Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. jula 2014. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredbe člana 7. st. 2. do 4, člana 8. stav 1. i stav 2. u delu koji glasi: „pravilnikom Parking servisa“ i člana 12. Odluke o regulisanju stacionarnog saobraćaja u Svilajncu („Opštinski službeni glasnik“, broj 3/07) nisu u saglasnosti s Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 4. i 5, odnosno Odluke iz tačke 1. u celini.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 4, 5, 7, 8. i 12. Odluke navedene u tački 1. izreke, pri čemu inicijator navodi i da osporava navedenu Odluku u celini, jer su odredbe ostalih članova, prema iznetim navodima, logički i sadržinski povezane sa osporenim odredbama. Inicijator navodi da je odredbama člana 4. osporene Odluke predviđeno da se osniva preduzeće za obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja (javnih parkirališta), Parking servis Svilajnac, AD, Svilajnac, kao zatvoreno akcionarsko društvo, na neodređeno vreme, sa dva osnivača, i to Opštinom Svilajnac i „Majerom“, preduzećem za saobraćajni inženjering iz Gornjeg Milanovca, pri čemu je učešće u osnivačkom novčanom i nenovčanom kapitalu i akcijama u Društvu opredeljeno na opštinu Svilajnac 30% i preduzeće „Majera“ Gornji Milanovac 70% (član 4. st. 1. i 4). Odredbom člana 5. Odluke predviđeno je da se ovlašćuje predsednik opštine Svilajnac da zaključi i potpiše ugovor o osnivanju društva Parking servis A. D. Svilajnac, sa „Majerom“ preduzećem za saobraćajni inženjering iz Gornjeg Milanovca i reguliše odredbe ugovora kao što su ciljevi osnivanja, delatnost, prava i obaveze osnivača, imovina i dr. Po mišljenju inicijatora, navedene odredbe osporene Odluke su u suprotnosti sa odredbama Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i Zakona o javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, br. 25/00, 25/02, 107/05, 108/05 i 123/07), i to, između ostalog, nisu u saglasnosti sa članom 32. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi i članom 8. stav 1. Zakona o komunalnim delatnostima, iz razloga što skupština opštine može osnivati javno preduzeće, a ne i drugo privredno društvo, a ugovorom, koji je zaključen na osnovu ovlašćenja sadržanog u članu 5. Odluke, nije osnovano javno preduzeće, već akcionarsko društvo čiji su osnivači opština Svilajnac sa 30% učešća u osnivačkom kapitalu i preduzeće „Majera“ sa 70%. Osporenim odredbama čl. 7. i 8. Odluke Skupštini Parking servisa a. d. Svilajnac dato je ovlašćenje da usvojeni tarifni sistem sa cenama, zonama i specifične regulacije stacionarnog saobraćaja bliže uređuje aktima Društva i svojim pravilnikom, da donosi odluke o besplatnim, povlašćenim i posebnim cenama i da donese pravilnik kojim će bliže regulisati organizaciju stacionarnog saobraćaja, način naplate i druga pitanja, što je u suprotnosti sa odredbama člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima i člana 20. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi, kojima je utvrđivanje uslova i načina organizovanja poslova u obavljanju komunalnih delatnosti utvrđeno kao nadležnost jedinice lokalne samouprave, a ne kao ovlašćenje subjekata koji neposredno obavljaju komunalnu delatnost. Odredbama člana 12. Odluke predviđeno je da svaki investitor koji, u skladu sa zakonom i pravilnikom o bližim uslovima i projektom, ne obezbedi potreban broj parking mesta, po stanu ili poslovnom prostoru, ima obavezu da plati taksu za neobezbeđen ili nedostajući broj parking mesta, pre dobijanja odobrenja za izgradnju, što je u suprotnosti sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je, na osnovu čl. 6, 11, 18, 30, 41, 56. i 83. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 9/02 i 135/04), čl. 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 17, 18, 27. i 28. Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od javnog interesa („Službeni glasnik RS“, br. 25/2000 i 25/02), čl. 2, 3, 4, 6, 23, 24, 25. i 26. Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, broj 25/04) i člana 24. Statuta opštine Svilajnac („Opštinski službeni glasnik“, br. 8/02, 16/02 i 9/05), Skupština opštine Svilajnac, na sednici održanoj 8. maja 2007. godine, donela osporenu Odluku o regulisanju stacionarnog saobraćaja u Svilajncu, koja je nakon objavljivanja u „Opštinskom službenom glasniku“, broj 3 od 29. juna 2007. godine, stupila na snagu 7. jula 2007. godine. Skupština opštine Svilajnac je obavestila Ustavni sud dopisom od 3. marta 2014. godine, povodom zahteva Ustavnog suda upućenog dopisom od 14. februara 2014. godine, da je osporena Odluka na snazi i da nisu vršene izmene i dopune iste.

Osporenom Odlukom o regulisanju stacionarnog saobraćaja u Svilajncu („Opštinski službeni glasnik“, broj 3/07) utvrđeno je: da se usvaja predlog predsednika opštine Svilajnac i model rešenja organizacije, konstrukcije, finansiranja i obavljanja delatnosti stacionarnog saobraćaja (javnih parkirališta) u Svilajncu, datih od preduzeća MAYERE, preduzeća za saobraćajni inženjering iz Gornjeg Milanovca datih na objavljenom javnom konkursu i da se to preduzeće odabira kao partner u realizaciji usvojenog modela rešenja organizacije i obavljanja delatnosti stacionarnog saobraćaja u Svilajncu (čl. 1. do 3.). Osporenom Odlukom osnovano je preduzeće za obavljanje delatnosti stacioniranog saobraćaja (javnih parkirališta) Parking servis A.D. Svilajnac, kao zatvoreno akcionarsko društvo na neodređeno vreme, sa dva osnivača, s tim što je učešće u osnivačkom novčanom i nenovčanom kapitalu i akcijama u Društvu opredeljeno na: Opštinu Svilajnac 30% i preduzeća „MAYERA“, Gornji Milanovac 70% (član 4.). Ostalim odredbama Odluke, između ostalog, uređeno je sledeće: pitanja koja će se regulisati ugovorom o osnivanju društva, za čije je zaključivanje i potpisivanje ovlašćen predsednik opštine Svilajnac (član 5.), te izvršena određena imenovanja u organe Parking servisa Svilajnac AD (član 6.); usvajanje predloženog tarifnog sistema sa metodologijom određivanja cena parkiranja po zonama stacionarnog saobraćaja i to po jednom času (član 7. stav 1.); ovlašćenje Skupštine Parking servis da aktima Društva i svojim pravilnikom bliže uređuje usvojeni tarifni sistem sa cenama, zonama i specifičnostima regulacije stacioniranog saobraćaja i da navedeni pravilnik nakon objavljivanja u „Opštinskom službenom glasniku“ postaje sastavni deo ove odluke (član 7. stav 2.); zaduženje Nadzornog odbora Parking servisa AD Svilajnac da vrši kontrolu i nadzor nad primenom ovih donetih odluka (član 7. stav 3.); ovlašćenje Skupštine Parking servisa AD Svilajnac da donosi i sve druge odluke o besplatnim, povlašćenim i posebnim cenama za pojedine kategorije korisnika (član 7. stav 4.); ovlašćenje Skupštine Parking servisa AD Svilajnac da donese pravilnik kojim će bliže regulisati organizaciju i funkcionisanje stacioniranog saobraćaja, način naplate, primenu mera za uklanjanje, odnošenje i podnošenje prijava u skladu sa Zakonom o prekršajima, nepropisno ostavljenih vozila i predmeta na teritoriji grada, visinu naknada, kao i način upotrebe vozila za odnošenje, postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje nepropisno parkiranih vozila i sl. i obaveza objavljivanja ovog pravilnika u „Opštinskom službenom glasniku“, koji nakon objavljivanja postaje sastavni deo ove odluke (član 8. stav 1.); obaveza nadležnih opštinskih organa da u skladu sa zakonom, pravilnikom Parking servisa i drugim odlukama Skupštine pružaju neophodnu pomoć u obavljanju delatnosti Parking servisa Svilajnac AD (član 8.); obaveza svakog investitora koji u skladu sa zakonom i pravilnikom o bližim uslovima i projektom, ne obezbedi potreban broj parking mesta, po stanu ili poslovnom prostoru, da plati taksu za neobezbeđen ili nedostajući broj parking mesta, pre dobijanja odobrenja za izgradnju i način obračuna te takse, pri čemu se bez ove uplate neće izdati građevinska i ako izvedeno stanje ne odgovara prema zakonu i pravilniku niti upotrebna dozvola (član 12.); stupanje na snagu ove odluke osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku opštine“ (član 15.).

U odgovoru Opštinske uprave opštine Svilajnac od 29. aprila 2011. godine ističe se da je navedena Odluka doneta u suprotnosti sa odredbama Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa („Službeni glasnik RS“, br. 25/2000, 25/02, 107/05, 108/05 i 123/07). Polazeći od toga, a imajući u vidu da je članom 4 osporene Odluke, Skupština opštine Svilajnac za obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja (javnih parkirališta) osnovala Parking servis Svilajnac A.D, odnosno da je za obavljanje komunalne delatnosti osnovala preduzeće za čije osnivanje nije bila zakonom ovlašćena, kao i da je članom 5. Odluke predsednik opštine Svilajnac ovlašćen da zaključi i potpiše ugovor o osnivanju takvog preduzeća, predlaže se da Ustavni sud utvrdi da osporena Odluka nije u skladu sa Ustavom i zakonom.

II

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem lokalne samouprave, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti (član 97. tač. 3. i 6.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.); da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio i da je Narodna skupština na Drugoj sednici Drugog redovnog zasedanja u 2011. godini, 22. novembra 2011. godine donela Zakon o komunalnim delatnostima, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 88/11 od 24. novembra 2011. godine i stupio na snagu osmog dana od dana njegovog objavljivanja (član 48. Zakona). Na osnovu odredbe člana 47. navedenog Zakona, danom njegovog stupanja na snagu prestao je da važi Zakon o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), na čijim odredbama inicijatori zasnivaju navode iznete u podnetoj inicijativi za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke.

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11), između ostalog, propisano je sledeće: da se ovim zakonom određuju komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.); da su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona – delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem (član 2. stav 1.); da su komunalne delatnosti – delatnosti od opšteg interesa (član 2. stav 2.); da je komunalna delatnost, između ostalog, i upravljanje javnim parkiralištima (član 2. stav 3. tačka 7)); da komunalne delatnosti iz člana 2. stav 3. ovog zakona, između ostalog, obuhvataju upravljanje javnim parkiralištima, to jest stvaranje i održavanje uslova za korišćenje javnih saobraćajnih površina i posebnih prostora određenih za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje i premeštanje parkiranih vozila i postavljanje uređaja kojima se sprečava odvoženje vozila po nalogu nadležnog organa (član 3. stav 1. tačka 7)); da komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt, pri čemu komunalnu delatnost iz člana 2. stav 3. tačka 1), komunalnu delatnost iz tačke 5) u delu koji obuhvata obavljanje javnog linijskog prevoza putnika trolejbusima i komunalnu delatnost iz tačke 6) u delu koji obuhvata održavanje groblja i objekata, koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela i krematorijum), sahranjivanje ili kremiranje i održavanje pasivnih groblja i spomen obeležja mogu obavljati isključivo javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili jedinica lokalne samouprave (član 5. st. 1. i 2.); da se pod poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti podrazumeva vremenski oročeno ugovorno uređivanje odnosa u vezi sa obavljanjem komunalne delatnosti ili pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti između jedne ili više jedinica lokalne samouprave i vršioca komunalne delatnosti, koje za cilj ima pružanje komunalnih usluga na teritoriji jedne ili više jedinica lokalne samouprave ili na delu teritorije jedinice lokalne samouprave (član 9. stav 1.); da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti i ugovora o poveravanju, osim kada se osniva javno preduzeće (član 9. stav 2.); da se na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti kada vršilac dobija pravo da finansiranje obavljanja komunalne delatnosti obezbeđuje u celosti ili delimično naplatom naknade od korisnika usluga, primenjuju odredbe zakona kojim se uređuju koncesije (član 9. stav 3.); da ukoliko je odlukom o načinu obavljanja komunalne delatnosti predviđeno da će komunalnu delatnost obavljati javno preduzeće, crkva ili verska zajednica, ne postoji obaveza sprovođenja postupka predviđenog zakonom kojim se uređuju koncesije, već se vršilac komunalne delatnosti može odrediti u odluci o načinu obavljanja komunalne delatnosti (član 9. stav 4.); da se na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje vrši iz budžeta jedinice lokalne samouprave, primenjuju odredbe zakona kojim se uređuju javne nabavke (član 9. stav 5.); da skupština jedinice lokalne samouprave odlukama propisuje način obavljanja komunalne delatnosti, kao i opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika usluga na svojoj teritoriji, uključujući i način plaćanja cene komunalne usluge, način vršenja kontrole korišćenja i naplate komunalne usluge i ovlašćenja vršioca komunalne delatnosti u vršenju kontrole i mere koje su kontrolori ovlašćeni da preduzimaju (član 13. stav 1.); da se odluka skupštine jedinice lokalne samouprave, koja propisuje opšta i posebna prava i obaveze vršilaca komunalne delatnosti i korisnika komunalnih usluga neposredno primenjuje na sve ugovorne odnose vršilaca komunalne delatnosti sa korisnicima komunalnih usluga kao opšti uslovi poslovanja (član 13. stav 2.); da ukoliko odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o obavljanju komunalne delatnosti nije predviđeno zaključenje pojedinačnih ugovora između vršioca i korisnika komunalnih usluga, smatra se da je ugovorni odnos o pružanju komunalne usluge nastao započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge u skladu sa propisima kojima se bliže uređuje obavljanje te komunalne delatnosti (član 13. stav 3.); da obaveze korisnika komunalne usluge, uključujući i plaćanje cene komunalne usluge, nastaju započinjanjem korišćenja komunalne usluge, odnosno početkom pružanja komunalne usluge, i kada se ona koristi suprotno propisima kojima se uređuje ta komunalna delatnost (član 13. stav 4.); da odluku o promeni cena komunalnih usluga donosi vršilac komunalne delatnosti (član 28. stav 1.); da na odluku o promeni cena komunalnih usluga iz člana 2. stav 3. tač. 1)-8) ovog zakona, osim prevoza posmrtnih ostataka umrlog, saglasnost daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 28. stav 2.); da uz zahtev za davanje saglasnosti iz stava 2. ovog člana, vršilac komunalne delatnosti nadležnom organu jedinice lokalne samouprave dostavlja obrazloženje koje naročito sadrži razloge za promenu i detaljnu strukturu predložene cene (član 28. stav 3.); da jedinica lokalne samouprave objavljuje zahtev za davanje saglasnosti na odluku o promeni cena komunalnih usluga, sa obrazloženjem, na oglasnoj tabli u sedištu jedinice lokalne samouprave, kao i u elektronskom obliku putem interneta, najmanje 15 dana pre donošenja odluke (član 28. stav 4.); da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti iz stava 2. ovog člana, odnosno ugovorom o poveravanju, mogu urediti uslovi pod kojima promena cene komunalne usluge može da stupi na snagu i pre dobijanja saglasnosti nadležnog organa jedinice lokalne samouprave, uz obavezu vršioca komunalne delatnosti da nadoknadi razliku korisnicima komunalnih usluga ako nadležni organ jedinice lokalne samouprave odbije da da saglasnost na povećanje cene (član 28. stav 5.); da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprava o načinu obavljanja komunalne delatnosti, odnosno ugovorom o poveravanju, može urediti način promene cene komunalne usluge na inicijativu jedinice lokalne samouprave (član 28. stav 6.); da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti, odnosno ugovorom o poveravanju, mogu urediti odgovornost, odnosno prava i obaveze ugovornih strana za slučaj da se cena komunalne usluge koja ne podleže davanju saglasnosti, ne utvrdi u iznosu koji je u skladu sa metodologijom utvrđenom u ugovoru o poveravanju (član 28. stav 7.); da jedinica lokalne samouprave može utvrditi kategorije korisnika komunalne usluge koji plaćaju subvencioniranu cenu komunalne usluge, kao i iznos subvencija za svaku kategoriju (član 29. stav 1.); da je jedinica lokalne samouprave dužna da dostavi spisak tih korisnika komunalne usluge vršiocu komunalne delatnosti, kao i da nadoknadi subvencionirani deo cene vršiocu komunalne delatnosti (član 29. stav 2.); da se ugovorom o poveravanju može se predvideti subvencionirani iznos cene za određene kategorije korisnika koji se neće nadoknađivati vršiocu komunalne delatnosti (član 29. stav 3.); da ako na dan stupanja na snagu ovog zakona komunalnu delatnost obavlja fizičko ili pravno lice koje ne može biti vršilac komunalne delatnosti u skladu sa članom 5. ovog zakona, jedinica lokalne samouprave je obavezna da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona obezbedi da obavljanja te komunalne delatnosti vrši fizičko ili pravno lice koje u skladu sa članom 5. ovog zakona može obavljati komunalnu delatnost (član 44. stav 2.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom i da jedinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje tih poslova (član 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, pored ostalog, uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, osniva službe, javna preduzeća, ustanove i organizacije, utvrđene statutom i vrši nadzor nad njihovim radom i da imenuje i razrešava upravni i nadzorni odbor, imenuje i razrešava direktore javnih preduzeća čiji je osnivač i daje saglasnost na njihove statute u skladu sa zakonom (član 32. tač. 8) i 9)). Ista ovlašćenja opštine bila su sadržana i u odredbama člana 6, člana 18. tačka 4) i člana 30. tač. 7) i 8) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 9/02, 33/04 i 135/04) koji je bio na snazi u vreme donošenja osporene Odluke.

Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Službeni glasnik RS“, broj 88/11) propisano je sledeće: da javno-privatno partnerstvo (u daljem tekstu: JPP), u smislu ovog zakona, jeste dugoročna saradnja između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja, koje može biti ugovorno ili institucionalno (član 7. stav 1.), kao i da se institucionalno JPP zasniva na odnosu javnog i privatnog partnera kao članova zajedničkog privrednog društva koje je nosilac realizacije projekta JPP, pri čemu se taj odnos može zasnivati na osnivačkim ulozima u novoosnovanom privrednom društvu (društvo za posebne namene-DPN) ili na sticanju vlasničkog udela, odnosno dokapitalizaciji postojećeg privrednog društva (član 9. stav 1.); da se osnivačka i upravljačka prava uređuju slobodno između članova DPN u skladu sa zakonom kojim se uređuje položaj privrednih društava (član 9. stav 2.), kao i da se koncesija može dati radi komercijalnog korišćenja prirodnog bogatstva, odnosno dobra u opštoj upotrebi koja su u javnoj svojini ili obavljanja delatnosti od opšteg interesa, a naročito, između ostalog, za komunalne delatnosti (član 11. stav 1. tačka 10)); da javno telo ima pravo da samostalno pokrene postupak realizacije projekta JPP sa elementima koncesije za korišćenje prirodnog bogatstva, odnosno dobra u opštoj upotrebi ili obavljanja delatnosti od opšteg interesa iz svoje nadležnosti (član 13. stav 1.), pri čemu davalac koncesije može biti i skupština jedinice lokalne samouprave, kada su javna tela i predmet koncesije u nadležnosti jedinice lokalne samouprave (član 13. stav 2. tačka 3)); da učesnik u postupku dodele javnog ugovora može biti svako domaće ili strano fizičko, odnosno pravno lice (član 14. stav 1.); da se DPN obavezno osniva radi realizacije javnog ugovora i može učestvovati isključivo u sprovođenju projekta JPP u čiju svrhu je osnovano, osim ako predlogom projekta JPP, odnosno koncesionim aktom nije drugačije određeno (član 15. stav 1.), kao i da se DPN osniva u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje položaj privrednih društava (član 15. stav 2.).

Pored toga, Zakonom o javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, br. 119/12, 116/13-autentično tumačenje i 44/14) propisano je, između ostalog, sledeće: delatnost od opšteg interesa može da obavlja i društvo kapitala čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave i njihova zavisna društva, kao i društvo kapitala i preduzetnik, u skladu sa zakonom kojim se uređuje njihov pravni položaj, kada im nadležni organ poveri obavljanje te delatnosti (član 3. stav 2.); društva kapitala, zavisna društva i preduzetnik iz stava 2. ovog člana, u obavljanju delatnosti od opšteg interesa imaju isti položaj kao i javno preduzeće, ukoliko odredbama ovog zakona nije drukčije propisano (član 3. stav 3.); javno preduzeće, društvo kapitala i preduzetnik za obavljanje delatnosti od opšteg interesa, mogu koristiti i sredstva u javnoj i drugim oblicima svojine, u skladu sa zakonom, osnivačkim aktom i ugovorom (član 9. stav 3.); društva kapitala sa privatnim kapitalom, odnosno privredna društva sa većinskim učešćem privatnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, imaju svoju imovinu kojom upravljaju i raspolažu u skladu sa zakonom kojim se uređuje pravni položaj privrednih društava, osnivačkim aktom i ugovorom (član 9. stav 4.); po osnovu ulaganja sredstava u javnoj svojini Republika Srbija, odnosno autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave stiču udele ili akcije u javnim preduzećima i društvima kapitala čiji su osnivači koja obavljaju delatnost od opšteg interesa i prava po osnovu tih akcija ili udela (član 9. stav 5.).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US i 98/13-Odluka US) propisano je, pored ostalog: da pravila građenja u prostornom planu područja posebne namene, prostornog plana jedinice lokalne samouprave i planovima generalne i detaljne regulacije sadrže naročito, između ostalog, uslove i način obezbeđivanja pristupa parceli i prostora za parkiranje vozila (član 31. stav 1. tačka 7)); da se pravila građenja iz stava 1. ovog člana izrađuju za pretežne namene, odnosno zone u obuhvatu plana, a odnose se na pojedinačne građevinske parcele u meri dovoljnoj da budu osnov za izdavanje lokacijske dozvole na ukupnom zemljištu obuhvaćenom planom, osim za građevinsko zemljište obuhvaćeno planom za koje je određena obaveza dalje planske razrade (član 31. stav 2.); da se pravila građenja utvrđuju prema mesnim prilikama ili u skladu sa aktom kojim se uređuju opšti uslovi o parcelaciji i izgradnji (član 31. stav 3.); da pravila građenja u zavisnosti od vrste planskog dokumenta mogu da sadrže i druge uslove arhitektonskog oblikovanja, materijalizacije, završne obrade, kolorita i drugo (član 31. stav 4.).

III

Po nalaženju Ustavnog suda, iz navedenih odredaba Ustava proizlazi da se pravni položaj privrednih subjekata i sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti uređuju zakonom. Takođe, iz navedenih odredaba Ustava i zakona proizlazi da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, pored ostalih, i upravljanje javnim parkiralištima (član 2. stav 3. tačka 7) Zakona o komunalnim delatnostima), odnosno uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi). Ustavni sud, je imajući u vidu sadržinu odnosa uređenih osporenom Odlukom, ocenio da se Odlukom uređuju pitanja koja se odnose na obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja - javnih parkirališta, za čije je uređivanje, saglasno navedenim zakonskim odredbama nadležna jedinica lokalne samouprave.

Razmatrajući navode inicijatora da su odredbe člana 4. navedene Odluke kojima je predviđeno osnivanje preduzeća za obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja (javnih parkirališta), Parking servis Svilajnac, AD, Svilajnac, kao zatvorenog akcionarskog društva, na neodređeno vreme, sa dva osnivača, i to Opštinom Svilajnac i „Majerom“, preduzećem za saobraćajni inženjering iz Gornjeg Milanovca, u suprotnosti sa zakonom, iz razloga što skupština opštine može osnivati za obavljanje komunalnih delatnosti samo javno preduzeće, a ne i drugo privredno društvo, Ustavni sud nalazi da je novodonetim Zakonom o komunalnim delatnostima proširen krug subjekata koji prema tom zakonu mogu biti vršioci komunalnih delatnosti. Za razliku od ranije važećeg Zakona o komunalnim delatnostima koji je predviđao da za obavljanje komunalnih delatnosti opština osniva javna komunalna preduzeća ili njihovo obavljanje poverava drugom preduzeću, odnosno preduzetniku, u skladu sa zakonom i propisom skupštine opštine (član 8. stav 1.), važeći Zakon o komunalnim delatnostima u članu 5. stav 1. propisuje da komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt, pri čemu u stavu 2. istog člana propisuje ograničenje da, određene komunalne delatnosti, među kojima se ne nalazi upravljanje javnim parkiralištima, mogu obavljati isključivo javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili jedinica lokalne samouprave. Na osnovu toga, Ustavni sud nalazi da važeći Zakon o komunalnim delatnostima ne sadrži ograničenje koje je ranije bilo propisano Zakonom o komunalnim delatnostima koji je prestao da važi. U prilog tome govori i pravna činjenica da važeći Zakon o komunalnim delatnostima ne sadrži ograničenje da se promena vlasništava državnog kapitala u javnim komunalnim preduzećima može vršiti do 49% od ukupne vrednosti državnog kapitala, u skladu sa propisima kojima se uređuje pravni položaj javnih preduzeća i propisima o uslovima, načinu i postupku promene vlasništva državnog kapitala, koje je bilo propisano ranije važećim Zakonom o komunalnim delatnostima, i to članom 21. stav 2. tog zakona. Pri tome, odredbom člana 44. stav 2. novodonetog Zakona o komunalnim delatnostima propisano je da, ako na dan stupanja na snagu ovog zakona komunalnu delatnost obavlja fizičko ili pravno lice koje ne može biti vršilac komunalne delatnosti u skladu sa članom 5. ovog zakona, jedinica lokalne samouprave je obavezna da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona obezbedi da obavljanja te komunalne delatnosti vrši fizičko ili pravno lice koje u skladu sa članom 5. ovog zakona može obavljati komunalnu delatnost, čime je zakonodavac u zakonom propisanom prelaznom režimu ustanovio obavezu vršioca komunalne delatnosti da ispunjava uslove iz novodonetog Zakona, o čemu je dužna da se stara i preduzima odgovarajuće mere na koje je ovlašćena jedinica lokalne samouprave. Ustavni sud konstatuje i da novouspostavljeni zakonski pravni okvir u oblasti komunalnih delatnosti, posebno u pogledu kruga vršilaca komunalnih delatnosti podrazumeva i primenu Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, koji prema napred navedenim odredbama tog zakona institucionalizuje, ohrabruje i podstiče učešće privatnog kapitala/partnera u obavljanju komunalnih delatnosti i uređuje pitanje zajedničkog učešća u obavljanju komunalnih delatnosti od strane javnih i privatnih partnera i utvrđuje nadležnosti jedinica lokalne samouprave, kao i mogućnost osnivanja zajedničkih privrednih društava.

Ustavni sud podseća da je drugačije pravno stanovište zauzeo u predmetima IUo-212/2008 i IUl-140/2009, za vreme važenja Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), koji je ustanovljavao drugačiji pravni okvir i uslove za vršioce komunalnih delatnosti u odnosu na sada važeći Zakon o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11). Pri tome, Ustavni sud konstatuje da je preduzeće za obavljanje delatnosti stacionarnog saobraćaja (javnih parkirališta) Parking servis Svilajnac AD osnovano na neodređeno vreme, ali samo za delatnost predviđenu predmetnom Odlukom, pa je vremensko trajanje obavljanja delatnosti osnovanog preduzeća samo po sebi uslovljeno ugovornim uređenjem odnosa na osnovu člana 5. Odluke, imajući u vidu da se prema članu 9. stav 1. važećeg Zakona o komunalnim delatnostima pod poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti podrazumeva „vremenski oročeno ugovorno uređivanje odnosa u vezi sa obavljanjem komunalne delatnosti“. Ugovorno uređenje odnosa u smislu osporene Odluke predmet je člana 5. Odluke, pri čemu Ustavni sud napominje da je osporenim članom 5. Odluke ovlašćenje predsedniku opštine Svilajnac da „zaključi i potpiše“ Ugovor o osnivanju Društva Parking servis AD Svilajnac sa MAYEROM, preduzećem za saobraćajni inženjering iz Gornjeg Milanovca dato na način kojim je određeno da je predsednik opštine Svilajnac ograničen u okvirima zakonskih pravila kojima se uređuju pitanja koja su određena kao predmet ugovora. Ustavni sud nalazi i da je ovlašćenje iz člana 5. Odluke dato predsedniku opštine Svilajnac u skladu sa odredbom člana 44. tačka 1) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) kojom je propisano da predsednik opštine predstavlja i zastupa opštinu. Pri tome, taj ugovor ne predstavlja opšti akt čija je ocena ustavnosti i zakonitosti u nadležnosti Ustavnog suda, prema članu 167. stav 1. Ustava. Ustavni sud nalazi i da osporeni član 5. predstavlja osnov za ugovorno uređenje odnosa zasnovanih na članu 4. osporene Odluke kojim se opredeljuje „način obavljanja komunalne delatnosti“ u smislu člana 9. stav 2. novog Zakona o komunalnim delatnostima, pri čemu je Sud imao u vidu i to da je inicijator u podnetoj inicijativi svoje navode vezane za osporeni član 5, kao i za osporavanje Odluke koja je predmet ovog ustavnosudskog spora u celini bazirao gotovo isključivo na osporavanju zakonitosti osnivanja preduzeća na način iz osporenog člana 4. Odluke, pa kako se ne može utvrditi da su oni osnovani u delu koji se odnosi na član 4. Odluke, ti razlozi ne mogu biti osnovani ni kada je u pitanju osporeni član 5, a ni Odluka u celini.

Ustavni sud stoji na stanovištu da odredbe člana 7. st. 2. do 4, člana 8. stava 1. i stava 2. u delu koji glasi: „pravilnikom Parking servisa“ osporene Odluke nisu saglasne sa zakonom. Ovo iz razloga, što su navedenim odredbama osporenog akta privrednom društvu Parking servis Svilajnac A.D. data ovlašćenja koja su u suprotnosti sa odredbama člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima i člana 20. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi, jer je navedenim zakonskim odredbama predviđeno da je uređivanje uslova i načina organizovanja poslova u obavljanju komunalnih delatnosti nadležnost jedinice lokalne samouprave, a ne ovlašćenje subjekta koji neposredno obavlja komunalnu delatnost. Takođe, navedene osporene odredbe su u suprotnosti i sa pravilima o utvrđivanju cena komunalnih usluga iz čl. 28. i 29. Zakona o komunalnim delatnostima, kojima je utvrđena nadležnost jedinica lokalne samouprave u postupku utvrđivanja tih cena. Takođe, odredbom člana 12. osporene Odluke predviđena je obaveza svakog investitora da, ukoliko ne može obezbediti potreban broj parking mesta uplati taksu za neobezbeđen ili nedostajući broj parking mesta, pre davanja odobrenja za izgradnju, što je, po oceni Suda, nesaglasno sa Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US i 98/13-Odluka US). Naime, odredbom člana 31. stav 1. tačka 7) ovog zakona predviđeno je da pravila građenja sadrže, pored ostalog, uslove i način obezbeđivanja pristupa parceli i prostora za parkiranje vozila, što je obavezni deo planskog akta. Zakon ne predviđa mogućnost da se investitor oslobodi ove obaveze, plaćanjem „takse“, a samim tim ni mogućnost da se investitoru koji nije obezbedio uslove iz člana 31. stav 1. tačka 7) ovog zakona uz bilo kakvo dodatno plaćanje izda građevinska, odnosno upotrebna dozvola, iz čega proizlazi da je odredbom člana 12. Odluke uređeno pitanje koje ne može biti predmet regulisanja opšteg akta lokalne samouprave.

S obzirom na to da odredbe osporene Odluke navedene u tački 1. izreke, po oceni Suda, nisu u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbama člana 195. Ustava svi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, Ustavni sud je ocenio da navedene odredbe Odluke nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.

Ustavni sud ukazuje da je u smislu odredaba osporene Odluke za koje je Sud utvrdio da su nesaglasne Ustavu i zakonu, istovetne pravne stavove zauzeo u predmetima IUo-212/2008 i IUl-140/2009.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, jer je ocenio da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da su prikupljeni podaci pružili pouzdan osnov za odlučivanje, kao i da o određenim spornim pitanjima već ima zauzet stav i sudsku praksu.

IV

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić