| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 08.11.2012 | Broj: IUo-109/2011 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 8. novembra 2012. godine, doneo je
1. Utvrđuje se da odredbe člana 6. stav 4. i člana 40. Uredbe o rešavanju stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika sredstava u državnoj svojini ("Službeni glasnik RS", broj 102/10) nisu u saglasnosti sa Ustavom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu Uredbe iz tačke 1. u odnosu na Zakon o stanovanju ("Službeni glasnik RS", br. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 i 99/11).
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 6. i 40. Uredbe o rešavanju stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika sredstava u državnoj svojini ("Službeni glasnik RS", broj 102/10). U inicijativi se navodi da osporene odredbe Uredbe kojima je propisano da zaposlena lica u Ministarstvu unutrašnjih poslova, javnom tužilaštvu posebne nadležnosti i Bezbednosno-informativnoj agenciji, koja imaju status ovlašćenih službenih lica , mogu rešavati stambene potrebe i kupovinom stana, nisu u saglasnosti sa odredbama člana 21. i člana 194. stav 3. Ustava Republike Srbije i odredbama člana 16. Zakona o stanovanju („Službeni glasnik RS“, br. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 i 99/11).
Na sednici Ustavnog suda održanoj 5. jula 2012. godine, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11), doneo Rešenje kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba Uredbe i Rešenje je dostavio Vladi na odgovor, sa rokom od 60 dana za davanje odgovora. Kako Vlada u ostavljenom roku, kao ni naknadno, nije dostavila odgovor Ustavnom sudu, postupak je nastavljen , saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Uredbu o rešavanju stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika sredstava u državnoj svojini ("Službeni glasnik RS", broj 102/10) donela Vlada, 29. decembra 2010. godine , na osnovu čl. 9. i 29. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", br. 53/95, 3/96-ispravka, 54/96, 32/97 i 101/05 - dr. zakon) i člana 42. stav 1. Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05-ispravka, 101/97 i 65/08). Ovom uredbom uređuju se uslovi i način rešavanja stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica u državnim organima i organizacijama, organima i organizacijama jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javnim službama (javna preduzeća i ustanove) i drugim organizacijama čiji je osnivač Republika Srbija, odnosno teritorijalna jedinica (u daljem tekstu: korisnik državnih sredstava), osnovi i merila za utvrđivanje reda prvenstva, utvrđivanje reda prvenstva, postupak i organi odlučivanja i druga pitanja od značaja za rešavanje stambenih potreba navedenih lica (član 1.).
Odredbama člana 6. Uredbe, čiji je stav 4. osporen, propisano je: da se stambene potrebe zaposlenih lica mogu rešavati na jedan od načina i to davanjem stanova u zakup na određeno vreme i davanjem stanova za službene potrebe (stav 1.); da je davalac stanova korisnik državnih sredstava kod koga je lice kome se rešava stambena potreba zaposleno, odnosno obavlja funkciju (stav 2.); da korisnik državnih sredstava određuje način rešavanja stambenih potreba zavisno od sredstava kojima raspolaže (stav 3.); da zaposlena lica u Ministarstvu unutrašnjih poslova, javnom tužilaštvu posebne nadležnosti i Bezbednosno-informativnoj agenciji, koja imaju status ovlašćenih službenih lica, mogu rešavati stambene potrebe i kupovinom stana ( osporeni stav 4.); da su ovlašćena službena lica u javnom tužilaštvu posebne nadležnosti specijalni tužilac za ratne zločine i specijalni tužilac za organizovani kriminal, kao i njihovi zamenici koji su izabrani na stalne funkcije na neodređeno vreme (stav 5.). Prema osporenom članu 40. Uredbe, zaposleno lice iz člana 6. stav 4. ove uredbe koje koristi stan po osnovu zakupa na određeno vreme (u daljem tekstu: zakupac stana) može podneti pisani zahtev za kupovinu stana po tržišnoj ceni (u daljem tekstu: kupoprodajna cena), pod uslovima iz ove Uredbe.
Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti Uredbe, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).
Za ocenu ustavnosti osporene Uredbe od značaja su i odredbe Ustava kojima je utvrđeno: da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, te da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 86. stav 1.); da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i rokovima predviđenim zakonom (član 86. stav 2.); da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenima zakonom (član 86. stav 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 1. do 3.).
Zakonom o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 i 16/11) propisano je: da Vlada utvrđuje i vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, tako što d onosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2.); da Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona (član 42. stav 1.).
Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", br. 53/95, 3/96, 54/96, 32/97 i 101/05), koji je bio pravni osnov za donošenje osporene Uredbe, bilo je propisano: da se stambene zgrade i stanovi u državnoj svojini daju na korišćenje zaposlenim, izabranim i postavljenim licima u organima, javnim službama i drugim organizacijama iz člana 1. tačka 2) ovog zakona i drugim licima utvrđenim zakonom po osnovu zakupa na neodređeno ili određeno vreme, a Vlada Republike Srbije propisuje način i kriterijume davanja stambenih zgrada i stanova u zakup (član 9.); da organi pribavljaju, koriste i upravljaju sredstvima u državnoj svojini na način i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom ako posebnim zakonom nije drugačije određeno, a način pribavljanja, korišćenja i upravljanja sredstvima u državnoj svojini bliže uređuje Vlada Republike Srbije, odnosno drugi organ određen ovim zakonom (član 19.) .
Zakonom o javnoj svojini ("Službeni glasnik RS", broj 72/11), čijim stupanjem na snagu je prestao da važi Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, pripisano je: da se ovim zakonom uređuje pravo javne svojine i određena druga imovinska prava Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 1.); da se raspolaganjem stvarima u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, smatra davanje stvari na korišćenje, davanje stvari u zakup, prenos prava javne svojine na drugog nosioca javne svojine (sa naknadom ili bez naknade), uključujući i razmenu, otuđenje stvari, zasnivanje hipoteke na nepokretnosti, ulaganje u kapital i zalaganje pokretnih stvari (član 26. stav 1.), a stvari u javnoj svojini mogu se, u smislu stava 1. ovog člana, dati na korišćenje (sa naknadom ili bez naknade), ili u zakup drugom nosiocu javne svojine (član 26. stav 2.); da su stambene zgrade i poslovne prostorije, u smislu ovog zakona, zgrade, delovi zgrada i prostorije izgrađene, kupljene i na drugi način pribavljene od strane Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 53. stav 1.), a raspored službenih zgrada i poslovnih prostorija u svojini Republike Srbije vrši Vlada, dok raspored službenih zgrada i poslovnih prostorija u svojini autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave vrši nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave (član 53. stav 2.); da se stambenim zgradama, u smislu ovog zakona, smatraju stambene zgrade, stanovi, garaže i poslovni prostor u stambenim zgradama, koji su izgradnjom, kupovinom ili po drugom osnovu pribavljeni u svojinu Republike Srbije autonomne pokrajine i jedinice lokalne uprave za potrebe organa Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 54. stav 1.); da se uredbom Vlade uređuju kriterijumi i postupak davanja stanova u javnoj svojini u zakup i njihove kupovine, kao i kriterijumi i postupak dodeljivanja stambenih zajmova zaposlenima u organima iz stava 1. ovog člana (član 54. stav 2.); da se na stanu iz stava 1. ovog člana može steći pravo svojine otkupom pod uslovima propisanim z akonom koji uređuje oblast stanovanja (član 54. stav 6.); da se stambenim zgradama i stanovima smatraju takođe i stambene zgrade i stanovi u javnoj svojini namenjeni za socijalno stanovanje čiji je pravni režim propisan posebnim zakonom (član 54. stav 8.); da će se podzakonski akti doneti na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", br. 53/95, 3/96-ispravka, 54/96, 32/97 i 101/05 - dr. zakon) i Zakona o imovini Savezne Republike Jugoslavije ("Službeni list SRJ", br. 41/03, 50/93-dr. zakon, 24/94-dr . zakon, 28/96-dr . zakon, 30/96 i 30/ 2000 - US) primenjivati do donošenja podzakonskih akata na osnovu ovog zakona, ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom (član 86. stav 2.).
Mada je osporena Uredba doneta na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, kojim je bilo propisano ovlašćenje za Vladu da utvrđuje način i kriterijume davanja stambenih zgrada i stanova u zakup, a koji je prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o javnoj svojini, po nalaženju Ustavnog suda, zakonitost osporene U redbe ima se ceniti sa stanovišta važećeg zakona imajući u vidu da je u prelaznim odredbama navedenog zakona određeno da će se podzakonski akti doneti na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije primenjivati do donošenja podzakonskih akata na osnovu Zakona o javnoj svojini ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom.
Polazeći od odredaba člana 53. i člana 54. stav 2. Zakona o javnoj svojini i člana 42. stav 1. Zakona o Vladi, Sud je ocenio da je Vlada imala z akonsko ovlašćenje da svojim propisom (uredbom) uredi uslove i način rešavanja stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica u državnim organima i organizacijama, organima i organizacijama jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, javnim službama i drugim organizacijama čiji je osnivač Republika Srbija, odnosno teritorijalna jedinica, osnove i mer ila za utvrđivanje reda prvenstva, utvrđivanje reda prvenstva, postupak i organe odlučivanja, kao i druga pitanja od značaja za rešavanje stambenih potreba navedenih lica. Takođe je u granicama navedenih zakonskih ovlašćenja Vlade propisivanje u odredbama člana 6. Uredbe da će se stambene potrebe zaposlenih lica rešavati davanjem stanova u zakup na određeno vreme, davanje m stanova za službene potrebe, kao i kupovinom stanova.
Ustavni sud ukazuje da je u predmetu IU-146/2002 godine na sednici održanoj 13. jula 2002. godine doneo odluku kojom, pored ostalog , nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđiva nje neustavnosti i nezakonitosti odredbe člana 61a ranije Uredbe o rešavanju stambenih potreba izabranih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika sredstava u državnoj svojini ("Službeni glasnik RS", br. 41/02, 76/02, 125/03 i 88/04) , kojom je bilo propisano da korisnik državnih sredstava može licu zaposlenom u Ministarstvu unutrašnjih poslova, kome je korisnik državnih sredstava odobrio privremeno korišćenje stana radi čuvanja , rešiti stambenu potrebu van postupka propisanog tom uredbom. Pri tome je Ustavni sud , polazeći od odredaba člana 90. Ustava Republike Srbije od 1990. godine i člana 19. Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, izrazio stav da je Vlada postupila u granicama svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja. Donoseći osporenu odluku Ustavni sud se nije upuštao u ocenu ustavnosti navedene uredbe sa stanovišta povrede principa diskriminacije, jer to nije bio predmet inicijative.
Međutim, Ustavni sud je ocenio da je osporenom odredbom člana 6. stav 4. predmetne Uredbe, kojom je propisano da stambenu potrebu kupovinom stana mogu rešavati samo ovlašćena službena lica zaposlena u Mi nistarstvu unutrašnjih poslova, javnom tužilaštvu posebne nadležnosti i Bezbednosno-informativnoj agenciji, povređen princip zabrane diskriminacije iz člana 21. važećeg Ustava, s obzirom na to da je ovaj način rešavanja stambene potrebe uslovljen činjenicom da se radi o zaposlenim licima sa posebnim radno-pravnim statusom, a ne činjenicom da su navedena lica u situaciji posebne stambene potrebe. Pri tome je važno istaći da ova razlika u tretmanu između navedene kategorije zaposlenih i ostalih zaposlenih lica nema svoje objektivno i razumno opravdanje, jer nije uslovljena težinom stambene situacije ovih zaposlenih lica, što bi se moglo smatrati legitimnim ciljem za davanje većeg obima prava ovim licima u odnosu na sve ostale zaposlene u državnim organima. Stoga, obavljanje određenih specifičnih poslova kao što su poslovi u Ministarstvu unutra šnjih poslova, javnom tužilaštvu posebne nadležnosti i Bezbednosno-informativnoj agenciji može biti razlog da se ovi poslovi posebno vrednuju kod utvrđivanja merila i kriterijuma za određivanje reda prvenstva prilikom rešavanja stambenih potreba zaposlenih , ali ne može biti osnov za dovođenje ovih lica u privilegovan položaj omogućavanjem samo njima prava na otkup stanova, jer za tako nešto očigledno ne postoji objektivno i razumno opravdanje. Ustavni sud je, takođe, ocenio da je osporena odredba Uredbe nesaglasna i sa odredbom člana 86. stav 3. Ustava, imajući u vidu da je ustavotvorac ovlastio isključivo zakonodavca da svojim propisom uredi način i uslove pod kojim a se mogu otuđivati sredstva iz javne svojine. To dalje znači da zakonodavac navedeno ustavno ovlašćenje za uređ ivanje o dnosnih pitanja nije mogao da prenese na Vladu kao u konkretnom slučaju, jer se radi o isključivo j zakonskoj materiji.
Imajući u vidu da je osporena odredba člana 40. Uredbe u logičnoj i pravnoj vezi sa osporenom odredbom člana 6. stav 4. Uredbe, to se data ocena ustavnosti odnosi na odredbu člana 40. Uredbe, pa je Sud odlučio kao u tački 1. izreke.
Ustavni sud je odbacio inicijativu u delu u kome je tražena ocena osporene Uredbe u odnosu na Zakon o stanovanju („Službeni glasnik RS“, br. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 i 99/11) , jer je pravni osnov za donošenje osporene Uredbe bio sadržan u Zakonu o sredstvima u svojini Republike Srbije, a ne u Zakon u o stanovanju.
Kako je Ustavni sud našao da je inicijativa u ovom delu neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti Uredbe u odnosu na Zakon o stanovanju, inicijativu je u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao u tački 2. izreke.
Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42a stav1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava , odredbe člana 6. stav 4. i člana 40. Uredbe iz tačke 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević