| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 09.05.2012 | Broj: IUo-820/2010 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. maja 2012. godine, doneo je
Utvrđuje se da Odluka Gradskog veća grada Užice o bližim kriterijumima za isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada, III broj 06-19/10 od 4. marta 2010. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Odluke o bližim kriterijumima za isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada, koju je Gradsko veće grada Užica donelo na sednici održanoj 4. marta 2010. godine. Inicijator smatra da je osporena Odluka u suprotnosti sa članom 118. tačka 1) Zakona o radu, naročito u delu Odluke kojom se određuju kriterijumi za isplatu i obračun naknade troškova prevoza za ustanove obrazovanja i vaspitanja. Prema navodima inicijatora, saglasno navedenoj odredbi Zakona o radu, poslodavcu je ostavljena mogućnost da utvrdi kriterijume za isplatu troškova prevoza, odnosno da utvrdi uslove i način na koji će se zaposlenima vršiti naknada troškova prevoza za dolazak i odlazak sa rada, i to na osnovu opšteg akta poslodavca, ili ugovorom o radu. Stoga, inicijator smatra da je Gradsko veće grada Užica bez ikakvog pravnog osnova donelo osporenu Odluku i svoju volju nametnulo preduzećima i ustanovama, tj. da Gradsko veće nema ovlašćenje da svojim opštim aktom utvrđuje način i uslove isplate naknade troškova prevoza za zaposlene u ustanovama obrazovanja i vaspitanja, jer se na radne odnose u tim ustanovama primenjuje Zakon o radu. Na taj način je, prema mišljenju inicijatora, oduzeto pravo poslodavca da pitanja iz radnih odnosa reguliše na autonoman način, u skladu sa Zakonom.
Donosilac osporene Odluke u svom odgovoru ističe da je Gradsko veće, u skladu sa Statutom grada, kao izvršni organ grada, koji je osnivač preduzeća i ustanova koje isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada isplaćuju iz budžeta grada, ili na teret troškova poslovanja, osporenom Odlukom utvrdilo jednake kriterijume za sve korisnike budžeta, a u cilju kontrole i racionalnog trošenja sredstava budžeta, ne uskraćujući radnicima pravo na naknadu troškova, koje im je dato Zakonom o radu.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o bližim kriterijumima za isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada, III broj 06-19/10 od 4. marta 2010. godine, donelo Gradsko veće grada Užica na sednici održanoj 4. marta 2010. godine, na osnovu člana 77. Statuta grada Užica (''Službeni list grada Užice'', broj 11/08), a počela je da se primenjuje od 1. aprila 2010. godine. Ovom odlukom uređeni su bliži kriterijumi za isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada, koji se isplaćuju iz budžeta Grada ustanovama čiji je osnivač Grad, ustanovama obrazovanja i vaspitanja i gradskim upravama i preduzećima i ustanovama čiji je osnivač grad Užice, a koji ovu naknadu isplaćuju na teret troškova poslovanja preduzeća, odnosno ustanove (član 1.). Odredbama člana 2. ove odluke određeni su kriterijumi i način obračuna i isplate naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada zaposlenima, dok je odredbom člana 3. Odluke dato ovlašćenje direktoru, ili drugom nadležnom organu ustanove, preduzeća ili uprave, za donošenje pojedinačnog akta kojim se utvrđuje osnov, oblik i visina nadoknade ovih troškova za svakog zaposlenog. Članom 4. Odluke su određeni prevoznici od kojih ustanove, preduzeća i uprave kupuju mesečne pretplatne karte, dok je članom 5. Odluke predviđeno da će kontrolu primene ove odluke vršiti budžetski inspektor Grada. Članom 6. Odluke je određeno stupanje na snagu ove odluke, početak njene primene od 1. aprila 2010. godine i prestanak važenja prethodne Odluke Gradskog veća iz januara 2010. godine.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje teritorijalnu organizaciju Republike Srbije i sistem lokalne samouprave (član 97. tačka 3.); da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti, usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši druge poslove određene zakonom i statutom, da su organi opštine skupština opštine i drugi organi određeni statutom, u skladu sa zakonom, da skupština opštine odlučuje o izboru izvršnih organa opštine, u skladu sa zakonom i statutom (član 191. st. 2. do 4.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom i da svi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni njihovim statutima (član 195. st. 2. i 3.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) propisano je: da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da opštinsko veće predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština, da neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine, da donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine ne donese budžet pre početka fiskalne godine, da vrši nadzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koje donosi skupština opštine, da rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine, da se stara o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike, odnosno autonomne pokrajine i da postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načelnike uprava za pojedine oblasti (član 46.); da su organi grada skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava (član 65.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada, da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinsko veće primenjuju i na gradsko veće (član 66. st. 1. i 5.).
Članom 77. Statuta grada Užica (''Službeni list grada Užica'', broj 11/08) propisano je da je gradsko veće nadležno: da predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština, da neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine grada, da donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština grada ne donese budžet pre početka fiskalne godine, da vrši nadzor nad radom gradskih uprava, poništava ili ukida akte gradske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koje donosi skupština Grada, da rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti Grada, da se stara o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike, odnosno autonomne pokrajine, da postavlja i razrešava načelnika gradskih uprava, da obrazuje stručna savetodavna radna tela za pojedine poslove iz svoje nadležnosti, da informiše javnost o svom radu, da donosi poslovnik o radu na predlog gradonačelnika i da vrši druge poslove koje utvrdi Skupština grada.
Razmatrajući osporenu Odluku, Ustavni sud je najpre konstatovao da se kao osnovno sporno ustavnopravno pitanje postavlja pitanje nadležnosti Gradskog veća grada Užica da donese ovu odluku. Naime, odredbama člana 46. Zakona o lokalnoj samoupravi određena je nadležnost opštinskog, odnosno gradskog veća, kao izvršnog organa jedinice lokalne samouprave. Saglasno navedenoj odredbi Zakona, propisano je da je opštinsko, odnosno gradsko veće nadležno: da predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština; da neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine, da donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine ne donese budžet pre početka fiskalne godine, da vrši nadzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koje donosi skupština opštine, da rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine, da se stara o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike, odnosno autonomne pokrajine i da postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načelnike uprava za pojedine oblasti propisane članom 46. Zakona o lokalnoj samoupravi. Iz navedenih odredaba člana 46. Zakona proizlazi da je opštinsko, odnosno gradsko veće nadležno da samostalno donosi samo jedan opšti akt, a to je odluka o privremenom finansiranju u slučaju da skupština opštine, odnosno skupština grada ne donese budžet pre početka fiskalne godine. Ovlašćenje za donošenje navedenog akta za Gradsko veće grada Užica predviđeno je i odredbama člana 77. Statuta grada Užica, na osnovu koga je osporena Odluka doneta. Imajući u vidu da je osporena Odluka po svojoj pravnoj prirodi opšti pravni akt kojim su bliže uređeni kriterijumi za isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada, koji se isplaćuju iz budžeta grada Užica, to je, prema oceni Ustavnog suda, Gradsko veće grada Užica donošenjem osporene Odluke prekoračilo nadležnosti izvršnog organa jedinice lokalne samouprave, utvrđene Zakonom o lokalnoj samoupravi. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da Gradsko veće grada Užica nije imalo zakonsko ovlašćenje za donošenje osporene Odluke, zbog čega je isti akt u celini nesaglasan sa zakonom.
Osporena Odluka je, po oceni Ustavnog suda, nesaglasna i sa odredbama člana 195. st. 2. i 3. Ustava prema kojima statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom i svi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa njihovim statutima.
Polazeći od iznete ocene nenadležnosti gradskog veća za donošenje osporene Odluke, Ustavni sud se nije upuštao u ocenu ustavnosti i zakonitosti njene sadržine, odnosno pojedinih odredaba.
Budući da je u toku postupka pred Ustavnim sudom, pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07 i 99/11).
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Odluka Gradskog veća grada Užica o bližim kriterijumima za isplatu i obračun naknade troškova za dolazak i odlazak sa rada, navedena u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević