако великој мери „економизирао“ своје решење, те се у несразмерно великој мери бавио економско-финансијском проблематиком у односу на уставно-правно резоновање, онда је могао/морао да се бави и другим правцима такве економско-финансијске анализе, тако што би указао и на друге могуће начине уштеде, иако би свакако, било знатно боље да се Уставни суд уопште није ни упуштао у такве дугачке анализе, које су стриктно ванправног карактера.
ИИИ
Привремени карактер Закона као могући уставно-правни проблем
Сматрам да аргумент привремености Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, те чињеница да је он важио једно ограничено и релативно кратко време, није суштински било какав уставно-правно релевантан разлог и то у оба смера, што значи:
ни за оцену да нема баш никаквих, чак ни „индиција“ да се потенцијално ради о неуставном закону,
нити обрнуто, да је свакако реч о закону, чија су сва нормативна решења уставно-правно потпуно прихватљива.
Коначно, сваки би се закон у једном општем смислу и по логици ствари, могао сматрати „привременим“, јер свакако важи само док евентуално не буде замењен другим законом (Леx постериор дерогат (леги) приори), односно буде у неком будућем периоду, од стране законодавца стављен ван снаге.
Чињеница је да у самом конкретном Закону о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, нема ни одредбе која би формално декларисала да је реч о закону који је „привремен“, тј. који ће важити само у одређеном временском периоду, нити наравно, у том Закону постоји било каква одредба која би прописала стриктно период важења Закона, или бар „ставила у изглед“, када ће тај Закон престати да важи, односно другим речима, објашњено, када ће се престати са умањењем нето прихода лица у јавном сектору, односно који услови (попут на пример, висине фискалног дефицита, одговарајућег пораста прихода и сл.), се морају испунити да се више не би умањивали нето приходи лица у јавном сектору.
С друге стране, оспорени Закон је релативно брзо од почетка његове примене замењен другим законом, што значи да привремени карактер оспореног Закона фактички и у пракси уопште није био споран и с обзиром на то да је релативно брзо замењен Законом о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава, који на значајно адекватнији начин уређује материју на коју се односио оспорени Закон.
ИВ
Могући дискриминаторски и неселективни карактер Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору
Сматрам да се основано поставља питање могуће дискриминације између неколико категорија не само запослених, већ уопште лица, која примају одређене приходе, из формално дефинисаног „јавног сектора“, што у одлуци Уставног суда у односу на коју издвајам мишљење, није анализирано на потпун и правилан начин, те је стога, Уставни суд пропустио да отклони сваку дилему у односу на ово питање. Ради се о две основне форме овакве могуће дискриминације:
између запослених у јавном сектору и запослених у приватном сектору, јер ако је сврха оспореног закона остваривање уштеде у државном буџету у време када је држава била „на ивици банкрота“, онда у ствари, није било разлога да се мерама уштеде не обухвате и запослени у приватном сектору, што би било адекватно и са становишта елементарне друштвене солидарности; те
између лица којима се одређени приход, који не произлази из радног односа, исплаћује из „јавног извора прихода“ и оних лица којима се такав исти или слични приход исплаћује из „приватног извора прихода“.
Из оба претходно наведена облика могуће дискриминације, произлази и потенцијално неселективни карактер одређених одредби Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, у комбинацији са његовим значајним правно-техничким слабостима, што се посебно односи на следеће:
Проблем „мешовитог јавно-приватног“ сектора, јер се у члану 2. став 1. тачка 1. подтачка 6. оспореног Закона (значење израза), дефинише да у јавни сектор, између осталог, спадају и правна лица над којима Република Србија, аутономна покрајина, односно локална самоуправа има директну или индиректну контролу над више од 50% капитала или више од 50% гласова у органима управљања, из чега произлази да је тако држава „послодавац“ или својеврсни „проширени власник/сопственик“ и у односу на онај део капитала или власништва, који иначе, уопште не припада држави.
Проблем исплатиоца, што се своди на нормативни механизам који одређене категорије грађана потенцијално ставља у неравноправан и дискриминишући положај, јер се у члану 2 став 1. тачка 2. оспореног Закона, у категорију „запослених у јавном сектору“, сврставају и лица која у ствари, уопште нису заиста и запослена код „исплатиоца прихода“, односно у тзв. јавном сектору, што се пре свега, односи на лица која примају „уговорену накнаду за рад на основу уговора о делу, уговора о допунском раду, уговора о ауторском делу и слично“. На пример, ако неки писац објави књигу чији је издавач у власништву државе, попут на пример, „Службеног гласника“, или је издавач неког уџбеника државни факултет, односно Универзитет и сл., писцу, односно аутору уџбеника се обавезно умањује уговорена накнада, односно ауторски хонорар, а ако би исти тај писац, односно аутор, текст исте књиге објавио код неког приватног издавача, до таквог умањења уопште не би дошло.
Проблем „кумулативних“ и „сабраних/збирних“ исплата, које у збиру прелазе износ од 60.000 динара из члана 3. став 1. тачка 1. оспореног Закона, повезано са његовим механизмом обавезног умањења од стране исплатиоца (члан 4. став 1.), те динамиком проверавања од стране Пореске управе, што значи „по истеку календарског тромесечја, а најкасније до 15. у првом месецу наредног календарског тромесечја“, је у пракси довео до умањења и оних „вишекратних“ исплата које појединачно не прелазе Законом утврђени „лимит“, али су у збиру веће од тог износа, па се стога приликом коначне исплате „збирно умањују“, односно умањује се укупна сума до које се дошло сабраним „дугованим“ износима исплата, као што је то случај, на пример, са „заосталим“ накнадама за породиљско одсуство, другим „заосталим“ дуговањима и сл.
Проблем сувише „крутог“механизма у односу на законски лимит, сходно којем су одређени приходи с обзиром на њихову висину (када прелазе „лимит“) предмет умањења, а други се од таквог умањења изузимају (уколико „лимит“ не прелазе), јер када се одреди изузетак од умањења у односу на приходе који нису достигли одређену одредбама Закона дефинисану границу, а исто важи и за друге лимите, сходно којима се одређује висина процента умањења прихода, аутоматски и неизбежно доводи у одређеним ситуацијама и до извесне непропорционалности, која се своди на то да се лицима, чији је приход само незнатно већи од законског „лимита“, он потом умањује за у Закону одређени проценат, док таквог, односно било каквог умањења, уопште нема за оне чији је приход обрнуто, само незнатно мањи од утврђеног лимита, односно долази до битно мањег умањења и онда када само у незнатној мери није достигнут „лимит“ од којег се повећава проценат умањења.
Из овога произлази да ће на тај начин, сви приходи (плате, зараде, ауторски хонорари итд.), оних који су само незнатно „прекорачили законски лимит“, у коначном „исходу“, бити мањи од лица, чији приходи такође само незнатно, законски лимит нису достигли. Није спорно да је из разлога социјалне заштите и елементарне правичности, потребно заштитити од смањења прихода, оне грађане који мало зарађују, као што је потребно, ако се и њима приходи умањују, да се то чини у мањој мери, али је оваквим механизмом то учињено на један сувише механички и релативно „груб“ начин, који као што је претходно објашњено, друге категорије људи који такође мало зарађују, доводи у неповољан положај, што би се могло сматрати и неправичним.
Било би знатно боље да је ово питање решено тако што би се редефинисали одговарајући коефицијенти, односно основице, који се односе на плате и зараде запослених у јавном сектору, а када је реч о другим приходима, попут на пример, ауторских хонорара, њихово умањење уопште не би ни требало спроводити на овакав начин, јер је држава у погледу таквих прихода, а у циљу повећања прилива у свој буџет, могла сасвим легитимно да се определи и за одговарајуће повећање пореских стопа. Тада би у једнаком положају били како лица која такве приходе остварују у тзв. јавном сектору, тако и они који до тих прихода долазе у тзв. приватном сектору, а такође би равноправност тада постојала и између правних лица која такве приходе исплаћују, без обзира да ли припадају тзв. јавном или тзв. приватном сектору. Коначно, овај проблем је и сам законодавац релативно брзо уочио, па је ово питање знатно другачије и у суштини боље уређено законом, којим је супституисан Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, тј. Законом о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава.
Све претходно наведено је свакако и био разлог да већина таквих прилично нелогичних нормативних решења више није садржана у сада важећем Закону о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава, што значи да су такви правно-технички недостаци оспореног Закона, очигледно били и део ратио легис-а тог важећег Закона.
Међутим, ништа од овог претходно набројаног, што је потенцијално спорно, не само са становишта елементарног правно-техничког квалитета правних норми и усклађености тих законских решења са другим прописима, такође законског карактера, већ што је једино од суштинске важности за Уставни суд и са становишта њихове уставно-правне прихватљивости, није у битној мери у одлуци Уставног суда у односу на коју сам издвојио мишљење, нити анализирано, нити објашњено релевантним коришћењем уставно-правне аргументације.
В
Умањење нето прихода лица у јавном сектору као потенцијално прикривени порез
Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору је одмах, тј. већ од ступања на снагу, па током целокупног периода важења, у јавности био пре свега, (пре)познат као „Закон о солидарном порезу“. У ствари, чини се да је најшира јавност тај закон искључиво и сматрала механизмом увођења солидарног пореза. Иако је такав „назив“ у основи жаргонског карактера, нимало није случајно што се у јавности развила свест о неком посебном и специфичном „солидарном порезу“, који иако то није суштина израза солидарност, ипак не важи за све запослене, или сва лица која примају одређене приходе (попут оних који произлазе из уговора о делу, ауторских хонорара итд.), већ само за оне чији је „послодавац држава“, односно који су запослени у тзв. јавном сектору, као и за људе који било какав приход остварују из извора који су самим Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, дефинисани као „јавни приходи“.
Коначно, чак је и у расправи на седници Уставног суда приликом „сучељавања ставова“ судија Уставног суда у односу на предлог судије известиоца, сам судија известилац, без обзира што се у садржају образложења предлога одлуке у односу на коју је био судија известилац објашњава да се уопште не ради о порезу, у једном тренутку „махинално“ и вероватно „омашком“ у контексту свог става израженог у предлогу одлуке коју је „заступао“, говорио баш о „порезу“ који је уведен Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору.
Чак и неки практични и свима, па и „лаичкој јавности“, потпуно разумљиви аспекти могуће „праве“ улоге оспореног Закона у правном систему Србије, прилично јасно указују на могућност, која је по мом мишљењу морала бити знатно пажљивије размотрена у поступку пред Уставним судом, да је одредбама Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, потенцијално уведена посебна и селективна врста пореза. Тако на пример, ако би се у „Гоогле-претраживач“, унео израз „солидарни порез“, добила би се на првом месту Интернет адреса Пореске управе Републике Србије, на чијем се сајту наравно, сасвим рутински може наћи текст овог закона: ( хттп://www.порескауправа.гов.рс/ср/правна-лица/преглед-прописа/закони/877/закон-о-умањењу-нето-прихода-лица-у-јавном-сектору.хтмл – датум прегледања 7. јун 2018. године).
Не само ако би, с обзиром на у јавности већ увелико заживео и општеприхваћен „жаргонски“ назив оспореног Закона, а то је; „солидарни порез“, пошли од познате латинске сентенце – Номен ест омен (која би се у овом случају, односила не на „име“, већ на „надимак“), већ и из неких суштинских разлога, могло би се дакле, закључити да има аргумената у прилог оцени да се овде потенцијално ради о „прикривеном“ порезу. Наиме, Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, ипак није без основа, нити само „жаргонски“ постао познат као „Закон о солидарном порезу“, већ се чини да се може сматрати да је заиста реч о некој врсти пореза, који је на одговарајући начин правно-технички „камуфлиран“, односно прикривен. Својом одлуком о одбијању захтева за утврђивање уставности оспореног Закона, те избегавајући мериторно уставно-правну анализу у том правцу, Уставни суд није отклонио овакво могуће карактерисање праве суштине деловања основних одредби тог Закона.
Дакле, прилично је очигледно да нека решења оспореног Закона, као да се фактички (иако то формално није тако), своде на увођење једне посебне врсте пореза, али при том, само у односу на одређену категорију „пореских обвезника“, те према критеријуму који је потенцијално дискриминишући, а намеће се и дилема у погледу могућег неоправданог селективног карактера таквог законског механизма. Све ово је по мом мишљењу морало бити предмет веома озбиљног разматрања Уставног суда, приликом оцене да ли је Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору неуставног карактера, односно да ли има разлога да се покрене поступак за оцену његове потенцијалне неуставности, што је у предмету ИУз-138/2016, Уставни суд пропустио да учини.
…
Својим издвојеним мишљењем не изражавам став да је оспорени Закон свакако неуставан, већ сматрам да је Уставни суд, пропуштањем да пажљивије и доследније уставно-правно анализира оспорене одредбе тог Закона, а што је резултирало доношењем одлуке чији је садржај недовољно квалитетан, практично пропустио прилику да отклони сваку сумњу у уставност појединих одредби оспореног Закона.
Уопште, није спорно да је стање у државном буџету у време доношења оспореног закона било веома лоше и да заиста, нимало није претерана оцена да је „држава била на корак од банкрота“, што је свакако представљало огромну и сасвим реалну опасност, не само за државу, као такву, већ и за њен правни систем и све грађане. Таква објективна оцена тадашњег реално веома лошег стања „државних финансија“, као што је претходно већ објашњено, мора имати своје место и у одлуци Уставног суда, али се та одлука, што произлази и из основне улоге Уставног суда, ипак примарно мора заснивати не на економским, већ на правним аргументима, без обзира што се, када је реч о економско-финансијским прописима, многи правни механизми, по логици ствари, темеље на одговарајућим економско-финансијским резонима.
У одлуци Уставног суда постоји изразита и апсолутно неоправдана превага економско-финансијских разлога, у односу на правна и пре свега, уставно-правна питања, која би ипак и без обзира на неспорно велику важност економско-финансијских разлога доношења оспореног Закона, морала бити у центру пажње Уставног суда и његове уставно-правне анализе.
Дакле, свакако није спорно да држава има право да консолидује стање својих финансија, те доведе у одговарајући „баланс“ своје приходе и расходе. То је у исто време и важна дужност државе, чијим испуњавањем у крајњој линији, она штити и виталне интересе својих грађана. На пример, када се држава уместо предузимања одговарајућих „мера штедње“, у ситуацији када објективно не може да на адекватан начин повећа своје приходе, определи за изазивање инфлације, нарочито када она прерасте у тзв. хиперинфлацију, то онда пре свега, погађа најсиромашније, те се неформално, али фактички своди на неку врсту неселективног, крајње неправичног и у пракси врло „суровог пореза“, те представља својеврсно угрожавање социјалне сигурности најширих слојева становништва. Добро је што до тога није дошло, те што су се „држава“, односно надлежни државни органи, у чији делокруг спада предлагање одређених закона и њихово усвајање, рационално определили да се проблем дефицита у државном буџету решава одговарајућим мерама из домена законодавне политике.
Законодавац је доношењем Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору на легитиман начин остваривао један друштвено сасвим прихватљив циљ, јер је далеко боље проблеме дефицита у државном буџету решавати системски и на законодавном плану, него на пример, „штампањем новца без реалног покрића“, што се онда своди на изазивање инфлације. Свакако је најлогичнији начин уштеде коју спроводи држава, смањење плата и зарада онима којима је она „послодавац“. Дакле, не може бити спорно било коме и иоле реалном, да онда када је држава „послодавац“, она може на одговарајући начин, па и доношењем посебних „економско-финансијских закона“, да у одређеној мери смањи плате и зараде људи којима је она послодавац“, али онда када се то чини, такве мере увек морају бити предузете на уставно-правно прихватљив начин. То се пре свега тиче конкретних законских решења, која морају бити у складу са Уставом.
Својом одлуком о одбијању захтева за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, Уставни суд није успео да отклони дилему да су нека решења садржана у том Закону била потенцијално неуставна, јер се Уставни суд у ствари, није ни упустио у једно комплетно и мериторно уставно-правно анализирање потенцијално уставно-правно спорних одредби тог Закона. Дакле, тиме што је избегао да једним озбиљни(ји)м разматрањем разлога који се могу навести као основ могуће неуставности оспореног Закона, те доношењем одлуке чији садржај није ни довољно потпун, нити квалитетан у потребној мери, Уставни суд није успео да отклони сваку могућу дилему да у оспореном Закону постоје одређена нормативна решења која би се могла сматрати неуставним.
Већ сама чињеница да је оспорени Закон био веома кратког века, те брзо замењен другим донекле сличним, али у правно-техничком погледу, па и са становишта уставно-правне прихватљивости, далеко квалитетнијим законом (Закон о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава), је по мом мишљењу, морала за Уставни суд да буде значајан „импулс“ да на знатно пажљивији начин провери да ли су сва нормативна решења у оспореном Закону заиста уставно-правно неспорна и прихватљива.
Из свих претходно детаљно наведених разлога, издвојио сам мишљење у односу на одлуку Уставног суда број ИУз-138/2016 о одбијању захтева за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења тог Закона, изражавајући при том, своје неслагање са великим делом садржаја те одлуке, а посебно са његовим изразитим и претерано наглашеним „економско-финансијским карактером“, те сасвим непотребним и више него претераним залажењем у проблематику ратио легис-а, уз избегавање стриктног и непосредног фокусирања на могуће уставно-правне проблеме. Сматрам да доношењем одлуке са таквим садржајем, Уставни суд није успео да отклони дилему у погледу могућег дискриминаторског и неоправдано селективног карактера Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, у односу на који постоји и известан степен „сумње“ да је имао карактеристике уставно-правно спорног увођења „прикривеног“ и селективног пореза.
…
У свом издвојеном мишљењу не тврдим, нити да је Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), свакако неуставан, нити обрнуто, да су сва његова нормативна решења, неспорно уставно-правно прихватљива, већ сматрам да је садржај одлуке Уставног суда број ИУз-138/2016 такав, да веома тешко може деловати убедљиво и то у оба „смера“; како онима који априорно сматрају да је оспорени Закон неуставан, тако и другима, који су мишљења да баш ништа са становишта уставности у том Закону није спорно.
судија др Милан Шкулић
Издвојено мишљење на одлуку Уставног суда број ИУз-138/2016 о одбијању захтева за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења
Уставни суд Србије је на својој седници одржаној 26. априла 2018. године, донео одлуку о одбијању захтева за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења.
Уважавајући и поштујући право сваког уваженог судије Уставног суда на сопствени став, изражавам своје неслагање са садржајем одлуке Уставног суда број ИУз-138/2016, донетом већином гласова судија Уставног суда, што чиним из неколико разлога, који се своде на:
1) начелан став да покретање поступка оцене уставности конкретног закона свакако не значи да ће Уставни суд „априорно“ установити неуставност, закона чије је доношење иначе, са становишта елементарне заштите економско-финансијских интереса државе, сасвим легитимно и уставно-правно прихватљиво;
2) проблематичан садржај одлуке Уставног суда, а нарочито његов изразито „економско-финансијски карактер“, без обзира што су економско-финансијски разлози основни и практично кључни аргументи за усвајање конкретног закона, што је скопчано и са непотребним, очигледно претераним залажењем Уставног суда у проблематику ратио легис-а оспореног Закона;
3) необраћање пажње Уставног суда на потенцијални уставно-правни проблем привремености Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), односно недефинисања у самом том закону који је био израз неспорне економско-финансијске потребе, до када ће да важи, односно када ће се стећи услови за престанак умањења нето прихода лица у јавном сектору;
4) избегавање Уставног суда да са становишта уставно-правних резона анализира могући дискриминаторски и неселективни карактер Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења, те
5) избегавање Уставног суда да уставно-правно анализира могућност да се умањење нето прихода лица у јавном сектору потенцијално и фактички испољава као прикривени порез.
И
Покретање поступка оцене уставности конкретног закона није „прејудицирање“ неуставности
Начелно сматрам да само по себи, покретање оцене уставности било којег конкретног закона, па и Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), нема „априоран и прејудицирајући карактер“, те да то свакако не значи да се тај поступак свакако мора окончати оценом о неуставности закона који је био предмет оцене уставности пред Уставним судом. Међутим, један „комплетан“ и мериторан поступак ове врсте је увек пожељан у уређеној правној држави и он само може допринети укупно бољем квалитету правног система, што начелно важи и у погледу закона који више нису на снази, односно не примењују се, али су наравно у периоду важења, остварили одређени правни, а у случају Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), свакако и одговарајући економско-финансијски ефекат.
И сами некадашњи ставови Уставног суда Србије, говоре у прилог претходно истакнутом, јер се у самој одлуци Уставног суда Србије број ИУз-138/2016, констатује да има основа за покретање поступка за утврђивање неуставности оспореног акта, у време његовог важења (позивање на решење Уставног суда број ИУз-60/2014 од 20. новембра 2014. године), те да је могуће поставити велики број уставно-правних питања, која су потенцијално уставно-правно спорна, попут:
Сматрам да у својој одлуци о одбијању за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, Уставни суд сада - пост фестум, тј. у време када тај Закон више не важи, суштински избегао да неспорно отклони дилему о могућој неуставности оспореног закона, односно његових појединих одредби а у погледу којег је исти тај Уставни суд, претходно у време када је тај Закон био на снази, изнео низ претходно наведених аргумената у прилог оцени да је потребно пажљиво и мериторно анализирати не само одређене правно-техничке слабости одређених одредби тог Закона, већ и њихову потенцијалну неуставност.
ИИ
Изразити „економско-финансијски карактер“ одлуке Уставног суда, непотребно и претерано залажење у проблематику ратио легис-а и други проблематични садржаји у одлуци Уставног суда
Иако никоме, ни иоле реалном не може бити спорно колико су важна питања која се односе на јавне финансије, стање у државном буџету, висину јавног дуга, односно дефицита, тј. битно нарушен однос између прихода и расхода у државном буџету и сл., сматрам да је образложење одлуке Уставног суда у предмету ИУз-138/2016, препуно „чисто финансијско-економских аргумената“ и то у мери која увелико превазилази садржај којим би се у образложењу, могла/морала „правдати“ изрека одлуке Уставног суда, односно „правац“ његовог одлучивања.
Донекле би се такви економско-финансијски аргументи, некада чак и у форми својеврсне „жалопојке“ и „кукњаве“ у односу на стање јавних финансија у време усвајања оспореног закона, могли сматрати и оправданим, али свакако не у мери у којој су такви аргументи своје место у квантитативном смислу, а нарочито у односу на чисто уставно-правне аргументе (који би неспорно морали бити изразито доминантни приликом уставно-правног резоновања), нашли/заслужили у одлуци Уставног суда у предмету ИУз-138/2016.
Скоро да овде у одлуци Уставног суда у погледу које издвајам мишљење, односно у веома опширном „економско-финансијском“ делу образложења одлуке Уставног суда, које очигледно и изразито доминира у односу на остали „уставно-правно релевантан“ део садржаја образложења, само недостаје и формално позивање Уставног суда на поступање државе специфичној „у крајњој нужди“, те истицање става да „нужда закон/Устав мења“.
Сматрам да економско-финансијски аргументи неспорно имају огромну важност, али је њима место далеко пре у образложењу конкретног предлога закона који је финансијско-економске природе, попут Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, односно предлога тог Закона. Улога таквих аргумената је пре свега, да послуже за рационално објашњење народним посланицима у поступку усвајања закона, која је основна сврха конкретних законских решења, а такође, у правној држави они служи и да се најширој јавности, односно грађанима, ваљано објасни зашто се доноси конкретан закон. Такви аргументи дакле, сасвим легитимно могу бити део суштински оправданог ратио легис-а тог конкретног Закона, као и било којег другог сличног закона, јер заиста није спорно да држава има не само право, већ и дужност да консолидује стање својих финансија, што наравно, увек мора чинити на уставно-правно прихватљив начин.
Економско-финансијски разлози могу дакле, да буду веома значајан и убедљив аргумент у скупштинској расправи приликом образлагања предлога закона. Они наравно, могу такође да послуже за коректно објашњење јавности, а нарочито оним грађанима чији се приходи умањују и сл., али такви аргументи који су иначе, по правилу неправног карактера, начелно не би требало да буду толико упадљиви и имају тако изразито доминантно место у образложењу одлуке Уставног суда.
Коначно, свакако није споран ни дугорочни интерес грађана да држава има стабилну финансијску ситуацију, што је важно и када се ради о квалитету правног система, али и система социјалне заштите, успешности остваривања свих других значајних државних и друштвених функција итд.. Такође је ноторно познато да ако једна генерација грађана троши више него што ствара, то у крајњој линији, далеко скупље плаћа/враћа нека будућа генерација, односно неке будуће генерације, а у крајњој линији, „потомци оних што троше више него што имају“, што наравно, не само да елементарно није правично, већ се тако потенцијално озбиљно угрожава и будућност државе и њених грађана, као и конкретног друштва уопште. Међутим, сви ти заиста сасвим оправдани аргументи, који се лако могу на рационалан начин објаснити, су пре свега, садржани у ратио легис-у конкретног закона и иако они могу да у одређеној мери буду део и комплетне уставно-правне анализе, тада такви аргументи, а нарочито у формалном смислу као део садржаја конкретне одлуке Уставног суда, ипак не смеју да буду несразмерно доминантни у односу на релевантне уставно-правне резоне, који би за Уставни суд увек морали да буду у центру пажње и на којима се у крајњој линији, једино и могу у мериторном смислу, темељити његове одлуке.
Коначно, када се већ Уставни суд непотребно упустио у прилично сложене економско-финансијске анализе, којима се у ствари, може правдати само, тј. скоро искључиво ратио легис конкретног закона, али које саме по себи, нису уставно-правно релевантне, онда је то требало да чини на један знатно опрезнији, па и далеко умеренији начин, не само у погледу претходно истакнуте, изразите, сувише наглашене и објективно превелике преваге таквих искључиво економско-финансијских резона у односу на стриктно правне и уставно-правне аргументе, већ и са становишта потребе њиховог рационалног „суочавања“ са могућим контрааргументима те врсте.
То значи да, када се већ упустио у такво сложено економско-финансијско „ламентирање“, које је иначе, било апсолутно непотребно у тој мери, Уставни суд је морао да своју економско-финансијску анализу“ лошег стања државних финансија, не сведе само на прилично једнострано анализирање конкретних финансијско-економских аргумената појединачно и то искључиво оних који говоре у прилог штедње умањењем прихода запослених у јавном сектору, већ и корелативно, тј. у њиховој међусобној вези, а посебно у погледу могућих контрааргумената те врсте. Дакле, таква економско-финансијска анализа, која је иначе у таквом обиму сасвим непотребна у одлуци Уставног суда би, ако се Уставни суд у њу већ упуштао, морала да буде изложена и са становишта „сучељавања“ аргумената такве економско-финансијске природе међусобно, па и на известан начин у складу са начелом контрадикторности, што значи и у једном про ет цонтра смислу.
Стога на пример, када се у одлуци Уставног суда наводи да су плате и зараде у јавном сектору значајно веће него у тзв. приватном сектору, то би морало бити консеквентно праћено и реалним објашњењем да је основни разлог за такву диспропорцију, то што су запослени у јавном сектору у просеку знатно вишег степена образовања.
Када Уставни суд у свом решењу објашњава да су уштеде могуће и повећањем пореза, попут ПДВ-а или смањењем одређених субвенција, онда би било коректно, када се већ улази у такве економско-финансијске анализе (за које би се тешко могло рећи да имају релевантан уставно-правни значај), да се при том „корелативно“ објасни који би били потенцијални, не само штетни, већ и могући позитивни ефекти таквих економско-финансијских мера. На пример, ако би се ПДВ повећао, то би свакако изазвало одговарајућа поскупљења, што би погодило све грађане, а наравно, највише оне који су најсиромашнији (што је начелно неприхватљиво и са становишта уставно-правног интереса заштите елементарне социјалне сигурности, сходно одредбама члана 69. Устава), али би то такође допринело повећању прихода у државном буџету, а држава би онда, делом тих прихода могла да финансира повећање социјалне помоћи грађанима који су најсиромашнији, што би наравно, захтевало и могуће увођење тзв. социјалних карти, побољшање и чињење ефикаснијим система социјалне помоћи/заштите и сл.
Такође, на пример, када већ Уставни суд у образложењу своје одлуке прилично жестоко „ламентира“ над лошим стањем јавних финансија, те објашњава да би без увођења мера која су у јавности фактички схваћене као „солидарни порез“, између осталог, биле „угрожене“ и субвенције које се дају страним инвеститорима (а општепознато је да таква пракса и глобална „економска стратегија“ у нашој земљи није нимало нова, већ настаје још почетком тзв. убрзане „транзиције“ - 2000-их година), онда би било коректно да се објасни да модерна економска стратегија подразумева и друге начине „привлачења“ страних инвестиција, а не само давањем субвенција које вишеструко надмашују оне које се дају домаћим инвеститорима, те већ уобичајене погодности која се нажалост, фактички углавном своди на веома јефтину радну снагу.
Такође, ако се у одлуци Уставног суда већ толико инсистира на економско-финансијским аргументима, онда је требало констатовати и ноторну чињеницу која се односи на одређене аспекте „сиве економије“ у приватном сектору, којих по логици ствари, нема или их бар не може бити ни у иоле значајној мери, када се ради о тзв. јавном сектору. То се у овом случају посебно односи на општепознату чињеницу да нажалост, много „званичне плате и зараде“ и приходи уопште у приватном сектору, који су официјелно на неком веома ниском нивоу (попут познатог жаргонског термина - „минималац“), у стварности нису заиста такви, јер се део плате, односно зараде, исплаћује „на руке“ и мимо свих званичних евиденција, а наравно, без плаћања пореза и доприноса, исто као што је ноторно познато да у приватном сектору постоји и тзв. сива економија, која између осталог подразумева и циркулисање одређених официјелно нерегистрованих прихода.
Наравно, као што је претходно већ објашњено, сматрам да све ово у ствари, ни не треба да буде садржано у одлуци Уставног суда, која се мора базирати примарно на уставно-правним аргументима, али када је већ Уставни суд у тако великој мери „економизирао“ своје решење, те се у несразмерно великој мери бавио економско-финансијском проблематиком у односу на уставно-правно резоновање, онда је могао/морао да се бави и другим правцима такве економско-финансијске анализе, тако што би указао и на друге могуће начине уштеде, иако би свакако, било знатно боље да се Уставни суд уопште није ни упуштао у такве дугачке анализе, које су стриктно ванправног карактера.
ИИИ
Привремени карактер Закона као могући уставно-правни проблем
Сматрам да аргумент привремености Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, те чињеница да је он важио једно ограничено и релативно кратко време, није суштински било какав уставно-правно релевантан разлог и то у оба смера, што значи:
Коначно, сваки би се закон у једном општем смислу и по логици ствари, могао сматрати „привременим“, јер свакако важи само док евентуално не буде замењен другим законом (Леx постериор дерогат (леги) приори), односно буде у неком будућем периоду, од стране законодавца стављен ван снаге.
Чињеница је да у самом конкретном Закону о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, нема ни одредбе која би формално декларисала да је реч о закону који је „привремен“, тј. који ће важити само у одређеном временском периоду, нити наравно, у том Закону постоји било каква одредба која би прописала стриктно период важења Закона, или бар „ставила у изглед“, када ће тај Закон престати да важи, односно другим речима, објашњено, када ће се престати са умањењем нето прихода лица у јавном сектору, односно који услови (попут на пример, висине фискалног дефицита, одговарајућег пораста прихода и сл.), се морају испунити да се више не би умањивали нето приходи лица у јавном сектору.
С друге стране, оспорени Закон је релативно брзо од почетка његове примене замењен другим законом, што значи да привремени карактер оспореног Закона фактички и у пракси уопште није био споран и с обзиром на то да је релативно брзо замењен Законом о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава, који на значајно адекватнији начин уређује материју на коју се односио оспорени Закон.
ИВ
Могући дискриминаторски и неселективни карактер Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору
Сматрам да се основано поставља питање могуће дискриминације између неколико категорија не само запослених, већ уопште лица, која примају одређене приходе, из формално дефинисаног „јавног сектора“, што у одлуци Уставног суда у односу на коју издвајам мишљење, није анализирано на потпун и правилан начин, те је стога, Уставни суд пропустио да отклони сваку дилему у односу на ово питање. Ради се о две основне форме овакве могуће дискриминације:
Из оба претходно наведена облика могуће дискриминације, произлази и потенцијално неселективни карактер одређених одредби Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, у комбинацији са његовим значајним правно-техничким слабостима, што се посебно односи на следеће:
Из овога произлази да ће на тај начин, сви приходи (плате, зараде, ауторски хонорари итд.), оних који су само незнатно „прекорачили законски лимит“, у коначном „исходу“, бити мањи од лица, чији приходи такође само незнатно, законски лимит нису достигли. Није спорно да је из разлога социјалне заштите и елементарне правичности, потребно заштитити од смањења прихода, оне грађане који мало зарађују, као што је потребно, ако се и њима приходи умањују, да се то чини у мањој мери, али је оваквим механизмом то учињено на један сувише механички и релативно „груб“ начин, који као што је претходно објашњено, друге категорије људи који такође мало зарађују, доводи у неповољан положај, што би се могло сматрати и неправичним.
Било би знатно боље да је ово питање решено тако што би се редефинисали одговарајући коефицијенти, односно основице, који се односе на плате и зараде запослених у јавном сектору, а када је реч о другим приходима, попут на пример, ауторских хонорара, њихово умањење уопште не би ни требало спроводити на овакав начин, јер је држава у погледу таквих прихода, а у циљу повећања прилива у свој буџет, могла сасвим легитимно да се определи и за одговарајуће повећање пореских стопа. Тада би у једнаком положају били како лица која такве приходе остварују у тзв. јавном сектору, тако и они који до тих прихода долазе у тзв. приватном сектору, а такође би равноправност тада постојала и између правних лица која такве приходе исплаћују, без обзира да ли припадају тзв. јавном или тзв. приватном сектору. Коначно, овај проблем је и сам законодавац релативно брзо уочио, па је ово питање знатно другачије и у суштини боље уређено законом, којим је супституисан Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, тј. Законом о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава.
Све претходно наведено је свакако и био разлог да већина таквих прилично нелогичних нормативних решења више није садржана у сада важећем Закону о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава, што значи да су такви правно-технички недостаци оспореног Закона, очигледно били и део ратио легис-а тог важећег Закона.
Међутим, ништа од овог претходно набројаног, што је потенцијално спорно, не само са становишта елементарног правно-техничког квалитета правних норми и усклађености тих законских решења са другим прописима, такође законског карактера, већ што је једино од суштинске важности за Уставни суд и са становишта њихове уставно-правне прихватљивости, није у битној мери у одлуци Уставног суда у односу на коју сам издвојио мишљење, нити анализирано, нити објашњено релевантним коришћењем уставно-правне аргументације.
В
Умањење нето прихода лица у јавном сектору као потенцијално прикривени порез
Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору је одмах, тј. већ од ступања на снагу, па током целокупног периода важења, у јавности био пре свега, (пре)познат као „Закон о солидарном порезу“. У ствари, чини се да је најшира јавност тај закон искључиво и сматрала механизмом увођења солидарног пореза. Иако је такав „назив“ у основи жаргонског карактера, нимало није случајно што се у јавности развила свест о неком посебном и специфичном „солидарном порезу“, који иако то није суштина израза солидарност, ипак не важи за све запослене, или сва лица која примају одређене приходе (попут оних који произлазе из уговора о делу, ауторских хонорара итд.), већ само за оне чији је „послодавац држава“, односно који су запослени у тзв. јавном сектору, као и за људе који било какав приход остварују из извора који су самим Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, дефинисани као „јавни приходи“.
Коначно, чак је и у расправи на седници Уставног суда приликом „сучељавања ставова“ судија Уставног суда у односу на предлог судије известиоца, сам судија известилац, без обзира што се у садржају образложења предлога одлуке у односу на коју је био судија известилац објашњава да се уопште не ради о порезу, у једном тренутку „махинално“ и вероватно „омашком“ у контексту свог става израженог у предлогу одлуке коју је „заступао“, говорио баш о „порезу“ који је уведен Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору.
Чак и неки практични и свима, па и „лаичкој јавности“, потпуно разумљиви аспекти могуће „праве“ улоге оспореног Закона у правном систему Србије, прилично јасно указују на могућност, која је по мом мишљењу морала бити знатно пажљивије размотрена у поступку пред Уставним судом, да је одредбама Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, потенцијално уведена посебна и селективна врста пореза. Тако на пример, ако би се у „Гоогле-претраживач“, унео израз „солидарни порез“, добила би се на првом месту Интернет адреса Пореске управе Републике Србије, на чијем се сајту наравно, сасвим рутински може наћи текст овог закона: ( хттп://www.порескауправа.гов.рс/ср/правна-лица/преглед-прописа/закони/877/закон-о-умањењу-нето-прихода-лица-у-јавном-сектору.хтмл – датум прегледања 7. јун 2018. године).
Не само ако би, с обзиром на у јавности већ увелико заживео и општеприхваћен „жаргонски“ назив оспореног Закона, а то је; „солидарни порез“, пошли од познате латинске сентенце – Номен ест омен (која би се у овом случају, односила не на „име“, већ на „надимак“), већ и из неких суштинских разлога, могло би се дакле, закључити да има аргумената у прилог оцени да се овде потенцијално ради о „прикривеном“ порезу. Наиме, Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, ипак није без основа, нити само „жаргонски“ постао познат као „Закон о солидарном порезу“, већ се чини да се може сматрати да је заиста реч о некој врсти пореза, који је на одговарајући начин правно-технички „камуфлиран“, односно прикривен. Својом одлуком о одбијању захтева за утврђивање уставности оспореног Закона, те избегавајући мериторно уставно-правну анализу у том правцу, Уставни суд није отклонио овакво могуће карактерисање праве суштине деловања основних одредби тог Закона.
Дакле, прилично је очигледно да нека решења оспореног Закона, као да се фактички (иако то формално није тако), своде на увођење једне посебне врсте пореза, али при том, само у односу на одређену категорију „пореских обвезника“, те према критеријуму који је потенцијално дискриминишући, а намеће се и дилема у погледу могућег неоправданог селективног карактера таквог законског механизма. Све ово је по мом мишљењу морало бити предмет веома озбиљног разматрања Уставног суда, приликом оцене да ли је Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору неуставног карактера, односно да ли има разлога да се покрене поступак за оцену његове потенцијалне неуставности, што је у предмету ИУз-138/2016, Уставни суд пропустио да учини.
…
Својим издвојеним мишљењем не изражавам став да је оспорени Закон свакако неуставан, већ сматрам да је Уставни суд, пропуштањем да пажљивије и доследније уставно-правно анализира оспорене одредбе тог Закона, а што је резултирало доношењем одлуке чији је садржај недовољно квалитетан, практично пропустио прилику да отклони сваку сумњу у уставност појединих одредби оспореног Закона.
Уопште, није спорно да је стање у државном буџету у време доношења оспореног закона било веома лоше и да заиста, нимало није претерана оцена да је „држава била на корак од банкрота“, што је свакако представљало огромну и сасвим реалну опасност, не само за државу, као такву, већ и за њен правни систем и све грађане. Таква објективна оцена тадашњег реално веома лошег стања „државних финансија“, као што је претходно већ објашњено, мора имати своје место и у одлуци Уставног суда, али се та одлука, што произлази и из основне улоге Уставног суда, ипак примарно мора заснивати не на економским, већ на правним аргументима, без обзира што се, када је реч о економско-финансијским прописима, многи правни механизми, по логици ствари, темеље на одговарајућим економско-финансијским резонима.
У одлуци Уставног суда постоји изразита и апсолутно неоправдана превага економско-финансијских разлога, у односу на правна и пре свега, уставно-правна питања, која би ипак и без обзира на неспорно велику важност економско-финансијских разлога доношења оспореног Закона, морала бити у центру пажње Уставног суда и његове уставно-правне анализе.
Дакле, свакако није спорно да држава има право да консолидује стање својих финансија, те доведе у одговарајући „баланс“ своје приходе и расходе. То је у исто време и важна дужност државе, чијим испуњавањем у крајњој линији, она штити и виталне интересе својих грађана. На пример, када се држава уместо предузимања одговарајућих „мера штедње“, у ситуацији када објективно не може да на адекватан начин повећа своје приходе, определи за изазивање инфлације, нарочито када она прерасте у тзв. хиперинфлацију, то онда пре свега, погађа најсиромашније, те се неформално, али фактички своди на неку врсту неселективног, крајње неправичног и у пракси врло „суровог пореза“, те представља својеврсно угрожавање социјалне сигурности најширих слојева становништва. Добро је што до тога није дошло, те што су се „држава“, односно надлежни државни органи, у чији делокруг спада предлагање одређених закона и њихово усвајање, рационално определили да се проблем дефицита у државном буџету решава одговарајућим мерама из домена законодавне политике.
Законодавац је доношењем Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору на легитиман начин остваривао један друштвено сасвим прихватљив циљ, јер је далеко боље проблеме дефицита у државном буџету решавати системски и на законодавном плану, него на пример, „штампањем новца без реалног покрића“, што се онда своди на изазивање инфлације. Свакако је најлогичнији начин уштеде коју спроводи држава, смањење плата и зарада онима којима је она „послодавац“. Дакле, не може бити спорно било коме и иоле реалном, да онда када је држава „послодавац“, она може на одговарајући начин, па и доношењем посебних „економско-финансијских закона“, да у одређеној мери смањи плате и зараде људи којима је она послодавац“, али онда када се то чини, такве мере увек морају бити предузете на уставно-правно прихватљив начин. То се пре свега тиче конкретних законских решења, која морају бити у складу са Уставом.
Својом одлуком о одбијању захтева за оцену уставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, Уставни суд није успео да отклони дилему да су нека решења садржана у том Закону била потенцијално неуставна, јер се Уставни суд у ствари, није ни упустио у једно комплетно и мериторно уставно-правно анализирање потенцијално уставно-правно спорних одредби тог Закона. Дакле, тиме што је избегао да једним озбиљни(ји)м разматрањем разлога који се могу навести као основ могуће неуставности оспореног Закона, те доношењем одлуке чији садржај није ни довољно потпун, нити квалитетан у потребној мери, Уставни суд није успео да отклони сваку могућу дилему да у оспореном Закону постоје одређена нормативна решења која би се могла сматрати неуставним.
Већ сама чињеница да је оспорени Закон био веома кратког века, те брзо замењен другим донекле сличним, али у правно-техничком погледу, па и са становишта уставно-правне прихватљивости, далеко квалитетнијим законом (Закон о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава), је по мом мишљењу, морала за Уставни суд да буде значајан „импулс“ да на знатно пажљивији начин провери да ли су сва нормативна решења у оспореном Закону заиста уставно-правно неспорна и прихватљива.
Из свих претходно детаљно наведених разлога, издвојио сам мишљење у односу на одлуку Уставног суда број ИУз-138/2016 о одбијању захтева за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), у време важења тог Закона, изражавајући при том, своје неслагање са великим делом садржаја те одлуке, а посебно са његовим изразитим и претерано наглашеним „економско-финансијским карактером“, те сасвим непотребним и више него претераним залажењем у проблематику ратио легис-а, уз избегавање стриктног и непосредног фокусирања на могуће уставно-правне проблеме. Сматрам да доношењем одлуке са таквим садржајем, Уставни суд није успео да отклони дилему у погледу могућег дискриминаторског и неоправдано селективног карактера Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, у односу на који постоји и известан степен „сумње“ да је имао карактеристике уставно-правно спорног увођења „прикривеног“ и селективног пореза.
…
У свом издвојеном мишљењу не тврдим, нити да је Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС'“, број 108/13), свакако неуставан, нити обрнуто, да су сва његова нормативна решења, неспорно уставно-правно прихватљива, већ сматрам да је садржај одлуке Уставног суда број ИУз-138/2016 такав, да веома тешко може деловати убедљиво и то у оба „смера“; како онима који априорно сматрају да је оспорени Закон неуставан, тако и другима, који су мишљења да баш ништа са становишта уставности у том Закону није спорно.
судија др Милан Шкулић
ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ СУДИЈЕ ДР ТАМАША КОРХЕЦА (Др. КОРХЕЦЗ ТАМÁС)
у вези са Одлуком Уставног суда број ИУз – 138/2016, од 26. априла 2018. године.
Уставни суд, на седници одржане 26. априла 2018. године, у предмету ИУз – 138/2016, већином гласова донео је одлуку са којом је одбио захтев за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС“, број 108/2013)
Гласао сам против овакве одлуке Уставног суда, не слажем се са Одлуком из доле наведених разлога.
И.
О оспореном Закону и поступку пред Уставним судом
Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС“, број 108/2013) ступио је на снагу 7. децембра 2013. године а престао да важи 1. новембра 2014. године.
Ако бисмо сажето изложили садржину Закона могли би закључити да се односио на лица запослена у јавном сектору Републике Србије и на ангажована лица у овом сектору (обављање привремених и повремених послова, рад по основу уговора о делу, уговора о допунском раду, уговора о ауторком делу и сл.). Од примене овог закона изузета била су само привредна друштва која послују у условима тржишне конкуренције и за које се не издвајају средства из буџета за њихов рад. Умањење се обрачунавало на нето зараде и нето друга примања, што значи да је њихов месечни номинални износ умањен за порез и доприносе за обавезно социјално осигурање. Умањење зараде, односно плате и других примања се није вршило на нето приход до 60.000 динара, док приходи изнад 60.000 динара су смањивани прогресивно према прописаним коефицијентима. Овако обрачуната средства је исплатилац био дужан уплатити на посебан уплатни рачун буџета Републике Србије. Закон је овластио Пореску управу да врши контролу исправности спроведених умањења нето прихода запослених лица, као и да у управном поступку утврди корекције умањења уколико исплатилац прихода то није учинио на исправан начин.
Након доношења овог закона Уставни суд је примио велики број иницијатива за оцену уставности одредаба овог закона. Без обзира на то да је Закон престао да важи пре одлучивања Уставног суда о иницијативама Уставни суд је сагласно одредби члана 168. став 5. Устава 20. новембра 2014. године Решењем ИУз-60/2014 покренуо поступак оцене уставности оспореног Закона у време његовог важења. Коначну Одлуку у овом уставноправном спору Уставни суд је донео тек након три и по године. Уставни суд је одлучио о претходно дефинисаним спорним уставноправним питањима на начин да умањење нето прихода лица у јавном сектору представља уставноправно утемељену меру финансијске консолидације буџета Републике Србије и следствено томе оцено неоснованим захтев за утврђивање неуставности Закона.
ИИ.
Суштина уставноправног спора и неслагања
Са многим констатацијама изнетих у образложењу Одлуке Уставног суда могу се безрезервно сложити. Наиме, није уставноправно спорно да је Народна скупштина Уставом Републике Србије овлашћена да уређује финансирање државе. Исто тако није спорно да се законима смање издаци или повећају приходи државе и тако смањи буџетски дефицит и раст јавног дуга. Надаље, није спорно ни то да смањивање буџетског дефицита преко умањења нето прихода запослених представља оправдани и легитиман циљ законодавца нарочито у периоду када је држава суочена са економским и финансијским проблемима који угрожавају чак и функционисање државе. Могу се сложити и са констатацијом према коме законодавац има на располагању различите начине за смањивање буџетског дефицита а избор конкретне мере је у бити питање законодавне политике државе. Коначно, слажем се са већином судија и у томе, да ограничавање мирног уживања имовине (право зајемчено чланом 58. Устава) мора почивати на принципу правичне равнотеже захтева општег интереса заједнице и захтева заштите основних права појединца. Сматрам да у конкретном случају постоји равнотежа између мере и величине ограничења – уплитања и легитимног општег интереса заједнице. Истовремено, из претходно изречених констатација ипак не следи закључак да је Народна скупштина потпуно слободна да у кризним ситуацијама законом пропише начин постизања легитимног циља, то може да учини само ако поштује уставом прописана ограничења, а посебно ограничења која произилазе из начела Устава Републике Србије и јемства људских и мањинских права. На овом месту стижемо до суштине мог неслагања са ставом већине судија Уставног суда која је изражена у овој одлуци. Сматрам да је у конкретном случају законодавац изабрао неуставан пут за постизање легитимног циља, тако да је кршећи начело јединства правног поретка увео у правни систем специфичан и додатан порез на приходе грађана у јавном сектору.
ИИИ.
Претходно питање – правни карактер умањења – порез или мера финансијске консолидације
Иако је Уставни суд у својој одлуци размотрио разна спорна уставноправна питања према мојој оцени за одлучивање у овом уставносудском спору прво, претходно али и основно уставноправно питање представља питање правне природе умањења нето прихода запослених у јавном сектору. Другим речима, потребно је одговорити на питање да ли се у случају „умањења нето прихода“ ради о специфичном привременом или временски неогрниченом порезу на доходак лица у јавном сектору или о недефинисаној „мери финансијске консолидације - смањивању зарада, плата и других примања лица у јавном сектору“. Образложење Уставног суда у овом погледу је остало недопустиво недоречено и неуверљиво. Уместо да на теоријским и уставноправним основама одреди појам и правну природу „пореза“ као и појам и правну природу „мере финансијске консолидације“ - битна обележја једног и другог појма – Уставни суд је након подужег понављања аргумената о оправданости и неопходности мера за смањивање буџетског дефицита лапидарно закључио да конкретно умањење нето прихода представља меру финансијске консолидације буџета. Заправо, Уставни суд је без одређивања битних обележја и теоријских основа појма „мере финансијске консолидације буџета“ закључио да конкретно смањивање нето прихода у јавном сектору је „мера“, и пошто је „мера“ зато није „порез“. На овом месту потребно је да цитирам срж аргумената Уставног суда на 13. страни Одлуке: „Умањење нето прихода запослених у јавном сектору, по својој природи, представља меру финансијске консолидације буџета Републике Србије за одређени период, којом се на основу посебног закона обезбеђују приходи из којих се финансирају надлежности Републике Србије, сагласно члану 91. став 1. Устава...Уставни суд...аргументум а цонтрарио, није стао на становиште да се на начин предвиђен оспореним Законом уводи посебан порез на доходак лица у јавном сектору, то се није упуштао у разматрање спорних уставноправних питања која полазе управо од претпоставке да се у конкретном случају ради о посебном порезу на доходак лица у јавном сектору, а тичу се нарушавања јединства правног поретка...“
Сматрам да Уставни суд у својој одлуци није одредио битна обележја мере финансијске консолидације а нарочито не у односу на појам пореза који такође није размотрио. Оправдано се намеће питање, зар порез (повећање пореске стопе, ширење круга пореских обвезника, увођење нових пореза) није и не може представљати меру финансијске консолидације буџета? Ништа у аргументацији Уставног суда не искључује да порез може представљати меру финансијске консолидације буџета, осим ако станемо на становиште да је порез само оно смањење имовине који се тако и назива, дефинише у закону. Наравно, овакав правни вербализам и формализам је уставноправно потпуно неприхваљив.
Постоји низ правних аргумената који иду у прилог да у погледу правне природе умањење нето прихода у јавном сектору исто посматрамо специфичним додатним порезом на доходак лица у јавном сектору:
Умањење нето прихода у јавном сектору није смањивање зараде односно плате него недобровољно плаћање држави без противуслуге
Плате и зараде у јавном сектору су уређене Законом о раду ("Сл. гласник РС", бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС и 113/2017) и Законом о платама државних службеника и намештеника ("Сл. гласник РС", бр. 62/2006, 63/2006 - испр., 115/2006 - испр., 101/2007, 99/2010, 108/2013 и 99/2014) као и великим бројем подзаконских аката. Према одредбама ових прописа зараду односно плату запослених у јавном сектору чине како основна плата тако и додаци на плату укључивши и порезе доприносе који се плаћају из зараде односно плате. Пошто се конкретан намет – умањење спорним Законом врши не у односу на зараду и плату која је одређена у складу са Законом о раду и Законом о платама државних службеника и намештеника него у односу на нето приход - део плате која је утврђена у складу са свим прописима и мерилима овакав намет се не може посматрати као умањење плате односно зараде него као порез. Недобровољно плаћање држави без противуслуге представља облик пореза. На овом месту, приликом разматрања правне природе умањења нето прихода у јавном сектору није потребно да се латим неправних аргумената, ипак није потпуно без значаја да је мера коју је спорни Закон увео у правни поредак у јавном и политичком дискурсу најчешће дефинисан као „солидарни порез“.
Наравно, законима или подзаконским актима на основу законског овлашћења могуће је и смањивање зараде и плата у јавном сектору на уставноправно неспоран начин. Међутим овакав конкретан начин ограничења имовине никако не представља умањење плата и зарада него посебним законом уведени додатни порез на доходак неких лица у јавном сектору.
Уставни основ за доношење Закона
У поступку предлагања Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, као уставни основ за доношење овог закона наведен члан је 97. тачка 15. Устава према коме Република Србија уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом. Исти уставни основ се редовно наводи приликом предлагања пореских закона. За разлику од пореских закона, приликом усвајања закона који уређују плате у јавном сектору као уставни основ се наводе друге одредбе Устава. Тако, приликом доношења Закона о утврђивању максималне зараде у јавном сектору ("Сл. гласник РС", бр. 93/2012) законодавац је навео као уставни основ доношења Члан 97. тачка 8. и 17. Устава. Према овим одредбама Република Србија уређује и обезбеђује систем у области радних односа, економске и социјалне односе од општег интереса. Позивање предлагача и доносиоца спорног Закона на одредбу Устава који се претежно користи приликом доношења пореских закона представља додатан аргумент у прилог тезе да се у конкретном случају ради о посебном порезу на доходак грађана.
Надзор над спровођењем закона преко Пореске управе и сходна примена пореских закона
Надзор, односно контролу над спровођењем Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору врши Пореска управа, орган управе у саставу Министарства финансија. Према одредбама члана 4. Закона уколико Пореска управа утврди да исплатилац прихода није уплатио у буџет Републике Србије износ одређен на основу Закона за физичко лице запослено у јавном сектору, Пореска управа доноси коначно решење којим се обвезнику давања налаже да одређени износ уплати на рачун буџета. Чак шта више, на сва питања која нису уређена Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору сходно се примењују одредбе закона којим се уређује порески поступак и пореска администрација. Сходна примена пореских закона, надлежност Пореске управе у поступку наплате „умањења“ представљају аргументе у прилог тезе да правна природа умањења исту чини својеврсним порезом.
ИВ.
Посебан порез на доходак грађана и јединство правног поретка
Уколико је Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору у правни систем Републике Србије, посебним законом уведен облик пореза на доходак грађана, неизбежно се намеће питање да ли је то учињено у складу са начелом јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава Републике Србије. Уставни суд је у више својих одлука развио својеврсну доктрину у погледу садржине начела јединства правног поретка из члана 4. Став 1. Устава (види између осталог Одлуке Уставног суда : ИУз-17/2011, ИУз-27/2011, ИУз-225/2005, ИУз-882/2010, ИУз-353/2009, ИУз-82/2009). Према тумачењу и схватању Уставног суда Републике Србије уставно начело јединства правног поретка подразумева међусобну усклађеност свих правних прописа у оквиру правног система Републике Србије, што начелно искључује могућност да се законом којим се уређује једна правна област могу мењати, односно допуњавати поједина законска решења садржана у закону којим се уређује друга правна област. У овом погледу Уставни суд садржински прави разлику између системских закона који на целовит начин уређују неку област и обичних закона који то не чине. Према схватању Уставног суда, јединсто правног поретка захтева да у случају ако „обичан“ закон садржи посебна правила и правне изузетке у односу на системски закон у одређеној области ови правни изузеци морају да се ослањају у потпуности на правила у системском закону, без тога крши се Устав и уставно начело јединства правног поретка.
Системски закон, којим се уређује материја опорезивање дохотка и других сродних прихода јесте Закон о порезу на доходак грађана ("Сл. гласник РС", бр. 24/2001, 80/2002, 80/2002 - др. закон, 135/2004, 62/2006, 65/2006 - испр., 31/2009, 44/2009, 18/2010, 50/2011, 91/2011 - одлука УС, 7/2012 - усклађени дин. изн., 93/2012, 114/2012 - одлука УС, 8/2013 - усклађени дин. изн., 47/2013, 48/2013 - испр., 108/2013, 6/2014 - усклађени дин. изн., 57/2014, 68/2014 - др. закон, 5/2015 - усклађени дин. изн., 112/2015, 5/2016 - усклађени дин. изн., 7/2017 - усклађени дин. изн., 113/2017 и 7/2018 - усклађени дин. изн.). Из овог разлога потребно је утврдити да ли је у складу са доктринерним схватањем Уставног суда о начелу јединства правног поретка правни изузетак (посебан порез) прописан одредбама Закона о умањењу нето прихода у јавном сектору (обичан закон) ослања у потпуности на правила у системском закону, тојест Закона о порезу на доходак грађана. Одговор на ово питање се налази у члану 1. став 2. Закона о порезу на доходак грађана који гласи „Опорезивање дохотка грађана уређује се искључиво овим законом“. Према томе, у овом случају решења обичног закона, Закона о умањењу нето прихода у јавном сектору не само да се не ослањају потпуно на правила у системском закону, Закона о порезу на доходак грађана, него су оне изричито искључене одредбама системског закона.
В.
Закључак
Из детаљно изнесене аргументације следи да је Законом о умањењу нето прихода у јавном сектору у правни систем Републике Србије уведен посебан порез на доходак грађана супротно одредбама системског закона којим се уређује материја опорезивања дохотка грађана на системски начин, с чиме је повређено начело јединства правног поретка Републике Србије зајемчено у члану 4. став 1. Устава. Овакав закључак чини сувишним да посебно размотрим остала спорна уставноправна питања, нарочито правни значај селективног карактера умањења прихода, тојест усклађеност одредаба овог закона са чланом 21. и чланом 91. Устава Републике Србије.
У овом предмету Уставни суд је пропустио да заштити начело Устава о јединству правног поретка у складу са доктрином коју је сам развио и применио у великом броју својих одлука. У вези са овим потребно је напоменути, да ми, судије Уставном суда немамо знање, стручност и умеће, а још мање демократски легитимитет и капацитет да судимо о оправданости, делотворности или целисходности пореске политике наше државе, па тако ни разних мера за смањивање буџетског дефицита које законом уводи Народна скупштина. Нисмо власни да уместо демократски изабраних представника народа одлучимо да ли је неко законско правило квалитетно, да ли делотворно служи остварењу декларисаног циља. Такође, није на нама да оцењујемо политичке циљеве, као ни средства за остваривање политичких циљева. Надаље, није од уставноправног значаја ни то да ли су законска решења у складу са нашим вредносним ставовима. Одговорност за избор као последице оваквих мера сносе демократски изабрани представници грађана - носиоца суверености у Републици Србији. Међутим, постоји тачка где Уставни суд не сме остати нем и пасиван, то је тачка када законодавац врши своју широку надлежност мимо начела Устава, неуставно ограничавајући Уставом гарантована људска и мањинска права. Племенита дужност и одговорност судија Уставног суда - од које не смемо бежати - јесте да тумачимо и штитимо начела Устава, да заштитимо људска и мањинска права. Нико други у држави Србији уместо нас ово неће и не може учинити.
судија Уставног суда
др Тамаш Корхец
(Др. Корхецз Тамáс)
ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ СУДИЈЕ ДР ТАМАША КОРХЕЦА (Др. КОРХЕЦЗ ТАМÁС)
у вези са Одлуком Уставног суда број ИУз – 138/2016, од 26. априла 2018. године.
Уставни суд, на седници одржане 26. априла 2018. године, у предмету ИУз – 138/2016, већином гласова донео је одлуку са којом је одбио захтев за утврђивање неуставности Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС“, број 108/2013)
Гласао сам против овакве одлуке Уставног суда, не слажем се са Одлуком из доле наведених разлога.
И.
О оспореном Закону и поступку пред Уставним судом
Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Службени гласник РС“, број 108/2013) ступио је на снагу 7. децембра 2013. године а престао да важи 1. новембра 2014. године.
Ако бисмо сажето изложили садржину Закона могли би закључити да се односио на лица запослена у јавном сектору Републике Србије и на ангажована лица у овом сектору (обављање привремених и повремених послова, рад по основу уговора о делу, уговора о допунском раду, уговора о ауторком делу и сл.). Од примене овог закона изузета била су само привредна друштва која послују у условима тржишне конкуренције и за које се не издвајају средства из буџета за њихов рад. Умањење се обрачунавало на нето зараде и нето друга примања, што значи да је њихов месечни номинални износ умањен за порез и доприносе за обавезно социјално осигурање. Умањење зараде, односно плате и других примања се није вршило на нето приход до 60.000 динара, док приходи изнад 60.000 динара су смањивани прогресивно према прописаним коефицијентима. Овако обрачуната средства је исплатилац био дужан уплатити на посебан уплатни рачун буџета Републике Србије. Закон је овластио Пореску управу да врши контролу исправности спроведених умањења нето прихода запослених лица, као и да у управном поступку утврди корекције умањења уколико исплатилац прихода то није учинио на исправан начин.
Након доношења овог закона Уставни суд је примио велики број иницијатива за оцену уставности одредаба овог закона. Без обзира на то да је Закон престао да важи пре одлучивања Уставног суда о иницијативама Уставни суд је сагласно одредби члана 168. став 5. Устава 20. новембра 2014. године Решењем ИУз-60/2014 покренуо поступак оцене уставности оспореног Закона у време његовог важења. Коначну Одлуку у овом уставноправном спору Уставни суд је донео тек након три и по године. Уставни суд је одлучио о претходно дефинисаним спорним уставноправним питањима на начин да умањење нето прихода лица у јавном сектору представља уставноправно утемељену меру финансијске консолидације буџета Републике Србије и следствено томе оцено неоснованим захтев за утврђивање неуставности Закона.
ИИ.
Суштина уставноправног спора и неслагања
Са многим констатацијама изнетих у образложењу Одлуке Уставног суда могу се безрезервно сложити. Наиме, није уставноправно спорно да је Народна скупштина Уставом Републике Србије овлашћена да уређује финансирање државе. Исто тако није спорно да се законима смање издаци или повећају приходи државе и тако смањи буџетски дефицит и раст јавног дуга. Надаље, није спорно ни то да смањивање буџетског дефицита преко умањења нето прихода запослених представља оправдани и легитиман циљ законодавца нарочито у периоду када је држава суочена са економским и финансијским проблемима који угрожавају чак и функционисање државе. Могу се сложити и са констатацијом према коме законодавац има на располагању различите начине за смањивање буџетског дефицита а избор конкретне мере је у бити питање законодавне политике државе. Коначно, слажем се са већином судија и у томе, да ограничавање мирног уживања имовине (право зајемчено чланом 58. Устава) мора почивати на принципу правичне равнотеже захтева општег интереса заједнице и захтева заштите основних права појединца. Сматрам да у конкретном случају постоји равнотежа између мере и величине ограничења – уплитања и легитимног општег интереса заједнице. Истовремено, из претходно изречених констатација ипак не следи закључак да је Народна скупштина потпуно слободна да у кризним ситуацијама законом пропише начин постизања легитимног циља, то може да учини само ако поштује уставом прописана ограничења, а посебно ограничења која произилазе из начела Устава Републике Србије и јемства људских и мањинских права. На овом месту стижемо до суштине мог неслагања са ставом већине судија Уставног суда која је изражена у овој одлуци. Сматрам да је у конкретном случају законодавац изабрао неуставан пут за постизање легитимног циља, тако да је кршећи начело јединства правног поретка увео у правни систем специфичан и додатан порез на приходе грађана у јавном сектору.
ИИИ.
Претходно питање – правни карактер умањења – порез или мера финансијске консолидације
Иако је Уставни суд у својој одлуци размотрио разна спорна уставноправна питања према мојој оцени за одлучивање у овом уставносудском спору прво, претходно али и основно уставноправно питање представља питање правне природе умањења нето прихода запослених у јавном сектору. Другим речима, потребно је одговорити на питање да ли се у случају „умањења нето прихода“ ради о специфичном привременом или временски неогрниченом порезу на доходак лица у јавном сектору или о недефинисаној „мери финансијске консолидације - смањивању зарада, плата и других примања лица у јавном сектору“. Образложење Уставног суда у овом погледу је остало недопустиво недоречено и неуверљиво. Уместо да на теоријским и уставноправним основама одреди појам и правну природу „пореза“ као и појам и правну природу „мере финансијске консолидације“ - битна обележја једног и другог појма – Уставни суд је након подужег понављања аргумената о оправданости и неопходности мера за смањивање буџетског дефицита лапидарно закључио да конкретно умањење нето прихода представља меру финансијске консолидације буџета. Заправо, Уставни суд је без одређивања битних обележја и теоријских основа појма „мере финансијске консолидације буџета“ закључио да конкретно смањивање нето прихода у јавном сектору је „мера“, и пошто је „мера“ зато није „порез“. На овом месту потребно је да цитирам срж аргумената Уставног суда на 13. страни Одлуке: „Умањење нето прихода запослених у јавном сектору, по својој природи, представља меру финансијске консолидације буџета Републике Србије за одређени период, којом се на основу посебног закона обезбеђују приходи из којих се финансирају надлежности Републике Србије, сагласно члану 91. став 1. Устава...Уставни суд...аргументум а цонтрарио, није стао на становиште да се на начин предвиђен оспореним Законом уводи посебан порез на доходак лица у јавном сектору, то се није упуштао у разматрање спорних уставноправних питања која полазе управо од претпоставке да се у конкретном случају ради о посебном порезу на доходак лица у јавном сектору, а тичу се нарушавања јединства правног поретка...“
Сматрам да Уставни суд у својој одлуци није одредио битна обележја мере финансијске консолидације а нарочито не у односу на појам пореза који такође није размотрио. Оправдано се намеће питање, зар порез (повећање пореске стопе, ширење круга пореских обвезника, увођење нових пореза) није и не може представљати меру финансијске консолидације буџета? Ништа у аргументацији Уставног суда не искључује да порез може представљати меру финансијске консолидације буџета, осим ако станемо на становиште да је порез само оно смањење имовине који се тако и назива, дефинише у закону. Наравно, овакав правни вербализам и формализам је уставноправно потпуно неприхваљив.
Постоји низ правних аргумената који иду у прилог да у погледу правне природе умањење нето прихода у јавном сектору исто посматрамо специфичним додатним порезом на доходак лица у јавном сектору:
Плате и зараде у јавном сектору су уређене Законом о раду ("Сл. гласник РС", бр. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - одлука УС и 113/2017) и Законом о платама државних службеника и намештеника ("Сл. гласник РС", бр. 62/2006, 63/2006 - испр., 115/2006 - испр., 101/2007, 99/2010, 108/2013 и 99/2014) као и великим бројем подзаконских аката. Према одредбама ових прописа зараду односно плату запослених у јавном сектору чине како основна плата тако и додаци на плату укључивши и порезе доприносе који се плаћају из зараде односно плате. Пошто се конкретан намет – умањење спорним Законом врши не у односу на зараду и плату која је одређена у складу са Законом о раду и Законом о платама државних службеника и намештеника него у односу на нето приход - део плате која је утврђена у складу са свим прописима и мерилима овакав намет се не може посматрати као умањење плате односно зараде него као порез. Недобровољно плаћање држави без противуслуге представља облик пореза. На овом месту, приликом разматрања правне природе умањења нето прихода у јавном сектору није потребно да се латим неправних аргумената, ипак није потпуно без значаја да је мера коју је спорни Закон увео у правни поредак у јавном и политичком дискурсу најчешће дефинисан као „солидарни порез“.
Наравно, законима или подзаконским актима на основу законског овлашћења могуће је и смањивање зараде и плата у јавном сектору на уставноправно неспоран начин. Међутим овакав конкретан начин ограничења имовине никако не представља умањење плата и зарада него посебним законом уведени додатни порез на доходак неких лица у јавном сектору.
У поступку предлагања Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору, као уставни основ за доношење овог закона наведен члан је 97. тачка 15. Устава према коме Република Србија уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом. Исти уставни основ се редовно наводи приликом предлагања пореских закона. За разлику од пореских закона, приликом усвајања закона који уређују плате у јавном сектору као уставни основ се наводе друге одредбе Устава. Тако, приликом доношења Закона о утврђивању максималне зараде у јавном сектору ("Сл. гласник РС", бр. 93/2012) законодавац је навео као уставни основ доношења Члан 97. тачка 8. и 17. Устава. Према овим одредбама Република Србија уређује и обезбеђује систем у области радних односа, економске и социјалне односе од општег интереса. Позивање предлагача и доносиоца спорног Закона на одредбу Устава који се претежно користи приликом доношења пореских закона представља додатан аргумент у прилог тезе да се у конкретном случају ради о посебном порезу на доходак грађана.
Надзор, односно контролу над спровођењем Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору врши Пореска управа, орган управе у саставу Министарства финансија. Према одредбама члана 4. Закона уколико Пореска управа утврди да исплатилац прихода није уплатио у буџет Републике Србије износ одређен на основу Закона за физичко лице запослено у јавном сектору, Пореска управа доноси коначно решење којим се обвезнику давања налаже да одређени износ уплати на рачун буџета. Чак шта више, на сва питања која нису уређена Закона о умањењу нето прихода лица у јавном сектору сходно се примењују одредбе закона којим се уређује порески поступак и пореска администрација. Сходна примена пореских закона, надлежност Пореске управе у поступку наплате „умањења“ представљају аргументе у прилог тезе да правна природа умањења исту чини својеврсним порезом.
ИВ.
Посебан порез на доходак грађана и јединство правног поретка
Уколико је Законом о умањењу нето прихода лица у јавном сектору у правни систем Републике Србије, посебним законом уведен облик пореза на доходак грађана, неизбежно се намеће питање да ли је то учињено у складу са начелом јединства правног поретка из члана 4. став 1. Устава Републике Србије. Уставни суд је у више својих одлука развио својеврсну доктрину у погледу садржине начела јединства правног поретка из члана 4. Став 1. Устава (види између осталог Одлуке Уставног суда : ИУз-17/2011, ИУз-27/2011, ИУз-225/2005, ИУз-882/2010, ИУз-353/2009, ИУз-82/2009). Према тумачењу и схватању Уставног суда Републике Србије уставно начело јединства правног поретка подразумева међусобну усклађеност свих правних прописа у оквиру правног система Републике Србије, што начелно искључује могућност да се законом којим се уређује једна правна област могу мењати, односно допуњавати поједина законска решења садржана у закону којим се уређује друга правна област. У овом погледу Уставни суд садржински прави разлику између системских закона који на целовит начин уређују неку област и обичних закона који то не чине. Према схватању Уставног суда, јединсто правног поретка захтева да у случају ако „обичан“ закон садржи посебна правила и правне изузетке у односу на системски закон у одређеној области ови правни изузеци морају да се ослањају у потпуности на правила у системском закону, без тога крши се Устав и уставно начело јединства правног поретка.
Системски закон, којим се уређује материја опорезивање дохотка и других сродних прихода јесте Закон о порезу на доходак грађана ("Сл. гласник РС", бр. 24/2001, 80/2002, 80/2002 - др. закон, 135/2004, 62/2006, 65/2006 - испр., 31/2009, 44/2009, 18/2010, 50/2011, 91/2011 - одлука УС, 7/2012 - усклађени дин. изн., 93/2012, 114/2012 - одлука УС, 8/2013 - усклађени дин. изн., 47/2013, 48/2013 - испр., 108/2013, 6/2014 - усклађени дин. изн., 57/2014, 68/2014 - др. закон, 5/2015 - усклађени дин. изн., 112/2015, 5/2016 - усклађени дин. изн., 7/2017 - усклађени дин. изн., 113/2017 и 7/2018 - усклађени дин. изн.). Из овог разлога потребно је утврдити да ли је у складу са доктринерним схватањем Уставног суда о начелу јединства правног поретка правни изузетак (посебан порез) прописан одредбама Закона о умањењу нето прихода у јавном сектору (обичан закон) ослања у потпуности на правила у системском закону, тојест Закона о порезу на доходак грађана. Одговор на ово питање се налази у члану 1. став 2. Закона о порезу на доходак грађана који гласи „Опорезивање дохотка грађана уређује се искључиво овим законом“. Према томе, у овом случају решења обичног закона, Закона о умањењу нето прихода у јавном сектору не само да се не ослањају потпуно на правила у системском закону, Закона о порезу на доходак грађана, него су оне изричито искључене одредбама системског закона.
В.
Закључак
Из детаљно изнесене аргументације следи да је Законом о умањењу нето прихода у јавном сектору у правни систем Републике Србије уведен посебан порез на доходак грађана супротно одредбама системског закона којим се уређује материја опорезивања дохотка грађана на системски начин, с чиме је повређено начело јединства правног поретка Републике Србије зајемчено у члану 4. став 1. Устава. Овакав закључак чини сувишним да посебно размотрим остала спорна уставноправна питања, нарочито правни значај селективног карактера умањења прихода, тојест усклађеност одредаба овог закона са чланом 21. и чланом 91. Устава Републике Србије.
У овом предмету Уставни суд је пропустио да заштити начело Устава о јединству правног поретка у складу са доктрином коју је сам развио и применио у великом броју својих одлука. У вези са овим потребно је напоменути, да ми, судије Уставном суда немамо знање, стручност и умеће, а још мање демократски легитимитет и капацитет да судимо о оправданости, делотворности или целисходности пореске политике наше државе, па тако ни разних мера за смањивање буџетског дефицита које законом уводи Народна скупштина. Нисмо власни да уместо демократски изабраних представника народа одлучимо да ли је неко законско правило квалитетно, да ли делотворно служи остварењу декларисаног циља. Такође, није на нама да оцењујемо политичке циљеве, као ни средства за остваривање политичких циљева. Надаље, није од уставноправног значаја ни то да ли су законска решења у складу са нашим вредносним ставовима. Одговорност за избор као последице оваквих мера сносе демократски изабрани представници грађана - носиоца суверености у Републици Србији. Међутим, постоји тачка где Уставни суд не сме остати нем и пасиван, то је тачка када законодавац врши своју широку надлежност мимо начела Устава, неуставно ограничавајући Уставом гарантована људска и мањинска права. Племенита дужност и одговорност судија Уставног суда - од које не смемо бежати - јесте да тумачимо и штитимо начела Устава, да заштитимо људска и мањинска права. Нико други у држави Србији уместо нас ово неће и не може учинити.
судија Уставног суда
др Тамаш Корхец
(Др. Корхецз Тамáс)