| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 15.09.2016 | Broj: IUo-286/2014 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, mr Tomislav Stojković, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 15. septembra 2016. godine, doneo je
1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 18g Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka, 11/14, 30/14, 34/14 i 89/14).
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti čl. 18g i 23. Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka i 11/14).
3. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 11b stav 3, člana 16. stav 3, člana 18a st. 2. i 3, čl. 18v i 21a Odluke iz tačke 1.
4. Rešenje iz tačke 1. dostaviti Skupštini grada Beograda radi davanja odgovora.
5. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.
I
Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba Odluka navedenih u tač. 1. i 2. izreke.
Osporavajući ustavnost i zakonitost odredaba čl. 18g i 23. Odluke iz tačke 2. izreke, jedan od inicijatora je istakao da je članom 18g Odluke uređena prinudna naplata potraživanja preduzeća prema korisniku komunalne usluge parkiranja na način koji je u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije i odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju, a da je članom 23. Odluke Skupština grada Beograda propisala prekršaje za povrede odredaba Odluke suprotno članu 34. Ustava i odredbi člana 137. stav 3. Statuta grada Beograda kojom je određeno da grad propisuje prekršaje za povrede gradskih propisa samo u skladu sa zakonom.
U vezi sa odredbama integralnog teksta Odluke iz tačke 1. izreke inicijatori smatraju: da je određujući odredbom člana 11b stav 3. Odluke maksimalan broj od tri, odnosno dve, parking karte koje se mogu izdati povlašćenim korisnicima parkirališta, Skupština grada Beograda ograničila vreme korišćenja parking mesta od strane ovih lica na dva ili tri sata, „iako ne postoji zakon ili propis zasnovan na zakonu kojim je propisano vreme trajanja parkiranja“; da su odredbe člana 18a st. 2. i 3. i člana 18v st. 4. do 6. Odluke, kojima je uređeno izdavanje naloga za plaćanje dnevne karte i postupanje korisnika parkiranja po ovom nalogu, nezakonite iz razloga što „dnevna karta“, s obzirom na to da se izdaje nezavisno od vremena trajanja parkiranja, predstavlja „posebnu naknadu“, a odredbama čl. 11. i 13. Zakona o finansiranju lokalne samouprave je određeno da se za korišćenje komunalnih usluga ne može uvoditi posebna naknada i da taksena obaveza, odnosno obaveza plaćanja usluge, traje dok traje i vreme korišćenja komunalne usluge; da se „dnevna karta“ može „poistovetiti i sa ugovornom kaznom“ koja se prema Zakonu o obligacionim odnosima ne može ugovoriti za novčane obaveze; da je odredbama člana 18a st. 2. i 3. Odluke Skupština grada Beograda odstupila od načela za formiranje cena komunalnih usluga iz člana 25. Zakona o komunalnim delatnostima; da je odredbama člana 18v st. 2. i 3. Odluke predviđena mogućnost dostavljanja naloga za plaćanje dnevne parking karte njegovim pričvršćivanjem na prednje vetrobransko staklo vozila, te da „ukoliko se nalogom utvrđuje obaveza i rok za njeno izvršenje i obračunava zakonska zatezna kamata, onda mora postojati dostava naloga na pouzdan, siguran i zakonom propisan način, a to je dostava na adresu vlasnika vozila“; da nalog za plaćanje dnevne karte ne predstavlja verodostojnu ispravu u smislu člana 18. Zakona o izvršenju i obezbeđenju i „kako je onda moguće pokretanje postupka izvršenja“ po ovom nalogu; da ni odredba člana 16. stav 3. Odluke koja je u vezi sa članom 18v Odluke, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Jedan od inicijatora je takođe doveo u pitanje ustavnost odredaba člana 16. stav 3, člana 18a st. 2. i 3. i člana 18v Odluke u odnosu na odredbe čl. 194. i 195. Ustava.
Inicijatori takođe ističu: da odredbe člana 18g integralnog teksta Odluke kojima je uređeno zadržavanje parkiranog vozila od strane javno komunalnog preduzeća radi naplate njegovih dospelih potraživanja nisu u saglasnosti sa odredbama člana 278. stav 1. i stav 2. tačka 12) Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima koje posebnu meru uklanjanja, odnosno premeštanja vozila, predviđaju isključivo radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju; da JKP Parking servis Beograd “nije ovlašćen da samovlasno uzurpira tuđu stvar kako bi naplatio svoje potraživanje“, s obzirom na to da se, saglasno odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju, obezbeđenje potraživanja ostvaruje isključivo u postupku pred nadležnim sudom; da odredbe člana 18g Odluke pogađaju samo strance, pa su stoga suprotne odredbama člana 17. Ustava kojima je utvrđen položaj stranaca i odredbama člana 21. Ustava o zabrani diskriminacije; da je ovim odredbama Odluke povređeno pravo na imovinu iz člana 58. Ustava, jer je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni dozvoljeno samo u skladu sa zakonom i da je povređena i sloboda kretanja iz člana 39. Ustava koja se može ograničiti samo zakonom; da su odredbe člana 18g Odluke u suprotnosti sa odredbama Zakona o osnovama svojinsko pravnih odnosa kojima je određeno da se pravo svojine može oduzeti ili ograničiti u skladu sa ustavom i zakonom, kao i da su u suprotnosti i sa odredbama člana 194. st. 1. i 3. i člana 195. stav 2. Ustava. Jedan od inicijatora je zatražio da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenog člana 18g Odluke. U vezi sa članom 21a Odluke, inicijatori smatraju da su ovim članom Odluke data ovlašćenja preduzeću da preduzima određene radnje radi prinudne naplate svog potraživanja, ali na način koji nije u skladu sa „načinom naplate potraživanja“ koji je propisan odredbama čl. 2. i 4. Zakona o izvršenju i obezbeđenju; da je suprotno odredbi člana 287. Zakona o obligacionim odnosima da se uklonjena vozila zadržavaju od strane preduzeća, protiv volje njihovog vlasnika; da odstupanjem od načela formiranja cene komunalnih usluga iz člana 25. Zakona o komunalnim delatnostima javno preduzeće kome je poverena briga o parkiralištima u Beogradu dobija monopolski položaj koji može da zloupotrebljava zadržavanjem vozila i faktičkom naplatom kazni za neplaćena parkiranja, te da je članom 21a Odluke povređen i član 84. Ustava koji garantuje jednak položaj na tržištu, član 58. Ustava i član 195. Ustava kojim je utvrđeno da svi opšti akti jedinice lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom.
II
Skupština grada Beograda je u odgovoru na navode iz inicijativa, pored ostalog, istakla: da se razlozi osporavanja odredbe člana 11b stav 3. Odluke zasnivaju na inicijatorovom pogrešnom tumačenju da je ograničavanjem broja povlašćenih parking karata koje se mogu izdati, ograničeno i vreme korišćenja parking mesta, dok je ovim članom Odluke zapravo uređeno pravo određenih lica da celodnevno koriste parking mesta po povlašćenim cenama u periodu za koji je parking karta izdata; da dnevna karta za parkiranje propisana odredbama čl. 18a i 18v Odluke predstavlja cenu za izvršenu uslugu parkiranja koja nije plaćena u trenutku kada je započelo korišćenje ove usluge, već naknadno, te da ista nije sankcija za prekoračenje vremena parkiranja, kako to inicijatori smatraju; da cena komunalne usluge nema karakter posebne naknade u smislu Zakona o finansiranju lokalne samouprave, jer je „Zakonom data mogućnost uvođenja lokalne komunalne takse koja ne isključuje mogućnost naplate cene za uslugu korišćenja opštih parkirališta koja je prihod davaoca usluge“, da Zakon dozvoljava paralelno postojanje instituta takse i naknade za istu vrstu usluga, ali ne i za područje iste jedinice lokalne samouprave, „što svojom odlukom reguliše jedinica lokalne samouprave“; da je osnov za uklanjanje i zadržavanje vozila korisnika usluge parkiranja, u smislu osporenog člana 18g Odluke, sadržan u članu 296. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima kojim je regulisano uklanjanje nepropisno zaustavljenog, odnosno parkiranog vozila od strane policijskog službenika; da JKP „Parking servis“ obavljanja komunalnu delatnosti upravljanja javnim parkiralištima u skladu sa odredbom člana 3. tačka 7) Zakona o komunalnim delatnostima kojom je propisano da ova komunalna delatnost obuhvata i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa, kao i u skladu sa odredbama člana 13. st. 1. i 2. tog zakona kojima je, pored ostalog, predviđeno ovlašćenje skupštine jedinice lokalne samouprave da svojim odlukama propisuje način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju; da su uslovi za primenu člana 18g Odluke ispunjeni u situaciji kada se radi o vozilima stranih registarskih tablica na osnovu kojih nije moguće identifikovati korisnika usluge parkiranja, jer Ministarstvo unutrašnjih poslova ne vodi evidenciju vozila koja nisu registrovana na teritoriji Republike Srbije; da je osnov za zadržavanje vozila korisnika usluge parkiranja, u smislu osporenog člana 21a Odluke, sadržan u odredbi člana 36. stav 6. Zakona o komunalnim delatnostima; da, saglasno Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa, držalac stvari i prava ima pravo na zaštitu od uznemiravanja ili oduzimanja državine ali samo ako je navedeno uznemiravanje ili oduzimanje državine protivpravno, što nije slučaj u konkretnoj ustavnopravnoj stvari, s obzirom na to da za uklanjanje i zadržavanje vozila od strane komunalnog preduzeća postoji pravni osnov u Zakonu o bezbednosti saobraćaja na putevima i Zakonu o komunalnim delatnostima. Polazeći od navedenog, donosilac Odluke o javnim parkiralištima smatra da nema osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti njenih osporenih odredaba.
III
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je 4. maja 2010. godine Komisija za propise Skupštine grada Beograda utvrdila prečišćen tekst Odluke o javnim parkiralištima koji je objavljen u „Službenom listu grada Beograda“, broj 12/10. Izmene i ispravke prečišćenog teksta Odluke objavljene su u „Službenom listu grada Beograda“, br. 37/11, 42/11-ispravka i 11/14.
Osporeni član 18g Odluke („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka i 11/14), kojim je bilo uređeno zadržavanje parkiranog vozila od strane javnog komunalnog preduzeća radi naplate dospelih potraživanja prema korisniku komunalne usluge, je u potpunosti izmenjen odredbom člana 1. Odluke o izmeni Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, broj 30/14) koja je stupila na snagu 3. aprila 2014. godine. Osporeni član 23. Odluke, kojim su bile propisane prekršajne kazne za povrede odredaba čl. 11b, 11v i 19. Odluke, u celini je izmenjen odredbom člana 1. Odluke o izmeni Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, broj 34/14) koja je stupila na snagu 19. aprila 2014. godine.
U vezi sa inicijativama kojima se osporava ustavnosti i zakonitost odredaba integralnog teksta Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka, 11/14, 30/14, 34/14 i 89/14), Ustavni sud prethodno konstatuje da se Odlukom uređuju uslovi i način organizovanja poslova u obavljanju komunalne delatnosti održavanja javnih prostora za parkiranje (u daljem tekstu: javna parkirališta), kao i uslovi korišćenja javnih parkirališta na teritoriji grada Beograda (član 1.). Saglasno odredbama člana 2. Odluke, delatnost iz člana 1. ove odluke na području gradskih opština: Voždovac, Vračar, Zvezdara, Zemun, Novi Beograd, Palilula, Rakovica, Savski venac, Stari grad i Čukarica, obavlja javno komunalno preduzeće koje je osnovao grad Beograd (stav 1.), a za obavljanje delatnosti iz člana 1. ove odluke na području gradskih opština: Barajevo, Grocka, Lazarevac, Mladenovac, Obrenovac, Sopot i Surčin, gradska opština može osnovati javno preduzeće ili obavljanje te delatnosti poveriti javnom komunalnom preduzeću koje je osnovao grad Beograd, drugom preduzeću, odnosno preduzetniku (stav 2.). Javna parkirališta u smislu odredaba ove odluke jesu javne saobraćajne površine i posebni prostori određeni za parkiranje motornih vozila i mogu biti opšta i posebna (član 3. st. 1. i 2.). Opšta parkirališta su delovi kolovoza, trotoara ili površine između kolovoza i trotoara i druge saobraćajne površine obeležene za parkiranje motornih vozila i određuje ih svojim aktom organizaciona jedinica Gradske uprave grada Beograda nadležna za poslove saobraćaja (u daljem tekstu: organizaciona jedinica Gradske uprave nadležna za poslove saobraćaja) (član 4.). Odlukom je takođe propisano: da se javna parkirališta obeležavaju saobraćajnom signalizacijom u skladu sa propisima o bezbednosti saobraćaja i da imaju na vidnom mestu istaknuto obaveštenje koje sadrži: zone, kategorije motornih vozila koja se mogu parkirati, način parkiranja i naplate, kao i vremensko ograničenje korišćenja javnog parkirališta (član 7.); da se javna parkirališta koriste za parkiranje motornih vozila pravnih, fizičkih lica i preduzetnika (u daljem tekstu: korisnik) i da se korisnikom parkirališta u smislu odredaba ove odluke smatra vozač ili vlasnik vozila, ako vozač nije identifikovan (član 9.); da parkiranjem vozila na parking mestu, korisnik prihvata uslove propisane ovom odlukom za uslugu korišćenja javnog parkirališta (član 9b stav 1.); da je za korišćenje javnog parkirališta korisnik dužan da plati odgovarajuću cenu za određeno vreme korišćenja i da se cena korišćenja ove usluge utvrđuje cenovnikom preduzeća na koji saglasnost daje gradonačelnik (član 9v). Odredbama člana 18. Odluke propisano je da se na opštim parkiralištima određenim i kategorisanim aktom organizacione jedinice Gradske uprave grada Beograda nadležne za poslove saobraćaja naplata parkiranja vrši po započetom satu ili u dnevnom trajanju, plaćanjem satne ili dnevne karte (stav 1.), da satna parking karta važi za svaki započeti sat prema utvrđenom vremenu korišćenja (stav 2.), da dnevna parking karta važi od trenutka izdavanja do istog vremena u prvom sledećem danu u kome se vrši naplata parkiranja (stav 3.) i da u zoniranom području satna, odnosno dnevna parking karta važi isključivo u okviru određene zone (stav 4.).
Odredbama člana 11b st. 1. i 2. Odluke propisano je da fizička lica, preduzetnici i pravna lica (stanari, korisnici poslovnog prostora) pod posebnim uslovima u pogledu cene i utvrđenog vremena parkiranja koje organizaciona jedinica gradske uprave nadležna za poslove saobraćaja utvrdi svojim aktom iz člana 4. stav 2. ove odluke mogu opšta parkirališta koristiti kao povlašćeni korisnici i da ovim korisnicima preduzeće izdaje povlašćenu parking kartu. Osporenom odredbom stava 3. navedenog člana Odluke je određeno da se pravnom licu i preduzetniku mogu izdati najviše tri parking karte, a fizičkom licu najviše dve parking karte. Povlašćenu parking kartu povlašćeni korisnik može koristiti isključivo za vozilo za koje je ova karta izdata (član 11b stav 4.).
Osporene odredbe čl. 16, 18a, 18v i 18g Odluke sistematizovane su u Poglavlju III Odluke kojim je regulisana naplata parkiranja. Odredbom člana 16. stav 1. Odluke propisano je da korisnik plaća uslugu korišćenja opšteg parkirališta unapred kupovinom parking karte ili elektronskim putem, dok je osporenom odredbom stava 3. tog člana Odluke određeno da, izuzetno od stava 1. ovog člana, korisnik može platiti uslugu parkiranja naknadno, po nalogu za plaćanje, na način i pod uslovima propisanim članom 18v ove odluke.
Odredbama člana 18. Odluke određeno je da se na opštim parkiralištima određenim i kategorisanim aktom iz člana 4. stav 2. ove odluke naplata parkiranja vrši po započetom satu ili u dnevnom trajanju, plaćanjem satne ili dnevne karte (stav 1.), da satna parking karta važi za svaki započeti sat prema utvrđenom vremenu korišćenja (stav 2.), da dnevna parking karta važi od trenutka izdavanja do istog vremena u prvom sledećem danu u kome se vrši naplata parkiranja (stav 3.) i da u zoniranom području satna, odnosno dnevna parking karta važi isključivo u okviru određene zone (stav 4.). Prema odredbi člana 18a stav 1. Odluke, korisnik opšteg parkirališta se može opredeliti da uslugu parkiranja koristi po započetom satu ili u dnevnom trajanju, kupovinom i isticanjem važeće satne ili dnevne karte, odnosno plaćanjem usluge elektronskim putem, a osporenim odredbama istog člana Odluke je propisano: da korisnik koji je parkirao vozilo, a nije se opredelio za korišćenje usluge parkiranja na način iz stava 1. ovog člana, koristi parking mesto pod uslovima koji važe za parkiranje u dnevnom trajanju i istom se izdaje nalog za plaćanje dnevne karte (stav 2.) i da korisnik koji koristi uslugu parkiranja po započetom satu na način iz stava 1. ovog člana, istekom vremena korišćenja parkirališta u zoniranom području, može nastaviti korišćenje parking mesta pod uslovima i na način iz stava 2. ovog člana (stav 3.).
Osporenim članom 18v Odluke propisano je: da nalog za plaćanje dnevne parking karte izdaje ovlašćeni kontrolor i uručuje ga korisniku (stav 1.), da kada kontrolor nije u mogućnosti da uruči nalog korisniku, pričvršćuje ga na vozilu, na prednjem vetrobranskom staklu (stav 2.), da se dostavljanje naloga za plaćanje dnevne karte na način iz stava 2. ovog člana smatra urednim i docnije oštećenje ili uništenje naloga nema uticaj na valjanost dostavljanja i ne odlaže plaćanje dnevne parking karte (stav 3.), da se smatra da je korisnik parkiranja postupio po primljenom nalogu ako je platio dnevnu parking kartu u roku od osam dana od dana izdavanja, na način naznačen u nalogu (stav 4.), da ako ne plati dnevnu kartu u roku iz stava 4. ovog člana, korisnik parkirališta je dužan da, osim iznosa cene dnevne karte, u narednih osam dana, plati i stvarne troškove preduzeća i zakonsku zateznu kamatu, na šta će u nalogu biti upozoren (stav 5.) i da ako korisnik parkirališta ne postupi u skladu sa stavom 5. ovog člana, preduzeće će pokrenuti postupak naplate potraživanja (stav 6.).
Prema odredbama osporenog člana 18g Odluke, ako je nalog za plaćanje dnevne karte izdat za vozilo povodom koga je od strane preduzeća utvrđeno da postoje dospela potraživanja prema korisniku komunalne usluge po osnovu najmanje dva izdata naloga, da nije moguće identifikovati vozača, odnosno vlasnika vozila preko evidencije nadležnog državnog organa Republike Srbije i da nije moguće pokrenuti postupak za naplatu potraživanja, preduzeće je ovlašćeno da, radi naplate dospelih potraživanja, zadrži parkirano vozilo u skladu sa zakonom (stav 1.), da se zadržavanje vozila iz stava 1. ovog člana, vrši uklanjanjem vozila sa javnog parkirališta na mesto koje je za to određeno ili postavljanjem uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila (stav 2.), da kada vozač, odnosno vlasnik izmiri sva dospela potraživanja, troškove premeštanja vozila i ležarine odnosno troškove blokade i deblokade vozila i preduzeću dostavi dokaz o izvršenom plaćanju preduzeće će omogućiti preuzimanje ili izvršiti deblokadu vozila (stav 3.), da će, prilikom blokade vozila, preduzeće na staklu vozačevih vrata, postaviti nalepnicu sa obaveštenjem da je vozilo privremeno blokirano, sa uputstvom šta vozač treba da učini, kako bi se izvršilo skidanje uređaja i upozorenjem da vozilo može biti uklonjeno (stav 4.), da pre početka blokade, deblokade i uklanjanja vozila, preduzeće sačinjava fotografiju (foto-zapis), kao dokaz o stanju vozila (stav 5.) i da štetu nastalu na vozilu za vreme blokade, deblokade i prilikom uklanjanja blokiranog vozila, snosi preduzeće (stav 6.).
Osporenim članom 21a Odluke, koji je sistematizovan u Poglavlju V Odluke kojim je uređen nadzor nad primenom odredaba ove odluke, propisano je da preduzeće kao poverilac dospelog potraživanja u čijim se rukama nalazi dužnikovo motorno vozilo, uklonjeno po nalogu nadležnog organa, ima pravo zadržati vozilo dok mu ne bude isplaćeno potraživanje.
IV
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su za ocenu osnovanosti navoda inicijatora o neustavnosti osporenih odredaba Odluke relevantne odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58. st. 1. i 4.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).
Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11) određene su komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.). Zakonom je upravljanje javnim parkiralištima određeno kao komunalna delatnost od opšteg interesa (član 2. stav 2. i stav 3. tačka 7)) kojom se stvaraju i održavaju uslovi za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa (član 3. tačka 7)). Navedenim zakonom je propisano da jedinica lokalne samouprave, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, kao i da uređuje u skladu sa zakonom uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti (član 4. st. 1. i 3.) koje mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt (član 5. stav 1.). Prema odredbama člana 13. Zakona, skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju (stav 1.), odluka skupštine jedinice lokalne samouprave, koja propisuje opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika komunalnih usluga, neposredno se primenjuje na sve ugovorne odnose vršilaca komunalne delatnosti sa korisnicima komunalnih usluga kao opšti uslovi poslovanja (stav 2.), ukoliko odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o obavljanju komunalne delatnosti nije predviđeno zaključenje pojedinačnih ugovora između vršioca i korisnika komunalnih usluga, smatra se da je ugovorni odnos o pružanju komunalne usluge nastao započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge u skladu sa propisima kojima se bliže uređuje obavljanje te komunalne delatnosti (stav 3.) i obaveze korisnika komunalne usluge, uključujući i plaćanje cene komunalne usluge, nastaju započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge, i kada se ona koristi suprotno propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost (stav 4.). Zakonom je takođe određeno da inspekcijski nadzor nad sprovođenjem propisa jedinice lokalne samouprave donetih na osnovu ovog zakona vrši jedinica lokalne samouprave, preko komunalnih inspektora (član 32. stav 2.); da u vršenju inspekcijskog nadzora komunalni inspektor ima pravo i dužnost da naloži rešenjem uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila sa površina javne namene ako su ostavljena protivno propisima (član 34. stav 1. tačka 11). Odredbama člana 36. Zakona uređeno je vršenje inspekcijskog nadzora tako što je propisano: da će komunalni inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora kad utvrdi da se ometa vršenje komunalne usluge ili korišćenje komunalnih objekata ostavljanjem vozila, stvari i drugih predmeta ili na drugi način, narediti rešenjem korisniku, odnosno sopstveniku, ako je prisutan, da odmah ukloni te stvari, odnosno predmete, pod pretnjom prinudnog izvršenja (stav 1.), da ako se lice iz stava 1. ovog člana ne nalazi na licu mesta, komunalni inspektor će, bez saslušanja stranke, doneti rešenje kojim će naložiti da se vozila, stvari i drugi predmeti uklone u određenom roku, koji se može odrediti i na minute (stav 2.), da se rešenje iz stava 2. ovog člana lepi na te stvari, odnosno predmete uz naznačenje dana i časa kada je nalepljeno i time se smatra da je dostavljanje izvršeno, a docnije oštećenje, uništenje ili uklanjanje ovog rešenja ne utiče na valjanost dostavljanja (stav 3.), da ako lice iz stava 1. ovog člana ne postupi po datom nalogu, komunalni inspektor će odrediti postavljanje uređaja kojim se sprečava odvoženje vozila, odnosno odrediće da se vozila, stvari i drugi predmeti uklone o trošku korisnika, odnosno sopstvenika, na mesto koje je za to određeno (stav 4.), da se odlukom jedinice lokalne samouprave može predvideti da vršilac komunalne delatnosti kao poverilac dospelog potraživanja u čijim se rukama nalazi dužnikovo vozilo, stvar i drugi predmet uklonjen po nalogu nadležnog organa, ima pravo zadržati ga dok mu ne bude isplaćeno potraživanje (stav 6.).
Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10, 101/11, 32/13-Odluka US, 55/14, 96/15 i 9/16-Odluka US), u odnosu na koji je, pored ostalog, tražena ocena zakonitosti člana 18g Odluke i u kome je, prema mišljenju donosioca osporenog akta, sadržan pravni osnov za uklanjanje vozila koje je propisano navedenim članom Odluke, uređuju se, pored ostalog, pravila saobraćaja, registracija vozila, posebne mere i ovlašćenja koji se primenjuju u saobraćaju na putu, kao i druga pitanja koja se odnose na bezbednost saobraćaja na putevima (u daljem tekstu: bezbednost saobraćaja) (član 1. stav 1.). Saglasno odredbi člana 2. stav 1. Zakona, kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova – Uprava saobraćajne policije i područne policijske uprave. Prema odredbama člana 7. stav 1. Zakona parkiralište je deo puta namenjen, uređen i označen prvenstveno za parkiranje vozila, koji se sastoji od jednog ili više parking mesta (tačka 22)), a parking mesto je označeni deo parkirališta isključivo namenjen za parkiranje jednog vozila (tačka 23)).
Zakonom je, kao sastavni deo pravila saobraćaja, uređeno i zaustavljanje i parkiranje vozila tako što je, pored ostalog, propisano da vozač ne sme da zaustavi, odnosno parkira vozilo na mestu na kome bi ono ugrožavalo bezbednost drugih učesnika u saobraćaju ili predstavljalo smetnju za normalno odvijanje saobraćaja ili kretanje pešaka (član 62.) i da je prilikom parkiranja vozač dužan da vozilo parkira na jednom parking mestu predviđenom za parkiranje te vrste vozila (član 65. stav 1.). Odredbama člana 66. stav 1. tač. 1) do 19) i tačka 22) Zakona određena su mesta na kojima vozač ne sme da zaustavi ili parkira vozilo (npr. na pešačkom prelazu i na prelazu biciklističke staze preko kolovoza kao i na odstojanju, odnosno rastojanju manjem od pet metara od tih prelaza, na prelazu puta preko železničke pruge, odnosno tramvajskih šina i na rastojanju, odnosno odstojanju manjem od pet metara od prelaza, kao i u blizini železničke pruge, odnosno tramvajskih šina, ako se time sprečava saobraćaj vozila koja se kreću po šinama itd.), a kada su u pitanju zabrane u vezi sa zaustavljanjem ili parkiranjem vozila na parkiralištima, istim članom Zakona je predviđeno da vozač ne sme da zaustavi ili parkira vozilo na parking mestu koje je dopunskom tablom saobraćajnog znaka ili oznakom na kolovozu obeleženo kao mesto za parkiranje za vozila za osobe sa invaliditetom, ako na vozilu ne poseduje odgovarajuću oznaku (tačka 20)), odnosno na parking mestu koje je dopunskom tablom saobraćajnog znaka ili oznakom na kolovozu označeno kao mesto rezervisano za vozila određenih korisnika, kada vozilo kojim upravlja ne pripada tim vozilima (tačka 21)).
Radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, policijskom službeniku je dato ovlašćenje da prilikom kontrole saobraćaja preduzima posebne mere, odnosno ovlašćenja koja su utvrđena odredbama člana 278. stav 1. tač. 1)-13) Zakona. Jedna od posebnih mera, odnosno ovlašćenja koju nalaže i preduzima policijski službenik prilikom kontrole saobraćaja jeste i uklanjanje, odnosno premeštanje vozila, kao i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, a izuzetno ova mera i ovlašćenje može se poveriti ovlašćenom pravnom licu ili preduzetniku kojem je aktom nadležnog državnog organa poverena delatnost organizacije funkcionisanja, upravljanja i održavanja javnih parkirališta (član 278. st. 3. i 4.).
Odredbama člana 296. Zakona bliže je uređena posebna mera, odnosno ovlašćenje, uklanjanja nepropisno zaustavljenih, odnosno parkiranih vozila tako što je, pored ostalog, propisano: da ukoliko policijski službenik u kontroli saobraćaja zatekne vozilo parkirano ili zaustavljeno suprotno odredbama ovog zakona, narediće vozaču, ukoliko je prisutan, da odmah ukloni vozilo, pod pretnjom prinudnog izvršenja (stav 1.), da ukoliko vozač nije prisutan na licu mesta iz stava 1. ovog člana, policijski službenik će doneti rešenje u pisanoj formi kojim će naložiti uklanjanje vozila u roku koji ne može biti kraći od tri minuta, a primerak rešenja o nalaganju uklanjanja vozila se postavlja na vidno mesto vozila i time se smatra da je isto uručeno vozaču, a njegovo naknadno uklanjanje ili uništenje ne utiče na valjanost njegove dostave (stav 2.), ukoliko vozač, u roku određenim rešenjem iz stava 2. ovog člana, ne ukloni vozilo, policijski službenik će ukloniti vozilo na za to određeno mesto, o trošku vozača ili vlasnika, odnosno korisnika vozila (stav 4.), obavljanje poslova uklanjanja vozila iz stava 1. ovog člana organ jedinice lokalne samouprave može poveriti pravnom licu ili preduzetniku koji ispunjava propisane uslove za to (stav 6.).
V
Ispitujući ispunjenost pretpostavki za postupanje po zahtevu jednog od inicijatora za ocenu ustavnosti i zakonitosti čl. 18g i 23. Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 12/10-prečišćen tekst, 37/11, 42/11-ispravka i 11/14), Ustavni sud konstatuje da su nakon iniciranja postupka pred Sudom navedeni članovi Odluke prestali da važe stupanjem na snagu Odluke o izmeni Odluke o javnim parkiralištima koja je objavljena u „Službenom listu grada Beograda“, br. 30/14 i 34/14, a da Ustavni sud nije našao da postupak normativne kontrole treba pokrenuti radi otklanjanja posledica neustavnosti ili nezakonitosti. Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti čl. 18g i 23. navedene odluke, pa je, na osnovu člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odbacio navedenu inicijativu i odlučio kao u tački 2. izreke.
VI
Kada su u pitanju osporene odredbe integralnog teksta Odluke o javnim parkiralištima, Ustavni sud je utvrdio da se razlozi osporavanja zakonitosti odredbe člana 11b stav 3. Odluke zasnivaju na inicijatorovom pogrešnom tumačenju da je određujući maksimalan broj od tri, odnosno dve, parking karte koje se mogu izdati povlašćenim korisnicima parkirališta, Skupština grada Beograda ograničila ovim licima vreme korišćenja parking mesta na dva ili tri sata, „iako ne postoji zakon ili propis zasnovan na zakonu kojim je propisano vreme trajanja parkiranja“. Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da su odredbom člana 11b stav 1. Odluke kao povlašćeni korisnici parking mesta određena ona fizička i pravna lica i preduzetnici (stanari i korisnici poslovnog prostora) koji pod posebnim uslovima u pogledu cene i utvrđenog vremena parkiranja koriste opšta parkirališta i da ova lica svojim aktom utvrđuje organizaciona jedinica gradske uprave nadležna za poslove saobraćaja. Saglasno navedenom, Sekretarijat za saobraćaj grada Beograda je Rešenjem o opštim parkiralištima („Službeni list grada Beograda“, br. 44/09, 2/10, 9/10, 29/10, 45/11, 36/13, 11/14, 76/14, 3/15, 23/15 i 2/16) bliže odredio ko su povlašćeni korisnici parking mesta tako što je propisao da povlašćenu parking kartu izdaje javno, javno komunalno ili drugo preduzeće, odnosno preduzetnik, i to: stanaru za dva vozila u vlasništvu; invalidu stanaru za dva vozila u vlasništvu i korisniku poslovnog prostora (preduzetnik, pravno lice) za najviše tri vozila u vlasništvu (tačka 5.). Tačkom 5a navedenog rešenja je određeno da preduzeće izdaje povlašćenu parking kartu po povlašćenoj ceni i da povlašćena parking karta omogućava celodnevno korišćenje parking mesta u periodu za koji je izdata. Imajući u vidu da imalac povlašćene parking karte, za razliku od imaoca satne ili dnevne parking karte, koristi opšta parkirališta bez vremenskog ograničenja u periodu za koji mu je ta povlašćena parking karta izdata, a da je osporenom odredbom člana 11b stav 3. Odluke Skupština grada Beograda samo odredila maksimalan broj navedenih parking karata koje se mogu izdati svakoj pojedinoj kategoriji povlašćenih korisnika parking mesta, a ne vremenski period u kome ova lica mogu da koriste opšta parkirališta, kako to inicijator pogrešno smatra, Ustavni sud je kao očigledno neosnovane ocenio navode inicijatora o nezakonitosti odredbe člana 11b stav 3. Odluke. Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 11b stav 3. Odluke i odlučio kao u tački 3. izreke.
VII
Razmatrajući osnovanost navoda inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 16. stav 3, člana 18a st. 2. i 3. i člana 18v Odluke, kojima je uređena obaveza korisnika opšteg parkirališta da, po nalogu ovlašćenog kontrolora, plati dnevnu parking kartu, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 25. stav 3. Zakona o komunalnim delatnostima saglasno kojoj jedinica lokalne samouprave može propisati da se u postupku kontrole korišćenja komunalne usluge naplaćuje posebna cena za slučaj korišćenja komunalne usluge na način koji je u suprotnosti sa propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost. Imajući u vidu da je osporenim odredbama člana 18a st. 2. i 3. Odluke izdavanje naloga za plaćanje dnevne parking karte, kao posebne cene za korišćenje komunalne usluge parkiranja, predviđeno upravo za slučajeve kada se komunalna usluga javnog parkiranja koristi na način koji je suprotan načinu korišćenja propisanim odredbom člana 18a stav 1. Odluke, odnosno koji je suprotan načinu korišćenja propisanim odredbom člana 18. stav 2. Odluke kojom je uređeno važenje satne parking karte, Ustavni sud nalazi da donosilac osporenog opšteg akata nije izašao izvan Zakonom utvrđenih granica svog ovlašćenja da uređuje način vršenja kontrole korišćenja i naplate navedene komunalne usluge. Saglasno iznetom, Ustavni sud je kao neprihvatljive ocenio navode inicijatora o nesaglasnosti odredaba člana 16. stav 3, člana 18a st. 2. i 3. i člana 18v Odluke sa odredbama Zakona o komunalnim delatnostima.
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14 i 95/15), u odnosu na čije odredbe je jedan od inicijatora doveo u pitanje zakonitost odredaba člana 18a st. 2. i 3. i člana 18 v Odluke, propisano je: da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava, predmeta i usluga i da se za korišćenje ovih prava, predmeta i usluga ne može uvoditi posebna naknada (član 11.); da taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluge za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse i da taksena obaveza traje dok traje korišćenje prava, predmeta ili usluge (član 13.); da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi za korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima (član 15. tačka 13)). Imajući u vidu da je osporenom Odlukom uređeno korišćenje onih opštih parkirališta na teritoriji grada Beograda na kojima se naplata parkiranja vrši plaćanjem parking karte (satne ili dnevne), odnosno kupovinom povlašćene parking karte i da je dnevna parking karta posebna cena koja se plaća za slučaj korišćenja opštih parkirališta na način koji je u suprotnosti sa odredbama osporene Odluke, a ne, kako to inicijatori pogrešno smatraju, posebna naknada koja se, u smislu člana 11. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, ne može uvoditi za korišćenje onih prostora za parkiranje za koje je propisano plaćanje lokalne komunalne takse, Ustavni sud je kao očigledno neosnovane ocenio tvrdnje inicijatora o nesaglasnosti osporenih odredaba čl. 18a i 18v Odluke sa odredbama čl. 11. i 13. Zakona o finansiranju lokalne samouprave.
Nadalje, Ustavni sud je ocenio da navodi jednog od inicijatora da „ukoliko se nalogom za plaćanje dnevne parking karte utvrđuje obaveza i rok za njeno izvršenje i obračunava zakonska zatezna kamata, onda mora postojati dostava naloga na pouzdan, siguran i zakonom propisan način, a to je dostava na adresu vlasnika vozila“, nisu od značaja za ocenu zakonitosti odredaba člana 18v st. 2. i 3. Odluke. Navedeno iz razloga što je, saglasno odredbi člana 13. stav 4. Zakona o komunalnim delatnostima, obaveza korisnika komunalne usluge parkiranja da plati dnevnu parking kartu kao posebnu cenu usluge parkiranja nastala započinjanjem korišćenja ove usluge suprotno odredbama osporene Odluke, a ne izdavanjem naloga za plaćanje ove parking karte, kako to inicijator pogrešno smatra, koji predstavlja samo račun za plaćanje navedene cene parkiranja koji izdaje ovlašćeno lice vršioca komunalne delatnosti parkiranja.
Kada su u pitanju tvrdnje inicijatora o nesaglasnosti odredaba člana 18v Odluke sa odredbama člana 18. Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 31/11, 99/11, 109/13 – Odluka US, 55/14 i 139/14), kojima je bila uređena verodostojna isprava, iz razloga što nalog za plaćanje dnevne karte ne predstavlja verodostojnu ispravu na osnovu koje bi se mogao pokrenuti postupak izvršenja, Ustavni sud prethodno konstatuje da je ovaj zakon prestao da važi 1. jula 2016. godine kada je stupio na snagu novi Zakon o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, broj 106/15). Imajući u vidu da Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava Republike Srbije, ocenu zakonitosti materijalno-pravnih odredaba opšteg akta vrši u odnosu na zakon koji je na snazi, Sud je u razmatranju osnovanosti navoda inicijatora o nezakonitosti člana 18v Odluke imao u vidu odredbe važećeg Zakona o izvršenju i obezbeđenju kojima je propisano: da se ovim zakonom uređuje postupak u kome sudovi i javni izvršitelji prinudno namiruju potraživanja izvršnih poverilaca zasnovana na izvršnim i verodostojnim ispravama (izvršni postupak), postupak obezbeđenja potraživanja i položaj javnih izvršitelja (član 1.); da se rešenje o izvršenju donosi, pored ostalog, na osnovu verodostojne isprave (član 40.); da se rešenje o izvršenju na osnovu verodostojne isprave donosi radi namirenja novčanog potraživanja i da je verodostojna isprava i račun domaćeg ili stranog lica, sa otpremnicom ili drugim pismenim dokazom o tome da je izvršni dužnik obavešten o njegovoj obavezi (član 52. stav 1. i stav 2. tačka 3)). Odredbama Dela pet Zakona (čl. 392. do 413.) uređeno je namirenje novčanih potraživanja nastalih iz komunalnih i srodnih delatnosti i propisano je, pored ostalog, da verodostojnu ispravu, na osnovu koje se donosi rešenje o izvršenju radi namirenja navedenih novčanih potraživanja, predstavlja račun i izvod iz poslovnih knjiga o izvršenim komunalnim ili srodnim uslugama (član 394. stav 2.).
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se odredbe člana 52. Zakona o izvršenju i obezbeđenju ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa sadržinom odredaba člana 18v Odluke. Ovo iz razloga što je odredbama člana 52. Zakona regulisana verodostojna isprava kao jedan od osnova za donošenje rešenja o izvršenju radi namirenja novčanih potraživanja, pa i novčanih potraživanja nastalih iz komunalnih usluga, dok su odredbama osporenog člana 18v Odluke propisani načini i uslovi dobrovoljnog ispunjenja obaveze korisnika parkirališta po osnovu izdatog naloga za plaćanje dnevne parking karte, a ne postupak prinudne naplate potraživanja po osnovu navedenog naloga, kako to inicijator pogrešno smatra, koji postupak će se, ukoliko usledi, sprovoditi po odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju. S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da nema procesnih pretpostavki za ocenu saglasnosti osporenog člana 18v Odluke sa odredbama člana 52. navedenog zakona.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 16. stav 3, člana 18a st. 2. i 3. i člana 18v Odluke, pa je, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijative i rešio kao u tački 3. izreke.
VIII
Ceneći navode inicijatora o neustavnosti i nezakonitosti člana 18g Odluke kojim je uređeno ovlašćenje vršioca komunalne delatnosti parkiranja da, uklanjanjem vozila sa javnog parkirališta ili postavljanjem uređaja kojima se sprečava njegovo odvoženje, zadrži parkirano vozilo korisnika usluge parkiranja koga nije moguće identifikovati preko jedinstvenog registra vozila koji vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova, a radi naplate dospelih potraživanja koja ima prema navedenom korisniku po osnovu izdatih naloga za plaćanje dnevne parking karte, Ustavni sud je pošao od citiranih Ustavnih i zakonskih odredaba iz kojih proizlazi:
-da je upravljanje javnim parkiralištima Zakonom o komunalnim delatnostima određeno kao komunalna delatnost od opšteg interesa i da su ovim zakonom uređeni opšti uslovi i način njenog obavljanja;
-da je grad ovlašćen da, u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima i da je skupština grada ovlašćena da svojim aktom, takođe u skladu sa navedenim zakonom, propisuje način obavljanja ove komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju;
-da komunalna delatnost upravljanja javnim parkiralištima obuhvata, pored ostalog, uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa radi stvaranja i održavanja uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila;
-da meru uklanjanja parkiranih vozila, odnosno postavljanje uređaja kojima se sprečava njihovo odvoženje nalaže, saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima, komunalni inspektor koji je u vršenju inspekcijskog nadzora utvrdio da se ostavljanjem vozila ometa korišćenje javnih parkirališta, a da je vršilac komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima jedino ovlašćen da sprovede ovu meru;
-da Zakonom o komunalnim delatnostima nije predviđena mogućnost uklanjanja parkiranih vozila, odnosno postavljanja uređaja kojima se sprečava njihovo odvoženje, radi naplate dospelih potraživanja vršioca komunalne delatnosti parkiranja prema korisniku ove komunalne delatnosti;
-da se zadržavanjem parkiranog vozila, u smislu osporenog člana 18g Odluke, ograničava vlasnik motornog vozila da ga koristi za vreme dok se ne izmire dospela potraživanja vršioca komunalne usluge parkiranja prema korisniku ove usluge, kao i troškovi zadržavanja vozila, a da je odredbom člana 58. stav 4. Ustava utvrđeno da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom;
-da meru uklanjanja, odnosno premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila predviđa i Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima ali isključivo radi sprečavanja ugrožavanja bezbednosti učesnika u saobraćaju, odnosno omogućavanja odvijanja saobraćaja, dok je osporenom Odlukom uređeno korišćenje javnih parkirališta kao komunalna delatnost, u smislu odredaba Zakona o komunalnim delatnostima;
-da meru uklanjanja, odnosno premeštanja vozila i postavljanja uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila nalaže i preduzima policijski službenik kao lice koje je Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima ovlašćeno da vrši kontrolu i neposredno regulisanje saobraćaja na putevima, i to kada je u obavljanju navedene kontrole utvrdio da je vozilo zaustavljeno ili parkirano suprotno odredbama ovog zakona, tj. na mestu na kome bi ugrozilo bezbednost drugih učesnika u saobraćaju, odnosno ometalo ili onemogućavalo normalno odvijanje saobraćaja, a da se pravnom licu, odnosno preduzetniku kome je aktom nadležnog državnog organa poverena delatnost organizacije funkcionisanja, upravljanja i održavanja javnih parkirališta (tj. vršiocu komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima) jedino može poveriti obavljanje poslova uklanjanja vozila, odnosno postavljanja uređaja kojima se sprečava njihovo odvoženje;
-da ni Zakonom o bezbednosti saobraćaja na putevima nije predviđena mogućnost uklanjanja parkiranog vozila, odnosno postavljanja uređaja kojima se sprečava njegovo odvoženje, radi naplate dospelih potraživanja vršioca komunalne delatnosti parkiranja prema korisniku ove komunalne delatnosti.
S obzirom na izneto, Ustavni sud nalazi da se povodom osporenog člana 18g Odluke osnovano mogu postaviti, kao sporna, sledeća ustavnopravna pitanja:
-da li je Skupština grada Beograda prekoračila svoja ovlašćenja kada je osporenim članom 18g Odluke predvidela uklanjanje vozila sa javnog parkirališta, odnosno postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila, radi naplate dospelih potraživanja vršioca komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima prema korisniku ove komunalne delatnosti, s obzirom na to da su slučajevi u kojima je moguće naložiti uklanjanje vozila, odnosno postavljanje navedenih uređaja, propisani odredbama člana 36. st. 1, 2. i 4. Zakona o komunalnim delatnostima;
-da li je davanjem ovlašćenja vršiocu komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima na teritoriji grada Beograda da ukloni vozilo sa javnog parkirališta, odnosno postavi uređaje kojima se sprečava odvoženje vozila, Skupština grada Beograda postupila suprotno odredbama Zakona o komunalnim delatnostima, s obzirom na to da je uklanjanje vozila, kao i postavljanje navedenih uređaja moguće samo po nalogu komunalnog inspektora;
-da li je osporenim članom 18g Odluke protivustavno ograničeno pravo vlasnika motornog vozila da ga koristi sve dok ne budu izmirena dospela potraživanja vršioca komunalne delatnosti parkiranja prema korisniku ove delatnosti, s obzirom na to da je, u smislu odredbe člana 58. stav 4. Ustava, ograničenje korišćenja imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni dopušteno samo ukoliko je propisano zakonom.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 18g Odluke i da isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, za čije davanje je određen rok od 60 dana. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je rešio kao u tač. 1, 4. i 5. izreke.
IX
U vezi sa zahtevom inicijatora za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 21a Odluke kojim je propisano ovlašćenje preduzeća, kao poverioca dospelog potraživanja, u čijim se rukama nalazi dužnikovo motorno vozilo, uklonjeno po nalogu nadležnog organa, da zadrži ovo vozilo dok mu ne bude isplaćeno potraživanje, Ustavni sud je imao u vidu odredbu člana 36. stav 6. Zakona o komunalnim delatnostima prema kojoj se odlukom jedinice lokalne samouprave može predvideti da vršilac komunalne delatnosti kao poverilac dospelog potraživanja u čijim se rukama nalazi dužnikovo vozilo, stvar i drugi predmet uklonjen po nalogu nadležnog organa, ima pravo zadržati ga dok mu ne bude isplaćeno potraživanje. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je osporeno ovlašćenje vršioca komunalne delatnosti parkiranja da zadrži vozilo dužnika, na način i pod uslovima utvrđenim članom 21a Odluke, Skupština grada Beograda propisala na osnovu i u granicama ovlašćenja iz člana 36. stav 6. Zakona, te da su stoga neprihvatljivi navodi inicijatora o nezakonitosti ovog člana Odluke.
Imajući u vidu da je osporenu meru zadržavanja vozila dužnika, kojom se nesumnjivo ograničava pravo vlasnika motornog vozila da koristi ovo vozilo za vreme dok vršiocu komunalne delatnosti parkiranja ne bude isplaćeno njegovo potraživanje, Skupština grada Beograda propisala u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima, Ustavni sud je kao neprihvatljive ocenio i navode inicijatora o nesaglasnosti člana 21a Odluke sa odredbom člana 58. stav 4. Ustava.
Ustavni sud je takođe utvrdio da tvrdnje jednog od inicijatora o nesaglasnosti člana 21a Odluke sa odredbom člana 84. stav 2. Ustava kojom su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja, ne sadrže razloge osporavanja ustavnopravno prirode, već se zasnivaju na subjektivnom mišljenju inicijatora da osporenom Odlukom vršilac komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima na teritoriji grada Beograda, s obzirom na visoke cene parkiranja koje određuje, ima monopolski položaj koji se može zloupotrebiti faktičkim zadržavanjem vozila dužnika na način kako je to propisano osporenim članom 21a Odluke. Saglasno iznetom, Ustavni sud je zaključio da nema procesnih pretpostavki za ocenu saglasnosti člana 21a Odluke sa članom 84. Ustava.
Odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju u odnosu na koje je jednom od inicijativa takođe tražena ocena zakonitosti člana 21a Odluke bilo je uređeno pokretanje i sprovođenje postupka izvršenja i obezbeđenja (član 2.) i pitanja u vezi sa nadležnošću izvršitelja (član 4.). Zakonom o izvršenju i obezbeđenju koji je na snazi i u odnosu na koji Ustavni sud vrši ocenu zakonitosti osporenog člana 21a Odluke, pitanja pokretanja i vođenja izvršnog postupka i postupka obezbeđenja uređena su odredbama člana 3. ovog zakona tako što je, pored ostalog, propisano da se izvršni postupak i postupak obezbeđenja pokreću tako što izvršni poverilac podnosi predlog za izvršenje na osnovu izvršne ili verodostojne isprave ili predlog za obezbeđenje, a po službenoj dužnosti pokreću se samo ako je zakonom određeno (stav 1.), da o predlogu za izvršenje na osnovu verodostojne isprave radi namirenja novčanog potraživanja nastalog iz komunalnih usluga i srodnih delatnosti odlučuje javni izvršitelj (stav 3.) i da se izvršenje sprovodi kada se donese rešenje o izvršenju ili obezbeđenju (stav 4.). Nadležnost izvršitelja određena je odredbama čl. 4. i 10. važećeg Zakona o izvršenju i obezbeđenju i propisano je: da su javni izvršitelji isključivo nadležni za izvršenje onih izvršnih isprava čije izvršenje nije u nadležnosti suda, kao i za izvršenje rešenja o izvršenju na osnovu verodostojne isprave, rešenja o usvajanju predloga za protivizvršenje i rešenja o izvršenju rešenja o izrečenim sudskim penalima (član 4. stav 2.); da javni izvršitelj sprovodi izvršenje rešenja o izvršenju na osnovu izvršne ili verodostojne isprave i rešenja o prethodnoj ili privremenoj meri koje donese sud za čije područje je imenovan (mesna nadležnost javnog izvršitelja) i da on može da preduzima radnje i izvan područja suda za koje je imenovan, sam ili preko javnog izvršitelja s drugog područja (član 10.).
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da odredbe čl. 3, 4. i 10. Zakona o izvršenju i obezbeđenju nisu u ustavnopravnoj vezi sa pitanjem koje se uređuje osporenim članom 21a Odluke. Ovo iz razloga što je navedenim zakonskim odredbama regulisano pokretanje i vođenje izvršnog postupka i postupka obezbeđenja potraživanja i propisana nadležnost izvršitelja za sprovođenje izvršenja, dok su osporenim članom 21a Odluke uređeni uslovi pod kojima je vršilac komunalne delatnosti upravljanja javnim parkiralištima na teritoriji grada Beograda ovlašćen da zadrži vozilo dužnika sve dok mu ne bude isplaćeno potraživanje i to ili dobrovoljnim ispunjenjem obaveze od strane dužnika ili u postupku prinudne naplate potraživanja koji je uređen odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju. S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za pokretanje postupka za ocenu saglasnosti člana 21a Odluke sa navedenim odredbama Zakona o izvršenju i obezbeđenju.
S obzirom na izneto, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 21a Odluke, pa je inicijativu odbacio, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 3. izreke.
X
U vezi sa zahtevima pojedinih inicijatora da Ustavni sud izvrši ocenu saglasnosti pojedinih osporenih odredaba čl. 11b, 16, 18a, 18v i 21a Odluke sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89-USJ, 57/89 i „Službeni list SRJ“, broj 31/93), Ustavni sud ukazuje da su za ocenu zakonitosti navedenih odredaba Odluke od značaja odredbe Zakona o komunalnim delatnostima, a ne odredbe Zakona o obligacionim odnosima, s obzirom na to da se Odlukom bliže uređuju odnosi u oblasti obavljanja jedne od komunalnih delatnosti. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da iz odredbe člana 23. Zakona o obligacionim odnosima, kojom je propisano da se na obligacione odnose koji se utvrđuju drugim saveznim zakonima primenjuju odredbe ovog zakona u pitanjima koja nisu uređena tim zakonom, upravo proizlazi da se Zakon o obligacionim odnosima ne primenjuje na obligacione odnose uređene posebnim zakonom. Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da nije bilo procesnih pretpostavki da se upusti u ocenu saglasnosti osporenih odredaba Odluke sa odredbama Zakona o obligacionim odnosima.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 1) i 5) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić