Утврђује се да одредбе члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о државном премеру и катастру (“Службени гласник РС“, број 65/13) нису у сагласности с Уставом.

Врста:	Судска пракса
Sud:	Уставни суд	Датум: 18.12.2014	Број: ИУз-312/2013
Абстракт:

ОДЛУКУ

Образложење

Уставни суд је, поводом поднете иницијативе, Решењем ИУз-312/2013 од 11. јула 2014. године покренуо поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 1. Закона наведеног у изреци, јер су се за Суд као спорна поставила следећа уставноправна питања:

Прво, да ли се то што су посебним законом прописана нова, додатна звања за извршилачка радна места појединих државних службеника у једном органу државне управе може сматрати другачијим уређивањем „појединих права и дужности“ државних службеника у том органу, а коју могућност, у члану 1, познаје Закон о државним службеницима, или овакво законско уређивање представља правно неутемељено одступање од Законом о државним службеницима системски уређеног правног положаја државних службеника у Републици. Ово из разлога, са једне стране, што подела радних места у органима државне управе и другим државним органима на положаје и извршилачка радна места, а потом разврставање извршилачких радних места у поједина звања, Законом о државним службеницима није уређено у оквиру права и дужности државних службеника, а са друге стране, што су одредбом члана 32. став 2. тог закона таксативно наведени државни службеници на које се не примењују одредбе тог закона о подели радних места (на полицијске, царинске и пореске службенике и на државне службенике који раде на безбедносним и обавештајним пословима и у заводима за извршење кривичних санкција), међу којима нису државни службеници који раде на „геодетским пословима“.

Друго, да ли је разврставање извршилачког радног места у посебно звање искључиво на основу одговарајуће струке – „геодетска струка“, дакле врсте стеченог образовања, у складу са системским решењем из члана 35. став 2. Закона о државним службеницима, према коме се извршилачка радна места разврставају по звањима у зависности од „сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад“.

Треће, пошто из оспорених законских одредаба недвосмислено произлази да увођење нових звања има за последицу да „државни службеник геодетске струке“ има различиту – увећану плату у односу на друге државне службенике у истом државном органу само по основу врсте стручне спреме коју поседује (према члану 10б основног текста Закона право на додатни коефицијент за утврђивање и обрачун плате имају државни службеници „геодетске струке“, а не и други државни службеници истог нивоа образовања али друге врсте стручне спреме), као спорно се поставља да ли се ова посебност у законском уређивању права на плату може темељити на изузетку предвиђеном чланом 1. Закона о државним службеницима, будући да је изузетак допуштен ако то произлази из природе посла државних службеника, а у конкретном случају законски основ разврставања у нова звања је врста стручне спреме, а не природа послова који се обављају на одређеним извршилачким радним местима.

Четврто, у складу са претходним, поставља се и питање да ли се оспореним законским одредбама доводи у питање остваривање Уставом утврђеног начела једнакости свих пред законом.

Решење о покретању поступка достављено је на одговор Народној скупштини. Како Народна скупштина није у остављеном року, а ни накнадно, доставила одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), наставио поступак.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да се Законом о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 18/10) уређују стручни послови и послови државне управе који се односе на државни премер, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-картографску делатност, процену вредности непокретности, геодетско-катастарски информациони систем и Националну инфраструктуру геопросторних података и геодетске радове у инжењерско-техничким областима (члан 1.). Одредбом члана 8. став 1. Закона прописано је да је за стручне послове (у даљем тексту: геодетски радови) и послове државне управе из члана 1. овог закона надлежан Републички геодетски завод (члан 8. став 1.), а делокруг Завода је уређен чланом 10. Закона.

Оспореним чланом 1. Закона о изменама и допунама Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, број 65/13), који је ступио на снагу 2. августа 2013. године, допуњен је Закон о државном премеру и катастру тако што су после члана 10. Закона, додати чл. 10а, 10б и 10в који гласе:

„Члан 10а

Извршилачка радна места у Заводу разврставају се по звањима, у зависности од сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад.

Звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу јесу:

1) са средњим образовањем геодетске струке: млађи стручни геодетски референт и стручни геодетски референт;

2) са основним академским студијама, основним струковним студијама, односно са студијама у трајању до три године геодетске струке, у складу са прописима који су важили до дана ступања на снагу Закона о високом образовању („Службени гласник РС“, бр. 76/05, 100/07-др. пропис, 97/08, 44/10 и 93/12-у даљем тексту: Закон о високом образовању): млађи стручни геодетски сарадник и стручни геодетски сарадник;

3) са мастер академским студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно са основним студијама у трајању од најмање четири године геодетске струке, у складу са прописима који су важили до дана ступања на снагу Закона о високом образовању: млађи стручни геодетски саветник, стручни геодетски саветник, самостални стручни геодетски саветник и виши стручни геодетски саветник.

Државни службеници геодетске струке у Заводу са одговарајућим образовањем, стичу звање млађег стручног геодетског референта, млађег стручног геодетског сарадника и млађег стручног геодетског саветника по завршеном приправничком стажу и положеном државном стручном испиту.

Звања државних службеника у Заводу који нису геодетске струке утврђују се у складу са прописима о државним службеницима.

У погледу услова за стицање вишег звања, губитка звања, напредовања у виши платни разред и ванредно напредовање, сходно се примењују одредбе закона којим се уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника.

Члан 10б

Државни службеници геодетске струке у Заводу имају право на основну плату која се обрачунава тако што се основица помножи са коефицијентом утврђеним у складу са законом којим се уређују плате државних службеника, увећаним за додатни коефицијент у складу са овим законом.

Додатни коефицијент из става 1. овог члана, утврђује се у распону од 3% до 50% од коефицијента утврђеног у складу са законом којим се уређују плате државних службеника у зависности од звања, посебних услова рада, одговорности, сложености послова, обима, тежине и природе посла, као и основне плате државних службеника геодетске струке.

Додатни коефицијент сваком државном службенику геодетске струке утврђује решењем директор Завода, у складу са критеријумима из става 2. овог члана.

Члан 10в

Одредбе чл. 10а и 10б овог закона, не односе се на државне службенике које Влада поставља на положај у Заводу.“

Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је Уставни суд покренуо поступак за утврђивање неуставности оспореног члана 1. Закона, утврђено је да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.) и да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право, поред осталог, на правичну накнаду за рад (члан 60. став 4.).

Имајући у виду да се оспореним законским одредбама уређују питања која се односе на положај одређене категорије запослених у Републичком геодетском заводу и питања која се односе на утврђивање и обрачун плате тим запосленима, а да се за Уставни суд као спорно поставило питање да ли се тиме повређује уставни принцип јединства правног поретка, Уставни суд налази да је приликом испитивања уставности оспорених одредаба потребно најпре поћи од прописа којима је уређен правни положај Републичког геодетског завода, а који опредељује положај запослених у Заводу.

Према одредби члана 23. тачка 5. Закона о министарствима („Службени гласник РС“, број 44/14), Републички геодетски завод има статус посебне организације, а према члану 1. Закона о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14), посебне организације су врста органа државне управе (поред министарстава и органа управе у саставу министарстава). Одредбама члана 84. ст. 1. и 5. Закона о државној управи прописано је да послове из делокруга органа државне управе врше државни службеници и да се положај државних службеника уређује посебним законом.

У правном систему Републике Србије положај, права и дужности државних службеника су уређени Законом о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05-исправка, 83/05-исправка, 64/07, 67/07-исправка, 116/08, 104/09 и 99/14), те стога Уставни суд налази да су за разматрање ове уставносудске ствари од значаја одговарајуће одредбе тог закона. Као прво, Уставни суд констатује да је чланом 1. Закона дата могућност да се „поједина права и дужности“ државних службеника „у појединим државним органима“ могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њиховог посла. Друго, да је појам „државног органа“ шири од појма органа државне управе, те, сагласно члану 2. Закона, обухвата и судове, јавна тужилаштва, Републичко јавно правобранилаштво, као и службе Народне скупштине, председника Републике, Владе, Уставног суда и службе органа чије чланове бира Народна скупштина. Према истој законској одредби, државни службеник је лице чије се радно место састоји од послова из делокруга органа државне управе или наведених других државних органа, односно које се састоји од општих правних, информатичких, материјално-финансијских, рачуноводствених и административних послова који су повезани са пословима органа државне управе, тј. државног органа. Треће, одредбама Главе четврте Закона (чл. 32. до 43.) уређене су врсте радних места државних службеника. У зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности сва радна места државних службеника се деле на положаје и извршилачка радна места (члан 32. став 1.), а сва извршилачка радна места се разврставају по звањима, у зависности од сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад (члан 35. став 2.). Према одредби члана 35. став 3. Закона, звања државних службеника су: виши саветник, самостални саветник, саветник, млађи саветник, сарадник, млађи сарадник, референт и млађи референт. Одредбама чл. 36. до 43. Закона прописани су услови за стицање појединих звања. Четврто, чланом 32. став 2. Закона је прописано да се одредбе овог закона о подели радних места не примењују на полицијске, царинске и пореске службенике и на државне службенике који раде на безбедносним и обавештајним пословима и у заводима за извршење кривичних санкција. У оквиру Главе треће Закона (чл. 12. до 24.), у којој су уређена права и дужности државних службеника, као једно од права, предвиђено је право државног службеника на плату, накнаде и друга примања, које се, како је прописано, остварује према закону којим се уређују плате у државним органима (члан 13.). Врсте радних места и разврставање извршилачких радних места по звањима Закон не предвиђа као права државних службеника. Према одредбама Закона права државних службеника су право на услове рада (члан 12.), право на примања (члан 13.), право на одморе и одсуства (члан 14.), право на чланство у синдикату и удружењу (члан 15.), право на жалбу (члан 16.), као и додатна права која се, у складу са овим законом и општим прописима о раду могу утврдити колективним уговором (члан 17.).

Како се оспорене одредбе члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10б, односе на уређивање плата појединих државних службеника у Републичком геодетском заводу, а имајући у виду цитирану одредбу члана 13. Закона о државним службеницима, Уставни суд у овом случају сматра релевантним и следеће одредбе Закона о платама државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06-исправка, 115/06-исправка, 101/07, 99/10, 108/13 и 99/14), којима је прописано: да се плата државних службеника састоји од основне плате и додатака на плату (члан 2. став 1.), а да се основна плата одређује множењем коефицијената са основицом за обрачун и исплату плата (у даљем тексту: основица) (члан 7. став 1.); да се коефицијенти за извршилачка радна места одређују тиме што се свако извршилачко радно место сврстава у једну од 13 платних група, при чему се извршилачка радна места сврставају у платне групе од ВИ до XИИИ (члан 9.); да се извршилачко радно место сврстава у платну групу која одговара звању у које је разврстано (члан 11.) и да се коефицијент за извршилачко радно место одређује према платном разреду платне групе у којој се налази извршилачко радно место (члан 13. став 2.).

Ценећи сагласност одредаба оспореног члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10а којим су утврђена звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу и с тим у вези услови за стицање неких од прописаних звања (ст. 2. и 3.), са уставним начелом јединства правног поретка које налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду поштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања, Уставни суд је пошао од одредаба Закона о државним службеницима којима су уређени положај, права и дужности свих државних службеника, па и оних који, у смислу члана 2. овог закона, обављају послове из делокруга Завода као врсте органа државне управе. С тим у вези, Уставни суд сматра да обављање послова у органима државне управе и у другим државним органима на начин да су сва радна места, у зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности, подељена на положаје и извршилачка радна места, представља један од сегмената нормативног уређења државно-службеничког система Републике Србије, и то примарно у органима државне управе, а секундарно и у другим државним органима. Како би се исказао значај и допринос извршилачких радних места у остваривању надлежности, односно послова из делокруга државног ограна, законодавац је извршио даље разврставање ових радних места на следећа звања: виши саветник, самостални саветник, саветник, млађи саветник, сарадник, млађи сарадник, референт и млађи референт. Надаље, по основу обављања послова одређених радних места у државним органима, државни службеници, сагласно Закону, имају одређена права и дужности која су условљена природом и специфичношћу ових послова. С тим у вези, иако је Законом о државним службеницима дозвољено да се нека права и дужности државних службеника у појединим државним органима, посебним законом уреде и другачије, Уставни суд сматра да другачија подела радних места државних службеника у Заводу, од Законом прописане, није могућа, зато што, прво, разврставање извршилачких радних места по звањима не представља право државног службеника, већ елемент система службеничког односа у Републици, а друго, зато што Закон о државним службеницима, када је реч о одступањима од прописаног разврставања, допушта изузетак у погледу другачијег уређивања овог питања само када се ради о радним местима полицијских, царинских, пореских и државних службеника који раде на безбедносним и обавештајним пословима и у заводима за извршење кривичних санкција. Сагласно изнетом, и прописивање посебним законом додатних звања по којима се разврставају извршилачка радна места државних службеника, која Закон о државним службеницима не познаје, представља правно неосновано одступање од основних принципа и института утврђених овим законом. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је оспореним разврставањем извршилачких радних места појединих државних службеника у Заводу по звањима која нису предвиђена Законом о државним службеницима, законодавац нарушио начело јединства правног поретка утврђено одредбом члана 4. став 1. Устава. Ово тим пре што оспорене законске одредбе новоустановљено разврставање заснивају на врсти стручне спреме (геодетска струка) и нивоу стеченог образовања (средње или високо) као изричитим и искључивим мерилима за разврставање, иако су Законом о државним службеницима као мерила за разврставање извршилачких радних места прописани сложеност послова који се на одређеном радном месту обављају, одговорност за обављање тих послова, потребна знања и способности за њихово обављање и услови за рад.

Надаље, Уставни суд је утврдио да из оспореног члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10б, произлази да само државни службеници геодетске струке, а не и остали државни службеници у Заводу истог нивоа образовања али друге струке, имају право на повећање основне плате које се остварује увећањем њиховог постојећег коефицијента за обрачун плате, за додатни коефицијент, а у складу са критеријумима прописаним оспореним Законом (ст. 1. и 2.). Имајући у виду да је право на увећану плату државних службеника геодетске струке у Заводу предвиђено применом критеријума „врста стручне спреме“ ових лица, Уставни суд је оценио да је оваквим прописивањем одступљено од принципа утврђеног Законом о државним службеницима према коме је другачије уређивање права на плату посебним законом, у односу на Закон о платама државних службеника и намештеника, изузетно дозвољено само с обзиром на природу послова која се обављају на извршилачким радним местима у државним органима. Сагласно изнетом, Уставни суд сматра да је оспореним чланом 1. Закона, и у делу новододатог члана 10б, дошло до уставноправно неутемељеног одступања од Закона о државним службеницима и Закона о платама државних службеника и намештеника, које представља повреду уставног начела јединства правног поретка.

Оспореним одређивањем звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу и с тим у вези и права на плату ових лица, које је различито од начина на који су ова питања уређена системским законима, се, према схватању Уставног суда, доводи у питање остваривање начела једнакости свих пред Уставом и законом, утврђено одредбом члана 21. став 1. Устава. Ово из разлога што се прописивањем додатних звања за државне службенике геодетске струке и, по том основу, права на увећану плату само ових лица, остали државни службеници истог нивоа образовања на извршилачким радним местима у Заводу не налазе у истом положају без обзира на то које послове обављају, јер се оспореним законским одредбама ствара неједнакост (дискриминација) ових лица и прави њихово разликовање и давање предности државним службеницима геодетске струке искључиво с обзиром на њихову стручну спрему. Прописано одступање од Уставом прокламованог једнаког третмана свих лица пред Уставом и законом, у виду права на увећање плате само једне категорије запослених у Заводу, не може се, према мишљењу Уставног суда, оправдати основаним и легитимним разлозима, с обзиром на то да из оспорених законских одредаба произлази да основ за предвиђено увећање плате није природа и специфичност послова које обављају државни службеници геодетске струке у односу на остале државне службенике на извршилачким радним местима у Заводу, већ искључиво врста стручне спреме коју су ова лица стекла. Како за обављање послова истог степена сложености и одговорности, додатни коефицијент за обрачун и исплату увећане плате остварују само државни службеници геодетске струке, оспореним законским решењем се, према схватању Уставног суда, такође доводи у питање и право запослених у Заводу на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава.

Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да одредбе оспореног члана 1. Закона, у делу којим су утврђена звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу и услови за стицање неких од ових звања (новододати члан 10а ст. 2. и 3.), као и у делу којим је прописано право државних службеника геодетске струке на увећање плате (новододати члан 10б став 1.), нису у сагласности с Уставом.

Када су у питању преостале одредбе оспореног члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10а, којима су прописана мерила по којима се разврставају извршилачка радна места у Заводу (став 1.) и одређено да се звања државних службеника у Заводу који нису геодетске струке утврђују у складу са прописима о државним службеницима (став 4.), а да се у погледу напредовања државних службеника у Заводу сходно примењују одредбе закона којима се уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника (став 5.), Уставни суд указује да ове одредбе саме по себи нису неуставне, али како, с обзиром на предмет свог регулисања, чине правно-логичку целину са одредбама новододатог члана 10а чију је неуставност Суд утврдио, Уставни суд је оценио да ни ове одредбе саме за себе не могу опстати у правном поретку. Надаље, имајући у виду да су преосталим одредбама новододатог члана 10б Закона прописани критеријуми у складу са којима се обрачунава и утврђује неуставно прописан додатни коефицијент за увећање плате државних службеника геодетске струке (ст. 2. и 3.) и да одредбе новододатог члана 10в, којима је искључена примена одредаба чл. 10а и 10б на државне службенике које Влада поставља на положај у Заводу, чине правно-логичку целину са одредбама ових чланова, Уставни суд је из ових разлога утврдио неуставност и наведених одредаба оспореног члана Закона. С тим у вези, Уставни суд је оценио да оспорени члан 1. Закона у целини није у сагласности с Уставом.

Полазећи од изнетог, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о државном премеру и катастру, наведеног у изреци, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

Весна Илић Прелић

Уставни суд, у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Агнеш Картаг Одри, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 18. децембра 2014. године, донео је
О Д Л У К У
Утврђује се да одредбе члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о државном премеру и катастру (“Службени гласник РС“, број 65/13) нису у сагласности с Уставом.
О б р а з л о ж е њ е
Уставни суд је, поводом поднете иницијативе, Решењем ИУз-312/2013 од 11. јула 2014. године покренуо поступак за утврђивање неуставности одредаба члана 1. Закона наведеног у изреци, јер су се за Суд као спорна поставила следећа уставноправна питања:
Прво, да ли се то што су посебним законом прописана нова, додатна звања за извршилачка радна места појединих државних службеника у једном органу државне управе може сматрати другачијим уређивањем „појединих права и дужности“ државних службеника у том органу, а коју могућност, у члану 1, познаје Закон о државним службеницима, или овакво законско уређивање представља правно неутемељено одступање од Законом о државним службеницима системски уређеног правног положаја државних службеника у Републици. Ово из разлога, са једне стране, што подела радних места у органима државне управе и другим државним органима на положаје и извршилачка радна места, а потом разврставање извршилачких радних места у поједина звања, Законом о државним службеницима није уређено у оквиру права и дужности државних службеника, а са друге стране, што су одредбом члана 32. став 2. тог закона таксативно наведени државни службеници на које се не примењују одредбе тог закона о подели радних места (на полицијске, царинске и пореске службенике и на државне службенике који раде на безбедносним и обавештајним пословима и у заводима за извршење кривичних санкција), међу којима нису државни службеници који раде на „геодетским пословима“.
Друго, да ли је разврставање извршилачког радног места у посебно звање искључиво на основу одговарајуће струке – „геодетска струка“, дакле врсте стеченог образовања, у складу са системским решењем из члана 35. став 2. Закона о државним службеницима, према коме се извршилачка радна места разврставају по звањима у зависности од „сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад“.
Треће, пошто из оспорених законских одредаба недвосмислено произлази да увођење нових звања има за последицу да „државни службеник геодетске струке“ има различиту – увећану плату у односу на друге државне службенике у истом државном органу само по основу врсте стручне спреме коју поседује (према члану 10б основног текста Закона право на додатни коефицијент за утврђивање и обрачун плате имају државни службеници „геодетске струке“, а не и други државни службеници истог нивоа образовања али друге врсте стручне спреме), као спорно се поставља да ли се ова посебност у законском уређивању права на плату може темељити на изузетку предвиђеном чланом 1. Закона о државним службеницима, будући да је изузетак допуштен ако то произлази из природе посла државних службеника, а у конкретном случају законски основ разврставања у нова звања је врста стручне спреме, а не природа послова који се обављају на одређеним извршилачким радним местима.
Четврто, у складу са претходним, поставља се и питање да ли се оспореним законским одредбама доводи у питање остваривање Уставом утврђеног начела једнакости свих пред законом.
Решење о покретању поступка достављено је на одговор Народној скупштини. Како Народна скупштина није у остављеном року, а ни накнадно, доставила одговор, Уставни суд је, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС), наставио поступак.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да се Законом о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 18/10) уређују стручни послови и послови државне управе који се односе на државни премер, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-картографску делатност, процену вредности непокретности, геодетско-катастарски информациони систем и Националну инфраструктуру геопросторних података и геодетске радове у инжењерско-техничким областима (члан 1.). Одредбом члана 8. став 1. Закона прописано је да је за стручне послове (у даљем тексту: геодетски радови) и послове државне управе из члана 1. овог закона надлежан Републички геодетски завод (члан 8. став 1.), а делокруг Завода је уређен чланом 10. Закона.
Оспореним чланом 1. Закона о изменама и допунама Закона о државном премеру и катастру („Службени гласник РС“, број 65/13), који је ступио на снагу 2. августа 2013. године, допуњен је Закон о државном премеру и катастру тако што су после члана 10. Закона, додати чл. 10а, 10б и 10в који гласе:
„Члан 10а
Извршилачка радна места у Заводу разврставају се по звањима, у зависности од сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад.
Звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу јесу:
1) са средњим образовањем геодетске струке: млађи стручни геодетски референт и стручни геодетски референт;
2) са основним академским студијама, основним струковним студијама, односно са студијама у трајању до три године геодетске струке, у складу са прописима који су важили до дана ступања на снагу Закона о високом образовању („Службени гласник РС“, бр. 76/05, 100/07-др. пропис, 97/08, 44/10 и 93/12-у даљем тексту: Закон о високом образовању): млађи стручни геодетски сарадник и стручни геодетски сарадник;
3) са мастер академским студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно са основним студијама у трајању од најмање четири године геодетске струке, у складу са прописима који су важили до дана ступања на снагу Закона о високом образовању: млађи стручни геодетски саветник, стручни геодетски саветник, самостални стручни геодетски саветник и виши стручни геодетски саветник.
Државни службеници геодетске струке у Заводу са одговарајућим образовањем, стичу звање млађег стручног геодетског референта, млађег стручног геодетског сарадника и млађег стручног геодетског саветника по завршеном приправничком стажу и положеном државном стручном испиту.
Звања државних службеника у Заводу који нису геодетске струке утврђују се у складу са прописима о државним службеницима.
У погледу услова за стицање вишег звања, губитка звања, напредовања у виши платни разред и ванредно напредовање, сходно се примењују одредбе закона којим се уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника.
Члан 10б
Државни службеници геодетске струке у Заводу имају право на основну плату која се обрачунава тако што се основица помножи са коефицијентом утврђеним у складу са законом којим се уређују плате државних службеника, увећаним за додатни коефицијент у складу са овим законом.
Додатни коефицијент из става 1. овог члана, утврђује се у распону од 3% до 50% од коефицијента утврђеног у складу са законом којим се уређују плате државних службеника у зависности од звања, посебних услова рада, одговорности, сложености послова, обима, тежине и природе посла, као и основне плате државних службеника геодетске струке.
Додатни коефицијент сваком државном службенику геодетске струке утврђује решењем директор Завода, у складу са критеријумима из става 2. овог члана.
Члан 10в
Одредбе чл. 10а и 10б овог закона, не односе се на државне службенике које Влада поставља на положај у Заводу.“
Одредбама Устава Републике Србије, у односу на које је Уставни суд покренуо поступак за утврђивање неуставности оспореног члана 1. Закона, утврђено је да је правни поредак јединствен (члан 4. став 1.) и да су пред Уставом и законом сви једнаки и да свако има право на једнаку законску заштиту без дискриминације, као и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. до 3.); да свако има право, поред осталог, на правичну накнаду за рад (члан 60. став 4.).
Имајући у виду да се оспореним законским одредбама уређују питања која се односе на положај одређене категорије запослених у Републичком геодетском заводу и питања која се односе на утврђивање и обрачун плате тим запосленима, а да се за Уставни суд као спорно поставило питање да ли се тиме повређује уставни принцип јединства правног поретка, Уставни суд налази да је приликом испитивања уставности оспорених одредаба потребно најпре поћи од прописа којима је уређен правни положај Републичког геодетског завода, а који опредељује положај запослених у Заводу.
Према одредби члана 23. тачка 5. Закона о министарствима („Службени гласник РС“, број 44/14), Републички геодетски завод има статус посебне организације, а према члану 1. Закона о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14), посебне организације су врста органа државне управе (поред министарстава и органа управе у саставу министарстава). Одредбама члана 84. ст. 1. и 5. Закона о државној управи прописано је да послове из делокруга органа државне управе врше државни службеници и да се положај државних службеника уређује посебним законом.
У правном систему Републике Србије положај, права и дужности државних службеника су уређени Законом о државним службеницима („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 81/05-исправка, 83/05-исправка, 64/07, 67/07-исправка, 116/08, 104/09 и 99/14), те стога Уставни суд налази да су за разматрање ове уставносудске ствари од значаја одговарајуће одредбе тог закона. Као прво, Уставни суд констатује да је чланом 1. Закона дата могућност да се „поједина права и дужности“ државних службеника „у појединим државним органима“ могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њиховог посла. Друго, да је појам „државног органа“ шири од појма органа државне управе, те, сагласно члану 2. Закона, обухвата и судове, јавна тужилаштва, Републичко јавно правобранилаштво, као и службе Народне скупштине, председника Републике, Владе, Уставног суда и службе органа чије чланове бира Народна скупштина. Према истој законској одредби, државни службеник је лице чије се радно место састоји од послова из делокруга органа државне управе или наведених других државних органа, односно које се састоји од општих правних, информатичких, материјално-финансијских, рачуноводствених и административних послова који су повезани са пословима органа државне управе, тј. државног органа. Треће, одредбама Главе четврте Закона (чл. 32. до 43.) уређене су врсте радних места државних службеника. У зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности сва радна места државних службеника се деле на положаје и извршилачка радна места (члан 32. став 1.), а сва извршилачка радна места се разврставају по звањима, у зависности од сложености и одговорности послова, потребних знања и способности и услова за рад (члан 35. став 2.). Према одредби члана 35. став 3. Закона, звања државних службеника су: виши саветник, самостални саветник, саветник, млађи саветник, сарадник, млађи сарадник, референт и млађи референт. Одредбама чл. 36. до 43. Закона прописани су услови за стицање појединих звања. Четврто, чланом 32. став 2. Закона је прописано да се одредбе овог закона о подели радних места не примењују на полицијске, царинске и пореске службенике и на државне службенике који раде на безбедносним и обавештајним пословима и у заводима за извршење кривичних санкција. У оквиру Главе треће Закона (чл. 12. до 24.), у којој су уређена права и дужности државних службеника, као једно од права, предвиђено је право државног службеника на плату, накнаде и друга примања, које се, како је прописано, остварује према закону којим се уређују плате у државним органима (члан 13.). Врсте радних места и разврставање извршилачких радних места по звањима Закон не предвиђа као права државних службеника. Према одредбама Закона права државних службеника су право на услове рада (члан 12.), право на примања (члан 13.), право на одморе и одсуства (члан 14.), право на чланство у синдикату и удружењу (члан 15.), право на жалбу (члан 16.), као и додатна права која се, у складу са овим законом и општим прописима о раду могу утврдити колективним уговором (члан 17.).
Како се оспорене одредбе члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10б, односе на уређивање плата појединих државних службеника у Републичком геодетском заводу, а имајући у виду цитирану одредбу члана 13. Закона о државним службеницима, Уставни суд у овом случају сматра релевантним и следеће одредбе Закона о платама државних службеника и намештеника („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 63/06-исправка, 115/06-исправка, 101/07, 99/10, 108/13 и 99/14), којима је прописано: да се плата државних службеника састоји од основне плате и додатака на плату (члан 2. став 1.), а да се основна плата одређује множењем коефицијената са основицом за обрачун и исплату плата (у даљем тексту: основица) (члан 7. став 1.); да се коефицијенти за извршилачка радна места одређују тиме што се свако извршилачко радно место сврстава у једну од 13 платних група, при чему се извршилачка радна места сврставају у платне групе од ВИ до XИИИ (члан 9.); да се извршилачко радно место сврстава у платну групу која одговара звању у које је разврстано (члан 11.) и да се коефицијент за извршилачко радно место одређује према платном разреду платне групе у којој се налази извршилачко радно место (члан 13. став 2.).
Ценећи сагласност одредаба оспореног члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10а којим су утврђена звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу и с тим у вези услови за стицање неких од прописаних звања (ст. 2. и 3.), са уставним начелом јединства правног поретка које налаже да основни принципи и правни институти предвиђени законима којима се на системски начин уређује једна област друштвених односа буду поштовани и у посебним законима, осим ако је тим системским законом изричито прописана могућност другачијег уређивања истих питања, Уставни суд је пошао од одредаба Закона о државним службеницима којима су уређени положај, права и дужности свих државних службеника, па и оних који, у смислу члана 2. овог закона, обављају послове из делокруга Завода као врсте органа државне управе. С тим у вези, Уставни суд сматра да обављање послова у органима државне управе и у другим државним органима на начин да су сва радна места, у зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности, подељена на положаје и извршилачка радна места, представља један од сегмената нормативног уређења државно-службеничког система Републике Србије, и то примарно у органима државне управе, а секундарно и у другим државним органима. Како би се исказао значај и допринос извршилачких радних места у остваривању надлежности, односно послова из делокруга државног ограна, законодавац је извршио даље разврставање ових радних места на следећа звања: виши саветник, самостални саветник, саветник, млађи саветник, сарадник, млађи сарадник, референт и млађи референт. Надаље, по основу обављања послова одређених радних места у државним органима, државни службеници, сагласно Закону, имају одређена права и дужности која су условљена природом и специфичношћу ових послова. С тим у вези, иако је Законом о државним службеницима дозвољено да се нека права и дужности државних службеника у појединим државним органима, посебним законом уреде и другачије, Уставни суд сматра да другачија подела радних места државних службеника у Заводу, од Законом прописане, није могућа, зато што, прво, разврставање извршилачких радних места по звањима не представља право државног службеника, већ елемент система службеничког односа у Републици, а друго, зато што Закон о државним службеницима, када је реч о одступањима од прописаног разврставања, допушта изузетак у погледу другачијег уређивања овог питања само када се ради о радним местима полицијских, царинских, пореских и државних службеника који раде на безбедносним и обавештајним пословима и у заводима за извршење кривичних санкција. Сагласно изнетом, и прописивање посебним законом додатних звања по којима се разврставају извршилачка радна места државних службеника, која Закон о државним службеницима не познаје, представља правно неосновано одступање од основних принципа и института утврђених овим законом. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је оспореним разврставањем извршилачких радних места појединих државних службеника у Заводу по звањима која нису предвиђена Законом о државним службеницима, законодавац нарушио начело јединства правног поретка утврђено одредбом члана 4. став 1. Устава. Ово тим пре што оспорене законске одредбе новоустановљено разврставање заснивају на врсти стручне спреме (геодетска струка) и нивоу стеченог образовања (средње или високо) као изричитим и искључивим мерилима за разврставање, иако су Законом о државним службеницима као мерила за разврставање извршилачких радних места прописани сложеност послова који се на одређеном радном месту обављају, одговорност за обављање тих послова, потребна знања и способности за њихово обављање и услови за рад.
Надаље, Уставни суд је утврдио да из оспореног члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10б, произлази да само државни службеници геодетске струке, а не и остали државни службеници у Заводу истог нивоа образовања али друге струке, имају право на повећање основне плате које се остварује увећањем њиховог постојећег коефицијента за обрачун плате, за додатни коефицијент, а у складу са критеријумима прописаним оспореним Законом (ст. 1. и 2.). Имајући у виду да је право на увећану плату државних службеника геодетске струке у Заводу предвиђено применом критеријума „врста стручне спреме“ ових лица, Уставни суд је оценио да је оваквим прописивањем одступљено од принципа утврђеног Законом о државним службеницима према коме је другачије уређивање права на плату посебним законом, у односу на Закон о платама државних службеника и намештеника, изузетно дозвољено само с обзиром на природу послова која се обављају на извршилачким радним местима у државним органима. Сагласно изнетом, Уставни суд сматра да је оспореним чланом 1. Закона, и у делу новододатог члана 10б, дошло до уставноправно неутемељеног одступања од Закона о државним службеницима и Закона о платама државних службеника и намештеника, које представља повреду уставног начела јединства правног поретка.
Оспореним одређивањем звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу и с тим у вези и права на плату ових лица, које је различито од начина на који су ова питања уређена системским законима, се, према схватању Уставног суда, доводи у питање остваривање начела једнакости свих пред Уставом и законом, утврђено одредбом члана 21. став 1. Устава. Ово из разлога што се прописивањем додатних звања за државне службенике геодетске струке и, по том основу, права на увећану плату само ових лица, остали државни службеници истог нивоа образовања на извршилачким радним местима у Заводу не налазе у истом положају без обзира на то које послове обављају, јер се оспореним законским одредбама ствара неједнакост (дискриминација) ових лица и прави њихово разликовање и давање предности државним службеницима геодетске струке искључиво с обзиром на њихову стручну спрему. Прописано одступање од Уставом прокламованог једнаког третмана свих лица пред Уставом и законом, у виду права на увећање плате само једне категорије запослених у Заводу, не може се, према мишљењу Уставног суда, оправдати основаним и легитимним разлозима, с обзиром на то да из оспорених законских одредаба произлази да основ за предвиђено увећање плате није природа и специфичност послова које обављају државни службеници геодетске струке у односу на остале државне службенике на извршилачким радним местима у Заводу, већ искључиво врста стручне спреме коју су ова лица стекла. Како за обављање послова истог степена сложености и одговорности, додатни коефицијент за обрачун и исплату увећане плате остварују само државни службеници геодетске струке, оспореним законским решењем се, према схватању Уставног суда, такође доводи у питање и право запослених у Заводу на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава.
Полазећи од наведеног, Уставни суд је утврдио да одредбе оспореног члана 1. Закона, у делу којим су утврђена звања државних службеника геодетске струке на извршилачким радним местима у Заводу и услови за стицање неких од ових звања (новододати члан 10а ст. 2. и 3.), као и у делу којим је прописано право државних службеника геодетске струке на увећање плате (новододати члан 10б став 1.), нису у сагласности с Уставом.
Када су у питању преостале одредбе оспореног члана 1. Закона, у делу новододатог члана 10а, којима су прописана мерила по којима се разврставају извршилачка радна места у Заводу (став 1.) и одређено да се звања државних службеника у Заводу који нису геодетске струке утврђују у складу са прописима о државним службеницима (став 4.), а да се у погледу напредовања државних службеника у Заводу сходно примењују одредбе закона којима се уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника (став 5.), Уставни суд указује да ове одредбе саме по себи нису неуставне, али како, с обзиром на предмет свог регулисања, чине правно-логичку целину са одредбама новододатог члана 10а чију је неуставност Суд утврдио, Уставни суд је оценио да ни ове одредбе саме за себе не могу опстати у правном поретку. Надаље, имајући у виду да су преосталим одредбама новододатог члана 10б Закона прописани критеријуми у складу са којима се обрачунава и утврђује неуставно прописан додатни коефицијент за увећање плате државних службеника геодетске струке (ст. 2. и 3.) и да одредбе новододатог члана 10в, којима је искључена примена одредаба чл. 10а и 10б на државне службенике које Влада поставља на положај у Заводу, чине правно-логичку целину са одредбама ових чланова, Уставни суд је из ових разлога утврдио неуставност и наведених одредаба оспореног члана Закона. С тим у вези, Уставни суд је оценио да оспорени члан 1. Закона у целини није у сагласности с Уставом.
Полазећи од изнетог, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 1) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 1. Закона о изменама и допунама Закона о државном премеру и катастру, наведеног у изреци, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић