| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 11.04.2013 | Broj: IUz-462/2011 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri , Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač ka 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. aprila 2013. godine, doneo je
1. Odbacuj u se inicijativ e za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 4, člana 5. stav 3, čl. 6. i 8, člana 14. stav 2, čl. 15, 22. i 27, člana 29. s tav 1, člana 30. stav 2, člana 31. i člana 62. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11).
2. Odbacuju se inicijativ e za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba čl. 1, 2, 10. i 14, čl. 18. do 20, člana 28, čl. 30. do 32, čl. 35. do 37 . i člana 67. Zakona iz tačke 1. i inicijativ e za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona iz tačke 1. u celini.
3. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti Zakona (u celini) iz tačke 1.
Ustavnom sudu je podneto više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba čl. 1, 2. i 4, člana 5. stav 3, čl. 6. i 8, 10, 14 . i 15, čl. 18. do 20, 22, čl. 27. i 28, člana 29. stav 1, čl. 30. do 32, čl. 35. do 37. i člana 67. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11).
U jednoj od inicijativa, podnosilac smatra da su navedene osporene odredbe Zakona (osim odredbe člana 29. stav 1. Zakona, koja nije osporena ovom inicijativom), nesaglasne sa odredbama čl. 20, 21, 36, 58. i 59. Ustava Republike Srbije i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. U inicijativi se navodi: da član 1. Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom, jer se, „obzirom na uslove, način i postupak vraćanja imovine vrši diskriminacija oštećenih“, a „oštećenima se ne jemči jednaka zaštita prava“ ; da u članu 2. Zakona „nisu navedene određene grupe oštećenih kojima je imovina posle oslobođenja oduzeta bez ikakve pismene odluke"; da član 4. Zakona, takođe, nije saglasan sa članom 21. Ustava, „pošto vrednost imovine koja se vraća u naturalnom obliku i obeštećenje ispod tržišne vrednosti nisu ista stvar“; da član 5. Zakona određuje ko nema pravo na vraćanje imovine, što je suprotno članu 59. Ustava kojim se jemči pravo nasleđivanja, kao i članu 21. Ustava, prema kome su pred zakonom svi jednaki i po kome je zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu; da član 6. Zakona, kada se radi o konfis kovanoj imovini određuje uslov da je bivši vlasnik rehabilitovan, što je nesaglasno sa odredbama čl. 21. i 58. Ustava; da član 8. Zakona određuje načelo prioriteta vraćanja u naturalnom obliku, a samim tim stvara se nejednakost pred zakonom, jer se jednima vraća „ista oduzeta imovina, a drugima daje pravo na obeštećenje koje po ovom zakonu nije tržišna vrednost "; da član 10. Zakona štiti sticaoca imovine, a ranijem se vlasniku imovina ne vraća, pa inicijator smatra da „raniji vlasnik mora da dobije svoju imovinu u skladu sa članom 59. Ustava, osim ako se radi o javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona , a u tom slučaju ako je oduzeta imovina plaćena po tržišnoj ili višoj ceni od tržišne“; da član 14. Zakona nije saglasan sa odredbama čl. 20, 21. i 58. Ustava i da ga treba brisati; da član 15. Zakona „vrši diskriminaciju onih kojima se imovina ne vraća ili se delimično plaća u odnosu na one kojima se imovina u celosti vraća“; da član 18. Zakona određuje nepokretnosti koje se ne vraća ju bivšem vlasniku, prema kriterijumu namene ili status a objekta, a inicijator smatra da to može da bude samo javni interes utvrđen na osnovu zakona, saglasno članu 58. Ustava; da čl. 19. i 20. Zakona ne jemče pravo svojine ranijeg vlasnika, već se omogućava obvezniku vraćanja imovine i zakupcu da nastave sa korišćenjem nepokretnosti koja je predmet vraćanja; da odredbe čl. 22. i 27. Zakona određuju koje se zemljište i stambene zgrade ne vraća ju bivšim vlasnicima, što nije u skladu sa odredbom člana 58. Ustava; u odnosu na čl an 28. Zakona, inicijator smatra da poslovni objekti treba da se vrate ranijem vlasniku bez izuzetaka; u odnosu na odredbe čl. 30. do 32. Zakona, inicijator je mišljenja da naknada za oduzeto pravo svojine ne može biti manja od tržišne; da član 32. govori o vrednosti nepokretnosti, „što nije ustavna kategorija, već se radi o izmišljenoj vrednosti nepokretnosti "; u odnosu na član 35. Zakona inicijator je mišljenja da "obveznice po kojima tek za 15 godina treba da bude isplaćen neki neodređeni iznos ... nisu protivrednost imovine koja je oduzeta" ; u odnosu na odredbe čl. 36. i 37. Zakona, inicijator navodi da Ustavom nije predviđeno da se daje akontacija obeštećenja, te da „očigledno ne postoji javni interes utvrđen zakonom da se imovina delimično plati“; da član 62. stav 3. Zakona , koji utvrđuje pravo preče kupovine Republike Srbije , autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave prilikom prvog otuđenja, ograničava pravo svojine bez utvrđenog javnog interesa , te "da raniji vlasnik ima pravo da imovinu proda kome on želi"; da član 67. Zakona, koji propisuje da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije'', nije u saglasnosti sa članom 36. Ustava, jer su “oštećeni u nejednakom položaju kako u vezi vraćanja imovine, tako i u vezi trenutka kada se imovina vraća”.
U drugoj inicijativi osporene su odredbe člana 14. stav 2, člana 29. stav 1, člana 30. stav 2. i člana 31. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, jer ograničavaju visinu obeštećenja za oduzetu imovinu, odnosno izuzimaju od vraćanja i obeštećenja određene pokretne stvari, pa su, po mišljenju inicijatora, nesaglasne sa odredbama člana 21. st. 1. i 2, člana 35. st. 1. i 2. i člana 5 8. st. 1. i 2. Ustava, a osporenim Zakonom "poništavaju se moralna postignuća" Zakona o rehabiliticaciji. U jednoj od inicijativa zahteva se ocena ustavnosti osporenog Zakona u celini, s tim što inicijator ne navodi odredbe Ustava, sa kojima su, po njegovom mišljenju, osporene odredbe Zakona nesaglasne, već predlaže Vladi i Narodnoj skupštini donošenje izmena i dopuna osporenog Zakona. Jednom inicijativom, takođe, bio je osporen Zakon u celini, od koje je inicijator u toku postupka pred Ustavnim sudom odustao . U jednoj od inicijativa iznose se primedbe, sugestije i predlozi u pogledu pitanja koja je trebalo regulisati ovim zakonom.
Inicijativa za ocenu ustavnosti i saglasn osti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima, kojom su osporene odredabe čl. 1, 2. i 4, člana 5. stav 3, čl. 6, 8, 10, 14. i 15, čl. 18. do 20, čl. 22, 27. i 28, čl. 30. do 32, čl. 35. do 37. i člana 67. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju dostavljena je Narodnoj skupštini na mišljenje 6. juna 2012. godine. Mišljenje Narodne skupštine nije dostavljeno u ostavljenom roku, a ni po njegovom isteku. Stoga je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službenki glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US) , postupak nastavljen.
Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporenim odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11) propisano: da se ovim zakonom uređuju uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu, koja je na teritoriji Republike Srbije primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa, na osnovu akata o podržavljenju, posle 9. marta 1945. godine oduzeta od fizičkih i određenih pravnih lica i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu (u daljem tekstu: vraćanje imovine) i da se zakon primenjuje i na vraćanje imovine čije je oduzimanje posledica Holokausta na teritoriji koja danas čini teritoriju Republike Srbije (član 1.), da se pravo na vraćanje imovine po odredbama ovog zakona može ostvariti za imovinu oduzetu primenom propisa navedenih u članu 2; da se imovina vraća u naturalnom obliku ili se daje obeštećenje u vidu državnih obveznica Republike Srbije i u novcu, u skladu sa ovim zakonom (član 4.); da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje nema fizičko lice - strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, za koje je obavezu obeštećenja preuzela strana država po osnovu međunarodnog ugovora, fizičko lice - strani državljanin, odnosno njegovi zakonski naslednici, koji su i bez postojanja međunarodnog ugovora, obeštećeni ili im je pravo na vraćanje imovine priznato pravom strane države, te lice koje je bilo pripadnik okupacionih snaga koje su delovale na teritoriji Republike Srbije, za vreme Drugog svetskog rata, kao ni njegovi naslednici ( član 5. stav 3.); da se odredbe ovog zakona primenjuju i na imovinu koja je konfiskovana posle 9. marta 1945. godine, pod uslovom da je bivši vlasnik rehabilitovan do dana stupanja na snagu ovog zakona, ili bude rehabilitovan na osnovu zahteva za rehabilitaciju iz člana 42. stav 6. ovog zakona, u skladu sa posebnim zakonom, da bivši vlasnik ima pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje, u skladu sa ovim zakonom za imovinu oduzetu na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali do 15. februara 1968. godine, ako bivšem vlasniku na ime naknade za eksproprisanu imovinu nije ustupljena druga nepokretnost u svojinu, stanarsko pravo ili drugi oblik najšire pravne vlasti, da bivši vlasnik nema pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje, u skladu sa ovim zakonom za imovinu oduzetu na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali posle 15. februara 1968. godine, za koju je određena naknada u novcu ili drugim stvarima ili pravima (član 6.);
da se oduzeta imovina vraća bivšem vlasniku u svojinu i državinu, a ako to prema ovom zakonu nije moguće, bivši vlasnik ima pravo na obeštećenje, da će se, ako vraćanje državine na oduzetoj nepokretnosti nije odmah moguće, bivšem vlasniku vratiti svojina na oduzetoj stvari, a sa licem koje je držalac u vreme stupanja na snagu ovog zakona, uspostaviće se zakupni odnos pod tržišnim uslovima, ako ovim zakonom nije drukčije uređeno (član 8.); da sticalac imovine koji je, nakon podržavljenja imovine, u skladu sa zakonom, stekao pravo svojine, ostaje vlasnik i držalac stvari, i njegova stečena prava ne smeju biti povređena (član 10.); da se naknada koja je na osnovu propisa iz člana 2. ovog zakona isplaćena u novcu ili hartijama od vrednosti bivšem vlasniku, ne uzima u obzir pri utvrđivanju prava na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje i da se ne može zahtevati vraćanje plodova, niti naknada štete po osnovu izgubljene dobiti zbog nemogućnosti korišćenja, odnosno upravljanja podržavljenom imovinom, kao i po osnovu njenog održavanja u periodu od dana podržavljenja do vraćanja imovine (član 14.); da se ovim zakonom vraćaju nepokretne i pokretne stvari u javnoj svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave, u državnoj, društvenoj i zadružnoj svojini, osim stvari u svojini zadrugara i društvenoj i zadružnoj svojini koje je imalac stekao uz naknadu, da su predmet vraćanja podržavljene nepokretnosti - građevinsko zemljište, poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi i poslovne prostorije i drugi objekti koji postoje na da n stupanja na snagu ovog zakona, da su predmet vraćanja podržavljene pokretne stvari upisane u javni registar, kao i druge pokretne stvari koje prema propisima o kulturnim dobrima predstavljaju kulturna dobra i kulturna dobra od velikog i izuzetnog značaja, a koja postoje na dan stupanja na snagu ovog zakona (član 15.); da se ne vraća pravo svojine na nepokretnostima koje na dan stupanja na snagu ovog zakona imaju sledeću namenu, odnosno status - 1) nepokretnosti koje su po Ustavu i zakonu isključivo u javnoj svojini, 2) službene zgrade i poslovne prostorije koje služe za obavljanje zakonom utvrđene nadležnosti državnih organa, organa autonomne pokrajine, organa jedinice lokalne samouprave i organa mesne samouprave, 3) nepokretnosti koje služe za obavljanje delatnosti ustanova iz oblasti zdravstva, vaspitanja i obrazovanja, kulture i nauke ili drugih ustanova, kao javnih službi, osnovanih od strane nosilaca javne svojine, a čijim bi vraćanjem bio bitno ometen rad i funkcionisanje tih službi, 4) nepokretnosti koje su neodvojivi sastavni deo mreža, objekata, uređaja ili drugih sredstava koja služe za obavljanje pretežne delatnosti javnih preduzeća, društava kapitala osnovanih od strane nosilaca javne svojine, kao i njihovih zavisnih društava, iz oblasti energetike, telekomunikacija, saobraćaja, vodoprivrede i komunalnih delatnosti, 5) nepokretnosti čije bi vraćanje bitno narušilo ekonomsku, odnosno tehnološku održivost i funkcionalnost u obavljanju pretežne delatnosti subjekta privatizacije koji nije privatizovan, kao i subjekta koji se prodaje u postupku stečaja kao pravno lice a u čijoj se imovini nalaze, 6) nepokretnosti koje su namenjene za reprezentativne potrebe Narodne skupštine, predsednika Republike i Vlade, 7) nepokretnosti u vlasništvu Republike Srbije namenjene za smeštaj stranih diplomatsko-konzularnih predstavništava, vojnih i trgovinskih predstavništava i predstavnika pri diplomatsko-konzularnim predstavništvima, 8) Dvorski kompleks na Dedinju, čiji se status uređuje posebnim zakonom, kao i druga nepokretna kulturna dobra od izuzetnog značaja u državnoj svojini, 9) nepokretna imovina koja je prodata, odnosno stečena u postupku privatizacije kao imovina ili kapital subjekata privatizacije, u skladu sa zakonom kojim se uređuje privatizacija, 10) nepokretnosti koje su prodate u postupku stečaja nad preduzećima u većinskoj društvenoj, odnosno državnoj svojini, kao i nepokretnosti koje predstavljaju imovinu stečajnih dužnika u većinskoj društvenoj, odnosno državnoj svojini koja su kao pravna lica prodati u postupku stečaja, 11) u drugim slučajevima utvrđenim ovim zakonom, da se ne vraćaju podržavljena preduzeća (član 18.); da obveznik vraćanja imovine ima pravo da i nakon donošenja rešenja o vraćanju nepokretnosti, kao zakupac koristi predmetnu nepokretnost za svoju delatnost, u periodu koji je neophodan za prilagođavanje njegovog poslovanja, a u skladu sa članom 20. st. 1. i 2. ovog zakona, da se prava i obaveze između bivšeg vlasnika i obveznika za to vreme uređuju ugovorom, da u slučaju da se ugovor ne zaključi u roku od tri meseca od dana izvršnosti rešenja o vraćanju imovine, svaka strana može zahtevati da sud s vojom odlukom uredi njihov odnos (član 19.); da zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da koristi nepokretnost za obavljanje svoje delatnosti, ali ne duže od tri godine od izvršnosti rešenja o vraćanju imovine, s tim što se bivši vlasnik i obveznik mogu i drukčije sporazumeti, da izuzetno, za višegodišnje zasade i vinograde, zakupac poljoprivrednog zemljišta ili lice koje, do donošenja rešenja o vraćanju imovine bivšem vlasniku, a najkasnije u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, zaključi ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta na osnovu prava prečeg zakupa, ima pravo da koristi poljoprivredno zemljište do 20 godina za višegodišnje zasade, odnosno do 40 godina za vinograde, da u roku iz st. 1. i 2. ovog člana bivši vlasnik koji je stupio na mesto zakupodavca, ima pravo na zakupninu, ali ne može jednostrano menjati visinu zakupnine i druge odre dbe zatečenog ugovora o zakupu, da ugovor o zakupu zaključen sa namerom da se osujeti ostvarenje prava bivšeg vlasnika ne proizvodi pravno dejstvo (član 20.); da predmet vraćanja, u smislu ovog zakona, jeste građevinsko zemljište u javnoj svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, kao i građevinsko zemljište u državnoj, društvenoj odnosno zadružnoj svojini ( član 22. u stavu 1.), a u st. 2. do 7. ovog člana Zakona određuje se građevinsko zemljište koje se ne vraća (član 22.) ; da se bivšim vlasnicima vraćaju stambene zgrade, kuće, stanovi, garaže i drugi prateći objekti oduzeti primenom p ropisa iz člana 2. ovog zakona, da se izuzetno od stava 1. ovog člana, ne vraćaju stambene zgrade i kuće na kojima je, u slučaju zasnivanja etažne svojine, u skladu sa zakonom, prestalo da postoji pravo svojine na zgradi, odnosno kući, da se stambene zgrade, kuće i stanovi na kojima postoji zakonom zaštićeno stanarsko pravo, vraćaju u svojinu bivšem vlasniku, koji od dana izvršnosti rešenja o vraćanju postaje zakupodavac zaštićenom stanaru, pod uslovima utvrđenim zako nom kojim se uređuje stanovanje (član 27.); da se poslovni objekti i poslovne prostorije vraćaju bivšem vlasniku u svojinu i državinu, izuzev ako su uloženi u kapital podržavljenog preduzeća radi sticanja udela, odnosno akcija, da se p oslovni objekti i poslovne prostorije iz stava 1. ovog člana, date u zakup bilo koje vrste ili srodan odnos vraćaju bivšem vlasniku u svojinu u skladu sa ovim zakonom, a po isteku tri godine od dana izvršnosti rešenja o vraćanju imovine i u državinu, ako se bivši vlasnik i z akupac drugačije ne sporazumeju, da u periodu od sticanja svojine do stupanja u posed bivšeg vlasnika, zakupac stupa u pravni odnos sa njim po ugovoru koji je za ključio sa prethodnim vlasnikom (član 28.); da se vraćaju u svojinu i državinu postojeće podržavljene pokretne stvari iz člana 15. stav 3. ovog zakona (član 29. stav 1.); da se obeštećenje vrši u vidu državnih obveznica Republike Srbije i u novcu za isplatu akontacije obeštećenja, da ukupan iznos obeštećenja iz stava 1. ovog člana ne sme da ugrozi makroekonomsku stabilnost i privredni rast Republike Srbije, te se za ove namene opredeljuje iznos od dve milijarde evra, uvećan za zbir pripadajućih kamata za sve korisnike obeštećenja, obračunatih po kamatnoj stopi od 2% godišnje, za period od 1. januara 2015. godine do rokova dospeća utvrđenih ovim zakonom (član 30.); da se iznos obeštećenja utvrđuje u evrima, tako što se osnovica obeštećenja pomnoži koeficijentom koji se dobija kada se stavi u odnos iznos od dve milijarde evra i iznos ukupnog zbira osnovica obeštećenja utvrđenih rešenjima o pravu na obeštećenje uvećanog za procenu neutvrđenih osnovica iz stava 5. ovog člana i da se koeficijent izražava sa dve decimale, da će Vlada, radi sprovođenja odredaba člana 30. ovog zakona, na predlog ministarstva nadležnog za poslove finansija, utvrditi koeficijent iz stava 1. ovog člana, u roku od tri godine od dana objavljivanja javnog poziva iz člana 42. stav 1. ovog zakona, da se po odredbama ovog zakona može ostvariti ukupno obeštećenje po osnovu oduzete imovine jednog bivšeg vlasnika, po svim osnovima iz člana 1. ovog zakona, koje, u opštem interesu, ne može preći iznos od 500.000 evra, da u slučaju kad jedan zakonski naslednik po odredbama ovog zakona ostvaruje pravo po osnovu oduzete imovine od više bivših vlasnika, obeštećenje tom nasledniku po osnovu svih bivših vlasnika, u okviru njihovog zakonskog maksimuma, u opštem interesu, ne može preći iznos od 500.000 evra, da ako u roku od tri godine od dana objavljivanja javnog poziva iz člana 42. stav 1. ovog zakona, nisu doneta sva rešenja o pravu na obeštećenje, neutvrđene osnovice proceniće Agencija za potrebe utvrđivanja koeficijenta iz stava 1. ovog člana (član 31.). Odredbama člana 32. Zakona propisan je način utvrđivanja osnovice za oduzete nepokretnosti, koja je jednaka vrednosti nepokretnosti, utvrđenoj procenom nadležnog organa, u skladu sa ovim zakonom, izraženoj u evrima, prema zvaničnom srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan procene i način utvrđivanja vrednosti nepokretnosti koja je predmet vraćanja. Odredbama čl. 35. do 37. Zakona uređeno je emitovanje državnih obeznica od strane Republike Srbije , radi regulisanja javnog duga, koji nastaje po osnovu obeštećenja iz člana 30. ovog zakona, koje glase na ime i prenosive su, a isplaćuju se u evrima, njihova registracija kod Centralnog registra, depoa i kliringa hartija od vrednosti, način isplate obveznica, izvori sredstava za izmirenje obaveza po osnovu izdatih obveznica i isplate novčane akontacije , isplata akontacije obeštećenja u novcu, bivšem vlasniku, odnosno zakonskim naslednicima bivšeg vlasnika, čiji iznos ne može biti veći od 10.000 evra po bivšem vlasniku po svim osnovima. Odredbom člana 62. stav 3. Zakona propisano je da je vraćena imovina u slobodnom prometu, a Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima pravo preče kupovine prilikom prvog otuđenja , a članom 67. da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije".
Razmatrajući osporene odredbe člana 4, člana 5. stav 3, čl. 6. i 8, člana 14. stav 2, čl. 15, 22. i 27, člana 29. stav 1, člana 30. stav 2, člana 31. i člana 62. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u smislu navoda i razloga podnosilaca inicijativa, Ustavni sud je pošao od toga da se navedene odredbe Zakona osporavaju zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava, prava na imovinu iz člana 58. Ustav a i prava nasleđivanja iz člana 59. Ustava, iz razloga što, prema mišljenju podnosilaca inicijativa, nisu u jednakom položaju građani kojima se imovina vraća u naturalnom obliku i građani kojima se daje obeštećenje za oduzetu imovinu, pri čemu je ukupan iznos obeštećenja ograničen odredbama člana 30. stav 2. i člana 31. Zakona, a kod vraćanja pokretnih stvari, takođe, postoji ograničenje, prema odredbi člana 29. stav 1. Zakona, na postojeće podržavljene pokretne stvari navedene u odredbi člana 15. st av 3. Zakona. Pri tome, Ustavni sud je imao u vidu da Ustav Republike Srbije ne utvrđuje izričito pravo na vraćanje oduzete imovine, niti obavezu zakonodavca da uredi denacionalizaciju (restituciju), a takvo pravo ne jemči ni Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija) . Kako se Konvencija ne primenjuje retroaktivno, njome se stoga ne utvrđuje obaveza države u pogledu otklanjanja povrede prava svojine koja je mogla nastati pre njenog stupanja na snagu. Pojam imovine, u smislu odredaba Konvencije, obuhvata ne samo pravo svojine na nepokretnim i pokretnim stvarima i ulaganja na njima, već i potraživanje na osnovu koga se ima legitimno očekivanje da se može steći efektivno uživanje nekog imovinskog prava. Međutim, ove odredbe Konvencije garantuju prava samo u odnosu na postojeću imovinu i ne uključuju pravo na sticanje imovine, jer imovina ne postoji sve dok se nad njome ne može uspostaviti potraživanje. Nada da će se priznati staro imovinsko pravo, koje se već duži vremenski period nije moglo efektivno uživati, ne predstavlja imovinu u smislu odredaba navedene Konvencije. Za ostvarivanje prava po navedenim odredbama Konvencije potrebno je da postoji "makar legitimno očekivanje" da će određeno imovinsko pravo moći da bude realizovano, a legitimno očekivanje postoji tek kada država ugovornica propiše uslove pod kojima će se to očekivanje ostvariti, pri čemu države ugovornice nisu ograničene u pogledu propisivanja uslova pod kojim će vraćati imovinu, koja im je preneta pre nego što su ratifikovale Konvenciju.
Pravni osnov za uređivanje ove materije sadržan je u načelu vladavine prava iz člana 3. Ustava i odredbama Ustava koje garantuju osnovna ljudska prava, kao i u odredbama koje utvrđuju ovlašćenje zakonodavca da uređuje oblast imovinskopravnih odnosa. Saglasno odredbama člana 97. stav 1. tač. 7. i 17. Ustava, zakonom se uređuju, pored ostalog, svojinski, obligacioni odnosi i zaštita svih oblika svojine, a to znači i uređivanje sticanja i prestanka prava svojine, kao i promene svojinskih odnosa u skladu sa ustavnim odredbama kojima su uređeni osnovni principi tih odnosa. Član 86. Ustava određuje da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (stav 2.), kao i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (stav 3.).
Iz navedenih odredaba Ustava, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da Ustav dopušta mogućnost da se na društvenoj, odnosno državnoj svojini nastaloj originernim načinom sticanja svojine - aktom države (zakonom, podzakonskim aktom ili pojedinačnim aktom) može, aktom države (u ovom slučaju zakonom), promeniti oblik svojine, tj. da može biti vraćena u privatnu svojinu, pod uslovima koje propisuje zakon. To, dalje, znači da postoji ustavno ovlašćenje da se osporenim Zakonom uređuju uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu, pri čemu se mora imati u vidu da je u pitanju imovina koja je bila oduzimana na osnovu ranije važećih ustava i propisa, što znači da je za takvo oduzimanje imovine postojao pravni osnov, pa je u tom smislu logično opredeljenje zakonodavca da utvrdi pravo na vraćanje imovine bivšem vlasniku u svojinu i državinu ili pravo na obeštećenje za oduzetu imovinu koja se ne može vratiti u naturalnom obliku, kao što je predviđeno osporenim odredbama Zakona, pri čemu je stvar opredeljenja zakonodavca da ovo pravo ograniči u smislu da isto ne podrazumeva i pravo na vraćanje plodova i naknadu štete zbog izgubljenje dobiti (član 14. stav 2. Zakona). Ustav ne poznaje princip jednakosti kao opšti, apstraktni pojam koji se u svakoj pravnoj situaciji podjednako odnosi na sve pravne subjekte, već garantuje jednakost u okviru iste kategorije pravnih subjekata, odnosno iste vrste prava. Pri tome, neosporno je da bivši vlasnik kome se imovina vraća u naturalnom obliku i bivši vlasnik koji će za oduzetu imovinu dobiti obeštećenje pod uslovima i na način predviđen ovim zakonom , nisu u istom položaju. Međutim, za navedenu razliku u položaju ovih dveju kategorija bivših vlasnika postoji objektivno i razumno opravdanje, jer određene nepokretnosti iz objektivnih razloga, koji proističu iz njihove namene ili statusa, u slučajevima navedenim u članu 18. Zakona, kao i slučajevima iz člana 22. st. 2. do 7. Zakona, prema kojima se građevinsko zemljište u državnoj, društvenoj odnosno zadružnoj svojini ne vraća i čl. 27. i 28. Zakona, koji se odno se na vraćanje stambenih zgrada, kuća, stanova i poslovnih objekata i poslovnih prostorija, te u tim slučajevima bivši vlasnik, ostvaruje pravo na obeštećenje za oduzetu imovinu. S druge strane, visina navedenog obeštećenja je ograničena, prema odredbama člana 30. stav 2. i člana 31. Zakona, iz razloga što je uslovljena objektivnom materijalnom i finansijskom mogu ćnošću društva i što u tom smislu, opšti interes nalaže da država ne preuzme takve obaveze koje će je dovesti u veoma tešku materijalnu i finansijsku situaciju i ugroziti ostvarivanje njenih vitalnih funkcija, a samo pitanje visine navedenog ograničenja predstavlja pitanje zakonodavne politike, o čijoj celishodnosti Ustavni sud , saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje. Kada je reč o vraćanju pokretnih stvari, Ustavni sud je našao da, imajući u vidu da postoji značajan protek vremena od izvršenog oduzimanja, a time i praktična nemogućnost verodostojnog dokazivanja, postoji objektivno i razumno opravdanje da vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za pokretne stvari, prema odredbi člana 29. stav 1. Zakona, bude ograničeno na pokretne stvari iz člana 15. stav 3. Zakona, koje imaju veću ili trajnu vrednost i koje se mogu utvrditi, kao što su pokretne stvari upisane u javni registar u kojima se upisuje pravo svojine na tim stvarima, kao i druge pokre tne stvari koje prema propisima o kulturnim dobrima predstavljaju kulturna dobra i kulturna dobra od velikog i izuzetnog značaja, a koja postoje na dan stupanja na snagu ovog zakona. Stoga, prema pravnom shvatanju Ustavnog sud a, navedenim osporenim odredbama Zakona nije povređen princip jednakosti iz člana 21. Ustava, niti razlozi njihovog osporavanja predstavljaju valjanu argumentaciju za utvrđivanje neustavnosti ovog zakona. U odnosu na odredbu člana 62. stav 3. Zakona, kojom je propisano da je vraćena imovina u slobodnom prometu, a da Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima ju pravo preče kupovine prilikom prvog otuđenja, Ustavni sud smatra da pravo preče kupovine ustanovljeno u korist subjekata navedenih u osporenoj odredbi Zakona , svakako ne znači ograničenje prava svojine, kako to smatra inicijator, ali ne znači ni ograničenje slobodnog prometa vraćene imovine, s obzirom na to da pravo preče kupovine znači samo obavezu za bivšeg vlasnika da o nameravanoj prodaji stvari, kao i o uslovima te prodaje, obavesti subjekte koji imaju pravo preče kupovine, a ne i obavezu prodaje stvari tim subjektima, pa se navodi podnosioca inicijative i u ovom delu pokazuju kao neprihvatljivi. Kako se odredbe Ustava od 2006. godine ne primenjuju retroaktivno, odredbom č lana 58. stav 1. Ustava jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava, stečenih na osnovu zakona, a odredbom člana 59. Ustava pravo nasleđivanja u skladu sa zakonom, proizlazi da se Ustavom jemče navedena prava u odnosu na stečenu, postojeću imovinu, što znači da, kada je reč o imovini za čije je prethodno oduzimanje postojao pravni osnov i koja se u dužem vremenskom period u nije mogla efektivno uživati, takva imovina ne predstavlja imovinu čije je mirno uživanje, odnosno nasleđivanje , zajemčeno odredbama čl. 58. i 59. Ustava, pa je Sud zaključi o da su navodi podnosilaca inicijativa ne utemeljeni i u delu u kome je tražena ocena osporenih odredaba Zakona u odnosu na odredbe čl. 58. i 59. Ustava.
Ustavni sud je imao u vidu i pravna shvatanja Evropskog suda za ljudska prava, po pitanju kršenja načela zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, prema kome se pravo koje proističe iz člana 14. Konvencije i odnosi na uživanje prava i sloboda predviđenih Konvenc ijom bez ikakve diskriminacije, krši onda kada države ugovornice različito tretiraju lica koja se nađu u analognim situacijama, a da pritom ne navedu objektivna i razumna opravdanja. Međutim, po shvatanju Evropskog suda za ljudska prava , ovo pravo prekršeno je i onda kada države ugovornice bez objektivnog i razumnog opravdanja ne tretiraju različito ljude koji se nalaze u bitno različitim situacijama. Evropski sud za ljudska prava je, u svojoj praksi, izrazio i pravno shvatanje po kome države u načelu uživaju široko polje slobodne procene u izboru metoda i mera kojima nameravaju postići legitiman cilj, a posebno kada su u pitanju značajne ekonomske i s ocijalne promene, kao što je to denacionalizacija. Tako, po pitanju prava na naknadu po osnovu nacionalizovane imovine, u slučajevima Vjasu protiv Rumunije (presuda od 9. decembra 2008. godine) i Marija Atanasiju i ostali protiv Rumunije (presuda od 12. oktobra 2010. godine), Evropski sud je, s obzirom na to da je konstatovao da postoji kršenje člana 1. Protokola broj 1 uz Konvenciju , kao i na činjenicu da se i dalje neprestano uvećava broj predstavki iz Rumunije, našao za shodno da ukaže na potrebu preduzimanja opštih mera, koje „obuhvataju preispitivanje i reformu zakonodavstva kako bi se uspostavila jedna predvidljiva šema kompenzacija, utvrđivanje gornje granice kompenzacije i omogućavanje isplate u ratama tokom jednog dužeg vremenskog perioda. S obzirom na to da je uticaj takvog plana na celu zemlju svakako značajan, rumunske vlasti moraju zadržati punu samostalnost i slobodu izbora opštih mera“. U ovom slučaju (Vjasu protiv Rumunije), taj sud je stavio do znanja da „države uživaju široko polje slobodne procene u politici sprovođenja i zakonodavnoj politici koja se odnosi na značajne ekonomske i socijalne promene, kao i da je, onda kada se utvrdi da postoji kršenje (člana 1. Protokola broj 1) u načelu država ta koja treba da izabere sredstva pomoću kojih će izvršiti svoju pravnu obavezu“. U slučaju Kopecki protiv Slovačke, Evropski sud za ljudska prava je izrazio stav da se "član 1. Protokola 1 ne može tumači ti tako da državama ugovornicama nameće bilo kakvu obavezu da vrate imovinu koja im je preneta pre nego što su ratifikovale Konvenciju. Takođe, članom 1. Protokola 1 nije nametnuto bilo kakvo ograničenje slobode država ugovornica da određuju obim restitucije imovine i da biraju uslove pod kojima se saglase da vraćaju imovinska prava bivših vlasnika (predmet Jantner v. Slovakia, br. 39050/97, stav 34, 4. marta 2003. godine). Treba naglasiti da države ugovornice uživaju dosta fleksibilnosti u vezi sa isključivanjem određenih kategorija bivših vlasnika iz dodeljivanja takvih prava. U slučajevima u kojima su određene kategorije vlasnika isključene na ovaj način, njihovi restitucioni zahtevi ne mogu da predstavljaju osnov za legitimno očekivanje koje bi prizvalo zaštitu člana 1. Protokola 1 (predmet Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic (dec.) (GC), br. 39794/98, stav 69, ECHR 2002-VII ). S druge strane, jednom kada država ugovornica nakon ratifikovanja Konvencije, uključujući i Protokol broj 1, donese zakonske propise koji predviđaju punu ili delimičnu restituciju imovine konfiskovane od strane prethodnog režima, takvi propisi se mogu posmatrati tako da stvaraju novo imovinsko pravo zaštićeno članom 1. Protokola 1 za lica koja zadovolje uslove za sticanje prava".
Iz svega napred navedenog, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 4, člana 5. stav 3, čl. 6. i 8, člana 14. stav 2, čl. 15, 22. i 27, člana 29. stav 1, člana 30. stav 2, člana 31. i člana 62. stav 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu odbaci o, odlučujući kao u tački 1. izreke.
S obzirom na to da se odredbe čl. 2, 10, 14, 18, 19, 20. i 28. Zakona osporavaju iz razloga što su, prema mišljenju jednog podnosilaca inicijative, nepotpune ili što određena pitanja nisu uređena na način kako to nalazi za shodno podnosilac inicijative, kao što su navodi - da članom 2. Zakona "nisu navedene određene grupe oštećenih kojima je imovina posle oslobođenja oduzeta bez ikakve pismene odluke", da član 10. štiti sticaoca oduzete imovine, a ne ranijeg vlasnika, te da raniji vlasnik mora da dobije svoju imovinu, osim ako se radi o javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, a u tom slučaju ako je oduzeta imovina plaćena po tržišnoj ili višoj ceni od tržišne“, da član 14. Zakona treba brisati, da član 18. Zakona kao kriterijum za određivanje nepokretnosti koja se ne vraća ne treba da određuje namenu ili status objekta, već javni interes utvrđen na osnovu zakona, da čl. 19. i 20. Zakona ne jemče pravo svojine ranijeg vlasnika , već se omogućava obvezniku vraćanja imovine i zakupcu da nastave sa korišćenjem nepokretnosti koja je predmet vraćanja, da poslovni objekti iz člana 28. Zakona treba da se vrate ranijem vlasniku bez izuzetaka, kao i da se u dve inicijative osporava Zakon u celini u smislu da se iznose primedbe, sugestije i predlozi u pogledu pitanja koja je trebalo regulisati ovim zakonom, odnosno predlaže donošenje izmena i dopuna osporenog Zakona, Ustavni sud je zaključio da, prema odredbi člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava, nije nadležan za postupanje po navedenim zahtevima , pa je ove inicijative odbacio , saglasno odredb i člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu .
U odnosu na odredbe člana 1. Zakona, kojima se navode pitanja koja su predmet regulisanja ovim zakonom, čl. 30. do 32. Zakona, za koje inicijator smatra da naknada za oduzeto pravo svojine ne može biti ispod tržišne, kao i da je vrednost nepokretnosti "izmišljena, a ne ustavna kategorija", član a 35. Zakona, u odnosu na koji je inicijator mišljenja da "obveznice po kojima tek za 15 godina treba da bude isplaćen neki neodređeni iznos ... nisu protivrednost imovine koja je oduzeta", čl. 36. i 37. Zakona, u odnosu na koje inicijator navodi da Ustavom nije predviđeno da se daje akontacija obeštećenja, te da „očigledno ne postoji javni interes utvrđen zakonom da se imovina delimično plati“ i člana 67. Zakona, kojom je utvrđeno da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", s obzirom na sadržinu navedenih odredaba Zakona i razloge njihovog osporavanja, Ustavni sud je zaključio da su ispunjeni uslovi iz člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, da se inicijativa u ovom delu odbaci kao očigledno neosnovana . Stoga je odlučeno kao u tački 2. izreke.
Imajući u vidu da je podnosilac jedne od inicijativa, kojom je zahtevana ocena ustavnosti osporenog Zakona u celini, odustao od podnete inicijative, Ustavni sud je u tom delu obustavio postupak , na osnovu odredbe člana 47. stav 1. tačka 10) Zakona o Ustavnom sudu , kao u tački 3. izreke.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač ka 5) i člana 47. stav 1. tač. 1) i 10) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević