| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 06.04.2017 | Broj: IUo-314/2015 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 6. aprila 2017. godine, doneo je
Utvrđuje se da Pokrajinska skupštinska odluka o osnivanju javne ustanove „Vojvođanska akademij a nauka , umetnosti i kulture “ („Službeni list APV“, br oj 29/15) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
I
Ustavnom sudu podnet je predlog za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pokrajinske skupštinsk e odluk e o osnivanju javne ustanove "Vojvođanska akademij a nauka , umetnosti i kulture („Službeni list APV“, br oj 29/15). U predlogu se kao sporna navode sledeća ustavnopravna pitanja:
1. kao prethodno, da li, saglasno Ustavu, autonomna pokrajina može da uređuje pitanja od pokrajinskog značaja i u drugim oblastima, mimo onih određenih odredbom člana 183. stav 2. Ustava;
2. da li odredbe Statuta Pokrajine na koje se poziva osnivački akt (član 16, a u vezi sa članom 17 .), predstavljaju dovoljan pravni osnov za osnivanje Javne ustanove „Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture “, sa ciljem obavljanja poslova u oblasti nauke, kulture i umetnosti sa drugačijim položajem i organizacijom od zakonom propisanog oblika osnivanja organizacija za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti, te delatnosti u oblasti kulture i umetnosti čiji osnivač, saglasno zakonu, može biti i autonomna pokrajina;
3. da li Zakon o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti isključuje mogućnost da jedinice teritorijalne autonomije i lokalne samouprave u oblasti nauke i umetnosti osnivaju organizacije koje po razlozima osnivanja i nazivu sadrže rešenja analogna onima koje sadrži taj zakon, imajući u vidu da je Srpska akademija nauka i umetnosti Zakonom uređena kao „sui generis“ ustanova od posebnog nacionalnog značaja „zasnovana na principima i tradiciji akademijskog organizovanja u Srbiji“;
4. da li se, budući da Srpska akademija nauka i umetnosti, na osnovu zakona, u svom sastavu ima ogranke, te da je Statutom Srpske akademije nauka i umetnosti predviđeno postojanje ogranka te akademije u AP Vojvodini, koji organizuje istraživanja i druge aktivnosti u oblasti naučnog i umetničkog stvaralaštva u okviru zadataka SANU, a posebno vezanih za područje Vojvodine, ovde radi o istovremenom postojanju „paralelnih institucija “ u ovim oblastima.
Povodom postavljenih pitanja, podnosilac predloga iznosi mišljenje da je autonomna pokrajina osporenom odlukom prekoračila Ustavom i zakonom utvrđene nadležnosti, imajući u vidu da autonomna pokrajina predstavlja oblik teritorijalne decentralizacije vlasti, da saglasno Ustavu nema izvorne nadležnosti u oblasti nauke, te da zakon ne predviđa da autonomna pokrajina za obavljanje poverenih i izvornih poslova u oblasti nauke i kulture može da osniva ustanove sa različitim položajem i organizacijom od onih predviđenih zakonom, te da stoga osporena odluka, iz navedenih razloga, u celini, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. U predlogu se na kraju traži da d o donošenja konačne odluke, Ustavni sud obustavi izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporene Pokrajinske odluke, jer bi njihovim izvršavanjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice.
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je, 12. februara 2016. godine, dostavio predlog na odgovor Skupštini Autonomne pokrajine Vojvodine, koji u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, nije dobijen. Stoga je postupak nastavljen, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US , 40/15-dr.zakon i 103/15).
II
U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Osporenu Pokrajinsku skupštinsku odluku o osnivanju javne ustanove „Vojvođanska akademij a nauka , umetnosti i kulture “ (u daljem tekstu: osporena Odluka) donela je skupština Autonomne pokrajine Vojvodine , na sednici održanoj 7. jula 2015. godine. Odluka je objavljena u „Službenom listu APV“, broj 29 od 7. jula 2015. godine, a stupila je na snagu 15. jula 2015. godine. Osporena Odluka je doneta s pozivom na član 31. alineju 2. i član 16, a u vezi sa članom 17. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine ( „Službeni list APV“ , broj 20/14) i član 4. Zakona o javnim službama ( „Službeni glasnik RS“, br. 42/91, 71/94, 79/05-dr.zakon, 81/05-ispr.dr.zakona, 83/05-ispr.dr.zakona i 83/14-dr.zakon).
Osporenom Odlukom je propisano: da Autonomna pokrajina Vojvodina (u daljem tekstu: osnivač) osniva „Vojvođansku akademij u nauka , umetnosti i kulture“ sa ciljem unapređivanja oblasti nauke, umetnosti i kulture Autonomne pokrajine Vojvodine (član 1 .); da VANUK posluje kao ustanova u skladu sa propisima o javnim službama i da ima svojstvo pravnog lica (član 2 .); da može koristiti skraćeni naziv VANUK na način utvrđen njenim statutom i da je sedište VANUK-a u Novom Sadu (član 3 .); da se osniva na principima i tradicijama organizovanja naučne, umetničke i kulturne delatnosti savremenog evropskog prostora i da je rad VANUK-a javan (član 4 .); da se u radu VANUK-a stvaraju uslovi za obezbeđivanje ravnopravnosti, očuvanja i poštovanja različitosti kultura nacionalnih manjina – nacionalnih zajednica koje postoje u AP Vojvodini (član 5 .); da se VANUK osniva radi proučavanja naučnih, umetničkih i kulturnih pitanja specifičnih za AP Vojvodinu, a takođe i radi podsticanja, unapređivanja, pomaganja i propagiranja naučnog stvaralaštva u skladu sa zakonom, p odsticanja, unapređivanja, pomaganja i propagiranja umetničkog stvaralaštva, izučavanja, razvijanja i predstavljanja kulture naroda i nacionalnih zajednica koje postoje u AP Vojvodini, sakupljanja, sređivanja i proučavanja građe iz oblasti nauke, umetnosti i kulture Vojvodine, bavljenja izdavačkom delatno šću, sarađivanja sa srodnim ustanovama u zemlji i inostranstvu (član 6 .); da se sredstva za osnivanje i početak rada i delatnost obezbeđuju iz budžeta AP Vojvodine, da se sredstva za rad obezbeđuju iz budžeta AP Vojvodine, naknada od korisnika usluga i drugih prihoda koje ostvari obavljanje m poslova iz svoje delatnosti, donacija, priloga i sponzorstava domaćih i stranih pravnih i fizičkih lica i drugih izvora u skladu sa zakonom, a da u slučaju prestanka rada VANUK-a, preostala sredstva pripadaju osnivaču (član 7 .); da se VANUK registruje za – delatnost strukovnih udruženja , izdavanje knjiga, izdavanje časopisa i periodičnih izdanja, ostalu izdavačku delatnost , istraživanje i eksperimentalni razvoj u biotehnologiji, istraživanje i razvoj u ostalim prirodnim i tehničko-tehnološkim naukama , istraživanje i razvoj u društvenim i humanističkim naukama , ostale stručne, naučne i tehničke delatnosti , visoko obrazovanje , delatnost biblioteka i arhiva , delatnost muzeja, galerija i zbirki (član 8 .); da VANUK počinje sa radom danom upisa u sudski registar i da organi rukovođenja, upravljanja i nadzora VANUK-a jesu direktor, upravni odbor i nadzorni odbor , koje imenuje i razrešava Pokrajinska vlada (član 9 .). Odredbama čl. 10. do 17. Odluke određena je sadržina statuta VANUK-a, kao i sastav i nadležnost organa VANUK-a, a odredbama čl. 18. do 20. Odluke predviđena je obaveza podnošenja izveštaja o radu VANUK-a osnivaču, određen rok za imenovanje organa VANUK-a i za donošenje unutrašnjih akata, kao i dan stupanja na snagu ove odluke.
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu i da pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti (član 12.); da je naučno i umetničko stvaralaštvo slobodno i da republika Srbija podstiče i pomaže razvoj nauke, kulture i umetnosti (član 73. st. 1. i 3.); da su autonomne pokrajine nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija i da se zakonom određuje koja su pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja (član 177.); da Republika Srbija može zakonom poveriti autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti (član 178. stav 1.); da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i statutom autonomne pokrajine, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (član 179.); da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, da autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti prostornog planiranja i razvoja, poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova i ribolova, turizma, ugostiteljstva, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja i uređivanja puteva, priređivanja sajmova i drugih privrednih manifestacija, prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou, da se autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom, da autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja i da autonomne pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom (član 183. st. 1. i 2.).
S obzirom na to da, saglasno Ustavu, pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima koje su određene odredbom člana 183. stav 2. Ustava autonomna pokrajina uređuje u skladu sa zakonom, Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost i zakonitost osporene Odluke, imao u vidu:
1) da je Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, br. 99/09 i 67/12-Odluka US) propisano: da pitanja od pokrajinskog značaja AP Vojvodina uređuje svojim aktima, u oblastima koje su u skladu sa Ustavom u nadležnosti AP Vojvodine, da se akti iz stava 1. ovog člana donose u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima, zakonom i Statutom AP Vojvodine, da Vlada, odnosno drugi ovlašćeni predlagač može pokrenuti postupak za ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti opšteg akta AP Vojvodine, u skladu sa Ustavom i zakonom, da izvršenje pojedinačnog akta ili radnje organa AP Vojvodine koja je preduzeta na osnovu opšteg akta organa AP Vojvodine čija se ustavnost ili zakonitost ocenjuje - može biti obustavljeno, u skladu sa Ustavom i zakonom (član 9. st. 1, 2, 4. i 5.). N adležnost AP Vojvodine u oblasti kulture propisana je odredbama čl. 41. do 46 Zakona, pa je t ako, pored ostalog, odredbom člana 41. tačka 3) ovog zakona propisano da AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti kulture, u skladu sa zakonom, osniva arhive, muzeje, biblioteke, pozorišta, zavode i druge ustanove u oblasti kulture, dok je odredbama člana 43. st. 1. i 4. Zakona (kinematografija i filmska umetnost) propisano da AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast kinematografije, vrši inspekcijski nadzor i da se ov aj posao vrši kao poveren posao;
2) da je Zakonom o naučnoistraživačkoj delatnosti („Službeni glasnik RS“, br. 110/05, 50/06, 18/10 i 112/15) uređen sistem naučnoistraživačke delatnosti u Republici, i to – planiranje i ostvarivanje opšteg interesa u naučnoistraživačkoj delatnosti, obezbeđivanje kvaliteta naučno-istraživačkog rada i razvoja naučnoistraživačke delatnosti, opšta načela osnivanja, organizacije i upravljanja organizacijama koje obavljaju ovu delatnost, opšti interes u naučnoistraživačkoj delatnosti i uslovi za obavljanje te delatnosti radi ostvarivanja opšteg interesa, sticanje zvanja istraživača, finansiranje programa od opšteg interesa, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti (član 1.) i propisano je da se opšti interes u naučnoistraživačkoj delatnosti, u smislu ovog zakona, ostvaruje putem programa od opšteg interesa za Republiku, uz određivanje koji su programi od opšteg interesa za Republiku (član 10.), da programe od opšteg interesa za Republiku mogu ostvarivati – 1) Srpska akademija nauka i umetnosti, 2) Matica srpska, 3) akreditovane naučnoistraživačke organizacije (instituti, fakulteti, integrisani univerziteti i centri izuzetnih vrednosti), 4) istraživači i studenti doktorskih studija, odnosno stipendisti, 5) druge organizacije, u skladu sa ovim zakonom (član 30.), da su Srpska akademija nauka i umetnosti i Matica srpska institucije od nacionalnog značaja, da se osnivanje i rad Srpske akademije nauka i umetnosti i instituta čiji je ona osnivač uređuju posebnim zakonom, odnosno aktima u skladu sa tim zakonom, te da se osnivanje i rad Matice srpske uređuju posebnim zakonom (član 31.);
3) da je Zakonom o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti („Službeni glasnik RS“, broj 18/10) propisano da je Srpska akademija nauka i umetnosti najviša naučna i umetnička ustanova u Republici Srbiji, da Akademija razvija i podstiče nauku, organizuje i unapređuje osnovna i primenjena naučna istraživanja, podstiče i unapređuje umetničku delatnost i time doprinosi opštem dobru naroda Republike Srbije i države, da je Akademija ustanova od posebnog nacionalnog značaja i da je Akademija jedina ustanova koja predstavlja Republiku Srbiju u međunarodnim udruženjima državnih akademija (član 2.), da Akademija radi na osnovu ovog zakona, zakona kojim se uređuje naučnoistraživačka delatnost, Statuta Akademije i drugih propisa i da se Statutom uređuje njena organizacija, način rada i upravljanja (član 5.), određen je predmet rada Akademije (član 6.), članovi Akademije (čl. 8. do 16.), te da se delatnost Akademije obavlja u sedištu, u Ogranku Akademije, u jedinicama Akademije van njenog sedišta i u centrima za naučna istraživanja (član 17.);
4) da je Zakonom o kulturi („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 13/16 i 30/16) utvrđen opšti interes u kulturi, način ostvarivanja opšteg interesa u kulturi i obavljanje kulturnih delatnosti, prava, obaveze i odgovornosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i opština, gradova i grada Beograda u kulturi, kao i uslovi za delovanje svih subjekata u kulturi (član 1. stav 1.) i propisano je: da se autonomna pokrajina stara o sprovođenju kulturne politike na svojoj teritoriji i uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti kulture, u okviru prava i obaveza utvrđenih Ustavom i zakonom (član 4. stav 1.); da autonomna pokrajina, u cilju sprovođenja kulturne politike na svojoj teritoriji, u okviru prava i obaveza utvrđenih Ustavom i zakonom, a u skladu sa Strategijom razvoja kulture Republike Srbije, donosi program razvoja kulture za koji se sredstva za finansiranje obezbeđuju u budžetu autonomne pokrajine (član 7. stav 1.); da ustanova kulture, u smislu ovog zakona, jeste pravno lice osnovano radi obavljanja kulturne delatnosti kojom se obezbeđuje ostvarivanje prava građana, odnosno zadovoljavanje potreba građana, kao i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa u oblasti kulture (član 22.); da ustanovu može osnovati Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, drugo pravno ili fizičko lice, pod uslovima propisanim zakonom, da se zakonom mogu utvrditi posebni uslovi za osnivanje ustanova u pojedinim delatnostima u kulturi (član 23. st. 1. i 4.); da Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu osnivati ustanove radi očuvanja, unapređenja i razvoja kulturne posebnosti i očuvanja nacionalnog identiteta nacionalnih manjina (član 24.); da u oblasti zaštite kulturnih dobara Vlada osniva centralne ustanove zaštite i da autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave osniva ustanove zaštite za teritoriju autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave (član 25.); da se ustanove čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, finansiraju ili sufinansiraju iz budžeta osnivača i drugih izvora predviđenih ovim zakonom (član 74.);
5) da je Zakonom o javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 42/91, 71/94, 79/05-dr. zakon i 83/14) propisano: da se radi obezbeđivanja ostvarivanja prava utvrđenih zakonom i ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja, osnivaju ustanove, da se delatnosti, odnosno poslovi u oblastima iz stava 1. ovog člana kojima se ne obezbeđuje ostvarivanje zakonom utvrđenih prava i ostvarivanje drugog zakonom utvrđenog interesa ne obavljaju kao javne službe u smislu ovog zakona (član 3. st. 1. i 2.); da ustanovu, preduzeće i drugi oblik organizovanja za obavljanje delatnosti, odnosno poslova iz člana 3. ovog zakona mogu osnovati - Republika, autonomna pokrajina, grad, opština i druga pravna i fizička lica (član 4.); da u stanova, preduzeće i drugi oblik organizovanja obavlja delatnost, odnosno poslove iz člana 3. ovog zakona pod uslovima i na način utvrđen zakonom, a u skladu sa ciljevima radi kojih se osniva (član 5.); da R epublika, autonomna pokrajina, grad i opština mogu obezbediti obavljanje delatnosti, odnosno poslova iz člana 3. ovog zakona iz okvira svojih prava i dužnosti osnivanjem ustanova, odnosno preduzeća ili poveravanjem vršenja tih delatnosti odnosno poslova drugim pravnim i fizičkim licima (član 6. stav 1.);
6) da je Statutom Autonomne Pokrajine Vojvodine („Službeni list APV“, broj 20/14) predviđeno: da u okviru svojih Ustavom i zakonom utvrđenih nadležnosti AP Vojvodina osniva ustanove u oblasti obrazovanja, studentskog i učeničkog standarda, nauke, kulture, fizičke kulture, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite i u drugim oblastima, u skladu sa zakonom (član 17.); da se stara o sprovođenju kulturne politike na teritoriji AP Vojvodine, osniva arhive, muzeje, biblioteke, pozorišta, zavode i druge ustanove od pokrajinskog značaja u oblasti kulture i uređuje druga pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti kulture. u skladu sa zakonom (član 27. tačka 9. alineja 8.); da Skupština donosi pokrajinske skupštinske odluke, rezolucije, deklaracije, preporuke, zaključke i druge akte (član 31. alineja 1.);
7) da je Statutom Srpske akademije nauka i umetnosti, koji je donela Skupština Srpske akademije nauka i umetnosti, na svojoj I redovnoj sednici od 10. juna 2010. godine, predviđeno: da je Srpska akademija nauka i umetnosti najviša naučna i umetnička ustanova u Republici Srbiji, da Akademija razvija i podstiče nauku, organizuje i unapređuje osnovna i primenjena naučna istraživanja, podstiče i unapređuje umetničku delatnost i time doprinosi opštem dobru srpskog naroda, države i naroda Republike Srbije, da primernim naučnim i umetničkim radom svojih članova i njihovim učešćem u radu obrazovnih, naučnih i umetničkih ustanova, Akademija doprinosi privrednom i kulturnom razvoju i ugledu Republike Srbije, da je Akademija ustanova od posebnog nacionalnog značaja i da je Akademija jedina ustanova koja predstavlja Republiku Srbiju u međunarodnim udruženjima državnih akademija (član 2.); da Akademija ima Ogranak sa sedištem u Novom Sadu i da je on njen sastavni deo, da Ogranak Akademije organizuje istraživanja i druge aktivnosti u oblasti naučnog i umetničkog stvaralaštva u okviru zadataka Akade mije navedenih u članu 7. ovog statuta, a posebno vezanim za područje Vojvodine (član 54.); da u sastav Ogranka Akademije ulaze članovi Akademije koji žive ili rade u Vojvodini, da u aktivnostima Ogranka Akademije mogu učestvovati i ostali članovi Akademije (član 55.); da se organizacija i rad Ogranka Akademije uređuju Pravilima Ogranka Akademije, koja moraju biti u skladu sa Statutom Akademije, da se Pravila donose na skupu svih članova Ogranka Akademije, da Pravila Ogranka Akademije potvrđuje Predsedništvo Akademije (član 56.); da radom Ogranka Akademije rukovodi Izvršni odbor Ogranka Akademije na čijem je čelu predsednik Ogranka Akademije, da se članovi Izvršnog odbora Ogranka Akademije i predsednik Ogranka Akademije biraju tajnim glasanjem na skupu svih članova Ogranka Akademije, većinom od ukupnog broja svih članova Ogranka Akademije, umanjenog brojem onih članova koji su stalno nastanjeni u inostranstvu, kao i članova koji zbog bolesti, dužeg odsustvovanja ili drugih opravdanih razloga nisu duže od godinu dana učestvovali u radu Ogranka Akademije, ukoliko oni ne prisustvuju tom skupu, da se članovi Izvršnog odbora Ogranka Akademije i predsednik Ogranka Akademije biraju na period od četiri godine (član 57.); da se sredstva za rad Ogranka Akademije utvrđuju i raspoređuju kao posebna pozicija u finansijskom planu Akademije (član 58.).
III
Prilikom razmatranja predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke, Ustavni sud je najpre pošao od ustavnopravnog položaja autonomne pokrajine prema odredbama Ustava Republike Srbije od 2006. godine. Naime, sadržina i granica pokrajinske autonomije, kao oblika teritorijalne decentralizacije Republike, određene su i ograničene odredbama čl. 177, 178. i 183. Ustava. U tom smislu, kada je reč o izvornoj nadležnosti autonomne pokrajine, prema već zauzetom stavu Suda (videti Odluku Ustavnog suda IUz-353/2009, objavljenu u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 67/12), ustavotvorac je odredio oblasti u kojima autonomna pokrajina uređuje pitanja koja su zakonom propisana kao pitanja od pokrajinskog značaja, uz ograničenje da u ovim oblastima autonomna pokrajina nema zakonodavnu vlast, već odnose uređuje „u skladu sa zakonom“, kao i da te oblasti nisu u celini prenete u nadležnost autonomne pokrajine, već izvorna nadležnost obuhvata uređivanje samo onih pitanja koja su, u konkretnoj oblasti, određena kao pitanja od pokrajinskog značaja. Pri tome, oblasti nauke i umetnosti nisu oblasti koje su utvrđene članom 183. stav 2. Ustava, jer je, po shvatanju Suda, lista oblasti u kojima zakonom mogu biti određena pojedina pitanja koja su od pokrajinskog značaja, što znači oblasti u kojima može biti određena izvorna nadležnost autonomne pokrajine, zaključena odredbama Ustava.
U oblasti kulture, koja spada u izvornu nadležnost Autonomne pokrajine, saglasno članu 183. stav 2. tačka 3. Ustava, odredbama člana 41. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine su utvrđena pitanja od pokrajinskog značaja u ovoj oblasti, tako da AP Vojvodina preko svojih organa, u oblasti kulture, u skladu sa zakonom, ima nadležnost da, pored ostalog, osniva arhive, muzeje, biblioteke, pozorišta, zavode i druge ustanove u oblasti kulture.
Ocenjujući ustavnost i zakonitost osporene Pokrajinske odluke kojom je osnovana Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture, a imajući u vidu odredbu člana 4. stav 1. ove odluke prema kojoj se „VANUK osniva na principima i tradicijama organizovanja naučne, umetničke i kulturne delatnosti savremenog evropskog prostora“, kao i odredbe člana 6. Odluke kojima je, između ostalog, predviđeno da se „VANUK osniva radi proučavanja naučnih, umetničkih i kulturnih pitanja specifičnih za AP Vojvodinu, kao i radi podsticanja, unapređenja, pomaganja i propagiranja naučnog i umetničkog stvaralaštva u skladu sa zakonom“ i član a 8. Odluke, kojima je utvrđeno da se VANUK registruje, pored ostalog i za „istraživanje i eksperimentalni razvoj u biotehnologiji, kao i istraživanje i razvoj u ostalim prirodnim i tehničko-tehnološkim naukama i društvenim i humanističkim naukama“, Ustavni sud konstatuje da je Republika na osnovu ustavnog ovlašćenja da uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, naučno-tehnološki razvoj, kao i druge odnose od interesa za Republiku, Zakonom o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti odredila ovu akademiju kao najvišu naučnu i umetničku ustanovu u Republici i kao ustanovu od posebnog nacionalnog značaja, te da je isti status Srpska akademija nauka i umetnosti imala i prema Zakonu o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti iz 1992. godine, a na osnovu koga su prestali da važe pokrajinski zakoni kojima su bile osnovane pokrajinske akademije nauka i umetnosti.
S obzirom na to da Srpska akademija nauka i umetnosti, koja je osnovana 19. novembra 1841. godine, predstavlja ne samo najvišu naučnu i umetničku ustanovu u Republici, već i ustanovu od posebnog nacionalnog značaja, po oceni Suda, zakonodavac je donošenjem posebnog zakona o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti, te uređivanjem posebnog statusa, predmeta rada i položaja njenih članova, isključio mogućnost da autonomna pokrajina, koja saglasno Ustavu predstavlja oblik teritorijalne decentralizacije Republike, osniva ustanovu koja po nazivu i predmetu rada ima u osnovi isti karakter kao i Srpska akademija nauka i umetnosti koja predstavlja ustanovu od nacionalnog značaja. Naime, iz Zakona o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti proizlazi da institucija kakva je akademija nauka i umetnosti nije javna služba, već osobena sui generis ustanova, koja se bavi naučnoistraživačkom delatnošću, a ne kulturom, kao i da ovaj zakon ne sadrži pravni osnov za obrazovanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti. Međutim, uvažavajući položaj AP Vojvodine, ovaj zakon je propisao da se delatnost Srpske akademije nauka i umetnosti (u daljem tekstu: Akademija) obavlja ne samo u sedištu Akademije, već i u njenom Ogranku, kao sastavnom delu Akademije, te je Statutom Akademije predviđeno da Akademija ima Ogranak u Novom Sadu, da Ogranak Akademije organizuje istraživanja i druge aktivnosti u oblasti naučnog i umetničkog stvaralaštva u okviru zadataka Akademije navedenih u članu 7. ovog statuta, a posebno vezanih za područje Vojvodine (član 54.), da u sastav Ogranka Akademije ulaze članovi Akademije koji žive ili rade u Vojvodini (član 55. stav 1.), kao i da se sredstva za rad Ogranka Akademije utvrđuju kao posebna pozicija u finansijskom planu (član 58.). Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je osporenom Odlukom Autonomna pokrajina Vojvodina osnovala po položaju i predmetu rada „paralelnu“ ustanovu u odnosu na Srpsku akademiju nauka i umetnosti kao ustanovu od nacionalnog značaja, iako takvo ovlašćenje, odnosno nadležnost autonomne pokrajine nije predviđena Ustavom, kao ni zakonima kojima su uređeni nadležnost AP Vojvodine i pitanja iz oblasti nauke i kulture.
Ustavni sud, pri tome, primećuje da promena organizacije VANUK-a i položaja njenih članova u odnosu na prethodno ustanovljenu Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti, koja se ogleda u tome da „VANUK posluje kao ustanova, u skladu sa propisima o javnim službama i da počinje sa radom danom upisa u sudski registar“, kao i da organi rukovođenja, upravljanja i nadzora VANUK-a jesu direktor, upravni i nadozrni odbor koje imenuje i razrešava Pokrajinska vlada (za razliku od predsednika, predsedništva i Skupštine Akademije i akademika kao članova Akademije), nisu od značaja za stav Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku , imajući u vidu da su razlozi za osnivanje VANUK-a i predmet rada ove institucije ostali suštinski nepromenjeni u odnosu na Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti, povodom čije Odluke o osnivanju je Ustavni sud već utvrdio neustavnost u nezakonitost u svojoj Odluci IU-427/2003 od 26. decembra 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 61/14) . Ustavni sud je, pri tome , naročito imao u vidu da je „Vojvođanska akademij a nauka , umetnosti i kulture“ osnovana P okrajinskom skupštinskom odlukom, dakle aktom koji je po svojoj pravnoj prirodi propis – opšti pravni akt kojim, saglasno odredbi člana 25. alineja 2. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, „AP Vojvodina putem svojih organa... uređuje pitanja od pokrajinsk og značaja, u skladu sa zakonom“. Polazeći od toga da je sam donosilac osnivanje sporne institucije, koju je formalno opredelio kao ustanovu, smatrao uređivanjem pitanja od pokrajinskog značaja koja, saglasno Statutu, moraju biti u skladu sa zakon om, to je Ustavni sud našao da, u konkretnom slučaju, ima osnova za postupanje u ovom ustavnosudskom sporu, uprkos načelnom pravnom stavu da osnivački akti javnih preduzeća i ustanova nisu opšti pravni akti za čiju je ocenu nadležan Ustavni sud. Ovo posebno iz razloga što se Ustavni sud i u svojoj dosadašnjoj praksi upuštao u ocenu ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata javnih preduzeća i ustanova, pre svega sa stanovišta ovlašćenja donosioca za njihovo osnivanje, odnosno sa stanovišta ovlašćenja donosioca da uredi pojedina pitanja sadržana u osnivačkom aktu (videti odluke Ustavnog suda IUl-140/2009 od 29. aprila 2010. godine i IUp-153/2008 od 19. juna 2012. godine).
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da je autonomna pokrajina osporenom O dlukom prekoračila Ustavom i zakonom utvrđene nadležnosti, te da osporena Odluka, iz navedenih razloga, u celini nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, Pokrajinska skupštinska odluka navedena u tački 1. izreke prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić
Na osnovu člana 42a stav 1. tačka 2) i 4), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 10) Zakona o ustavnom sudu i člana 60. Poslovnika o radu Ustavnog suda, prilažem
IZDVOJENO MIŠLjENjE
u vezi sa Odlukom Ustavnog suda broj IUo-314/2015, od 6. aprila 2017. godine .
Ustavni sud, na sednici održanoj 6. aprila 2017. godine, u predmetu IUo – 314/2015, većinom glasova doneo je odluku prema kojoj je utvrđeno sledeće:
„1. Utvrđuje se da Pokrajinska skupštinska odluka o osnivanju javne ustanove Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture („Službeni list APV”, broj 29/15) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.”
U vezi sa ovom odlukom, izdvajam sledeće mišljenje:
I.
Na osnovu predloga Vlade Republike Srbije, Ustavni sud sproveo je postupak ocene ustavnosti i zakonitost i Pokrajinske skupštinske odluke o osnivanju javne ustanove Vojvođanska akademija nauka, umetnosti i kulture („Službeni list APV ”, broj 29/15 – u daljem tekstu: Odluka o osnivanju VANUK -a) i odlukom većine sudija utvrdio je njenu nesaglasnost sa Ustavom i zakonom u celini. Uveren sam da je Ustavni sud pogrešio i ne mogu da se složim s većinskim stavom izraženim u ovoj odluci zbog više razloga. Odluka Ustavnog suda zasnovana je umnogome na formalnom i nekritičkom preuzimanju i na primeni stavova i tumačenja Ustavnog suda iz Odluke IUo -427/2003, od 26. decembra 2013. godine, kojom je ovaj sud utvrdio nesaglasnost sa Ustavom i zakonom Pokrajinske skupštinske odluke o Vojvođanskoj akademiji nauka i umetnosti („Službeni list APV”, br. 15/03 i 18/09), iako između ova dva akta Skupštine AP Vojvodine postoje bitne i pravno relevantne razlike – kako u pogledu pravnog osnova za donošenje, tako i u pogledu pravnog karaktera i sadržine odredaba tih pravnih akata. O bitnim razlikama između dva akta kasnije ću podrobnije pisati, ali pre toga želim da obrazložim svoju osnovnu tezu prema kojoj Ustavni sud nije bio nadležan da utvrđuje saglasnost Odluke o osnivanju VANUK-a sa Ustavom i zakonom , pošto ona nije propis – opšti pravni akt čiju ustavnost i zakonitost ocenjuje Ustavni sud na osnovu člana 167. Ustava.
II.
Određivanje pravnog karakter a (pravn e prirod e) Odluke o osnivanju VANUK-a je ste važno pitanje , jer od toga zavisi postojanje ili nepostojanje nadležnosti Ustavnog suda da ceni ustavnost i zakonitost ovog akta Skupštine AP Vojvodine. Već nakon prvog čitanja osporenog akta i nje govih odredaba, nesporno se može utvrditi da je reč o pravnom aktu, s pravnim dejstvom, te da je u pitanju akt kojim se stvaraju nova prava i obaveze, to jest kojim se uvode promene u pravni poredak. Istovremeno, postavlja se opravdano pitanje da li je reč o pojedinačnom pravnom aktu ili opštem pravnom aktu – propisu najvišeg organa AP Vojvodine. To pitanje je relevantno jer Ustavni sud na osnovu člana 167. Ustava ocenjuje saglasnost opštih pravnih akata sa Ustavom i zakonom , a nema nadležnost da ocenjuje ustavnost i zakonitost pojedinačnih pravnih akata – što je nadležnost sudova opšte i posebne nadležnosti. Odluku o osnivanju VANUK -a Skupština AP Vojvodine donela je na osnovu neposrednog ovlašćenja na osnovu Zakon a o javnim službama i Statuta AP Vojvodine. Naime, prema odredbama pomenutog zakona i Statuta AP Vojvodine, reč je o osnivačkom aktu kojim se osniva ustanova. Svrha i cilj takvog akta jeste osnivanje nove, do tada nepostojeće ustanove. Kao prvo, potrebno je odrediti pravn i karakter osnivačkog akta to jest da li je osnivački akt ustanove pojedinačni ili opšti pravni akt. Kao drugo, potrebno je posebno analizirati sadržinu odredaba Odluke o osnivanju VANUK -a, pa utvrditi da li su te odredbe, po svojoj sadržini, odredbe zakonom propisane kao obavezan i uobičajni deo osnivačkog akta ustanove, ili su u pitanju odredb e koje su po svojoj sadržini opšte norme i nisu obavezni i uobičajni sadržaj osnivačkog akta određene ustanove.
Kada je reč o pravnom karakteru osnivačkih akata javnih službi, većinski stav naše pravne teorije, ali i struke uopšte, jeste da takvi akti, po pravilu, predstavljaju pojedinačne pravne akte. Iako se ove norme ne konzumiraju jednokratnom upotrebom i primenom, one se odnose samo na jedan, konkretan subjekat, jedno pravno lice. Takav stav i takvo shvatanje o pravnom karakteru ‒ pravnoj prirodi akata o osnivanju javnog preduzeća i akta o osnivanju ustanova predstavljaju izričit stav Ustavnog suda Republike Srbije (od 19. marta 1998. godine ). Taj opšti stav kasnije je potvrđen u više odluka ovog suda i nakon ustavnih promena 2006. godine. Tako, u predmetu IU-11/2007, dana 20. novembra 2008. godine , Ustavni sud doneo je Zaključak o odbacivanju predloga za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju Javnog preduzeća za izgradnju opštine Gornji Milanovac, sa obrazloženjem „da osporena odluka kojom se osniva javno preduzeće i uređuju pitanja koja se odnose na firmu i sedište preduzeća, zastupanje i predstavljanje, delatnost preduzeća i tome sl., po svojoj formi i sadržini ne predstavlja opšti akt za čiju ocenu ustavnosti i zakonitosti je , prema članu 167. Ustava Republike Srbije, nadležan Ustavni sud.” Četiri godine kasnije, isti stav Ustavni sud zauzeo je i u predmetu koji se odnosi na osnivački akt ustanov a. U predmetu IUo-819/2012, dana 19. februara 2013. godine, Ustavni sud doneo je Zaključak o odbacivanju inicijative za ocenu zakonitosti Odluke o osnivanju Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima, uz obrazloženje „da osporena odluka kojom se osniva ustanova socijalne zaštite i uređuju pitanja koja se odnose na sedište, delatnost ustanove i tome slučno, po svojoj formi i sadržini ne predstavlja opšti akt za čiju ocenu zakonitosti je , prema članu 167. Ustava Republike Srbije, nadležan Ustavni sud.” Gotovo identičan stav , uz identično shvatanje, sud je zauzeo i u predmetu IUo-15/2014, dana 29. oktobra 2015. godine. Iz svega navedenog , nesporno sledi zaključak da osnivački akt javne službe (javnih preduzeća i ustanova) , p rema svojoj formi i sad ržini, nije opšti pravni akt ukoliko se njegovim odredbama „uređuju pitanja koja se odnose na sedište, delatnost ustanove i tome slično ”.
Međutim, za pravilnu ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju VANUK-a, kao i za određivanje njenog pravnog karaktera, potrebno je proučiti, analizirati i razmotriti same odredbe te odluke, potrebno je utvrditi da li su to odredbe kojima se „uređuju pitanja koja se odnose na sedište, delatnost ustanove i tome slično”, odnosno da li sadrže neke opšte pravne norme koje nisu propisane Zakonom o javnim službama kao uobičajeni ili obavezan sadržaj takvog akta. Pažljivim čitanjem i tumačenjem ukupno dvadeset članova Odluke o osnivanju VANUK -a i njihovim upoređivanjem sa sadržinom akta o osnivanju ustanove iz člana 13. Zakona o javnim službama , može se zaključiti da odredbe te odluke predstavljaju obaveznu i uobičajenu sadržinu akta o osnivanju, propisan u članom 13. Zakona o javnim službama (naziv osnivača, naziv i sedište ustanove, delatnost ustanove, iznos sredstava za osnivanje i način obezbeđivanja sredstava za rad, prava i obaveze osnivača, međusobna prava i obaveze ustanove i osnivača, uređivanje organa upravljanja, određivanje privremenog odgovornog lica, rok za donošenje statuta i imenovanje direktora i organa upravljanja itd.) . Sve odredbe osporene odluke predstavljaju zakonom propisani sadržaj akta o osnivanju, a možda jedini izuzetak predstavlja član 4. stav 1. koji glasi: „VANUK-a se osniva na principima i tradicijama organizovanja naučne, umetničke i kulturne delatnosti savremenog evropskog prostora .” Ova odredba , zapravo , po svom karakteru predstavlja svojevrsnu političku deklaraciju, programsku odredbu, a ne pravnu normu.
Na osnovu svega gorenavedenog, može se zaključiti da je Odluka o osnivanju VANUK -a – prema sadržini svojih odredaba – uobičajni akt o osnivanju javne službe i da kao takav nije opšti pravni akt čiju ustavnost i zakonitost ocenjuje Ustavni sud.
Smatram da je takođe potrebno da se nakratko osvrnem i na obrazloženje Odluke Ustavnog suda o ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju VANUK-a. U svom obrazloženju , Ustavni sud kratko i površno analizira gorepostavljene dileme o pravnom karakteru Odluke o osnivanju VANUK -a u svega tri proširene rečenice. Svoju nadležnost za ocenu ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud zasniva na tome da je prema članu 25. Statuta AP Vojvodine „pokrajinska skupštinska odluka ” opšti pravni akt – propis kojim se prema toj statutarnoj odredbi „uređuju pitanja od pokraj inskog značaja”. Nadalje, Ustavni sud se poziva na neke svoje odluke u ko jima je ocenjivao ustavnost i zakonitost osnivačkih akata sa „stanovišta ovlašćenja donosioca za njihovo osnivanje, odnosno sa stanovišta ovlašćenja donosioca da uredi pojedina pitanja sadržana u osnivačkom aktu ”.
Kada je reč o obliku akta, smatram da za određivanje nadležnosti Ustavnog suda to pitanje nije relevantno. Za ocenu ustavnosti i zakonitosti nije od značaja činjenica da je Skupština AP Vojvodine Odluku o osnivanju VANUK -a donela u obliku „pokrajinske skupštins ke odluke” koja se – prema Statutu i Poslovniku Skupštine AP Vojvodine – ne koristi za osnivanje javne službe, nego se njome uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. Izbor neodgovarajuće forme ne menja karakter pravnog akta i ne može promeniti sadržinu njegovih odredaba. Taj, za mene očigledan nomotehnički propust ne može biti osnov utvrđivanja nadležnosti Ustavnog suda, naročito zbog toga što „pokrajinska skupštinska odluka ”, kao posebna vrsta akta Skupštine AP Vojvodine, nije ustavni ni zakonski pojam, nego pojam određen Statutom AP Vojvodine, a Ustavni sud nema nadležnost da utvrđuje saglasnost akata skupštine AP Vojvodine s njenim statutom. Proizvoljan i ničim neutemeljen jeste zaključak Ustavnog suda prema kome je „sam donosilac osnivanje sporne institucije, koju je formalno opredelio kao ustanovu, smatrao uređivanjem pitanja od pokrajinskog značaja ”. Ovakav prozvoljan zaključak o „namerama” donosioca akta nema utemeljenje ni u spornoj odluci, niti u bilo kojem aktu u spisima predmeta. U prilog mojoj tezi o nomotehničkom propustu donosioca , govori i činjenica da je Skupština AP Vojvodine neke ustanove i javna preduzeća obrazovala „pokrajinskom skupštinskom odlukom ”, dok je druge obrazovala „odlukom”, što nedvosmisleno ukazuje na nomotehničku nedoslednost i na propuste u praksi Skupštine AP Vojvodine. Međutim, nomotehnička nepreciznost i nedoslednost, prema shvatanju i praksi Ustavnog suda, nisu razlo zi za kasiranje odredbe nekog akta.
U svom obrazloženju, Ustavni sud pozvao se i na neke svoje ranije odluke u kojima je ocenjivao ustavnost i zakonitost osnivačkih akata sa „stanovišta ovlašćenja donosioca za njihovo osnivanje, odnosno sa stanovišta ovlašćenja donosioca da uredi pojedina pitanja sadržana u osnivačkom aktu ”. Te odluke Ustavnog suda (IUp-153/2008 i IUl-140-2009) donete su u predmetima koji su i pravno i činjenično bitno različiti od predmet a o kom izdvajam mišljenje. U njima se ne analiziraju i ne zauzimaju stavovi o pravnom karakteru osnivačkih akata i zato one teško da mogu poslužiti kao osnov za utvrđivanje nadležnosti Ustavnog suda za postupanje u ovom predmetu. Konkretno, u prvom predmetu koji sam naveo, Ustavni sud je razmotrio odluku Vlade Republike Srbije o obrazovanju Nacionalnog saveta za infrastrukturu sa stanovišta principa podele vlasti i postojanja nadležnosti Vlade RS da imenuje predsednika Republike Srbije u telo Vlade RS . U drugoj navedenoj odluci razmotrena je ustavnost i zakonitost akta o osnivanju privrednog društva, kojim su nezak onito uređena neka pitanja u vezi s komunalnim poslovima jedinice lokalne samouprave. Ni ova odluka ne razmatra pitanja pravnog karaktera osnivačkog akta ustanove, ali zato nezakonitost tog akta zasniva upravo na tome što se njegovim odredbama ovlašćuje privredno društvo za vršenje pojedinih ovlašćenja koja su u nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave, to jest neustavnost i nezakonitost ovog osnivačkog akta utvrđena je upravo zbog sadržine njenih konkretnih odredaba. U obrazloženju svoje odluke o ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju VANUK -a, Ustavni sud u celosti zaobilazi ova pitanja, što i ne čudi, pošto bi konkretna analiza članova te odluke ukazala na to da su to odredbe koje su strogo u okvirima zakonom poropisane sadržine akta o osnivanju ustanove.
Iako smatram da je ova analiza argumentovano utvrdila da Ustavni sud nije bio nadležan da odlučuje o ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju VANUK -a, jer taj akt nije opšti akt o čijoj ustavnosti i zakonitosti odlučuje Ustavni sud, ipak, želim ukratko da se osvrnem i na hipotetičko pitanje da li je AP Vojvodina uopšte nadležna da osniva ustanovu u oblasti nauke, kulture i umetnosti, odnosno u kojoj meri je opravdano da se s tim u vezi Ustavni sud pozove na svoju odluku ( IUo-427/2003, od 26. decembra 2013. godine ) o ustavnosti i zakonitosti Pokrajinske skupštinske odluke o Vojvođanskoj akademiji nauka i umetnosti („Službeni list APV”, br. 15/03 i 18/09).
III.
Sadašnja odluka Ustavnog suda umnogome je zasnovana na formalnom i nekritičkom preuzimanju obrazloženja, stavova i tumačenja iz navedene odluke kojom je Ustavni sud utvrdio neustavnost i nezakonitost Pokrajinske skupštinske odluke o Vojvođanskoj akademiji nauka i umetnosti („Službeni list APV”, br. 15/03 i 18/09). Kao sudija Ustavnog suda, verovatno ne bih mogao da podržim ni tu odluku, no čak i da zauzmemo stav da je ta odluka ispravna, ona nikako ne bi mogla poslužiti kao precedent na kojem se može zasnovati sadašnja odluka Ustavnog suda. A ovo je upravo takav slučaj. Sličnost obrazloženja Ustavnog suda obe odluke je ste tolika da kao da je reč o pravnim aktima istovetne sadržine. Ove dve odluke , međutim , bitno se razlikuju – kako u pogledu pravnog osnova za njihovo donošenje, tako i u pogledu sadržine i pravne prirode gotovo svake odredbe koju sadrže.
Ustavni sud u svom obrazloženju konstatuje da su organi rukovođenja i upravljanja VANUK- a različiti od VANU - a, ali da su „razlozi za osnivanje VANUK-a i predmet rada ove institucije ostali suštinski nepromenjeni u odnosu na Vojvođansku akademiju nauka i umetnosti ”, Ta konstatacija Ustavnog suda prihvatljiva je samo ako ne pročitamo i ne uporedimo osnivačke akte obe ustanove. Za razliku od osnivačkih akata, ono što je u suštini nepromenjeno jeste obrazloženje obe odluke Ustavnog suda. Neustavnost i nezakonitost zasnovane su u biti na dva argumenta. Prvi argument jeste to da nauka i umetnost nisu oblasti u kojima AP Vojvodina može da uređuje pitanja od pokrajinskog značaja, niti da ima izvorne nadležnosti uopšte, pa tako ni nadležnost za osnivanje ustanova, dok se drugi zasniva na Zakonu o Srpskoj akademiji nauka i umetnosti, koji prema odlukama Ustavnog suda ne omogućuje AP Vojvodini da osniva ustanovu „koja po nazivu, predmetu rada, organizaciji i položaju njenih članova ima u osnovi isti karakter kao i Srpska akademija nauka i umetnosti koja predstavlja instituciju od nacionalnog značaja ”. Kada je u pitanju prvi argument, mislim da je Ustavni sud pogrešno zaključio da nepostojanje nadležnosti AP Vojvodine da u oblasti nauke i umetnosti uređuje pitanja od pokrajinskog značaja ujedno isključuje to da AP Vojvodina ima bilo kakvu izvornu nadležnost u tim oblastima, pa tako i za osnivanje ustanova. Iako se ovakav restriktivan stav pojavljuje u nekim odlukama Ustavnog suda, ja ne vidim ustavno utemeljenje za tako restriktivno tumačenje. Uostalom, AP Vojvodina je osnivač velikog broja visokoškolskih ustanova koje se u okviru svoje redovne delatnosti zakonito bave i naučnim i umetničkim radom.
Ne mogu da se otmem utisku da je Ustavni sud – umesto da pažljivo i brižljivo uporedi konkretnu sadržinu odredaba osnivačkih akata VANU-a i VANUK -a – u ovom slučaju svoju odluku zasnovao na istovetnosti donosioca i sličnosti naziva ovih akata i ustanova. Uveren sam u to da je Ustavni sud pogrešio, te da za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti jednog pravnog akta AP Vojvodine ne može biti dovoljno da se u njoj nađu reči „vojvođanska ”, „akademija”, „nauka” i „umetnost ”. Nadalje, Ustavni sud ne bi smeo da – prilikom ocene ustavnosti i zakonitosti – svoju odluku zasniva na pretpostavci o namerama i željama donosioca, nego isključivo na pravu i na sadržini odredaba i normi. Još manje bi Ustavni sud trebalo svoju odluku da zasniva na kvalitetu i opravdanosti postojanja i rada neke ustanove, jer se sve to svrstava u domen javnih politika – ako demokratski predstavnici naroda u skupštini procene da rad neke ustanove nije koristan i potreban , treba da ugase tu ustanovu. Taj zadatak i tu ulogu ne sme da preuzme Ustavni sud. Kao sudije, naše pravo, naša odgovornost i naša dužnost jesu da rešavamo pravne sporove, u našem slučaju ustavno-pravne sporove, a ne da ocenjujemo skrivene ili neskrivene namere i da donosimo sudove o korisnosti ili štetnosti neke ustanove.
Ustav Republike Srbije jemči slobodu naučnog i umetničkog stvaralaštva svakome.
SUDIJA USTAVNOG SUDA
dr Tamaš Korhec
(Korhecz Tamás)