| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 27.09.2018 | Broj: IUz-383/2013 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 27. septembra 2018. godine, doneo je
1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 15. stav 3. tačka 2), čl. 29, 30, 31, 33. i člana 36. stav 1. Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, br. 115/05, 60/15, 63/15 – Odluka US i 83/15).
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.
I
Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 15. stav 3. tačka 2), čl. 29, 30, 31. i 33. i člana 36. stav 1. Zakona navedenog u tački 1. izreke. Podnosioci inicijative smatraju da se odredbom člana 15. stav 3. tačka 2) Zakona, kojom je predviđeno da ugovor o hipoteci, odnosno založna izjava mora da sadrži odredbu na osnovu koje se, između ostalog, vlasnik nepokretnosti izričito odriče prava na vođenje parnice ako ne izmiri dug o dospelosti, vređa pravo na pristup sudu (pravo na tužbu) kao sastavni deo prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, s obzirom na to da se osporenom odredbom Zakona daje mogućnost poveriocu da zahteva od dužnika da se unapred odrekne prava na sudsku zaštitu. U inicijativi se dalje navodi da se odredbama čl. 29, 30, 31. i 33. Zakona, kojima se uređuje vansudski postupak namirenja, kada se njihovo značenje i smisao sagleda u celosti i njihovoj međusobnoj povezanosti, takođe vređa pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, odnosno prema shvatanju inicijatora, navedenim odredbama Zakona direktno se krše procesnopravni principi koji čine temelj ovog ljudskog prava, jer dužnik nema na raspolaganju nijedno procesnopravno sredstvo do donošenja rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje od strane katastra nepokretnosti. U vezi navedenog, inicijatori ističu da dužniku nije data mogućnost u toku celog postupka da se izjasni o navodima iz poveriočevih podnesaka, uključujući i postupak po žalbi na rešenje o zabeležbi hipotekarne prodaje jer dužnik ne može osporiti visinu duga koju je poverilac sam utvrdio. Inicijatori, takođe, navode da je zakonodavac odredbama Zakona kojima je propisano da se pismena kojima se pokreće i vodi vansudski postupak namirenja smatraju uručenim dužniku u trenutku njihovog otposlanja preporučenom poštom na adrese predviđene u članu 33. Zakona, prekršio pravo na odbranu za čije je ostvarenje nužno postojanje blagovremenog i urednog dostavljanja pismena i da je tako propisan način dostavljanja u suprotnosti sa odredbama Zakona o parničnom postupku i Zakona o opštem upravnom postupku. Obrazlažući navode za osporavanje odredbe člana 31. stav 3. tačka 1) Zakona, inicijatori navode da se davanjem ovlašćenja poveriocu da proda hipotekovanu nepokretnost u svoje ime, dužniku oduzima njegova imovina koju on više nema mogućnosti da povrati već mu jedino preostaje da podnese zahtev za naknadu štete, ukoliko se naknadno u sudskom postupku utvrdi da je hipotekarna prodaja bila nezakonita, te iz navedenih razloga inicijatori smatraju da je navedena odredba Zakona u suprotnosti sa ustavnom garancijom mirnog uživanja prava svojine iz člana 58. Ustava i sa pravom na privatnu svojinu zajemčenim članom 86. stav 1. Ustava. U inicijativi se takođe navodi da je navedena odredba Zakona u suprotnosti i sa članom 85. Zakona o državnom premeru i katastru, kao i da njena primena predstavlja grubo narušavanje ustavnopravnog principa jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. Ustava. Iz istih razloga inicijatori osporavaju i odredbu člana 36. stav 1. Zakona, kojom je predviđeno da poverilac može u svoje ime prodati hipotekovanu nepokretnost. Podnosioci inicijative predlažu da Ustavni sud donese odluku da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i rešenje kojim se obustavlja primena osporenih odredaba Zakona i ukidaju sva rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje.
Saglasno odredbi člana 33. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik“ RS, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), Ustavni sud je 6. januara 2016. godine dostavio Narodnoj skupštini inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 15, 29, 30, 31. i 33. i člana 36. stav 1. Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 115/05) radi davanja mišljenja. Kako Narodna skupština nije dostavila odgovor u ostavljenom roku, a ni naknadno, Sud je ponovo zatražio mišljenje od Narodne skupštine 1. marta 2017. godine. S obzirom na to da Narodna skupština nije odgovorila ni nakon ponovljenog zahteva, Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak.
II
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je, nakon podnošenja inicijative, osporeni Zakon o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 115/05) menjan Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 60/15) i Zakonom o izmenama Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 83/15), kao i da je Ustavni sud Odlukom IUz-799/2012, objavljenom u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 63/15 od 17. jula 2015. godine, utvrdio da odredba člana 31. stav 7. Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 115/05), u delu koji glasi: „i protiv njega nije dozvoljena tužba ili pravni lek“, nije u saglasnosti sa Ustavom. U odnosu na osporene odredbe Zakona izmenjene su, odnosno dopunjene odredbe čl. 29, 30. i 31. i člana 36. stav 1. Zakona, dok osporene odredbe člana 15. stav 3. tačka 2) i člana 33. Zakona nisu menjane.
Zakonom o hipoteci uređuje se hipoteka, radi obezbeđenja i naplate potraživanja (član 1. Zakona). Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. stav 1. tačka 7. Ustava Republike Srbije, kojim se utvrđuje da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine.
Važećim odredbama Zakona, koje su osporene u inicijativi, propisano je: da izvršni ugovor o hipoteci, odnosno izvršna založna izjava o zasnivanju jednostrane hipoteke, između ostalog, mora da sadrži i izričitu odredbu, odnosno izjavu vlasnika da je upozoren o posledicama neizmirenja duga o dospelosti te da, svestan tih posledica, pristaje na mogućnost izvršenja ugovora o hipoteci prodajom njegove nepokretnosti u skladu sa odredbama ovog zakona o vansudskom postupku namirenja, bez prava na vođenje parnice, kao i da će njegova nepokretnost prinudnim putem biti ispražnjena i predata kupcu u posed u roku od 15 dana od dana zaključenja ugovora o prodaji, ako je vlasnik ne preda dobrovoljno, osim ako se hipoteka upisuje na suvlasničkom udelu (član 15. stav 3. tačka 2)); da će, ako dužnik ne isplati dug o dospelosti, hipotekarni poverilac iz izvršne isprave iz člana 15. ovog zakona, poslati opomenu u pismenoj formi istovremeno dužniku i vlasniku predmeta hipoteke (ako su različita lica), čime se pokreće postupak vansudskog namirenja po ovom zakonu, da opomena sadrži sledeće elemente: 1) podatke o ugovoru o hipoteci i hipotekovanoj nepokretnosti, 2) opis povrede ugovora o hipoteci na osnovu koga se zahteva realizacija hipoteke, 3) radnje koje dužnik mora da preduzme da bi isplatio dug i izbegao prodaju nepokretnosti, 4) rok u kome dužnik mora da isplati dug da bi izbegao prodaju nepokretnosti, 5) upozorenje da će poverilac, ako dužnik ne preduzme radnje određene u skladu sa tačkom 3) ovog stava i ne isplati dug, pokrenuti postupak prodaje hipotekovane nepokretnosti radi naplate potraživanja iz vrednosti dobijene prodajom, te da će dužnik, odnosno vlasnik nepokretnosti izgubiti svojinu, odnosno državinu na nepokretnosti, 6) ime i neophodne podatke o predstavniku poverioca (kontakt podatke) kome se dužnik može obratiti za dobijanje više informacija, 7) druge informacije za koje poverilac smatra da su od značaja (član 29.); da će, ukoliko u roku od 30 dana od dana prijema prve opomene dužnik ne isplati dug, poverilac dužniku i vlasniku nepokretnosti i ostalim hipotekarnim poveriocima uputiti opomenu o prodaji nepokretnosti koja sadrži: 1) podatke o ugovoru o hipoteci i hipotekovanoj nepokretnosti, 2) opis povrede ugovora o hipoteci na osnovu koga se zahteva realizacija hipoteke, 3) obaveštenje da je celokupan dug dospeo na naplatu, 4) iznos duga koji je dospeo na naplatu, 5) radnje koje dužnik ili vlasnik mora da preduzme da bi isplatio dug i izbegao prodaju nepokretnosti, 6) rok u kome dužnik ili vlasnik mora da ispuni obaveze da bi izbegao prodaju nepokretnosti, 7) opomenu da ukoliko dužnik ili vlasnik ne preduzme te radnje i time ispuni dug, poverilac će prodajom hipotekovane nepokretnosti prekinuti državinu na nepokretnosti, 8) obaveštenje o izboru načina prodaje nepokretnosti, 9) ime i neophodne podatke o predstavniku poverioca (kontakt podatke) kome se dužnik može obratiti radi održavanja sastanka, 10) druge informacije za koje poverilac smatra da su od značaja (član 30.); da će, po isteku roka iz člana 30. stav 1. ovog zakona, hipotekarni poverilac poslati registru nepokretnosti zahtev da se izvrši zabeležba hipotekarne prodaje u njegovu korist, zajedno sa: 1) kopijom opomene o prodaji nepokretnosti, 2) kopijom ugovora o hipoteci, 3) izjavom da dužnik do tog dana nije ispunio dug i 4) dokazima da su prva opomena i opomena o prodaji poslate dužniku, vlasniku nepokretnosti i ostalim hipotekarnim poveriocima, da će registar nepokretnosti, u roku od sedam dana od dana prijema zahteva za zabeležbu, izvršiti zabeležbu hipotekarne prodaje u korist hipotekarnog poverioca i dostaviti rešenje o zabeležbi hipotekarne prodaje hipotekarnom poveriocu, dužniku i vlasniku nepokretnosti, kao i ostalim hipotekarnim poveriocima čije je potraživanje obezbeđeno hipotekom na predmetnoj nepokretnosti, da zahtev za upis zabeležbe hipotekarne prodaje može podneti svaki hipotekarni poverilac, bez obzira na red prvenstva, da će, ako je pre podnošenja zahteva za zabeležbu hipotekarne prodaje primio više zahteva za upis prava na istoj nepokretnosti, u smislu zakona kojim se uređuje upis prava na nepokretnostima, registar nepokretnosti odlučiti o svim zahtevima po redosledu prijema u roku iz stava 2. ovog člana, da zabeležba hipotekarne prodaje i rešenje hipotekarne prodaje sadrži: 1) izričito ovlašćenje da hipotekarni poverilac, kada rešenje postane konačno, ali ne pre isteka roka od 30 dana od dana izdavanja rešenja, može u svojstvu zakonskog zastupnika vlasnika hipotekovane nepokretnosti, istu prodati, u skladu sa odredbama ovog zakona i 2) zabranu otuđenja i bilo koje vrste pravnog raspolaganja hipotekovanom nepokretnosti od strane vlasnika, da vlasnik, dužnik i poverilac koji je podneo zahtev za donošenje rešenja o hipotekarnoj prodaji, imaju pravo žalbe nadležnom organu na rešenje o zabeležbi hipotekarne prodaje u roku od 15 dana od dana prijema rešenja, da nadležni organ mora doneti drugostepeno rešenje u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe, da će žalba biti uvažena ako dužnik ili vlasnik hipotekovane nepokretnosti, uz žalbu dostavi pismene dokaze da: 1) potraživanje ne postoji, 2) hipoteka ne postoji, 3) potraživanje nije dospelo za naplatu ili da 4) je dug isplaćen, da je drugostepeno rešenje iz stava 7. ovog člana, konačno i izvršno, da je akt o otuđenju, odnosno drugom pravnom raspolaganju hipotekovanom nepokretnosti suprotno zabrani iz stava 5. tačka 2) ovog člana, ništav (član 31.); da se, u smislu ovog zakona, pismeno (opomena, obaveštenje i dr.) smatra uručenim dužniku ako je poslato preporučenom poštom na adresu: 1) hipotekovane nepokretnosti, 2) dužnika, navedenu u ugovoru o hipoteci, ako je adresa dužnika drugačija od adrese hipotekovane nepokretnosti, 3) vlasnika nepokretnosti, ako vlasnik nije dužnik, da se, u smislu ovog zakona, pismeno smatra uručenim poveriocu ako je poslato preporučenom poštom na adresu poverioca iz ugovora o hipoteci ili na adresu iz poveriočeve opomene u kojoj se zahteva odgovor dužnika (član 33.); da poverilac, na osnovu konačnog rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje, a po isteku roka od 30 dana od dana izdavanja rešenja, može kao zakonski zastupnik vlasnika hipotekovane nepokretnosti, prodati nepokretnost neposrednom pogodbom, po ceni iz člana 34. st. 4. i 5. ovog zakona (član 36. stav 1.).
Odredbama osporenog Zakona je, takođe, predviđeno: da je ugovor o hipoteci, odnosno založna izjava o jednostranoj hipoteci, sačinjena u skladu sa ovim zakonom, u smislu ovog zakona i zakona kojim se uređuje izvršenje i obezbeđenje, izvršna isprava, ako je zaključena ili data u formi javnobeležničkog zapisa, pod uslovom da sadrži i odredbe iz stava 3. ovog člana; da se hipoteka zasnovana na osnovu izvršnog ugovora ili izvršne založne izjave, upisuje u registre nepokretnosti kao „izvršna vansudska hipoteka“, a da se vansudski postupak namirenja sprovodi u skladu sa odredbama ovog zakona, da izvršni ugovor o hipoteci, odnosno izvršna založna izjava o zasnivanju jednostrane hipoteke mora da sadrži i sledeće odredbe: jasno naznačenu odredbu, odnosno izjavu, kojom vlasnik nepokretnosti neopozivo ovlašćuje poverioca da, ako dug ne bude plaćen o dospelosti, naplati potraživanje iz cene dobijene prodajom u skladu sa vansudskim postupkom prodaje utvrđenim ovim zakonom, bez podnošenja tužbe sudu, kao i da će nepokretnost prinudnim putem da bude ispražnjena i predata kupcu u posed u roku od 15 dana od dana zaključenja ugovora o prodaji, osim ako se hipoteka upisuje na suvlasničkom udelu, kao i jasno naznačenu odredbu, odnosno izjavu vlasnika da je saglasan da poverilac ima pravo pristupa nepokretnosti, uključujući i ulazak u nepokretnost bez obzira ko se u njoj nalazi (vlasnik, zakupac i dr.), radi kontrole održavanja ili iz drugih opravdanih razloga, kao i da je dužan da sarađuje sa poveriocem u postupku prodaje, a naročito da omogući pristup hipotekovanoj nepokretnosti (ulazak u stan i sl.), da ugovor o hipoteci, odnosno založna izjava o jednostranoj hipoteci koja nije u formi iz stava 1. ovog člana i koji ne sadrže elemente iz stava 3. ovog člana, nemaju snagu izvršne isprave (član 15. st. 1. i 2, stav 3. tač 1) i 3) i stav 4.); da hipotekarni poverilac može, ako dužnik ne isplati dug o dospelosti, da namiri svoje potraživanje iz vrednosti hipotekovane nepokretnosti, bez obzira u čijoj svojini ili državini se ona nalazi u tom trenutku, da se namirenje iz stava 1. ovog člana sprovodi u skladu sa ovim zakonom, odnosno zakonom kojim se uređuje izvršni postupak, kao i zakonom koji uređuje prinudnu naplatu poreskih potraživanja na nepokretnostima, i da se, kada je ugovor o hipoteci sačinjen u obliku izvršne isprave iz člana 15. ovog zakona, primenjuju pravila vansudskog namirenja utvrđena ovim zakonom (član 24. st. 1-3.).
III
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona; da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne; da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine; da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina; da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave; da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 86. stav 1.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 194. stav 1.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).
Odredbama člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda je predviđeno da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona, da se presuda izriče javno, ali da se štampa i javnost mogu isključiti s celog ili s dela suđenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalne bezbednosti u demokratskom društvu, kada to zahtevaju interesi maloletnika ili zaštita privatnog života stranaka, ili u meri koja je, po mišljenju suda, nužno potrebna u posebnim okolnostima kada bi javnost mogla da naškodi interesima pravde.
Odredbama člana 85. Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 18/10, 65/13, 15/15 - Odluka US, 96/15, 47/17 - autentično tumačenje, 113/17 - dr. zakon, 27/18 - dr. zakon i 41/18 - dr. zakon) je propisano da su upisi u katastar nepokretnosti dozvoljeni samo protiv lica koje je u trenutku prijema zahteva za upis već upisano u katastar nepokretnosti kao imalac prava u pogledu kojeg se upis zahteva ili je predbeleženo kao imalac tog prava (upisani prethodnik), da se upis dozvoljava i protiv lica koje nije upisani prethodnik, ako se uz zahtev prilože isprave kojima se dokazuje pravni kontinuitet između lica protiv kojeg se traži upis i upisanog prethodnika i da se, kada se vrši upis stvarnih prava na novoizgrađenom objektu ili na stanu stečenom ugovorom o otkupu stana u društvenoj, odnosno državnoj svojini, ne zahteva postojanje upisanog prethodnika.
Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, neophodno je imati u vidu odredbe Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 106/15, 106/16 - autentično tumačenje i 113/17 - autentično tumačenje), Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“, br. 29/78, 39/85, 45/89, 57/89 i „Službeni list SRJ“, broj 31/93), Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 18/16) i Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova („Službeni glasnik RS“, broj 41/18).
Zakonom o izvršenju i obezbeđenju je predviđeno: da se ovim zakonom uređuje postupak u kome sudovi i javni izvršitelji prinudno namiruju potraživanja izvršnih poverilaca zasnovana na izvršnim i verodostojnim ispravama (izvršni postupak), postupak obezbeđenja potraživanja i položaj javnih izvršitelja (član 1.); da se izvršni postupak i postupak obezbeđenja pokreću tako što izvršni poverilac podnosi predlog za izvršenje na osnovu izvršne ili verodostojne isprave ili predlog za obezbeđenje, a da se po službenoj dužnosti pokreću samo ako je zakonom određeno, da o predlogu za izvršenje na osnovu izvršne ili verodostojne isprave i predlogu za obezbeđenje odlučuje sud (član 3. st. 1. i 2.); da su pri odlučivanju o predlogu za izvršenje sud i javni izvršitelj vezani izvršnom i verodostojnom ispravom, da sud nije ovlašćen da ispituje zakonitost i pravilnost izvršne isprave (član 5.); da o predlogu za izvršenje ili obezbeđenje odlučuju u prvom stepenu osnovni ili privredni sud, da o žalbi protiv rešenja osnovnog ili privrednog suda odlučuje viši sud ili Privredni apelacioni sud, u zavisnosti od toga ko je doneo rešenje koje se pobija (član 6.); da poverilac čiji ugovor o hipoteci i založna izjava predstavljaju izvršne isprave ima pravo izbora: da se namiri primenom zakona kojim se uređuje hipoteka ili primenom ovog zakona, da se smatra da je poverilac izabrao namirenje primenom zakona kojim se uređuje hipoteka kada se donese rešenje o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, a za namirenje primenom ovog zakona kada podnese predlog za izvršenje, da sud odbacuje predlog za izvršenje podnet posle donošenja rešenja o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, da je protiv rešenja o odbacivanju predloga dozvoljen prigovor (član 20.); da ako različiti poverioci istovremeno vode postupak namirenja primenom zakona kojim se uređuje hipoteka i primenom ovog zakona, a da je rešenje o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje doneto pre rešenja o izvršenju, prednost ima namirenje primenom zakona kojim se uređuje hipoteka i da se redosled namirenja izvršnog poverioca u tom slučaju određuje prema danu kad je stekao pravo na namirenje u izvršnom postupku, da se izvršni postupak nastavlja ako nepokretnost nije prodata u postupku namirenja primenom zakona kojim se uređuje hipoteka, da ako je rešenje o izvršenju doneto pre rešenja o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, prednost ima namirenje primenom ovog zakona, u kom slučaju zabeležba hipotekarne prodaje gubi dejstvo (član 21.); da se u izvršnom postupku i postupku obezbeđenja shodno primenjuje zakon kojim se uređuje parnični postupak (član 39.); da ugovor o hipoteci i založna izjava jesu izvršne isprave ako su zaključeni, odnosno dati u formi koju određuje zakon kojim se uređuje hipoteka, ako sadrže odredbe koje on predviđa i ako su upisani u katastar nepokretnosti kao izvršna vansudska hipoteka (član 41. stav 2.).
Zakonom o obligacionim odnosima je predviđeno: da se ovim zakonom uređuju obligacioni odnosi koji nastaju iz ugovora, prouzrokovanja štete, sticanja bez osnova, poslovodstva bez naloga, jednostrane izjave volje i drugih zakonom utvrđenih činjenica (član 1.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na ugovore primenjuju na sve vrste ugovora, osim ako za ugovore u privredi nije izričito drukčije određeno (član 25. stav 1.); da je ugovor zaključen kad su se ugovorne strane saglasile o bitnim sastojcima ugovora (član 26.); da su odredbe propisa kojima se, delimično ili u celini, određuje sadržina ugovora sastavni delovi tih ugovora, te ih upotpunjavaju ili stupaju na mesto ugovornih odredbi koje nisu u saglasnosti sa njima (član 27. stav 2.); da dužnik dolazi u docnju kad ne ispuni obavezu u roku određenom za ispunjenje, da, ako rok za ispunjenje nije određen, dužnik dolazi u docnju kad ga poverilac pozove da ispuni obavezu, usmeno ili pismeno, vansudskom opomenom ili započinjanjem nekog postupka čija je svrha da se postigne ispunjenje obaveze (član 324.).
Zakonom o opštem upravnom postupku je, između ostalog, propisano: da se ovaj zakon primenjuje na postupanje u svim upravnim stvarima i da pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određenim ovim zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih ovim zakonom (član 3.); da upravni akt počinje da proizvodi pravna dejstva od kada je stranka o njemu obaveštena, ako njime nije određeno da pravna dejstva počinju kasnije (član 17.); da se obaveštavanje putem pošte vrši običnom ili preporučenom poštom; da se smatra da je pismeno koje je upućeno preporučenom poštom primljeno na dan koji stoji u potvrdi o prijemu pošiljke; da se obaveštavanje preporučenom poštom izjednačava sa dostavljanjem (član 71. st. 1, 3. i 4.); da dostavljanje, kao vid obaveštavanja, može biti lično, posredno i javno; da lično i posredno dostavljanje organ vrši preko svog službenog lica ili se vrši preko poštanskog operatora ili elektronskim putem, u skladu sa zakonom; da primalac pismena može biti samo izuzetno pozvan da preuzme pismeno, ako to nalažu priroda ili značaj pismena (član 72.); da je lično dostavljanje obavezno kada od dana dostavljanja počinje da teče rok koji ne može da se produži, ako zakonom nije drukčije predviđeno; da se lično dostavljanje sastoji od uručenja pismena licu kome je ono naslovljeno (primalac) (član 75. st. 1. i 3.).
Zakonom o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova je predviđeno: da se ovim zakonom uređuju pravila postupka upisa u katastar nepokretnosti i katastar vodova u njihovom održavanju, predmet i vrste upisa u tom postupku i pravila postupka izdavanja izvoda iz navedenih registara, kao i druga pitanja od značaja za održavanje katastra nepokretnosti i katastra vodova, da se odredbe ovog zakona koje uređuju predmet i vrste upisa primenjuju i na postupak obnove katastra, ako zakonom nije drukčije određeno (član 1.); da „katastar nepokretnosti” jeste osnovni i javni registar, koji sadrži prostorne i opisne podatke o nepokretnostima, podatke o stvarnim pravima na njima, kao i drugim pravima i činjenicama čiji je upis u katastar predviđen zakonom (član 2. stav 2. tačka 2)); da se u katastar nepokretnosti upisuju pravo korišćenja nepokretnosti, odnosno svojstvo korisnika u slučajevima predviđenim zakonom, pravo službenosti, hipoteka i druga stvarna prava na nepokretnostima propisana zakonom (član 8. stav 1.); da se hipoteka upisuje sa podacima o poveriocu i dužniku, iznosu obezbeđenog potraživanja, valuti, kamatnoj stopi, osnovu za upis i roku važenja (član 9. stav 1.); da je zabeležba upis kojim se u katastar nepokretnosti upisuju činjenice koje su od značaja za zasnivanje, izmenu, prestanak ili prenos stvarnih prava na nepokretnostima, koje se odnose na ličnost imaoca prava, na samu nepokretnost ili na pravne odnose povodom nepokretnosti (član 14. stav 1.); da se podnesci, dokazi i akta u postupku upisa u katastar nepokretnosti dostavljaju u formi elektronskog dokumenta, kroz e-šalter, da izuzetno od stava 1. ovog člana, žalbu i druge pravne lekove, kao i dokaze koji se uz njih prilažu, stranka može dostaviti u formi papirnog dokumenta (član 18.); da se na pitanja koja se odnose na postupak upisa u katastar nepokretnosti, a koja ovim zakonom nisu posebno uređena, primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 20.).
IV
Povodom navoda kojima inicijator osporava odredbu člana 15. stav 3. tačka 2) Zakona, Ustavni sud ukazuje da je, pri razmatranju razloga za osporavanje ustavnosti i saglasnosti sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda navedene odredbe Zakona, imao u vidu član 15. Zakona u celini, kojim se uređuju svojstvo i upis izvršne isprave. Odredbama člana 15. Zakona uređeni su uslovi pod kojima ugovor o hipoteci, odnosno založna izjava o jednostranoj hipoteci ima snagu izvršne isprave, propisivanjem njihove forme i sadržine sa obaveznim elementima, u okviru kojih inicijator osporava odredbu tačke 2) u stavu 3, kojom je, između ostalog, predviđeno da vlasnik nepokretnosti pristaje na mogućnost izvršenja ugovora o hipoteci prodajom njegove nepokretnosti u skladu sa odredbama Zakona o hipoteci o vansudskom postupku namirenja, bez prava na vođenje parnice. Izvršni ugovor o hipoteci i izvršna založna izjava, koji su sačinjeni u propisanoj formi i sadrže elemente iz stava 3. člana 15. osporenog Zakona, predstavljaju izvršne isprave, u smislu osporenog Zakona i Zakona o izvršenju i obezbeđenju. Potraživanje zasnovano na izvršnoj ispravi hipotekarni poverilac može da namiri: primenom Zakona o hipoteci u vansudskom postupku ili primenom Zakona o izvršenju i obezbeđenju u sudskom postupku. Smatra se da je poverilac izabrao namirenje primenom Zakona o hipoteci kada registar nepokretnosti donese rešenje o upisu zabeležbe hipotekarne prodaje, a za namirenje primenom Zakona o izvršenju i obezbeđenju kada nadležnom sudu podnese predlog za izvršenje na osnovu izvršne isprave. U vansudskom postupku namirenja „izvršne vansudske hipoteke“, a nakon donošenja Odluke Ustavnog suda IUz-799/2012 od 9. aprila 2015. godine i izmena i dopuna osporenog Zakona iz 2015. godine, obezbeđena je sudska zaštita kroz mogućnost vođenja upravnog spora protiv konačnog drugostepenog rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje. Imajući u vidu navedeno, kao i prirodu ugovornog hipotekarnog odnosa koji je zasnovan na slobodnoj volji i dogovoru ugovornih strana o bitnim sastojcima ugovora, Ustavni sud nalazi da se osporena odredba Zakona ne može dovesti u vezu sa povredom prava na pravično suđenje iz člana 32. Ustava i člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ustavni sud dodatno naglašava da se osporena odredba Zakona o hipoteci odnosi na postupak namirenja prodajom hipotekovane nepokretnosti u slučaju izvršnog ugovora o hipoteci, odnosno izvršne založne izjave, ali da ova odredba ne sprečava osporavanje pravne valjanosti samog ugovora o hipoteci tužbom u parničnom postupku.
Razmatrajući navode inicijative kojima se osporava ustavnost odredaba člana 33. Zakona, Ustavni sud ukazuje da se navedenim osporenim odredbama, koje se nalaze u okviru Glave druge, pod nazivom „Vansudski postupak namirenja“ (čl. 29 – 38.), uređuje način uručenja opomene, obaveštenja i drugih pismena (preporučenom poštom) i određuju adrese primalaca na koje se ova pismena šalju, a ne i dan dostavljanja, odnosno dan prijema pismena, kako to pogrešno smatra inicijator navodeći da se pismena „smatraju uručenim dužniku u trenutku njihovog otposlanja preporučenom poštom“. Ustavni sud takođe ukazuje da se osporene odredbe Zakona odnose na pismena koja se dostavljaju u vansudskom postupku namirenja, te se ne mogu dovesti u vezu sa odredbama Zakona o parničnom postupku, kao i da dužnik ne dolazi u docnju danom dostavljanja opomene, već neispunjenjem obaveze u roku predviđenom izvršnim ugovorom o hipoteci, a da opomenom poverilac samo podseća dužnika na dospelost duga dajući mu dodatni rok za isplatu dospelog duga kako bi izbegao prodaju nepokretnosti. Povodom dostavljanja rešenja o zabeležbi hipotekarne prodaje, kao upravnog akta protiv koga može da se izjavi žalba i pokreće upravni spor, Ustavni sud ukazuje na odredbe Zakona o opštem upravnom postupku, koje se primenjuju na postupanje u svim upravnim stvarima, kao i na odredbe Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, donetog nakon podnošenja inicijative, kojima su, između ostalog, uređeni pojam zabeležbe, vrste zabeležbi i postupak njihovog upisa u katastar nepokretnosti, među kojima je i zabeležba hipotekarne prodaje, kao i način dostave svih podnesaka, dokaza i akata u postupku upisa u katastar nepokretnosti tako što je izričito predviđeno da se na pitanja koja se odnose na postupak upisa u katastar nepokretnosti, a koja ovim zakonom nisu posebno uređena, primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak. Iz svega navedenog proizlazi da se i na dostavu pismena, koja se u postupku upisa hipoteke u katastar nepokretnosti prilažu kao dokaz uz zahtev za upis (npr. opomene uz zahtev za upis zabeležbe hipotekarne prodaje iz člana 31. Zakona o hipoteci), primenjuje Zakon o opštem upravnom postupku, prema kome se pismeno koje je upućeno preporučenom poštom smatra da je primljeno na dan koji stoji u potvrdi o prijemu pošiljke, te da navod inicijatora o suprotnosti osporenih odredaba člana 33. Zakona sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku nije osnovan. Povodom navoda inicijative o povredi odredaba člana 32. Ustava i člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava, Sud nalazi da se osporene odredbe člana 33. Zakona, kojima se uređuje način dostave pismena, ne mogu dovesti u vezu sa povredom prava na pravično suđenje iz člana 32. Ustava i člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
Povodom inicijative u delu kojim se traži pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 29, 30, 31. i člana 36. stav 1. Zakona, Ustavni sud nalazi da su navedene osporene odredbe Zakona menjane 2015. godine, tj. nakon podnošenja inicijative, tako što su pojedina zakonska rešenja uređena na drugačiji način. Sud, takođe, ukazuje i na svoju napred navedenu Odluku IUz-799/2012, kojom je utvrdio da odredba člana 31. stav 7. Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 60/15), u delu koji glasi: „i protiv njega nije dozvoljena tužba ili pravni lek“, nije u saglasnosti sa odredbama člana 4. stav 1. i člana 198. stav 2. Ustava, imajući, pre svega, u vidu da je rešenje o zabeležbi hipotekarne prodaje upravni akt koji u upravnom postupku donosi organ državne uprave nadležan za vođenje registra nepokretnosti (katastra) te da, saglasno odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, protiv drugostepenog rešenja donetog u tom postupku, koje je konačno i izvršno, može da se vodi upravni spor. Uvažavajući razloge kojima se Ustavni sud rukovodio pri donošenju utvrđujuće Odluke, zakonodavac je upravo Zakonom o izmenama Zakona o hipoteci („Službeni glasnik RS“, broj 83/15) izmenio pojedine odredbe osporenog Zakona u cilju usklađivanja zakonskih rešenja sa Odlukom Ustavnog suda, propisujući mogućnost da se protiv drugostepenog rešenja nadležnog organa vodi upravnosudski spor. Osim navedenih odredaba osporenog Zakona, Sud ukazuje da su 2015. godine menjane i odredbe člana 85. Zakona o državnom premeru i katastru u odnosu na koje inicijator ističe protivrečnost odredbe člana 31. stav 3. tačka 1) Zakona o hipoteci, kao i da je 2018. godine donet Zakon o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova kojim su na celovit način uređena pravila postupka upisa u katastar nepokretnosti, predmet i vrste upisa u tom postupku, pravila postupka izdavanja izvoda iz registra nepokretnosti i druga pitanja od značaja za održavanje katastra nepokretnosti, te je ocenio da nisu osnovani navodi inicijative o narušavanju jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. Ustava. Ustavni sud, takođe, nalazi da se navedene osporene odredbe Zakona ne mogu dovesti u neposrednu ustavnopravnu vezu sa pravima na pravično suđenje, na imovinu i na privatnu svojinu, koja su zajemčena odredbama čl. 32, 58. i 86. Ustava, kao ni u pravnu vezu sa pravom na pravično suđenje iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, u odnosu na čije odredbe je tražena ocena ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom.
V
Na osnovu svega iznetog, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima osporavanja nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom osporenih odredaba Zakona o hipoteci, pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu odbacio kao neprihvatljivu.
Kako je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona o hipoteci, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić