| Врста: | Судска пракса | ||
| Sud: | Уставни суд | Датум: 09.10.2014 | Број: ИУо-38/2013 |
| Абстракт: | |||
Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драгиша Б. Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић, мр Томислав Стојковић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 5. Устава Републике Србије, на седници одржаној 9. октобра 2014. године, донео је
Утврђује се да одредбе члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3. и члана 19. став 3. Правилника о финансијском и материјалном пословању Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије, који је донела Скупштина Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије 10. јануара 2013. године , нису у сагласности са Уставом и законом.
Уставном суду су поднете две иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности и незаконитости одредаба члана 9. став 6, члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3, члана 19. став 3, члана 24, члана 25. став 2. и члана 34. ст. 2. и 3. Правилника о финансијском и материјалном пословању Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије, који је донела Скупштина Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије 10. јануара 2013. године. У иницијативама се наводи да су Законом о коморама здравствених радника („Службени гласник РС“, бр. 107/05 и 99/10) и Статутом Коморе огранцима Коморе дата права која су дерогирана оспореним одредбама Правилника, те се поставља питање сврсисходности постојања огранака Коморе чија су досадашња права одлучивања о начину коришћења 70% средстава противзаконито и противстатутарно централизована и пренета на органе Коморе. По мишљењу иницијатора, одредбе члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3. и члана 19. став 3. оспореног Правилника у супротности су са одредбама члана 33. ст. 3. и 7. наведеног закона, као и са одредбама члана 7. став 3. и члана 71. Статута Коморе. Подносиоци иницијатива образлажу да је, насупрот Статутом одређеној и лимитираној расподели средстава између огранака и централе Коморе у сразмери 70% : 30%, оспореним одредбама Правилника прописано да огранак има и друге материјалне обавезе везане за активности саме централе Коморе, као што су: накнада трошкова насталих у вези са организовањем и одржавањем седница, састанака, скупова и активности које организује централа Коморе; накнаде за рад чланова Управног одбора, Надзорног одбора, Стручно профилских одбора, Фонда узајамне помоћи и председника и чланова Пододбора Фонда узајамне помоћи Коморе; накнада трошкова израде и одржавања програма за неометано обављање рада у Комори и издавање службеног гласила Коморе. Поред овога, иницијатори наводе да је оспореним одредбама члана 9. став 6, члана 24, члана 25. став 2. и члана 34. ст. 2. и 3. Правилника прописано да путни налог за председника Извршног одбора огранка потписује директор Коморе или лице које он овласти, да председник Извршног одбора огранка може само по овлашћењу директора Коморе „и то само изузетно“ употребити платну картицу, а да директор Коморе оверава својим потписом све рачуне и друга документа која се односе на трошкове репрезентације, као и да се књиговодствене исправе огранка, након што их потпише и овери председник Извршног одбора огранка, достављају на контролу одговорном лицу у централи Коморе, а на плаћање или на наплату дају након што их потврди финансијска служба, што је, према њиховом мишљењу, супротно Статутом утврђеној надлежности председника Извршног одбора огранка Коморе да буде наредбодавац за извршење финансијског плана и употребу средстава огранка, те тиме и одредбама Закона. Ово из разлога што је, како наводе, одредбом члана 28. став 2. Закона о коморама здравствених радника прописано да огранци обављају Законом утврђена јавна овлашћења. Полазећи од уставних начела владавине права и хијерархије општих правних аката изражених у одредбама члана 3. став 1, члана 194. став 3. и члана 195. став 1. Устава, иницијатори истичу да оспорене одредбе Правилника нису у сагласности ни са Уставом.
Уставни суд је на седници одржаној 11. јула 2014. године донео Решење којим је у тачки 1. изреке покренуо поступак за утврђивање неуставности и незаконитости одредаба члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3. и члана 19. став 3. оспореног Правилника, сагласно одредби члана 53. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС). У тачки 4. изреке наведеног решења Уставни суд је одбацио иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности и незаконитости одредаба члана 9. став 6, члана 24, члана 25. став 2. и члана 34. ст. 2. и 3. оспореног Правилника, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, налазећи да се питања која се уређују овим одредбама Правилника не могу довести у правну везу са појмом „наредбодавац за извршење финансијског плана“. Истовремено, Уставни суд је одлучио да Решење достави доносиоцу оспореног општег акта, ради давања одговора, у року од 60 дана од дана пријема Решења. Наведено решење Уставни суд је доставио доносиоцу акта 24. јула 2014. године, али како у остављеном року, а ни накнадно, тражени одговор није достављен, Уставни суд је одлучио да настави поступак, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду.
У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио следеће:
Оспорени Правилник о финансијском и материјалном пословању Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије (у даљем тексту: КМСЗТС) донела је Скупштина Коморе, 10. јануара 2013. године, са позивом на одредбу члана 19. став 1. тачка 1. Закона о коморама здравствених радника („Службени гласник РС“, бр. 107/05 и 99/10), према којој скупштина коморе, као највиши орган коморе, доноси статут и друге опште акте коморе, као и са позивом на одговарајућу одредбу Статута.
Одредбама чл. 15. до 17. Правилника уређен је начин финансирања трошкова са рачуна централе КМСЗТС. У ставу 1. члана 16. Правилника је предвиђено да се са рачуна централе КМСЗТС финансирају сви трошкови настали око организовања одржавања седница, састанака, скупова и активности које организује централа (седнице Скупштине, Управног одбора, стручни скупови, јавне расправе и сл.). Оспореном одредбом става 2. члана 16. овог акта прописано је да се са рачуна централе КМСЗТС финансирају и трошкови израде и одржавања програма за неометано обављање рада у КМСЗТС и издавање службеног гласила КМСЗТС, али тако што ће сваки огранак КМСЗТС, са свог подрачуна пренети на рачун централе КМСЗТС новчана средства за надокнаду трошкова наведених у овом ставу, процентуално према броју уписаних чланова у Именик чланова Коморе.
Одредбама чл. 18. и 19. Правилника уређена су питања која се односе на трошкове који се финансирају са подрачуна огранка Коморе. Тако је ставом 1. члана 18. Правилника прописано да се са подрачуна матичног огранка исплаћују месечне накнаде за рад председнику и члановима Извршног одбора Огранка, члановима Управног одбора Коморе и члану Надзорног одбора Коморе. Оспореним одредбама ст. 2. и 3. истог члана Правилника предвиђено је да се са рачуна матичног огранка КМСЗТС исплаћују и накнаде за рад члановима Стручно профилских одбора КМСЗТС, члану Одбора Фонда узајамне помоћи КМСЗТС и председнику и члановима Пододбора Фонда узајамне помоћи огранка КМСЗТС, с тим да, уколико су напред наведена лица чланови и неког другог органа или тела КМСЗТС, којима се већ исплаћују накнаде за рад, накнада за рад се у том случају исплаћује само за једну функцију (члан 18. став 2.), као и да се накнада за рад члановима Стручно профилских одбора КМСЗТС исплаћује по одржаном састанку, а највише једном месечно, док се накнада за рад члану Одбора Фонда узајамне помоћи КМСЗТС и председнику и члановима Пододбора Фонда узајамне помоћи огранка КМСЗТС може, у току календарске године, исплатити највише 12 пута (члан 18. став 3.). Одредбама члана 19. Правилника, поред тога што је одређено да се са подрачуна огранка финансирају трошкови закупа пословног простора који користи огранак и сви остали трошкови настали у складу са потребама неометаног обављања рада огранка (члан 19. ст. 1. и 2.), предвиђено је, у оспореној одредби става 3. истог члана, да се са подрачуна огранка КМСЗТС на рачун централе КМСЗТС уплаћују новчана средства за надокнаду трошкова израде и одржавање програма за неометано обављање рада у Комори и издавање службеног гласила КМСЗТС, процентуално према броју чланова уписаних у Именик чланова Коморе.
Уставни суд констатује да се поднетим иницијативама поставља пре свега питање законитости оспорених одредаба Правилника, док је питање њихове несагласности са Уставом постављено само последично, са становишта уставног принципа хијерархије општих правних аката из чл. 194. и 195. Устава, односно начела владавине права из члана 3. Устава. Стога су за даље поступање у овом уставносудском предмету од значаја пре свега одговарајуће одредбе Закона о коморама здравствених радника („Службени гласник РС“, бр. 107/05 и 99/10).
Законом о коморама здравствених радника, којим се коморе здравствених радника оснивају као независне, професионалне организације и којим се, поред осталог, уређује чланство у коморама, послови, организација и рад комора, као и друга питања од значаја за рад комора, прописано је: да комора има огранке као своје организационе јединице који обављају послове коморе из члана 7. тач. 2), 4), 5), 6) и 7) и члана 8. овог закона, у складу са овим законом и статутом коморе, а да се подручје за које се образује огранак, број огранака, седиште огранака, организација и начин рада и руковођења огранком, стручна служба огранка, начин рада комисије за посредовање и суда части првог степена, као и друга питања неопходна за рад огранка уређују статутом коморе (члан 28.); да комора доноси статут и друге опште акте у складу са законом и статутом коморе, и да се статутом коморе, поред осталог, ближе уређују начин обављања послова коморе, унутрашња организација и рад коморе (члан 29. ст. 1. и 2.); да се средства за оснивање коморе обезбеђују из буџета Републике Србије, донација, поклона и легата (члан 31.); да се средства коморе воде на рачуну и да огранак коморе има подрачун на коме се налазе и воде средства за обављање послова и задатака огранка у складу са овим законом и статутом коморе, док се актом коморе уређује износ средстава из члана 32. овог закона који се уплаћује на рачун коморе и део средстава који се уплаћује на подрачун огранка (члан 33. ст. 1. до 3.); да је наредбодавац за употребу средстава коморе директор коморе, а изузетно лице које он овласти, док је наредбодавац за употребу средстава огранка коморе лице утврђено статутом коморе (члан 33. ст. 6. и 7).
Имајући у виду да се, сагласно члану 29. став 1. Закона, други општи акти коморе доносе у складу са законом и статутом коморе, за испитивање сагласности са законом оспорених одредаба Правилника (као једног од општих аката Коморе) од значаја су и одредбе Статута Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије („Службени гласник РС“, бр. 115/06, 21/08, 63/08 и 10/12), у складу са којим је Правилник донет, а којима је одређено да се средства Коморе воде на рачуну, а средства огранка Коморе на подрачуну огранка Коморе и да у прерасподели укупно стечених средстава огранка Коморе, огранак Коморе задржава на свом подрачуну 70%, а 30% средстава је дужан да, по пријему, пребаци на рачун Коморе (члан 70. ст. 1. до 3.).
Полазећи од тога да су чланом 28. Закона о коморама здравствених радника одређени послови које обавља огранак коморе, да је чланом 33. Закона предвиђено да се на подрачуну огранка коморе налазе и воде средства за обављање послова и задатака огранка и да је чланом 70. Статута КМСЗТС, у складу са истом законском одредбом, уређен (процентуално) износ средстава који се уплаћује на рачун коморе („централе“) и део средстава, од оних које је стекао огранак, који се уплаћује (задржава) на подрачуну огранка, Уставни суд налази да је прописивање предвиђено оспореним одредбама члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3. и члана 19. став 3. Правилника да се одређени трошкови везани за рад и активности „централе“ КМСЗТС финансирају са подрачуна огранка КМСЗТС, независно од 30% укупно стечених средстава које је огранак дужан да „пребаци“ на рачун централе у складу са чланом 70. Статута, у несагласности са одредбама члана 70. Статута Коморе, а тиме и са одредбом члана 29. став 1. Закона, према којој други општи акти које комора доноси (поред статута), морају бити у складу како са законом, тако и са статутом коморе. Такође, Уставни суд је утврдио да су оспорене одредбе Правилника у несагласности и са одредбом члана 33. став 3. Закона којом је предвиђено да комора својим актом уређује износ средстава (од укупно стечених у складу са чланом 32. Закона) који се уплаћује на рачун коморе и део који се уплаћује (или остаје) на подрачуну огранка, будући да из наведене законске норме следи да из унапред опредељеног износа, а што је у конкретном случају учињено Статутом КМСЗТС, како „централа“ коморе, тако и њени огранци финансирају све трошкове који настану у обављању и у вези са обављањем Законом одређених послова.
С обзиром на изложено, те чињеницу да је чланом 195. став 1. Устава Републике Србије утврђено, поред осталог, да сви општи акти организација којима су поверена јавна овлашћења, а међу које спадају и коморе здравствених радника, морају бити сагласни закону, Уставни суд је утврдио да одредб е члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3. и члана 19. став 3. Правилника о финансијском и материјалном пословању Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије, који је 10. јануара 2013. године донела Скупштина Коморе , нису у сагласности ни са Уставом.
Сагласно наведеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 16. став 2, члана 18. ст. 2. и 3. и члана 19. став 3. Правилника о финансијском и материјалном пословању Коморе медицинских сестара и здравствених техничара Србије, који је 10. јануара 2013. године донела Скупштина Коморе, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.
ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Весна Илић Прелић