Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 11. aprila 2013 . godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da odredba člana 109. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) nije u saglasnosti sa Ustavom .

Obrazloženje

Povodom većeg broja inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti više odredaba Zakona o planiranju i izgradnji navedenog u izreci, Ustavni sud je na sednici održanoj 26. septembra 2012. godine, doneo Rešenje IUz-2 33/2009 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 109. stav 1. Zakona, kojom je predviđeno da lica kojima je, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgradnje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prestaje pravo korišćenja. Ustavni sud je ocenio da se osnovano može postaviti pitanje ustavnosti odredbe člana 109. stav 1. Zakona u slučajevima kada do dana stupanja na snagu ove odredbe Zakona, postupak upisa prava korišćenja u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, koji je započeo, nije pravnosnažno i okončan , budući da osporena odredba Zakona prestanak prava korišćenja bezuslovno vezuje za okolnost da „lica nisu upisala“ pravo u javnu knjigu, iako se radi o postupku koji sprovodi nadležni organ javne vlasti na način propisan zakonom kojim se uređuje upis prava na nepokretnostima. S obzirom na to da prestanak prava korišćenja povlači i prestanak mogućnosti za korišćenje drugih prava vezanih za svojstvo titulara tog prava, kao što je i ostvarivanje prava na konverziju pod uslovima propisanim zakonom, lice čije pravo bez njegove krivice nije upisano, bilo bi lišeno mogućnosti da pod jednakim uslovima ostvaruje i pravo da zahteva konverziju, što bi imalo za posledicu povredu ustavnog načela o pravnoj jednakosti i pravu na jednaku pravnu zaštitu bez diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije, kao i prava na mirno uživanje imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, zajemčenog odredbom člana 58. stav 1. Ustava.
Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, a ni naknadno, dostavila odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 , 99/11 i 18/13 - US ), nastavio postupak.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je odredbama člana 109. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) uređen prestanak prava korišćenja na građevinskom zemljištu, tako što je osporenim stavom 1. ovog člana Zakona propisano da lica kojima je, do dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), dato na korišćenje građevinsko zemljište u državnoj svojini radi izgradnje, a koja to pravo korišćenja nisu upisala u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prestaje pravo korišćenja . Preostalim odredbama osporenog člana 109. Zakona predviđeno je: da postupak za utvrđivanje prestanka prava korišćenja pokreće po službenoj dužnosti javno pravobranilaštvo, odnosno drugi organ koji zastupa jedinicu lokalne samouprave, na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište (stav 2.), da rešenje kojim se utvrđuje prestanak prava korišćenja donosi organ nadležan za imovinsko-pravne poslove jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište i da se na ovo rešenje može izjaviti žalba ministarstvu nadležnom za poslove finansija, u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja (st . 3. i 4. ), da se pravnosnažno rešenje kojim se utvrđuje prestanak prava korišćenja objavljuje u službenom glasilu nadležne jedinice lokalne samouprave (stav 5.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.) i da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. st av 1.).
U cilju celovito g sagledavanj a spornih pitanja koja su se pojavila u ovom predmetu , Ustavni sud je imao u vidu i odgovarajuće odredbe Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 18/10), kojima se uređuje upis prava na nepokretnostima, pa i prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini. Tako je navedenim Zakonom, između ostalog, propisano: da je katastar nepokretnosti osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, a da je nepokretnost koja se, u smislu ovog zakona, upisuje u katastar nepokretnosti , pored ostalih nepokretnosti utvrđenih u članu 4, i zemljište (katastarske parcele poljoprivrednog, šumskog, građevinskog i drugog zemljišta (član 4. stav 1. i stav 2. tačka 1)); da je za stručne poslove (u daljem tekstu: geodetski radovi) i poslove državne uprave iz člana 1. ovog zakona nadležan Republički geodetski zavod (član 8. stav 1.); da su delokrug Zavoda geodetski radovi i poslovi državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na osnivanje, obnovu i održavanje katastra nepokretnosti (član 10. tačka 3)); da se svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima stiču, prenose i ograničavaju upisom u katastar nepokretnosti (konstitutivnost upisa), a prestaju brisanjem upisa (član 60. stav 1.); da je imalac prava na nepokretnosti obavezan da podnese zahtev za upis nepokretnosti i prava svojine u katastar nepokretnosti (član 61. stav 2.); da su vrste upisa u katastar nepokretnosti, između ostalog, upis nepokretnosti i upis stvarnih prava (član 73. tač. 1) i 2)); da je upis stvarnih prava - upis kojim se stiču, prenose, ograničavaju ili prestaju pravo svojine i druga stvarna prava na nepokretnostima (član 74.); da se u katastar nepokretnosti upisuje, pored ostalog, i pravo korišćenja na nepokretnostima (član 77.); da su promene u postupku održavanja katastra nepokretnosti, u smislu ovog zakona, promene na nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, nastale, pored ostalog, i promenom koja se odnosi na sticanje, prenos, ograničenje i prestanak stvarnog prava ili držaoca nepokretnosti (član 114. stav 1. tačka 10)); da je imalac prava na nepokretnosti dužan da u roku od 30 dana od nastanka promene, podnese zahtev za provođenje promene Zavodu (član 117. stav 1.); da se zahtev za upis podnosi u pisanom obliku (član 123. stav 1.); da se zahtev usvaja i dozvoljava upis, kad su ispunjeni uslovi propisani ovim zakonom, i kad je zahtev u skladu sa sadržinom podnesene isprave, kao i da se o upisu odlučuje rešenjem (član 126. st. 1. i 4.). Odredbama člana 128. Zakona propisano je da se upis u katastar nepokretnosti vrši danom donošenja rešenja kojim je upis dozvoljen, uz upis po službenoj dužnosti zabeležbe radi činjenja vidljivim da rešenje o upisu nije konačno (stav 1.) , da se upis vrši i na osnovu drugostepenog rešenja kojim se dozvoljava upis ili na osnovu sudske odluke iz upravnog spora, danom prijema drugostepenog rešenja, odnosno sudske odluke (stav 2.) i da se pod upisom, u slučajevima iz st. 1. i 2. ovog člana, podrazumeva i brisanje prava na nepokretnosti, kao i brisanje upisa izvršenog prvostepenim rešenjem koje je poništeno (stav 3.). Znači, Zakonom o državnom premeru i katastru predviđena je obaveznost upisa stvarnih prava na nepokretnosti, pa i prava korišćenja na građevinskom zemljištu, po zahtevu imaoca ovog stvarnog prava, u postupku utvrđenom navedenim Zakonom, koji sprovodi nadležni organ javne vlasti. Zakonom je takođe određeno konstitutivno dejstvo upisa prava korišćenja u katastar nepokretnosti, što znači da se pravo ne može steći bez upisa, nezavisno od toga što postoji određeni pravni osnov za njegovo sticanje. Konačno, Zakonom je uređen postupak upisa koji vodi nadležan organ državne uprave, pri čemu se upis vrši danom donošenja prvostepenog rešenja kojim je upis dozvoljen, a postaje pravno perfektno pravnosnažnošću tog rešenja.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je ustavnost zakonskog rešenja po kome se gubitak ranije stečenog prava korišćenja građevinsko g zemljišta u državnoj svojini čini zavisnim od efikasnosti odlučivanja nadležnog državnog organa u postupku sticanja određenog prava , bila predmet ocene Ustavnog suda u predmetu IUz-74/2010. Naime, Odlukom Ustavnog suda IUz-74/2010 od 9. septembra 2010. godine ( „Službeni glasnik RS“, broj 64/10 ) utvrđen o je da odredba člana 104. stav 4. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09), kojom je bilo propisano da ako se u roku od jedne godine od dana stupanja na snagu ovog zakona ne konvertuje pravo korišćenja u pravo svojine, nadležni organ po službenoj dužnosti utvrđuje prestanak prava korišćenja u skladu sa odredbama ovog zakona i utvrđuje pravo svojine u korist jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište , nije u saglasnosti sa Ustavom.
Ustavni sud je u navedenoj odluci, između ostalog, ocenio „da se propisivanjem roka od godinu dana od stupanja na snagu Zakona, u kome pravo korišćenja prestaje po sili zakona zato što nije izvršena konverzija ovog prava u pravo svojine lica koje je bilo nosilac prava korišćenja, bez obzira da li je to lice i kada podnelo zahtev za konverziju, povređuje Ustavom zajemčeno pravo na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona. Ovo iz razloga što od lica koje je nosilac ranije stečenog prava korišćenja zemljišta, a koje po Zakonu ima pravo da stekne pravo svojine umesto prava korišćenja, zavisi samo da li će i kada podneti zahtev za konvertovanje prava korišćenja, a ne i kada će o tom zahtevu biti pravnosnažno odlučeno.
Naime, po oceni Suda, ostvarivanje Zakonom propisanog prava na konverziju prava korišćenja u pravo svojine može biti ograničeno rokom, ali samo u pogledu podnošenja zahteva radi ostvarivanja ovog prava. Nasuprot tome, ostvarivanje Zakonom ustanovljenog prava ne može zavisiti od efikasnosti postupanja organa nadležnih da sprovedu postupak u kome se o pravu odlučuje, te stoga ni gubitak ustanovljenog prava, a što je posledica isteka propisanog roka, ne može zavisiti od toga da li su nadležni organi postupak okončali u okviru propisanog roka ili ne. Naprotiv, samo propuštanje lica u čijem je interesu neko pravo ustanovljeno da u zakonom propisanom roku preduzme zakonom propisane radnje, može dovesti do gubitka prava. Kako osporena odredba Zakona znači da će svako lice o čijem zahtevu za konverziju prava korišćenja u pravo svojine nadležni prvostepeni i drugostepeni organ pravnosnažno ne odluče u traženom roku, izgubiti ne samo pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine, već i samo, u skladu sa zakonom stečeno pravo korišćenja, Ustavni sud je ocenio da odredba člana 104. stav 4. Zakona nije saglasna kako Ustavom zajemčenom pravu na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, tako ni ustavnom načelu jednakosti svih pred Ustavom i zakonom. Ovo stoga jer kako se sva lica koja ispunjavaju propisane uslove za konverziju nalaze u istoj pravnoj situaciji, osporena odredba im, iz prethodno navedenih razloga, ne obezbeđuje jednakost pred Zakonom.“
Polazeći od stava koji je Ustavni sud izneo u navedenoj odluci, kao i da se osporenom odredbom člana 109. Zakona prestanak zakonski stečenog prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini, kao i u odredbi člana 104. stav 4. Zakona, čini zavisnim od toga da li je nadležni državni organ okonča o postupak sticanja određenog prava u propisanom roku, odnosno u konkretnom slučaju , izvrš io upis prava korišćenja na zemljištu u katastar nepokretnosti pre stupanja na snagu osporenog člana 109. Zakona, bez obzira na to što je imalac navedenog prava podneo blagovremen i uredan zahtev za upis , kao i da se prestank om prava korišćenja njegov titular lišava mogućnosti da pod jednakim uslovima ostvari prav o da zahteva konverziju prava korišćenja u pravo svoji ne na zemljištu, Ustavni sud je utvrdio da se, iz iznetih razloga, osporen om odredb om člana 109. stav 1. Zakona povređ uju pravo na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, zajemčeno članom 58. stav 1. Ustava , i načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i jednake zakonsk e zaštit e bez diskriminacije , utvrđeno odredbama člana 21. st. 1. i 2. Ustava, te je odlučio kao u izreci.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu , Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 109. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, navedenog u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević