| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 27.10.2011 | Broj: IUl-16/2009 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: zamenik predsednika dr Marija Draškić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 27. oktobra 2011. godine, doneo je
1. Utvrđuje se da odredbe člana 21. i odredba člana 21d tačka b) u delu koji glasi: “i doplatnu kartu“, Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list opštine Subotica“, br. 12/05 i 3/08), nisu u saglasnosti s Ustavom i zakonom.
2. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 12. stav 2, člana 17. stav 1, člana 18. tačka a) i člana 21d tačka b) u preostalom delu, Odluke iz tačke 1.
3. Odbacuje se inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti Cenovnika JKP „Parking“ Subotica („Službeni list opštine Subotica“, broj 24/08).
Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 21. Odluke navedene u izreci. Podnosioci inicijativa smatraju da osporene odredbe Odluke nisu u saglasnosti sa članom 24. Zakona o komunalnim delatnostima kojima su propisani elementi za obrazovanje cena komunalnih usluga. Ovo iz razloga što u navedenom članu Zakona „ne postoji osnov za uvećanje cene usluge 50 puta“, te stoga davalac usluge, kako se navodi, naplatom doplatne karte, bez ikakvog zakonskog osnova, postupa kao prekršajni organ. Osporeni član Odluke, po mišljenju podnosilaca inicijative, u suprotnosti je i sa odredbom člana 270. stav 3. Zakona o obligacionim odnosima prema kojoj ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze, kao i sa odredbama člana 277. Zakona o obligacionim odnosima, jer propisuje da u novčanoj obligaciji dužnik duguje novčanu kaznu, umesto zateznu kamatu. Ističe se i da se na osnovu osporenih odredaba Odluke uspostavlja neravnopravan odnos građanina kao korisnika u odnosu na davaoca usluge. Osporeni član Odluke, budući da je suprotan zakonu, kako se navodi u inicijativama, istovremeno je u suprotnosti i sa Ustavom. U jednoj od inicijativa tražena je i ocena ustavnosti i zakonitosti Cenovnika JKP „Parking“ Subotica iz tačke 3. izreke u delu u kome je određena visina doplatne karte.
Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42. st. 2. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 21. Odluke izdvojio iz predmeta IUl-3/2009 i spojio sa predmetom IUl-16/2009. Takođe, Sud je i kasnije podnetu inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 21. Odluke, povodom koje je formiran predmet IUl-91/2009, spojio sa predmetom IUl-16/2009, radi vođenja jedinstvenog postupka.
U odgovoru Skupštine grada Subotica navodi se: da je Odluka o javnim parkiralištima doneta na osnovu ovlašćenja iz člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima, prema kome skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga; da su poslovi upravljanja i održavanja javnih parkirališta u opštini Subotica određeni komunalnom delatnošću i da ih obavlja JKP „Parking“ Subotica koje je osnovano radi vršenja ovih poslova; da je propisivanje obaveze plaćanja doplatne karte korisnicima komunalne usluge u slučajevima i na način određen članom 21. Odluke u skladu sa ovlašćenjem skupštine grada sadržanim u Zakonu o komunalnim delatnostima da propisuje opšte uslove za obavljanje komunalnih delatnosti, da kao takvu odredi i obavljanje poslova u vezi sa korišćenjem javnih prostora za parkiranje, te da odredi korisnika usluge, pravila korišćenja komunalnog objekta, odnosno usluge i način plaćanja cene za izvršenu uslugu; da odredbe Odluke o javnim parkiralištima koje se odnose na doplatnu kartu određuju da je reč o posebnoj karti za pružanje usluge parkiranja, koja ne predstavlja ni ugovornu kaznu, niti kaznu za učinjeni prekršaj, već kartu koju korisnik usluga plaća u slučaju da do tog momenta parkiranje nije platio na način kako je to propisano Odlukom, a njena visina, kao posebne vrste karte propisana je cenovnikom koji je odobren od strane osnivača.
Donosilac osporenog akta je podneskom od 26. oktobra 2011. godine tražio da Ustavni sud zastane sa postupkom ocene ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke jer je, kako navodi „u toku postupak izrade nacrta Odluke o izmenama i dopunama Odluke o javnim parkiralištima radi usklađivanja osporenih odredaba sa Ustavom i važećim zakonima...koja će biti stavljena na dnevni red sledeće sednice Skupštine grada Subotice“. U vezi sa navedenim zahtevom, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07) propisano da Sud može na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, da zastane sa postupkom i da mogućnost donosiocu da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti, te da iz navedene odredbe Zakona ne proizlazi obaveza zastajanja sa postupkom u slučaju kada donosilac osporenog opšteg akta podnese takav zahtev. Imajući u vidu da je postupak pokrenut Rešenjem Suda od 18. februara 2010. godine, da je u Ustavnom sudu povodom otvorenih ustavnopravnih pitanja održan konsultativni sastanak 29. marta 2011. godine kome je prisustvovao i predstavnik donosioca osporenog akta, da je zahtev podnet 26. oktobra, odnosno neposredno pred održavanje sednice Ustavnog suda zakazane za 27. oktobar 2011. godine, da je u navedenom predmetu predloženo donošenje odluke u vezi sa utvrđivanjem neustavnosti i nezakonitosti onih odredaba osporene Odluke kojima je uređena doplatna karta, te da se ne dira u propisanu obavezu plaćanja „redovne“ naknade za korišćenje javnog parkirališta, kao i da bi Sud izvršio ocenu osporenih odredaba Odluke i u vreme njihovog važenja, Sud nije prihvatio zahtev da zastane sa postupkom u ovom predmetu.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o javnim parkiralištima („Službeni list opštine Subotica“, br. 12/05 i 3/08) donela Skupština opštine Subotica, na osnovu člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98) i člana 12. stav 1. tačka 4. Statuta opštine Subotica („Službeni list opštine Subotica“, br. 19/02, 59/04 i 61/04) i da su Odlukom uređeni uslovi i način organizovanja poslova u vršenju komunalne delatnosti upravljanja i održavanja javnih parkirališta, kao i uslovi korišćenja javnih parkirališta u Opštini Subotica (član 1.).
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti (član 92. stav 1.); da Republika uređuje i obezbeđuje jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, poreski sistem, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.).
Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98) određene su komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.); propisano je: da opština, grad, odnosno grad Beograd (u daljem tekstu: opština), u skladu sa ovim zakonom, uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti i njihovog razvoja (član 2.); da skupština opštine može, kao komunalne delatnosti odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja, pored ostalog i održavanje javnih prostora za parkiranje (član 4. stav 2.); da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, kao i način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga (član 13. stav 1. tač. 3) i 4)); da se sredstva za obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, pored ostalog, stiču i iz prihoda od prodaje komunalnih proizvoda i usluga i da javno komunalno preduzeće odlučuje uz saglasnost skupštine opštine, odnosno organa opštine koji skupština odredi o ceni komunalnih proizvoda i komunalnih usluga koju plaćaju neposredni korisnici (član 22. stav 1. i član 23. stav 1.); da elemente za obrazovanje cena komunalnih usluga čine - 1) vrsta, obim i kvalitet komunalnih usluga koji se utvrđuju standardima i normativima koje propiše opština, 2) vrednost sredstava angažovanih u pružanju usluga, 3) obim i kvalitet uloženog rada u obavljanju komunalnih usluga, 4) visina materijalnih troškova u obavljanju komunalnih usluga, prema standardima i normativima utroška energije, materijalnih i drugih troškova ili planskim kalkulacijama i 5) drugi elementi u zavisnosti od uslova na tržištu i specifičnosti pojedinih komunalnih usluga (član 24.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, pored ostalog i uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5)) i da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.). Isto ovlašćenje opštine bilo je sadržano i u odredbi člana 18. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi koji je bio na snazi u vreme donošenja osporene Odluke.
Zakonom o obligacionim odnosima ("Službeni list SFRJ", br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i "Službeni list SRJ", broj 31/93) propisano je: da u zasnivanju dvostranih ugovora strane polaze od načela jednake vrednosti uzajamnih davanja (član 15. stav 1.), da su odredbe propisa kojima se delimično ili u celini određuje sadržina ugovora sastavni delovi tih ugovora, te ih upotpunjavaju ili stupaju na mesto ugovornih odredbi koje nisu u saglasnosti sa njima (član 27. stav 2.); da opšti uslovi određeni od strane jednog ugovorača, bilo da su sadržani u formularnom ugovoru, bilo da se na njih ugovor poziva, dopunjuju posebne pogodbe utvrđene među ugovoračima u istom ugovoru, i po pravilu obavezuju kao ove, da se opšti uslovi moraju objaviti na uobičajen način i da opšti uslovi obavezuju ugovornu stranu ako su joj bili poznati u času zaključenja ugovora (član 142. st. 1. do 3.); da poverilac i dužnik mogu ugovoriti da će dužnik platiti poveriocu određeni novčani iznos ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako ne ispuni svoju obavezu ili ako zadocni sa njenim ispunjenjem (ugovorna kazna), da ako što drugo ne proizlazi iz ugovora smatra se da je kazna ugovorena za slučaj da dužnik zadocni sa ispunjenjem i da ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze (član 270.); da ako je za neispunjenje obaveze ili za slučaj zadocnjenja sa ispunjenjem zakonom određena visina naknade pod nazivom penala, ugovorne kazne, naknade ili pod kojim drugim nazivom, a ugovorne strane su pored toga ugovorile kaznu, poverilac nema pravo da zahteva ujedno ugovorenu kaznu i naknadu određenu zakonom, izuzev ako je to samim zakonom dozvoljeno (član 276.); da dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze duguje, pored glavnice, i zateznu kamatu po stopi utvrđenoj zakonom (član 277.).
Odredbama osporenog člana 21. Odluke propisano je: da je korisnik koji postupa suprotno odredbama čl. 18. i 19. stav 2. ove odluke dužan da plati doplatnu kartu (stav 1.); da nalog za plaćanje doplatne parking karte izdaje ovlašćeni kontrolor i uručuje ga korisniku i da kada kontrolor nije u mogućnosti da uruči nalog korisniku, pričvršćuje ga na vozilu (stav 2.); da se dostavljanje naloga za plaćanje doplatne karte na ovaj način smatra urednim i da docnije oštećenje ili uništenje naloga nema uticaj na valjanost dostavljanja i ne odlaže plaćanje doplatne parking karte (stav 3.); da je korisnik parkiranja dužan da postupi po primljenom nalogu i plati doplatnu kartu u roku od osam dana na način naznačen u nalogu (stav 4.). Odredbama člana 18. i člana 19. stav 2. Odluke, na koje upućuje osporeni član 21. Odluke, je propisano da je korisnik javnog parkirališta obavezan da plati korišćenje parking mesta prema vremenu zadržavanja na propisan način, da postupa u skladu sa ograničenjem vremena korišćenja parking mesta i da koristi parking mesto u skladu sa saobraćajnim znakom, horizontalnom i vertikalnom signalizacijom kojom je označeno parking mesto (član 18.) i da je korisnik otvorenog parkirališta dužan da istakne kupljenu parking kartu sa unutrašnje strane prednjeg vetrobranskog stakla vozila ili plati parkiranje putem mobilnog telefona i koristi ispravno parking kartu i u nju unese tačne podatke (član 19. stav 2.). Odredbom člana 21d tačka b) Odluke propisano je da uklonjeno vozilo korisnik može preuzeti pod uslovom da plati i doplatnu kartu, a odredbom člana 24. stav 1. tačka 3. propisana je novčana kazna za prekršaj za lice koje ne postupi u skladu sa odredbama člana 18. i člana 19. stav 2. Odluke.
Polazeći od toga da je Ustavnom sudu podnet veći broj inicijativa kojima se, pored osporene Odluke, traži ocena ustavnosti i zakonitosti akata i drugih jedinica lokalne samouprave kojima je obaveza plaćanja doplatne karte za korišćenje javnog parkirališta uređena na u osnovi istovetan način, a imajući u vidu ustavnopravne razloge osporavanja ove obaveze sadržane u podnetim inicijativama, Ustavni sud je Rešenjem od 18. februara 2010. godine pokrenuo postupak ocene ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 21. i člana 21d tačka b) osporene Odluke, kojima je propisana obaveza plaćanja doplatne karte. Naime, po oceni Suda, kao otvoreno, postavilo se ustavnopravno pitanje da li doplatna karta, polazeći od načina na koji je uređena osporenim članom 21. Odluke, ima značenje opštim uslovima predviđene naknade za posebnu uslugu, odnosno opštim uslovima predviđenog (ugovorenog) načina plaćanja cene za izvršenu uslugu ili ima eventualno elemente (ugovorne) kazne za postupanje korisnika suprotno opštim uslovima ugovorenog načina korišćenja usluge, ta da li se za isto ponašanje korisnika može (istovremeno) propisati obaveza plaćanja naknade davaocu komunalne usluge i kazna za prekršaj, kako je to predviđeno osporenom Odlukom. U daljem postupku Ustavni sud je, s obzirom na to da je obaveza plaćanja doplatne karte na u osnovi isti način uređena i osporenim aktima drugih jedinica lokalne samouprave, radi razjašnjenja stvari, 29. marta 2011. godine održao i konsultativni sastanak o navedenim spornim ustavnopravnim pitanjima, uz učešće donosilaca tih akata, predstavnika pojedinih nadležnih organa, te pojedinih naučnih radnika, na kome su izražena različita stanovišta o pravnoj prirodi propisane obaveze plaćanja doplatne karte. Takođe, preovladao je stav da se osnovano postavlja pitanje da li je doplatna karta, s obzirom na način na koji je uređena osporenim aktima, u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
Ustavni sud je konstatovao da je osporena Odluka doneta na osnovu ovlašćenja jedinice lokalne samouprave sadržanog u Zakonu o komunalnim delatnostima na osnovu koga skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, kao i način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga (član 13. stav 1. tačka 3)). Takođe, Ustavni sud je konstatovao i da saglasno ranije zauzetom stavu Suda (Odluka IU-78/2003 od 21. oktobra 2004. godine, Rešenje IU-266/2006 od 2. jula 2009. godine), opštim aktom jedinice lokalne samouprave propisana prava i obaveze korisnika i davaoca komunalne usluge, u smislu člana 27. stav 2. Zakona o obligacionim odnosima, imaju značenje propisa koji obavezuje ugovorne strane pri uređivanju tih odnosa. U tom smislu i osporena odredba člana 21. stav 1. Odluke kojom je propisano da je „korisnik koji postupa suprotno odredbama člana 18. i 19. stav 2. ove odluke dužan da plati doplatnu kartu“, po shvatanju Suda, ima značenje propisivanja opšteg uslova - ugovora o korišćenju javnog parkirališta, odnosno obaveze korisnika da plati doplatnu kartu po osnovu korišćenja javnog parkirališta i pravo davaoca usluge da ostvari prihod naplatom doplatne karte.
Prema navodima donosioca osporenog akta, doplatna karta propisana osporenom odredbom člana 21. stav 1. Odluke predstavlja cenu, odnosno način ugovaranja plaćanja cene usluge, budući da korisnik parkirališta nepostupanjem saglasno odredbama člana 18. i člana 19. stav 2. Odluke, odnosno korišćenjem parkirališta na drugačiji način od propisanog, odnosno ugovorenog, prihvata da plati uslugu parkiranja u visini doplatne karte. Ocenjujući ustavnost i zakonitost osporene odredbe člana 21. stav 1. Odluke, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o komunalnim delatnostima, na osnovu koga je osporena Odluka doneta, ne uređuje uopšte „doplatnu kartu“, te da je u tom smislu ne određuje ni kao naknadu za korišćenje parkirališta suprotno propisanim, odnosno ugovorenim uslovima, niti kao način ugovaranja plaćanja cene usluge, kako to navodi donosilac osporenog akta. Ustavni sud je konstatovao i da Zakon o komunalnim delatnostima ne određuje ni pravnu prirodu ugovornog odnosa između davaoca i korisnika komunalne usluge koji ova lica uspostavljaju na osnovu opštim aktima jedinice lokalne samouprave propisanih prava i obaveza, niti u tom smislu upućuje na shodnu primenu drugih zakona kada je reč o uređivanju tih odnosa. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da prema Zakonu o komunalnim delatnostima davalac komunalne usluge stiče prihod „od prodaje komunalnih proizvoda, odnosno usluga“, po ceni na koju saglasnost daje skupština jedinice lokalne samouprave, odnosno organ koga odredi skupština (čl. 22. i 23.), te da su odredbama člana 24. Zakona određeni elementi za obrazovanje cena komunalnih usluga, Ustavni sud je ocenio da iz navedenih odredaba Zakona sledi da se aktom jedinice lokalne samouprave prava i obaveze ugovornih strana mogu urediti na način koji „obezbeđuje“ da korisnik parkirališta plaćanjem određene naknade stiče pravo na odgovarajuću uslugu, odnosno korišćenje javnog parkirališta. Imajući u vidu da saglasno osporenoj odredbi Odluke obaveza plaćanja doplatne karte nastaje kad korisnik postupa suprotno odredbama člana 18. i člana 19. stav 2. Odluke, konkretno kad prekorači dozvoljeno vreme korišćenja parkinga, ne koristi parking mesto u skladu sa saobraćajnim znakom, horizontalnom i vertikalnom signalizacijom kojom je označeno parking mesto (član 18.), ne istakne kupljenu parking kartu sa unutrašnje strane prednjeg vetrobranskog stakla vozila, ne plati (unapred) parkiranje putem mobilnog telefona, odnosno ne koristi ispravno parking kartu i u nju ne unese tačne podatke (član 19. stav 2.), osporenom odredbom Odluke utvrđena je obaveza plaćanja posebne naknade pod nazivom „doplatna karta“, koja, po shvatanju Suda, daje osnov davaocu usluge da cenu pod nazivom „doplatna karta“ u navedenim slučajevima (čl. 18. i 19. Odluke) odredi nezavisno od Zakonom (i odlukom) propisanih kriterijuma za obrazovanje cena usluge. Stoga, iz navedenih razloga, doplatna karta, koja je osporenom odredbom Odluke formulisana kao naknada za postupanje korisnika suprotno propisanom, odnosno ugovorenom načinu korišćenja javnog parkirališta, tako posmatrano ima prvenstveno značenje naknade, odnosno sankcije za povredu Odlukom, odnosno ugovorom predviđenog načina korišćenja javnog parkirališta, a ne naknade za korišćenu uslugu. Polazeći od navedenog, kao i da opštim aktom jedinice lokalne samouprave propisana prava i obaveze korisnika i davaoca usluge imaju značenje propisa koji obavezuje ugovorne strane pri uređivanju međusobnih odnosa, sledi i da su osporenom odredbom Odluke prava i obaveze ugovornih strana uređeni na način kojim se dovodi u pitanje Zakonom o obligacionim odnosima utvrđeno opšte načelo u vezi sa uređivanjem ugovornih odnosa, saglasno kome se u zasnivanju dvostranih ugovora polazi od načela jednakih vrednosti i uzajamnih davanja. Takođe, kako je osporenom odredbom Odluke doplatna karta određena kao naknada za postupanje korisnika suprotno propisanom, odnosno ugovorenom načinu korišćenja javnog parkirališta, a imajući u vidu Odlukom propisane slučajeve u kojima može nastati obaveza njenog plaćanja, doplatna karta za pojedina postupanja suprotno propisanim uslovima korišćenja parkirališta ima i elemente naknade za povredu ugovorom predviđene novčane obaveze, odnosno elemente ugovorne kazne koja se, saglasno Zakonu o obligacionim odnosima, ne može propisivati, odnosno ugovarati za neizvršenje novačane obaveze. Polazeći od navedenog, kao i da Zakon o komunalnim delatnostima, na osnovu koga je osporena Odluka doneta, ne uređuje „doplatnu kartu“ ni kao način ugovaranja plaćanja cene, ni kao naknadu za povredu Odlukom, odnosno ugovorom predviđenog načina korišćenja parkirališta, osporenom odredbom člana 21. stav 1. Odluke, po shvatanju Suda, propisan je „poseban pravni osnov“ koji davaocu usluge daje pravo da stiče prihod kroz posebnu cenu-doplatnu kartu koja se, s obzirom na slučajeve za koje je propisano njeno plaćanje ne može dovesti u vezu sa zakonom utvrđenim elementima za obrazovanje cena. Drugim rečima, osporenom odredbom Odluke propisan je „poseban pravni osnov“ za zasnivanje ugovornog odnosa između korisnika parkirališta i davaoca usluge na način kojim se dovodi u pitanje opšte načelo u zasnivanju dvostranih ugovora koje pretpostavlja da se u uređivanju tih odnosa polazi od jednake vrednosti uzajamnih davanja ugovornih strana. Stoga i doplatna karta koju je korisnik dužan da plati kad postupa suprotno odredbama člana 18. i člana 19. stav 2. Odluke, polazeći od načina na koji je uređena osporenom odredbom Odluke ima u suštini karakter kazne za povredu propisom, odnosno ugovorom predviđenog načina korišćenja parkirališta. S tim u vezi Ustavni sud je konstatovao i da je, na osnovu osporene odredbe Odluke, cenovnikom davaoca usluge „doplatna karta“ određena u višestruko većem iznosu od ostalih cena istih usluga, odnosno u iznosu koji se ne može dovesti u bilo kakvu vezu sa izvršenom (posebnom) uslugom, odnosno kriterijumom za određivanje njene visine zavisno od ugovorenog načina plaćanja. Takođe, ocenjujući osnovanost navoda podnosilaca inicijative, Ustavni sud je imao u vidu i da je isto postupanje korisnika suprotno odredbama člana 18. i člana 19. stav 2. Odluke, propisano i kao povreda Odlukom određenog načina korišćenja parkirališta za koje se, pored doplatne karte, na osnovu odredbe člana 24. tačka 3. Odluke, korisniku usluge može izreći i novčana kazna za prekršaj, te da je u tom smislu ustavnopravno neprihvatljivo da se korisniku utvrđuje više (različitih) novčanih obaveza po osnovu istog načina korišćenja parkirališta. Iz navedenih razloga, osporena odredba člana 21. stav 1. Odluke, po oceni Suda, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da su ostale odredbe člana 21. Odluke u neposrednoj vezi sa odredbom stava 1, kojom je propisano plaćanje doplatne karte, Ustavni sud je utvrdio da član 21. osporene Odluke u celini nije u saglasnosti s Ustavom i zakonom. Iz istih razloga Sud je ocenio i da odredba člana 21d tačka b) Odluke u delu koji propisuje obavezu plaćanja doplatne karte, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, pa je, saglasno odredbama člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 1. izreke.
Ustavni sud konstatuje i da donošenjem ove odluke menja stav koji je zauzeo u predmetu IU-195/2004, donošenjem rešenja kojim nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 19. Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, broj 18/03). Pre svega, Ustavni sud konstatuje da je u navedenom predmetu izvršio ocenu ustavnosti u odnosu na Ustav Republike Srbije od 1990. godine, koji je prestao da važi, stupanjem na snagu Ustava Republike Srbije od 2006. godine, a ocenu zakonitosti u odnosu na Zakon o komunalnim delatnostima, kao i Zakon o lokalnoj samoupravi koji je u međuvremenu prestao da važi. Budući da se ocena ustavnosti odredaba člana 21. Odluke o javnim parkiralištima koja je predmet ovog postupka, saglasno odredbama člana 167. Ustava, vrši u odnosu na Ustav koji je na snazi, Ustavni sud je, polazeći od Ustavom utvrđenih načela jedinstva pravnog sistema, vladavine prava, te Ustavom zajemčenih prava građana, ocenio da uređivanje aktima jedinice lokalne samouprave prava i obaveza korisnika i davaoca komunalnih usluga mora biti uređeno na način koji obezbeđuje izvesnost korisnika da za odgovarajuću obavezu plaćanja naknade ima pravo na odgovarajuću uslugu i obrnuto - da pravo davaoca na naknadu mora biti u srazmeri sa izvršenom uslugom. Budući da je u sprovedenom postupku utvrdio da nasuprot predviđenom pravu davaoca usluge na „doplatnu kartu“ drugim odredbama osporene Odluke (član 18. i član 19. stav 2.) nije uspostavljena odgovarajuća „ravnoteža“ u propisivanju međusobnih prava i obaveza korisnika i davaoca usluge, kao i da je osporenom Odlukom za isto postupanje korisnika predviđena i novčana kazna za prekršaj, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba Odluke posmatrana povezano sa drugim navedenim odredbama, suprotno Ustavu i zakonu, dovodi do očigledne nesrazmere u pravima i obavezama ugovornih strana, odnosno neravnopravnosti.
Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 21. osporene Odluke, Ustavni sud je Rešenjem pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti i odredaba člana člana 12. stav 2, člana 17. stav 1. i člana 18. tačka a) osporene Odluke. Polazeći od toga da je navedenim odredbama Odluke propisano plaćanje naknade za korišćenje javnog parkirališta, po oceni Suda, osnovano se postavilo pitanje šta korisnik plaća predviđenom naknadom - da li samo naknadu za izvršenu komunalnu uslugu (upravljanja i održavanja javnih parkirališta), saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima ili eventualno i „naknadu“ za korišćenje obeleženih prostora za parkiranje za koje jedinica lokalne samouprave na osnovu Zakona o finansiranju lokalne samouprave može da uvodi lokalnu komunalnu taksu. S tim u vezi postavilo se i pitanje da li davalac komunalne usluge, na osnovu navedenih odredaba Odluke, naplatom nakanade za korišćenje javnih parkirališta, eventualno stiče prihod i po osnovu korišćenja obeleženih prostora za parkiranje, koje saglasno Zakonu o finasiranju lokalne samouprave predstavlja osnov za uvođenje lokalne komunalne takse kao izvornog prihoda jedinice lokalne samouprave.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Zakonom o komunalnim delatnostima, koji je naveden kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke, propisano da skupština opštine može, kao komunalne delatnosti odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja, pored ostalog, i javnih prostora za parkiranje (član 4. stav 2.), da davalac komunalne usluge stiče prihod „od prodaje komunalnih proizvoda, odnosno usluga“, po ceni na koju saglasnost daje skupština jedinice lokalne samouprave, odnosno organ koga odredi skupština (čl. 22. i 23.), a da je Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, pored ostalog i uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5)). Ustavni sud je utvrdio i da je Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06 i 47/11) propisano: da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, pored ostalog i lokalne komunalne takse (član 6. tačka 3)); da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava, predmeta i usluga i da se za korišćenje prava, predmeta i usluga iz stava 1. ovog člana ne može uvoditi posebna naknada (član 11.); da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi, pored ostalog, za korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima (član 15. stav 1. tačka 13)). Iz navedenog, po shvatanju Ustavnog suda, sledi, da se na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi korišćenje javnih parkirališta, odnosno prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima, aktom jedinice lokalne samouprave može odrediti kao komunalna delatnost, te po tom osnovu davaocu komunalne usluge „korišćenja“ javnih parkirališta, saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima, utvrditi pravo na naknadu, odnosno prihod po osnovu obavljanja ove delatnosti, odnosno obaveza korisnika parkirališta da davaocu usluge plati naknadu za korišćenje javnog parkirališta. S druge strane, saglasno Zakonu o finasiranju lokalne samouprave, za korišćenje prostora na uređenim i obeleženim mestima za parkiranje drumskih motornih vozila jedinica lokalne samouprave može uvesti lokalnu komunalnu taksu, koja predstavlja njen izvorni prihod. Međutim, Zakon o finansiranju lokalne samouprave istovremeno propisuje i da se za korišćenje prava, predmeta i usluga za koje se može uvesti obaveza plaćanja lokalne komunalne takse ne može uvoditi posebna naknada, iz čega sledi da se davaocu komunalne usluge za korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih vozila, aktom jedinice lokalne samouprave ne bi mogla odrediti „naknada za korišćenje javnog parkirališta“ (osim garaža), kao prihod po osnovu obavljanja ove komunalne delatnosti, kako je to određeno osporenim odredbama Odluke. Stoga se, po oceni Suda, ovde radi o postojanju zakona koji (istovremeno) ovlašćuju jedinicu lokalne samouprave da svojim aktima na različit način uređuju obavezu plaćanja po istom osnovu - korišćenja prostora za parkiranje motornih vozila (osim garaža), i to kao naknadu davaocu usluge saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi i Zakonu o komunalnim delatnostima ili kao lokalnu komunalnu taksu koja je prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno Zakonu o finasiranju lokalne samouprave. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da naknada za korišćenje „prostora za parkiranje motornih vozila“, propisana osporenim odredbama Odluke, „pokriva“ i troškove uređivanja i održavanja javnog parkirališta, koju delatnost kao komunalnu obavlja davalac komunalne usluge (korišćenja) javnog parkirališta, i po kom osnovu saglasno zakonu ima pravo na odgovarajuću naknadu, Ustavni sud je u tački 2. izreke, na osnovu odredaba člana 57. Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedenih odredaba Odluke. Međutim, imajući u vidu izneto, Ustavni sud je ocenio da saglasno članu 105. Zakona o Ustavnom sudu obavesti Narodnu skupštinu o uočenim problemima u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, jer se, po shvatanju Suda, postojanjem više zakona koji daju osnov da se u osnovi isti odnosi aktima jedinice lokalne samouprave uređuju na različit način dovodi u pitanje Ustavom utvrđeno načelo vladavine prava i jedinstvenosti pravnog poretka.
Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti Cenovnika JKP „Parking“ Subotica iz tačke 3. izreke, jer se, po oceni Suda, radi o pojedinačnom aktu koji predstavlja akt poslovne politike ovog privrednog društva, za čiju ocenu Ustavni sud, prema odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 36. tačka 1), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46) tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 82. stav 1. tačka 1. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda, doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 21. i člana 21d tačka b) u delu koji glasi: “i doplatnu kartu“, Odluke iz tačke 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
ZAMENIK PREDSEDNIKA
USTAVNOG SUDA
dr Marija Draškić