| Врста: | Судска пракса | ||
| Sud: | Уставни суд | Датум: 08.11.2018 | Број: Уж-3951/2017 |
| Абстракт: | |||
Уставни суд, Велико веће у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Мирослав Николић, др Тијана Шурлан, др Јован Ћирић, Сабахудин Тахировић и др Тамаш Корхец (Корхецз Тамáс), чланови Већа, у поступку по уставној жалби В. М . из Смедерева, М . М, В . М . и Б . М, свих из Ниша, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 8. новембра 2018. године, донео је
1. Усваја се уставна жалба В. М, М . М, В . М . и Б . М . и утврђује да је пресудом Врховног касационог суда Узп. 514 /16 од 14. фебруара 201 7. године повређено право подносилаца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије.
2. Поништава се пресуда Врховног касационог суда Узп. 514/16 од 14. фебруара 201 7. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о захтеву Агенције за реституцију – Подручн а јединиц а Ниш за преиспитивање правноснажне пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 8318 /16 од 6. октобра 2016. године.
1. В. М . из Смедерева, М . М, В . М . и Б . М, сви из Ниша , преко пуномоћника С. М, адвоката из Сокобање, поднели су Уставном суду , 9. маја 201 7. године, уставну жалбу против пресуде Врховног касационог суда Узп. 514/16 од 14. фебруара 201 7. године, због повреде права на правично суђење, зајемчено г чланом 32. став 1. Устава Републике Србије.
У уставној жалби се, поред осталог, наводи: да подноси оци „иницијалним поднеском“ нису тражили повраћај одузете имовине, како то, по њиховом мишљењу, погрешно сматрају Агенција за реституцију и Врховни касациони суд, већ су „изјавили ступање у већ започети поступак“, који су покренула друга лица; да одредбе Закона о општем управном поступку и Закона о враћању одузете имовине и обештећењу не забрањују подношење таквог захтева, а да „уставна жалба не улази“ у питање његове основаности, јер о томе није ни одлучивано у поступку који је претходио подношењу уставне жалбе; да су, према одредбама Закона о општем управном поступку, органи дужни да одлучују у складу са поднетим захтевом и у оквиру таквог захтева; да је Управни суд поништио закључак Агенције за реституцију, управо због тога што није одлучивала о ономе што су подносиоци тражили.
По мишљењу подносилаца уставне жалбе, Агенција је требало да оцени да ли је њихов захтев за ступање у поступак допуштен, те да ли је основан, а не да „преводи“ постављени захтев у нешто што странка не тражи и одлучује о захтеву који не постоји.
Уставном жалбом се предлаже да Уставни суд поништи оспорени акт.
2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.
У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.
3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у оспорени акт и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:
Закључком Агенције за реституцију – Подручн а јединиц а Ниш (даље у тексту: Агенција) број 46-007282/2014 од 11. маја 2016. године, донетим на основу члана 55. и члана 43. став 1. у вези са чланом 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу и члана 210. Закона о општем управном поступку, одбачен је као неблаговремен захтев В. М, М . М, В . М . и Б . М, овде подносилаца уставне жалбе , за враћање имовине одузете од бившег власника Ч. Р . из Сокобање . У образложењу закључка је наведено: да су подносиоци уставне жалбе 12. марта 2016. године поднели захтев за враћање имовине одузете од бившег власника Чедомира Радојковића из Сокобање, односно обештећење, „који се поступак води пред Агенцијом у предмету број 46-007282/2014“; да је одредбом члана 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу прописано да се захтев подноси у року од две године од дана објављивања јавног позива Агенције из члана 40. став 2. истог закона, на веб сајту министарства надлежног за послове финансија; да је јавни позив објављен 1. марта 2012. године на званичном веб сајту министарства надлежног за послове финансија и Агенције, те је рок за подношење захтева истекао 3. марта 2014. године. Агенција је, разматрајући поднети захтев, утврдила да су подносиоци уставне жалбе 12. марта 2016. године поднели захтев за ступање у поступак у предмету број 46-007282/2014, по захтеву који су 10, 18. и 25. фебруара 2014. године поднели А.Р. из Ниша, Д.П. из Сокобање и А.Д. из Београда, те је, имајући у виду да је предметни захтев подносилаца уставне жалбе поднет по протеку рока за подношење захтева прописаног одредбом члана 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, одлучила као у диспозитиву закључка.
Пресудом Управног суда – Одељење у Нишу У. 8318 /16 од 6. октобра 2016. године уважена је тужба подноси лаца уставне жалбе, поништен побијани закључак Агенције од 11. маја 2016. године и предмет враћен туженом органу на поновно одлучивање . Управни суд је оценио да из образложења побијаног закључка и самог захтева поднетог 12. марта 2016. године, произлази да је то захтев за ступање у већ покренути поступак, а не захтев за враћање имовине као иницијални акт, чији начин подношења је прописан одредбама Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, због чега тужени орган није могао да одбаци поднети захтев у смислу одредбе члана 42. став 1. наведеног закона. Управни суд је, полазећи од наведеног, нашао да тужени орган није донео решење о управној ствари која је предмет поступка, чиме је учинио битну повреду правила поступка из члана 192. став 1. Закона о општем управном поступку.
Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 514 /16 од 14. фебруара 201 7. године уважен је захтев Агенције и преиначена пресуда Управног суда – Одељење у Нишу У. 8318 /16 од 6. октобра 2016. године, тако што је одбијена као неоснована тужба подносилаца уставне жалбе поднета против предметног закључка Агенције од 11. маја 2016. године. Врховни касациони суд је најпре констатовао: да је Агенција у захтеву за преиспитивање побијане пресуде Управног суда истакла да поднесак којим су подносиоци уставне жалбе тражили ступање у поступак у предмету број 46-007282/2014 има карактер захтева за враћање имовине; да су подносиоци уставне жалбе у одговору на захтев Агенције истакли да тај захтев није поднет од овлашћеног лица, будући да потписник захтева није лице које представља орган који је био тужен у управном спору. Врховни касациони суд је оценио да су основани наводи захтева да је поднесак од 12. марта 2016. године, по својој природи, захтев за враћање одузете имовине, односно обештећење, иако је означен као поднесак о ступању у поступак број 46-007282/2014. Тај суд је даље навео: да се поступак води по правилима Закона о општем управном поступку и Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, а подносиоци нису у законском року поднели поднесак према правилима тих закона, односно захтев за враћање имовине; да је, сагласно одредби члана 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, рок за подношење захтева две године од дана објављивања јавног позива Агенције на веб сајту министарства надлежног за послове финансија, који је, у складу са наведеном одредбом и одредбом члана 40. став 2. истог закона, истекао 3. марта 2014. године. Врховни касациони суд је стога оценио да је Управни суд извео погрешан закључак да су тужиоци поднели захтев за ступање у већ покренути поступак, с обзиром на то да је поднесак о ступању у поступак у предмету број 46-007282/2014, по својој садржини, захтев за враћање имовине и исти је, будући да је поднет 12. марта 2016. године, неблаговремен, јер је поднет по истеку преклузивног рока. Врховни касациони суд је, оцењујући наводе подносилаца уставне жалбе да захтев за преиспитивање пресуде Управног суда није поднет од стране овлашћеног лица, нашао да су неосновани, јер је захтев у име Агенције поднео саветник за поступак враћања имовине и обештећење, чији је потпис оверен печатом тог органа, а који је био и потписник одговора на тужбу у управном спору који је окончан побијаном пресудом.
4. Одредбом члана 32. став 1. Уст ава, на чију повреду подносиоци указују у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.
За одлучивање Уставног суда у овој уставноправној ствари, поред наведене уставн е одредб е, релевантне су и следеће одредбе закона:
Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Службени гласник РС“, бр. 72/11 и 108/13) прописано је: да се поступак по захтеву спроводи по одредбама овог закона, а да ће се на питања која нису уређена овим законом примењивати одредбе закона којим се уређује општи управни поступак (члан 11. став 1.); да је странка у поступку лице по чијем је захтеву покренут поступак или које има правни интерес, обвезник, као и републички јавни правобранилац (члан 39.) ; да по захтеву за враћање имовине поступак води Агенција, као јавна агенција, преко подручних јединица, а у складу са овим законом и законом којим се уређује општи управни поступак (члан 40. став 1.); да ће Агенција објавити јавни позив за подношење захтева за враћање имовине у најмање два дневна листа који се дистрибуирају на целој територији Републике Србије, као и на званичном веб сајту министарства надлежног за послове финансија и Агенције, у року од 120 дана од дана ступања на снагу овог закона (40. став 2.); да з ахтев за враћање имовине, у складу са овим законом, подносе сви бивши власници одузете имовине, односно њихови законски наследници и правни следбеници (члан 41. став 1.); да з ахтев из става 1. овог члана могу поднети заједно сви законски наследници бившег власника или сваки од њих појединачно (члан 41. став 2.) ; да се захтев за враћање имовине подноси у року од две године од дана објављивања јавног позива Агенције на веб сајту министарства надлежног за послове финансија (члан 42. став 1.); да ће се захтев који не садржи податке из члана 42. став 7. овог закона и уз који нису приложени докази из тог става одбацити као неуредан (члан 43. став . 1); да Агенција обавља послове који се односе на спровођење овог закона и закона којим се уређује враћање имовине црквама и верским заједницама и, поред осталог, води поступак и одлучује о захтевима за враћање имовине, односно обештећење (члан 55. тачка 1)) .
Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 , 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да су по овом закону дужни да поступају државни органи кад у управним стварима, непосредно примењујући прописе, решавају о правима, обавезама или правним интересима физичког лица, правног лица или друге странке, као и кад обављају друге послове утврђене овим законом (члан 1.); да су по овом закону дужни да поступају и предузећа и друге организације кад у вршењу јавних овлашћења која су им поверена законом решавају, односно кад обављају друге послове из члана 1. овог закона (члан 2.); да одредбе закона којима се, због специфичне природе управних ствари у појединим управним областима, прописују неопходна одступања од правила општег управног поступка, морају бити у сагласности са основним начелима утврђеним овим законом (члан 3.); да је странка лице по чијем је захтеву покренут поступак или против кога се води поступак или које, ради заштите својих права или правних интереса, има право да учествује у поступку (члан 39.); да а ко се у току поступка појави лице које до тада није учествовало у поступку као странка, па захтева да учествује у поступку као странка, службено лице које води поступак испитаће његово право да буде странка и о томе ће донети закључак, при чему је против закључка којим се не признаје то право допуштена посебна жалба (члан 129.); да на основу одлучних чињеница утврђених у поступку, орган надлежан за решавање доноси решење о управној ствари која је предмет поступка (члан 192. став 1.); да се з акључком одлучује о питањима која се тичу поступка (члан 210. став 1.); да се закључком одлучује и о питањима која се као споредна појаве у вези са спровођењем поступка, а којима се не одлучује решењем (члан 210. став 2.) .
5. Подносиоци уставне жалбе сматрају да им је право на правично суђење повређено тиме што су Агенција и Врховни касациони суд њихов захтев за ступање у већ започети поступак сматрали захтевом за враћање одузете имовине. По мишљењу подносилаца, Агенција је требало да оцени да ли је њихов захтев за ступање у поступак допуштен, те да ли је основан, а не да „преводи“ постављени захтев у нешто што нису тражили и доноси одлуку о захтеву који не постоји.
Уставни суд указује да уставна гаранција права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава подразумева, поред осталог, да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда. Суд, с тим у вези, наглашава да процесна правила садржана у Закону о општем управном поступку представљају неодвојиви део процесних јемстава правичног суђења, заштићених Уставом. Наведено становиште Уставни суд је изразио, поред осталих, у одлукама Уж-7059/201 2 од 9. јула 2015. године, Уж-3676/2015 од 17. новембра 201 6. године и Уж-2883/2016 од 22. фебруара 2018. године.
Испитујући основаност навода уставне жалбе са становишта права на правично суђење, Уставни с уд констатује да је Агенција захтев подносилаца уставне жалбе да ступе у поступак који се пред Агенцијом води у предмету број 46-007282/2014 сматрала захтевом за враћање имовине и з акључком од 11. маја 2016. године одбацила исти као неблаговремен, јер је поднет по истеку рока прописаног Закона о враћању одузете имовине и обештећењу. Управни суд је уважио тужбу подносилаца уставне жалбе и поништио наведени закључак Агенције , сматрајући да захтев поднет 12. марта 2016. године није могао бити одбачен у смислу одредбе члана 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу, будући да представља захтев за ступање у већ покренути поступак, а не захтев за враћање имовине као иницијални акт, који се подноси у складу са одредбама наведеног закона. Оспореном пресудом Врховног касационог суда Узп. 514/16 од 14. фебруара 2017. године уважен је захтев Агенције и преиначена наведена пресуда Управног суда, тако што је одбијена као неоснована тужба подносилаца уставне жалбе поднета против предметног закључка Агенције . Врховни касациони суд је оценио да је поднесак од 12. марта 2016. године, о ступању у поступак у предмету број 46-007282/2014, по својој садржини захтев за враћање имовине и да је неблаговремен, јер је поднет по истеку преклузивног рока.
Уставни суд подсећа да је у поступку нормативне контроле, у Решењу И Уз-491/2014 од 7. септембра 2015. године, изразио став да је Закон о враћању одузете имовине и обештећењу леx специалис у односу на Закон о општем управном поступку: „Осим наведеног, Уставни суд указује и да је Закон о враћању одузете имовине и обештећењу леx специалис у односу на Закон о општем управном поступку и да је оспорени Закон, у Глави четвртој, уредио поступак за враћање имовине и обештећење, што значи да сва питања поступка за доношење решења о враћању имовине и обештећењу искључују примену одредаба Закона о општем управном поступку, по принципу леx специалис дерогат леги генерали“.
Уставни суд указује на садржину и дејство општег правног принципа леx специалис дерогат леги генерали. Посебним законом могуће је поједине сегменте поступка уредити на другачији начин него што је то учињено општим законом. Такође, посебним законом не прописују се сви сегменти поступка, већ само они који су специфично другачији и битни за материју која се регулише посебним законом. Сегменти поступка који нису регулисани посебним законом, сматрају се прописаним општим законом и примењују се онако како су прописани општим законом. Дејство принципа леx специалис дерогат леги генерали огледа се у томе да постојање посебних правила поступка искључује примену правила општег управног поступка, при чему се општа правила поступка примењују у оним сегментима који нису регулисани посебним законом. Принцип леx специалис дерогат леги генерали инкорпориран је у законима. Чланом 3. раније важећег Закона о општем управном поступку било је прописано да одредбе закона којима се, због специфичне природе управних ствари у појединим управним областима, прописују неопходна одступања од правила општег управног поступка, морају бити у сагласности са основним начелима утврђеним овим законом, а одредбом члана 11. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу прописано је да се поступак по захтеву спроводи по одредбама овог закона, а да ће се на питања која нису уређена овим законом примењивати одредбе закона којима се уређује општи управни поступак.
У конкретном предмету спорно правно питање односи се на институт ступања у већ започети поступак. У Закону о враћању одузете имовине и обештећењу нема одредаба којима је обухваћен институт ступања у већ започети поступак. Наведени закон на посебан начин уређује поједине аспекте започињања поступка пред Агенцијом, односно прописује начин и садржину захтева који се подноси Агенцији, а који се у одређеној мери разликују од општег управног поступка. Међутим, чињеница да посебним законом није регулисан правни институт који је регулисан општим законом не значи да је тај правни институт непознат у поступку по посебном закону или пак да се у поступку по посебном закону не може или не треба примењивати.
Полазећи од наведеног, Уставни суд сматра да је институт ступања у започети поступак у поступку пред Агенцијом морао бити препознат и примењен на начин на који је то прописано одредбама чл. 39. и 129. раније важећег Закона о општем управном поступку, а у контексту одредбе члана 11. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу.
Уставни суд је констатовао да се з ахтев за враћање имовине , односно обештећење, сагласно наведеној одредби члана 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу , може поднети у року од две године од дана објављивања јавног позива Агенције на интернет страници министарства надлежног за послове финансија , те да подношење захтева по истеку тог рока онемогућава стицање права по основу Закона. Суд је, међутим, имао у виду да је Агенција утврдила да су подносиоци уставне жалбе поднеском од 12. марта 2016. године тражили да ступе у поступак који се води у предмету број 46-007282/2014, по захтеву за враћање имовине који су покренула друга лица, из чега следи да је Агенција била дужна да, у складу са чланом 129. раније важећег Закона о општем управном поступку, донесе закључак о захтеву подносилаца уставне жалбе да ступе у поступак који се води у другом предмету.
Полазећи од свега наведеног, Уставни суд сматра да је закључком Агенције од 11. маја 2016. године о одбацивању захтева за враћање имовине, подносиоцима уставне жалбе ускраћено право да њихов захтев за ступање у поступак који се води у предмету број 46-007282/2014 буде размотрен у складу са законом. Имајући у виду оцену Врховног касационог суда да је предметни захтев подносилаца правилно сматран захтевом за враћање имовине и одбачен као неблаговремен, Уставни суд налази да доносилац оспореног акта, одлучујући о захтеву Агенције за преиспитивање пресуде Управног суда којом је уважена тужба подносилаца уставне жалбе, није применио одредбе процесног права које су меродавне у конкретном случају. Уставни суд је, с обзиром на изложено, утврдио повреду права подносилаца уставне жалбе на правично суђење, зајемчено г чланом 32. став 1. Устава и , сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу , одлучујући као у тачки 1. изреке.
6. Уставни суд је, имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, поништио пресуду Врховног касационог суда Узп. 514/16 од 14. фебруара 201 7. године и одредио да исти суд донесе нову одлуку о захтеву Агенције за преиспитивање пресуде Управног суда – Одељење у Нишу У. 8318 /1 6 од 6. октобра 2016. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.
Будући да је усвојио уставну жалбу и поништио оспорени акт, Уставни суд није разматрао остале наводе уставне жалбе којима подносиоци указују на повреду права на правично суђење.
7. С обзиром на све изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА
Весна Илић Прелић, с.р.