| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 01.12.2011 | Broj: Už-5308/2010 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Ljiljane Cvetković iz Pertata, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 1. decembra 2011. godine, doneo je
1. Usvaja se ustavna žalba Ljiljane Cvetković izjavljena protiv rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Nišu II-1 Už. 381/10 od 4. novembra 2010. godine i utvrđuje povreda izbornog prava podnositeljke zajemčenog odredbom člana 52. Ustava.
2. Poništava se rešenje Upravnog suda – Odeljenje u Nišu II-1 Už. 381/10 od 4. novembra 2010. godine i određuje da Upravni sud ponovo odluči o tužbi podnositeljke izjavljenoj zbog propuštanja Skupštine opštine Lebane da donese odluku o izmeni odluke 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine, na osnovu koje je Ljiljani Cvetković prestao mandat odbornika u Skupštini opštine Lebane.
1. Ljiljana Cvetković iz Pertata je 17. decembra 2010. godine Ustavnom sudu izjavila ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda – Odeljenje u Nišu II-1 Už. 381/10 od 4. novembra 2010. godine, zbog povrede čl. 2, 3, 5, 20, 52, 176. i 180. Ustava Republike Srbije. U ustavnoj žalbi podnositeljka navodi da je nakon podnete „blanko ostavke“ Skupština opštine Lebane donela odluku 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine o prestanku odborničkog mandata podnositeljki, a da je 4. juna 2010. godine podnela zahtev Skupštini opštine Lebane za vraćanje odborničkog mandata, u skladu sa članom 61. Zakona o Ustavnom sudu. Podnositeljka dalje navodi da je zbog propuštanja Skupštine opštine Lebane da donese odluku o vraćanju mandata izjavila žalbu Višem sudu Leskovcu, kao i tužbu Upravnom sudu – Odeljenje u Nišu, koji je njenu tužbu smatrao žalbom i istu odbacio kao nedozvoljenu, sa obrazloženjem da je rešavanje pitanja vraćanja odborničkih mandata u nadležnosti Ustavnog suda. Ustavnom žalbom se zahteva da Ustavni sud poništi rešenje Upravnog suda – Odeljenje u Nišu II-1 Už. 381/10 od 4. novembra 2010. godine i dosudi podnositeljki na ime naknade nematerijalne štete iznos od 1.000.000 dinara.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Odlukom Skupštine opštine Lebane 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine utvrđen je prestanak mandata odbornika podnositeljki u Skupštini opštine Lebane.
Podnositeljka ustavne žalbe je 4. juna 2010. godine podnela predsedniku Skupštine opštine Lebane zahtev za vraćanje odborničkog mandata. U zahtevu je navedeno da je Ustavni sud doneo odluku kojom je utvrdio da su odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima neustavne, zbog čega je zatraženo da se izmeni akt o prestanku mandata i da se isti vrati podnositeljki. Ponovni zahtev podnositeljka ustavne žalbe je uputila 14. juna 2010. godine.
Podnositeljka je 16. juna 2010. godine izjavila žalbu Višem sudu u Leskovcu, na osnovu člana 49. Zakona o lokalnim izborima, u kojoj je istakla da joj je mandat oduzet primenom „blanko ostavke“ i da je Skupština opštine Lebane propustila da postupi u skladu sa Ustavom i zakonom. Zbog toga je predložila da taj sud u sporu pune jurisdikcije donese odluku kojom će utvrditi prestanak mandata odborniku Skupštine opštine Lebane Svetislavu Miljkoviću iz Cekavice i predmetni mandat dodeliti podnositeljki.
Podnositeljka ustavne žalbe je 1. jula 2010. godine podnela tužbu Upravnom sudu – Odeljenje u Nišu u kojoj je, pored ostalog, navela: da joj je mandat odbornika prestao odlukom Skupštine opštine Lebane 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine, na osnovu „blanko ostavke“; da je Skupštini opštine Lebane podnela zahtev za izmenu akta kojim joj je prestao mandat i da tužbu podnosi zbog propuštanja te skupštine opštine da postupi u skladu sa Ustavom i zakonom. Tužbom je zatraženo da taj sud poništi odluku Skupštine opštine Lebane 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine, kojom je prestao mandat odbornika podnositeljki, kao i odluku te skupštine opštine broj 02-31, u delu kojim je potvrđen mandat odborniku Svetislavu Miljkoviću iz Cekavice.
Osporenim rešenjem Upravnog suda – Odeljenje u Nišu II-1 Už. 381/10 od 4. novembra 2010. godine odbačena je žalba podnositeljke kao nedozvoljena. U obrazloženju osporenog rešenja je najpre navedeno: da se Viši sud u Leskovcu oglasio stvarno nenadležnim za postupanje po žalbi koju je podnositeljka izjavila i ustupio predmet Upravnom sudu; da je taj sud 1. jula 2010. godine primio tužbu podnositeljke, koju je smatrao žalbom, u smislu odredbe člana 49. Zakona o lokalnim izborima; da je Upravni sud, nalazeći da se radi o istoj pravnoj stvari, spojio raspravljanje o navedenim predmetima u jedan postupak. U obrazloženju osporenog rešenja je, takođe, navedeno: da je odredbama člana 49. Zakona o lokalnim izborima predviđeno da se žalba nadležnom okružnom sudu može izjaviti protiv odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o prestanku mandata odbornika i o potvrđivanju mandata novom odborniku, kao i u slučaju kada skupština propusti da donese navedene odluke; da se žalbom u konkretnom slučaju zahteva izmena pojedinačnog akta – odluke o prestanku mandata, što nije predviđeno navedenim zakonskim odredbama. Upravni sud je ocenio da skupština jedinice lokalne samouprave na zahtev odbornika obezbeđuje zaštitu prava u slučaju oduzimanja mandata na osnovu «blanko ostavke», a ukoliko je izostao akt skupštine jedinice lokalne samouprave kojim se otklanja učinjena povreda ustavnog prava, zaštita prava se može ostvariti jedino pred Ustavnim sudom, u skladu sa odredbama čl. 61. i 62. Zakona o Ustavnom sudu. Polazeći od navedenog, Upravni sud je našao da je žalba nedozvoljena, te je istu odbacio, na osnovu člana 54. stav 3. u vezi člana 49. Zakona o lokalnim izborima i shodnom primenom člana 26. stav 2. u vezi stava 1. tačka 2) Zakona o upravnim sporovima.
4. Odredbama člana 52. Ustava, na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran (stav 1.) da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, a glasanje tajno i lično(stav 2.), da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom.
Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe Zakona o upravnim sporovima («Službeni glasnik RS, broj 111/09), kojima je propisano: da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita, da u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 3. st. 1. i 2.); da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako prvostepeni organ po zahtevu stranke nije u roku predviđenom zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak, doneo rešenje protiv kojeg nije dozvoljena žalba, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 2.).
5. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta navedenog ustavom zajemčenog prava, Ustavni sud je najpre konstatovao da je na sednici održanoj 21. aprila 2010. godine doneo Odluku IUz-52/2008, kojom je, pored ostalog, utvrdio da odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Ova odluka Ustavnog suda objavljena je u „Službenom glasniku RS“, broj 34/10 od 21. maja 2010. godine, kada su, saglasno članu 168. stav 3. Ustava, prestale da važe navedene zakonske odredbe kojima je bio uređen institut „blanko ostavke“. Ustavni sud je u Odluci ocenio da prenošenje ovlašćenja za podnošenje ostavke na podnosioca izborne liste, na osnovu koga on samostalno odlučuje o tome da li će i kada u ime odbornika podneti ostavku, ograničava ostvareno pravo građanina da bude biran zajemčeno odredbama člana 52. Ustava. Nalazeći da pasivno biračko pravo podrazumeva i pravo na zadržavanje i nesmetano uživanje odborničkog mandata u periodu na koji je izabran i garantovanu zaštitu od samovoljnog oduzimanja, odnosno prestanka mandata stečenog na izborima, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima, pored ostalog, nisu u saglasnosti sa odredbom člana 52. Ustava.
Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljki ustavne žalbe mandat odbornika u Skupštini opštine Lebane prestao zbog podnete «blanko ostavke» i da je prestanak mandata utvrđen Odlukom Skupštine opštine Lebane 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe najpre podnela zahtev Skupštini opštine Lebane za izmenu akta na osnovu koga joj je prestao mandat odbornika, a potom je izjavila žalbu Višem sudu u Leskovcu, kojom je zahtevala da taj sud donese odluku o prestanku mandata odborniku kome je dodeljen mandat nakon podnete „blanko ostavke“ i odluku o dodeli mandata podnositeljki ustavne žalbe. Istovremeno, podnositeljka se obratila Upravnom sudu tužbom iz čije sadržine, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da je podneta zbog propuštanja Skupštine opštine Lebane da postupi po zahtevu za izmenu navedenih pojedinačnih akata.
S obzirom na to da je prestanak mandata podnositeljki, kao odborniku u Skupštini opštine Lebane, utvrđen odlukom Skupštine opštine donetom na osnovu odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima, kao i da je rešenjem Skupštine opštine potvrđen mandat novom odborniku, Ustavni sud nalazi da je podnositeljka, saglasno članu 61. Zakona o Ustavnom sudu, podnela zahtev za izmenu tih pojedinačnih akata Skupštini opštine Lebane kao nadležnom organu. S tim u vezi, Ustavni sud ocenjuje da je u situaciji kada je donosilac tih pojedinačnih akata propustio da odluči o podnetom zahtevu za njihovu izmenu, podnositeljka imala pravo da pokrene upravni spor pred Upravnim sudom. Ovo pravo podnositeljke proizlazi iz odredbe člana 198. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita. Takođe, odredbom člana 3. stav 2. Zakona o upravnim sporovima predviđeno je da predmet upravnog spora mogu biti i konačni pojedinačni akti kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita. Kako protiv odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o zahtevu za izmenu pojedinačnog akta, u smislu člana 61. Zakona o Ustavnom sudu, kao i propuštanja skupštine da o tom zahtevu odluči, nije predviđena drugačija sudska zaštita, Ustavni sud je ocenio da se u tom slučaju pravna zaštita ostvaruje u upravnom sporu. U konkretnom slučaju, to je spor zbog ćutanja uprave, koji se može pokrenuti pod uslovima predviđenim članom 15. Zakona o upravnim sporovima, a po isteku rokova propisanih članom 19. tog zakona.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocenjuje da je Upravni sud bio dužan da po podnetoj tužbi postupa i da pozivanje podnositeljke ustavne žalbe na Zakon o lokalnim izborila nije smelo biti od uticaja na odlučivanje o predmetnoj tužbi. Upravni sud je, međutim, tužbu podnositeljke smatrao žalbom i spojio postupak u tom predmetu sa postupkom po žalbi podnositeljke u predmetu koji je tom sudu ustupio Viši sud u Leskovcu. Odlučujući o žalbi, Upravni sud je istu odbacio kao nedozvoljenu, s pozivom na odredbu člana 26. stav 1. tačka 2) Zakona o upravnim sporovima kojom je propisano da će sud odbaciti tužbu podnetu protiv akta koji ne predstavlja akt o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu.
Ustavni sud, takođe, ocenjuje neprihvatljivim stav Upravnog suda da je skupština jedinice lokalne samouprave nadležna za izmenu pojedinačnog akta kojim je utvrđen prestanak mandata, a da se u slučaju izostanka tog akta, zaštita prava obezbeđuje pred Ustavnim sudom. Naime, u situaciji kada je podneta tužba sudu zbog propuštanja skupštine jedinice lokalne samouprave da o tome odluči, tada je sud kome je podneta tužba zbog ćutanja uprave nadležni organ od koga se, saglasno članu 61. Zakona o Ustavnom sudu, može tražiti izmena pojedinačnog akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom.
Ustavni sud je konstatovao da je osporeni akt o odbacivanju žalbe procesnog karaktera i da se njime ne odlučuje u meritumu o pravu ili obavezi stranke, već samo o dopuštenosti pravnog sredstva. Međutim, imajući u vidu da je odbacivanjem žalbe u konkretnom slučaju, nadležni organ u suštini odbio da odlučuje o zahtevu za izmenu pojedinačnog akta, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim rešenjem Upravnog suda – Odeljenje u Nišu II-1 Už. 381/10 od 4. novembra 2010. godine podnositeljki ustavne žalbe povređeno izborno pravo zajemčeno članom 52. Ustava. Stoga je Ustavni sud u tački 1. izreke ustavnu žalbu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07).
Ustavni sud je ocenio da su u ovom slučaju posledice učinjene povrede prava podnositeljke ustavne žalbe takve prirode da se mogu otkloniti samo poništajem osporene presude, kako bi nadležni sud u ponovnom postupku doneo odluku o tužbi podnositeljke izjavljenoj zbog propuštanja Skupštine opštine Lebane da donese odluku o izmeni odluke 02 broj 02-18 od 22. marta 2010. godine, na osnovu koje je podnositeljki prestao mandat odbornika u Skupštini opštine Lebane. S obzirom na navedeno, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučeno je kao u tački 2. izreke.
Ustavni sud ističe da se odredbama čl. 2, 3. i 5. Ustava utvrđuju načela na kojima počiva ustavni poredak Republike Srbije, da član 20. Ustava sadrži načelne odredbe o mogućnosti ograničenja ljudskih i manjinskih prava, a da su odredbama čl. 176. i 180. Ustava utvrđeni principi na kojima se zasniva pokrajinska autonomija i lokalna samouprava. Kako navedene ustavne odredbe ne jemče određeno ljudsko ili manjinsko pravo, one ne mogu biti povređene pojedinačnim aktom ili radnjom.
6. Na osnovu izloženog i odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević