| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 13.06.2012 | Broj: IUo-122/2008 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 5. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. juna 2012. godine, doneo je
1. Utvrđuje se da odredbe čl. 31. do 41. Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica („Službeni glasnik RS“, broj 26/08) nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 18. do 30. i člana 42. Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica iz tačke 1.
I
Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti pojedinih odredaba Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica („Službeni glasnik RS“, broj 26/08). Podnosilac prve inicijative smatra da odredbe čl. 18. do 30. Opštih uslova, kojima su uređeni kriterijumi za kategorizaciju autobuskih stanica, nisu u saglasnosti sa odredbama člana 82. st. 1. i 2. i člana 84. st. 1. i 4. Ustava, jer se utvrđenim kriterijumima, posebno kriterijumom gravitaciono područje i veličina naselja u kome autobuska stanica postoji, suprotno navedenim odredbama Ustava, stavljaju u neravnopravan položaj autobuske stanice u manjim mestima, sa manjim brojem stanovnika i manjim brojem putnika od kojih se naplaćuju stanične usluge. Osporene odredbe Odluke, po navodima inicijatora, nisu u saglasnosti ni sa članom 25. stav 1. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju, jer tim članom Zakona, nije dato ovlašćenje Privrednoj komori Srbije da vrši kategorizaciju autobuskih stanica. Pored toga, osporene odredbe čl. 18. do 30. Opštih uslova, nisu u saglasnosti ni sa članom 29. stav 6. Zakona, saglasno kome ministar propisuje bliže saobraćajno-tehničke uslove za izgradnju, održavanje i eksploataciju autobuskih stanica i autobuskih stajališta. Po mišljenju ovog podnosioca inicijative, odredbama čl. 31. do 42. Opštih uslova kojima se uređuje način utvrđivanja cena za stanične usluge, Privredna komora Srbije prekoračila je ovlašćenje utvrđeno članom 25. stav 1. Zakona o prevozu u drumskom sobraćaju, jer Komori nije dato ovlašćenje da propisuje mere neposredne kontrole cena. Budući da osporene odredbe Opštih uslova, kako navodi, imaju značenje propisivanja mere neposredne kontrole cena, osporene odredbe su stoga u suprotnosti i sa Zakonom o društvenoj kontroli cena, saglasno kome je propisivanje mera neposredne kontrole cena u nadležnosti Vlade, a sprovođenje tih mera u nadležnosti organa za cene. Osim toga, primenom predviđenog načina utvrđivanja cena putnici koji putuju istim autobusom, kako se navodi u inicijativi, plaćaju različitu cenu, čime se povređuje Ustavom utvrđeno pravo građana na jednakost i ravnopravnost, odnosno pravo da pod jednakim uslovima i na isti način koriste stanične usluge. Drugom inicijativom osporena je ustavnost i zakonitost odredaba čl. 32. do 39. Opštih uslova, sa stanovišta ovlašćenja Privredne komore Srbije da svojim aktom uređuje pitanja načina određivanja cena. Podnosilac inicijative smatra da navedene odredbe Opštih uslova koje se odnose na način određivanja cena autobuske stanice nemaju imperativni karakter, već da predstavljaju preporuku za njeno formiranje. Međutim, u slučaju da ove odredbe, kako navodi, imaju imperativni karakter, onda nisu u saglasnosti sa Ustavom, Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju i Zakonom o društvenoj kontroli cena. U tom smislu podnosilac inicijative ukazuje na Odluku Ustavnog suda IU broj 190/96, od 14. oktobra 1999. godine, prema kojoj Privrednoj komori nije dato ovlašćenje da propisuje mere neposredne kontrole cena, kao i na različito tumačenje pravne prirode osporenih odredaba Opštih uslova od strane redovnih sudova sa stanovišta njihove obaveznosti za autobuske stanice, kao davaoce usluga.
U odgovoru Privredne komore Srbije se navodi da su Opšti uslovi poslovanja autobuskih stanica grupacijski dogovor privrednih subjekata koji obavljaju prevoz putnika i privrednih subjekata koji pružaju stanične usluge, sa ciljem obezbeđenja kvalitetnije usluge i sprečavanja monopolskog položaja na tržištu. Stoga su, saglasno odredbi člana 84. stav 1. Ustava, Opšti uslovi doneti upravo iz razloga obezbeđenja jednakog položaja učesnika u saobraćaju na tržištu, a da bi se shodno članu 84. stav 2. Ustava, sprečila zloupotreba monopolskog položaja autobuskih stanica na tržištu. Dalje se navodi da u skladu sa članom 25. stav 2. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju opšte uslove poslovanja autobuskih stanica utvrđuje Privredna komora Srbije i da cene usluga autobuskih stanica spadaju u opšte uslove poslovanja tih autobuskih stanica, da se odredba člana 29. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju ne odnosi na materiju koju regulišu Opšti uslovi, kao i da bi utvrđivanje bilo kog kriterijuma moglo da predstavlja razlog za pokretanje inicijative od strane subjekta koji ne ispunjava neki od predviđenih kriterijuma. S obzirom na to da autobuske stanice imaju monopolski položaj u svim naseljenim mestima, te da bi formiranje cena staničnih usluga bez ikakvih kriterijuma uticalo na neopravdano povećanje cena prevoza u drumskom putničkom saobraćaju, kako se navodi u odgovoru, postignut je navedeni grupacijski dogovor prema kome su učesnici u pružanju usluge prevoza formirali kriterijume za svrstavanje autobuskih stanica u četiri kategorije, a u cilju utvrđivanja jedinstvenih cena na tržištu za iste usluge, saglasno članu 4. stav 3. Zakona o cenama. U prilogu je dostavljena i odgovarajuća dokumentacija u vezi sa postupkom donošenja Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica, kao i rešenje Komisije za zaštitu konkurencije kojim se odobrava izuzimanje Opštih uslova od zabrane konkurencije.
II
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine i da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem roba, kapitala i usluga (član 82. st. 1. i 2.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja, i da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena (član 84. st. 1. do 3.); da Republika Srbija štiti potrošače (član 90. stav 1.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje: jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja (član 97. tač. 6, 8. i 13.); da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima (član 137. stav 2.); da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu (član 195. stav 1.).
Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, br. 46/95, 66/01, 61/05, 91/05, 62/06 i 31/11) propisano je: da se ovim zakonom uređuje javni prevoz i prevoz za sopstvene potrebe lica i stvari, uslovi izgradnje, održavanja i rada autobuskih stanica i autobuskih stajališta i drugi uslovi u pogledu ogranizacije i obavljanja prevoza u drumskom saobraćaju (član 1.); da se javni prevoz putnika i stvari obavlja u skladu sa ovim zakonom, propisima donetim na osnovu ovog zakona i opštim uslovima prevoza, da opšte uslove prevoza utvrđuje Privredna komora Srbije, te sadržina ovih uslova (član 11.); da prevoznik može otpočeti i obavljati linijski prevoz ako ima registrovan i overen red vožnje i dokaz o ispravnosti vozila (član 16.); da se prevoznik mora pridržavati registrovanog i overenog reda vožnje (član 19. stav 1.); da se prijem putnika u vozilo i iskrcavanje putnika u linijskom prevozu vrši na autobuskim stanicama i autobuskim stajalištima koji su uneti u red vožnje (član 24.); da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom mora vršiti usluge prevoznicima i putnicima pod jednakim uslovima i u skladu sa opštim uslovima poslovanja autobuskih stanica, da opšte uslove poslovanja autobuskih stanica utvrđuje Privredna komora Srbije, da Privredna komora Srbije propisuje kategorizaciju autobuskih stanica, da je privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom dužno da stanične usluge pruža i naplaćuje u skladu sa kategorijom autobuske stanice i da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom mora na vidnom mestu istaći opšte uslove prevoza i opšte uslove poslovanja autobuske stanice (član 25.); da su privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom i prevoznik, dužni da zaključe ugovor o pružanju staničnih usluga, sa rokom važenja od godinu dana u međumesnom saobraćaju i sa rokom važenja do isteka važenja dozvole u međunarodnom prevozu, u skladu sa zakonom i opštim uslovima poslovanja autobuskih stanica (član 28. stav 3.); da autobuska stanica mora imati poslovnu zgradu sa prostorom za prodaju voznih karata i drugih prevoznih isprava i davanje obaveštenja o prevozu; čekaonicu; garderobu i javni sanitarni čvor sa tekućom vodom, kao i prostor za autobuse sa peronima i parkiralište za autobuse i ispunjavati druge propisane uslove i da ministar propisuje bliže saobraćajno-tehničke i druge uslove za izgradnju, održavanje i eksploataciju autobuskih stanica i autobuskih stajališta (član 29. st. 1. i 6.).
Zakonom o trgovini („Službeni glasnik RS“, broj 53/10) propisano je da je cena u smislu ovog zakona novčani iznos za koji trgovac nudi svoju robu/uslugu kupcu, da je obrazovanje cena na tržištu slobodno, osim za robu/usluge za koje je zakonom utvrđen drukčiji način obrazovanja cena, da se Vlada u uslovima slobodnog obrazovanja cena na tržištu, stara da putem mera ekonomske politike obezbedi stabilnost tržišta i cena, da ministarstvo nadležno za poslove trgovine obavlja stručne i druge poslove u oblasti cena, te da ako je zakonom određeno da Vlada daje saglasnost na cene određene robe/usluga, da utvrđuje kriterijume za njihovo obrazovanje ili da ih formira svojom odlukom, Vlada o tim pitanjima odlučuje na predlog ministra za trgovinu i ministra nadležnog za odgovarajuću oblast (član 36.). Zakonom su određene i privremene mere zaštite tržišta tako što je propisano da radi sprečavanja poremećaja na tržištu ili otklanjanja štetnih posledica poremećaja na tržištu u pogledu snabdevanja robom i uslugama od vitalnog značaja za život i zdravlje ljudi i za rad privrednih subjekata, ustanova i drugih organizacija od opšteg interesa, Vlada može da odredi privremene mere koje se odnose, pored ostalog, i na cene i da će Vlada odrediti privremene mere, kao i vremenski period primene tih mera, srazmerno cilju i očekivanim rezultatima, koji ne može biti duži od šest meseci od dana određivanja privremene mere, odnosno najduže do ispunjenja obaveze kada je u pitanju sprovođenje obaveza preuzetih međunarodnim ugovorom (član 46.).
Zakonom o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS“, broj 51/09) propisano je da se ovim zakonom uređuje zaštita konkurencije na tržištu Republike Srbije, u cilju ekonomskog napretka i dobrobiti društva, a naročito koristi potrošača, kao i osnivanje, položaj, organizacija i ovlašćenja Komisije za zaštitu konkurencije (član 1.); da se povredom konkurencije u smislu ovog zakona smatraju akti ili radnje učesnika na tržištu koje za cilj ili posledicu imaju ili mogu da imaju značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje konkurencije (član 9.) da su restriktivni sporazumi sporazumi između učesnika na tržištu koji imaju za cilj ili posledicu značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje, konkurencije na teritoriji Republike Srbije, da restriktivni sporazumi mogu biti ugovori, pojedine odredbe ugovora, izričiti ili prećutni dogovori, usaglašene prakse, kao i odluke oblika udruživanja učesnika na tržištu, a kojima se, pored ostalog, neposredno ili posredno utvrđuju kupovne ili prodajne cene ili drugi uslovi trgovine, kao i da su restriktivni sporazumi zabranjeni i ništavi, osim u slučajevima izuzeća od zabrane u skladu sa ovim zakonom (član 10.); da restriktivni sporazumi mogu biti izuzeti od zabrane ukoliko doprinose unapređenju proizvodnje i prometa, odnosno podsticanju tehničkog ili ekonomskog napretka, a potrošačima obezbeđuju pravičan deo koristi pod uslovom da ne nameću učesnicima na tržištu ograničenja koja nisu neophodna za postizanje cilja sporazuma, odnosno da ne isključuju konkurenciju na relevantnom tržištu ili njegovom bitnom delu (član 11.); da na zahtev učesnika u restriktivnom sporazumu, Komisija može izuzeti pojedini restriktivni sporazum od zabrane i da period na koji se odnosi pojedinačno izuzeće ne može biti duži od osam godina (član 12.).
III
U vezi sa navodima podnosioca inicijative da su osporene odredbe Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica u suprotnosti sa odredbama čl. 82. i 84. Ustava, Ustavni sud ukazuje da su navedenim odredbama Ustava utvrđena načela za uređivanje određenih odnosa vezano za obavljanje privrednih i drugih delatnosti na jedinstvenom tržištu, odnosno obaveza zakonodavnih i drugih nadležnih organa da ove odnose urede na način kojim se ne dovodi u pitanje ostvarivanje ovih Ustavom utvrđenih načela. S obzirom na to da se, saglasno Ustavu, jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata i sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti uređuju zakonom, za ocenu osnovanosti ovih navoda podnosioca inicijative, kao prethodno, postavlja pitanje ocene saglasnosti osporenih odredaba Opštih uslova sa zakonom. S tim u vezi Ustavni sud je konstatovao i da su, saglasno ustavnom ovlašćenju, uslovi za obavljanje delatnosti međumesnog javnog prevoza putnika uređeni Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju, te da ovu delatnost, pod uslovima propisanim zakonom, obavljaju privredna društva koja vrše prevoz putnika i autobuske stanice, odnosno privredna društva koja pružaju usluge prijema i otpreme autobusa (i putnika) kojima se vrši međumesni javni prevoz. Navedenim zakonom propisano je i da se određeni odnosi učesnika u međumesnom prevozu, odnosno privrednih društava koja obavljaju prevoz i privrednih društava koja obavljaju delatnost autobuskih stanica, saglasno Zakonu, uređuju i odgovarajućim aktima Privredne komore Srbije. U tom smislu Zakonom je propisano da se javni prevoz putnika i stvari obavlja u skladu sa ovim zakonom, propisima donetim na osnovu ovog zakona i opštim uslovima prevoza koje utvrđuje Privredna komora Srbije (član 11.) i da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom mora vršiti usluge prevoznicima i putnicima pod jednakim uslovima i u skladu sa opštim uslovima poslovanja autobuskih stanica koje utvrđuje Privredna komora Srbije (član 25. st. 1. i 2.).
IV
Odredbama čl. 18. do 30. Opštih uslova poslovanja, koje su osporene jednom od podnetih inicijativa, predviđeno je da se izgrađene autobuske stanice svrstavaju u četiri kategorije, u zavisnosti od definisanih kriterijuma i broja bodova i da su osnovni kriterijumi - 1) gravitaciono područje autobuske stanice (koji se prema članu 23. Opštih uslova boduje u zavisnosti od broja stanovnika, odnosno grada gde je locirana autobuska stanica), 2) obavezni kapaciteti autobuske stanice za prevoznike, 3) obavezni kapaciteti autobuske stanice za putnike i 4) tehnološki nivo rada autobuske stanice, a da su dodatni kriterijumi - 1) dodatni kapaciteti autobuske stanice za prevoznike, 2) dodatni kapaciteti autobuske stanice za putnike i 3) konkurentnost na relevantnom tržištu, te određen način njihovog bodovanja radi razvrstavanja autobuske stanice u odgovarajuću kategoriju.
U vezi sa navodima podnosioca da je Komora odredbama čl. 18. do 30. Opštih uslova kojim je uredila kriterijume za kategorizaciju autobuskih stanica prekoračila Zakonom utvrđeno ovlašćenje iz člana 25. stav 2, te da je uređivanje ovih odnosa aktom Komore u suprotnosti sa odredbom člana 29. stav 6. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju, Ustavni sud je utvrdio: da je Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju propisano da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom mora vršiti usluge prevoznicima i putnicima pod jednakim uslovima i u skladu sa opštim uslovima poslovanja autobuskih stanica i da Privredna komora Srbije utvrđuje opšte uslove poslovanja autobuskih stanica (član 25. st. 1. i 2.), da navedenim kao ni drugim odredbama Zakona, nije bliže određena sadržina ovog ovlašćenja Komore u smislu bližeg određivanja koji se „opšti uslovi poslovanja“ autobuskih stanica utvrđuju aktom Komore, da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, broj 31/11) izvršena dopuna člana 25. Zakona tako što je izričito predviđeno ovlašćenje Privredne komore Srbije da propisuje kategorizaciju autobuskih stanica i obaveza privrednog društva koje upravlja autobuskom stanicom da stanične usluge pruža i naplaćuje u skladu sa kategorijom autobuske stanice (novi st. 3. i 4. člana 25. Zakona), te da navedenim, kao ni drugim odredbama Zakona nije bliže određena sadržina ovog ovlašćenja Komore da propisuje kategorizaciju autobuskih stanica.
Pored toga, Ustavni sud je utvrdio da je odredbom člana 29. stava 6. Zakona, u odnosu na koji se traži ocena zakonitosti odredaba čl. 18. do 30. Opštih uslova, predviđeno da ministar propisuje bliže saobraćajno-tehničke i druge uslove za izgradnju, održavanje i eksploataciju autobuskih stanica i autobuskih stajališta, da je na osnovu navedenog ovlašćenja ministar doneo Pravilnik o bližim saobraćajno-tehničkim i drugim uslovima za izgradnju, održavanje i eksploataciju autobuskih stanica i autobuskih stajališta („Službeni glasnik RS“, br. 20/96, 18/04, 56/05 i 11/06), i da ovim pravilnikom nisu propisani kriterijumi za kategorizaciju autobuskih stanica.
Polazeći od toga da je Zakon o prevozu u drumskom saobraćaju propisao ovlašćenje Privredne komore Srbije da utvrđuje opšte uslove poslovanja autobuskih stanica, ne određujući bliže koji se „opšti uslovi poslovanja“ uređuju aktom Komore na osnovu ovog zakonom propisanog ovlašćenja, da je (kasnijom) izmenom Zakona izričito utvrđeno ovlašćenje Komore da svojim aktom propisuje kategorizaciju autobuskih stanica, kao i da odredbom člana 29. stav 6. Zakona i aktom ministra donetim na osnovu ovlašćenja sadržanog u navedenoj odredbi Zakona nije uređena kategorizacija autobuskih stanica, Ustavni sud je ocenio da osporenim odredbama čl. 18. do 30. Opštih uslova kojima su uređeni kriterijumi i merila za kategorizaciju autobuskih stanica, Komora nije prekoračila Zakonom utvrđeno ovlašćenje.
U vezi sa osporavanjem kriterijuma propisanih navedenim odredbama čl. 18. do 30. Opštih uslova, te posebno kriterijuma „veličina naselja i gravitaciono područje“, sa stanovišta Ustavom utvrđenog načela jednakog položaja privrednih subjekata na tržištu, Ustavni sud smatra da Zakonom utvrđeno ovlašćenje Komore da propisuje kategorizaciju autobuskih stanica, u odsustvu bilo kakvog bližeg određenja ovog ovlašćenja, pretpostavlja i ovlašćenje Komore da utvrdi odgovarajuće kriterijume, kao i merila saglasno kojima se vrši kategorizacija autobuskih stanica. U tom smislu, izbor kriterijuma i njihovog vrednovanja stvar je celishodnosti donosioca akta, a pitanje jednakog položaja sa stanovišta Ustava, postavlja se kao pitanje da li se predviđeni kriterijumi odnose jednako na sve privredne subjekte koji se nađu u istoj propisanoj situaciji. Budući da se propisani kriterijumi i merila odnose na sve autobuske stanice, te da se kategorija svih autobuskih stanica određuje primenom istih utvrđenih kriterijuma i merila, Ustavni sud, polazeći od toga da, saglasno članu 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje celishodnost predviđenih kriterijuma i merila, nalazi da je inicijativa u ovom delu neprihvatljiva, pa je odlučio kao u tački 2. izreke, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11).
V
Odredbe čl. 31. do 42. Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica kojima se uređuje način utvrđivanja cena za stanične usluge, po mišljenju podnosioca prve inicijative, imaju značenje propisivanja mera neposredne kontrole cena, pa je stoga Komora, uređujući ove odnose, prekoračila ovlašćenje iz člana 25. stav 1. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju i suprotno Zakonu o društvenoj kontroli cena uredila odnose za čije uređivanje nije nadležna. I podnosilac druge inicijative osporava ustavnost i zakonitost odredaba čl. 32. do 39. Opštih uslova, sa stanovišta ovlašćenja Privredne komore da svojim aktom uređuje pitanja načina određivanja cena. Smatra da ove odredbe Opštih uslova ukoliko, kako navodi, imaju imperativni karakter, nisu u saglasnosti sa Ustavom, Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju i Zakonom o društvenoj kontroli cena.
Osporenim odredbama čl. 31. do 42. Opštih uslova, koje se nalaze u odeljku pet Opštih uslova, koji je označen kao „utvrđivanje cena za stanične usluge“: predviđeno je da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom samostalno utvrđuje iznose cena svake vrste stanične usluge, poštujući odredbe ovih opštih uslova (član 31. stav 1.), te da preporučenu maksimalnu visinu cene za prijem, odnosno otpremu autobusa za međumesne linije i metodologiju za određivanje iste utvrđuje Grupacija za prevoz putnika u drumskom saobraćaju i autobuske stanice Udruženja za saobraćaj i telekomunikacije Privredne komore imajući u vidu tržišne uslove (član 32.); uređena je metodologija za određivanje preporučene maksimalne visine cene za prijem i otpremu autobusa (čl. 33. do 37.); propisano da preporučenu maksimalnu visinu cene za parkiranje autobusa na parkingu autobuske stanice za svaki započeti sat parkiranja utvrđuje Grupacija za prevoz putnika u drumskom saobraćaju i autobuske stanice Udruženja za saobraćaj i telekomunikacije Privredne komore Srbije, te uređen način određivanja ovih cena (član 38.); određen je način utvrđivanja maksimalne naknade za prodate vozne karte i ostale prevozne isprave (član 39.); predviđeno da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom samostalno utvrđuje cenu stanične usluge koju plaća putnik uz poštovanje parametra zona putovanja i merodavne cene prevoza putnika, koja je utvrđena od strane nadležnog organa PU „Srbija transport“, Beograd, te ograničenja da cena stanične usluge iznosi do 10% od maksimalne cene u zoni putovanja (član 40.); utvrđene su granice zone putovanja putnika i koeficijenti za određivanje (maksimalne) cene stanične usluge koju putnik plaća prilikom kupovine vozne karte i peronske karte (član 41.); propisano je da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom samostalno utvrđuje cene za ostale stanične usluge koje plaćaju putnici i ostali korisnici-građani (član 42.).
Ocenjujući osnovanost navoda podnosilaca inicijative kojima se dovodi u pitanje ustavnost i zakonitost odredaba čl. 31. do 42. Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica, kao i navode iz odgovora donosioca osporenog akta, Ustavni sud je utvrdio da se ovim odredbama Opštih uslova uređuje način određivanja „maksimalnih cena“ saglasno kojima privredna društava koja pružaju usluge autobuskih stanica u međumesnom linijskom prevozu putnika obrazuju (samostalno) cene svojih usluga, te da ove cene, kako to proizlazi iz navedenih odredaba Opštih uslova predstavljaju „preporučene maksimalne visine cena“, koje utvrđuje Grupacija za prevoz putnika u drumskom saobraćaju i autobuske stanice Udruženja za saobraćaj i telekomunikacije Privredne komore Srbije
Polazeći od toga da Zakon o prevozu u drumskom saobraćaju u odredbi člana 25. stav 2. propisuje ovlašćenje Privredne komore Srbije da utvrđuje „opšte uslove poslovanja“ autobuskih stanica, te da nije bliže odredio sadržinu ovog ovlašćenja Komore, Ustavni sud je, kao prvo, ocenio da ovo ovlašćenje Komore ima karakter poverenog javnog ovlašćenja u smislu člana 137. stav 2. Ustava, te da tako posmatrano osporeni akt po svojoj pravnoj prirodi ima karakter opšteg akta donetog u vršenju poverenih javnih ovlašćenja, odnosno propisa koji obavezuje privredna društva koja pružaju stanične usluge. Stoga je, pri odsustvu bližeg zakonskog određenja sadržine ovog ovlašćenja Komore, za ocenu osnovanosti navoda podnosilaca inicijative, po shvatanju Suda, od značaja određivanje pravne prirode odnosa uređenih osporenim odredbama čl. 31. do 41. Opštih uslova, te s tim u vezi i ovlašćenja Komore da ih uređuje aktom koji donosi u vršenju poverenog javnog ovlašćenja. Po shvatanju Suda, osporene odredbe Opštih uslova, polazeći od sadržine odnosa koje uređuju, imaju značenje određivanja načina formiranja cena odgovarajućih usluga, odnosno načina određivanja „preporučenih maksimalnih cena“ koje autobuske stanice, kao davaoci ovih usluga mogu da ugovore sa korisnicima svojih usluga. Kako su ova pitanja uređena opštim aktom koji Privredna komora donosi u vršenju poverenog javnog ovlašćenja, sledi i da osporene odredbe Opštih uslova, po svojoj pravnoj, prirodi imaju u suštini karakter propisa kojim se uređuju „mere kontrole cena“. Budući da se, saglasno odredbama čl. 36. i 46. Zakona o trgovini, cene roba i usluga formiraju slobodno, osim za robu i usluge za koje je zakonom utvrđen drugačiji način obrazovanja cena, te da je za preduzimanje privremenih mera zaštite tržišta radi sprečavanja poremećaja na tržištu i za određivanje privremenih mera koje se odnose pored ostalog i na cene, nadležna Vlada, da Privredna komora Srbije, prema Zakonu o trgovini, nema ovlašćenje da svojim aktom uređuje cene pružanja usluga, te da takvo ovlašćenje Komore nije izričito utvrđeno ni odredbom člana 25. stav 2. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju, kao ni drugim odredbama tog zakona, Ustavni sud je ocenio da je osporenim odredbama čl. 31. do 41. Opštih uslova kojim je uređen način formiranja „preporučenih maksimalnih cena“ staničnih usluga, te utvrđeno da privredna društva samostalno utvrđuju cene svojih usluga poštujući odredbe Opštih uslova, Komora prekoračila zakonom utvrđeno ovlašćenje, jer je uredila odnose za čije uređivanje, saglasno zakonu, nije nadležna. Osporena odredba člana 42. Opštih uslova kojom je predviđeno da privredno društvo koje upravlja autobuskom stanicom samostalno utvrđuje cene za ostale stanične usluge koje plaćaju putnici i ostali korisnici-građani, po oceni Suda, nije u suprotnosti sa Zakonom, imajući u vidu da se na osnovu Zakona o trgovini cene roba i usluga obrazuju slobodno, osim onih za koje je zakonom propisan drukčiji način obrazovanja.
U vezi sa navodima Privredne komore Srbije da osporene odredbe Opštih uslova imaju karakter „grupacijskog dogovora“ privrednih društava koja obavljaju stanične usluge i usluge prevoza, te da su aktom Komisije za zaštitu konkurencije izuzeti od zabrane, Ustavni sud ukazuje da je osporeni akt donet na osnovu odredbe člana 25. stav 2. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju, odnosno u izvršavanju zakonom poverenog javnog ovlašćenja Privredne komore Srbije da utvrđuje opšte uslove poslovanja autobuskih stanica. Stoga osporeni akt, po formi i sadržini odnosa koje uređuje, po oceni Suda, ima karakter opšteg akta u smislu Ustava, za čiju ocenu ustavnosti i zakonitosti je, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nadležan Ustavni sud. Polazeći od toga da Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju na osnovu koga je osporeni akt donet, nije propisano ovlašćenje Privredne komore Srbije da uređuje način formiranja „preporučenih maksimalnih cena“ staničnih usluga, te da takvo ovlašćenje Komora nema ni na osnovu Zakona o trgovini, Ustavni sud je ocenio da je odredbama čl. 31. do 41. Opštih uslova Komora prekoračila zakonom utvrđeno ovlašćenje. Međutim, to ne znači da oblici udruživanja privrednih subjekata na tržištu, pa i Grupacija za prevoz u drumskom saobraćaju i autobuske stanice, ne mogu da zaključuju odgovarajuće restriktivne sporazume u smislu propisa o zaštiti konkurencije, već da ti odnosi, u konkretnom slučaju, ne mogu biti predmet uređivanja opšteg akta donetog u izvršavanju poverenog javnog ovlašćenja, budući da takvo ovlašćenje Komore zakonom nije propisano.
S obzirom da osporene odredbe Opštih uslova nisu u saglasnosti sa zakonom, to saglasno odredbi člana 195. stav 1. Ustava, osporene odredbe Opštih uslova nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.
Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka jer je u sprovedenom postupku utvrdio da je o istom spornom pravnom pitanju već zauzeo stav u predmetu IU-broj 190/96. Naime, u tom predmetu Ustavni sud je utvrdio da odredbama člana 25. st. 1. i 2. Zakona o prevozu u drumskom saobraćaju („Službeni glasnik RS“, broj 46/05) kojima je propisano da preduzeće koje upravlja autobuskom stanicom mora vršiti usluge prevoznicima i putnicima pod jednakim uslovima i u skladu sa opštim uslovima poslovanja autobuskih stanica koje utvrđuje Privredna komora Srbije, Privrednoj komori Srbije nije dato ovlašćenje da u okviru utvrđivanja opštih uslova poslovanja autobuskih stanica propisuje mere neposredne kontrole cena.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/07, 27/07 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Opštih uslova poslovanja autobuskih stanica navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević