Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. decembra 2018. godine, doneo je

REŠENjE

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 90 dana od dana dostavljanja Rešenja.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17). U prvoj inicijativi se navodi da je osporenom odredbom ostvarivanje prava na naknadu zarade za vreme odsustva zbog posebne nege deteta uslovljeno neprimanjem dodatka za pomoć i negu za dete sa invaliditetom. Ističe se da je dodatak za pomoć i negu socijalno davanje, usmereno na pokrivanje dodatnih troškova invalidnosti deteta i da se ne može vezivati za prava roditelja iz oblasti rada, te da zakonsko rešenje diskriminiše roditelje dece sa invaliditetom i uskraćuje im pravo na naknadu zarade za vreme odsutva zbog posebne nege deteta, iako im Zakon o radu omogućava odsustvo upravo radi posebne nege o detetu. Inicijator smatra da osporena odredba člana 12. stav 7. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 20. stav 2, člana 21. stav 3. i člana 69. st. 2. i 4. Ustava Republike Srbije, kao ni sa odredbama člana 4. stav 4. i čl. 7, 23. i 28. Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom.

Drugom inicijativom ustavnost odredbe člana 12. stav 7. Zakona osporena je u odnosu na odredbe čl. 20, 21, 60, 66. i 69. Ustava. U inicijativi se navodi da su osporenom odredbom ograničena ljudska prava bez postojanja opšteg interesa usled vanrednih okolnosti, te da pojam ljudskih prava podrazumeva da se njihov dostignuti nivo ne može smanjivati. Dalje se navodi da se deca starosti do pet godina dovode u neravnopravan položaj u odnosu na druge korisnike prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica, kako u odnosu na one koji to pravo ostvaruju po Zakonu o socijalnoj zaštiti, tako i u odnosu na penzionere koji navedeno pravo ostvaruju po Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, jer se samo za njih postavljaju dodatni uslovi koji se tiču drugih lica. Po mišljenju inicijatora, onemogućavanje istovremenog korišćenja prava na naknadu zarade i prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica predstavlja diskriminaciju i na osnovu prirode socijalne isključenosti koja je izričito zabranjena članom 25. Zakona o socijalnoj zaštiti, kao i sa stanovišta prava na rad, jer uslovljava roditelje da izvrše izbor između određenog oblika socijalne pomoći koja po zakonu pripada njihovoj deci i svog prava na rad, čime se neosnovano dovode u međusobnu zavisnost dva prava koja postoje odvojeno i nezavisno jedno od drugog. Pozivajući se na član 66. Ustava inicijator navodi da ova odredba predviđa posebnu zaštitu porodice, majke, samohranog roditelja i deteta, pa postavlja pitanje „da li je (zakonodavac) razmatrao navedeni član Ustava kada je definisao sadržinu osporenog člana Zakona“ i ističe da zakon ne može davati manje prava nego što je predviđeno Ustavom. Na kraju se ističe da član 69. Ustava štiti pravo na socijalnu zaštitu, zasnovanu na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva i da se dostignuti nivo ljudskih prava ne može smanjivati, iz čega se zaključuje da je jasno da osporena odredba nije u skladu sa Ustavom, kao i da podaci o broju dece koja su ostvarila pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica pokazuju da ne postoji ekonomska opravdanost za uskraćivanje prava na odsustvo radi posebne nege deteta, te da osporena odredba nema ni medicinsko, ni ekonomsko opravdanje sa stanovišta socijalne pravde.

Istom inicijativom navedena odredba Zakona osporena je i u odnosu na čl. 2, 3. i 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, uz navođenje, pored ostalog: da se dovodi u opasnost mogućnost da se deci obezbede osnovne potrebe čime se stvara rizik za njihovo zdravlje i život, da ne postoje argumenti koji mogu opravdati nehumano ili ponižavajuće postupanje, da usvajanjem osporene odredbe dolazi do narušavanja mirnog porodičnog života zbog umanjenja finansijskih sredstava koja utiču na kvalitet života. Inicijator smatra da je povređen i član 14. Evropske konvencije u vezi člana 1. Protokola 1 uz tu konvenciju, navodeći da se direktno zadire u pravo na imovinu dece sa invaliditetom, da „zakonodavac nije dokazao da postoji srazmernost između cilja i sredstava“ i da je doprineo nanošenju materijalne štete deci sa invaliditetom. Dalje se navode odredbe čl. 16. i 17. Evropske socijalne povelje, uz konstataciju da bi održavanjem na snazi osporene odredbe svi osnovni principi Povelje bili prekršeni. Takođe, inicijator se poziva na odredbe čl. 10. i 11. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, uz konstataciju da se osporenom zakonskom odredbom čini socijalna eksploatacija dece koja utiče na njihovo zdravlje i razvoj, da se umanjuje obim ljudskih prava i da država nije preduzela mere da ispuni svoje međunarodne obaveze. Na kraju se navodi da je usvajanjem osporene odredbe država postupila suprotno i obavezama koje ima prema odredbama čl. 19, 23. i 26. Konvencije o pravima deteta. Inicijator je predložio i da Sud obustavi primenu osporene odredbe do donošenja konačne odluke.

II

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 113/17) stupio na snagu 25. decembra 2017. godine i da se, saglasno članu 57. tog zakona, primenjuje od 1. jula 2018. godine. Ustavni sud je utvrdio da je 2018. godine donet Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 50/18), kojim se osporeni član osnovnog teksta Zakona nije menjao.

Osporenim Zakonom uređuje se finansijska podrška porodici sa decom, koja se dodeljuje radi: 1) poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece; 2) usklađivanja rada i roditeljstva; 3) posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece; (i) 4) poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja (član 1.). Osporenom odredbom člana 12. stav 7. propisano je da se pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta ne može ostvariti za dete za koje je ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica.

Iako su inicijatori tražili i ocenu saglasnosti osporene odredbe sa potvrđenim međunarodnim ugovorima, Ustavni sud je po podnetim inicijativama postupao kao po zahtevu za ocenu ustavnosti osporene odredbe, s obzirom na to da inicijative ne sadrže ustavnopravno relevantne razloge osporavanja u odnosu na označene potvrđene međunarodne ugovore.

III

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom (član 60. stav 1.); da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom i da se posebna zaštita pruža deci o kojoj se roditelji ne staraju i deci koja su ometena u psihičkom ili fizičkom razvoju (član 66. st. 1. i 3.); da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom, da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom, da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom (član 69. st. 1-4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa i sistem u oblastima zdravstva, socijalne zaštite, boračke i invalidske zaštite, brige o deci (član 97. tač. 8. i 10.). Ustavni sud je imao u vidu i odredbe dela II Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, koji je označen kao „Prava na finansijsku podršku porodici sa decom“, a kojima je propisano da je pravo na finansijsku podršku porodici sa decom, u smislu ovog zakona, između ostalog, naknada zarade, odnosno naknada plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta (član. 11. stav 1. tačka 1)), a da su prava iz stava 1. tač. 1) do 7) ovog člana prava od opšteg interesa i da se o njihovom obezbeđivanju stara Republika Srbija (član 11. stav 2.). U ovom delu Zakona, u odeljku 1., odredbama čl. 12. do 16. uređena je naknada zarade, odnosno naknada plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta. Odredbama člana 12. Zakona koje nisu osporene pred Ustavnim sudom predviđeno je da naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta ostvaruju zaposleni kod pravnih i fizičkih lica (stav 1.), da zaposleni koji je zasnovao radni odnos nakon rođenja deteta, izuzetno od stava 1. ovog člana, može ostvariti pravo na naknadu zarade odnosno naknadu plate tokom odsustva čija se dužina trajanja računa od dana rođenja deteta (stav 2.), da naknadu zarade, odnosno naknadu plate iz st. 1. i 2. ovog člana ostvaruje i otac, jedan od usvojitelja, hranitelj, odnosno staratelj deteta, kada u skladu sa propisima o radu koristi odsustvo iz stava 1. ovog člana (stav 3.), dok je odredbama st. 4, 5. i 6. istog člana uređeno u kojim slučajevima oba roditelja mogu, odnosno ne mogu istovremeno koristiti naknadu zarade, odnosno plate. Odredbama člana 13. Zakona uređeno je kako se utvrđuje osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate. Članom 14. stav 7. Zakona određeno je da ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, iz sredstava obezbeđenih u budžetu Republike Srbije, vrši isplatu mesečnih iznosa naknade zarade odnosno naknade plate bez poreza i doprinosa na tekući račun korisnika, a iznos pripadajućih poreza i doprinosa na zakonom propisan način. Takođe, članom 16. Zakona, kojim je uređeno do kada se može podneti zahtev za ostvarivanje prava na naknadu zarade, odnosno naknadu plate, koje su obaveze korisnika prava i nadležnog organa, propisana je i obaveza poslodavca odnosno korisnik naknade zarade, odnosno naknade plate da nadležnom organu prijavi svaku promenu u radnopravnom statusu koja je od uticaja na isplatu naknade zarade odnosno naknade plate (stav 4.).

Radi sagledavanja celine spornih ustavnopravnih pitanja Ustavni sud je imao u vidu i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17- Odluka US i 113/17) propisano je: da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama (član 1. stav 1.); da zaposleni ima pravo, između ostalog, na posebnu zaštitu radi nege deteta, u skladu sa ovim zakonom (član 12. stav 3.); da zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana, da za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta (koji u taksativno navedenim slučajevima može da koristi porodiljsko odsustvo, kao i odsustvo sa rada radi nege deteta), ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom (član 94. st. 1. i 7.); da jedan od roditelja deteta kome je neophodna posebna nega zbog teškog stepena psihofizičke ometenosti, osim za slučajeve predviđene propisima o zdravstvenom osiguranju, ima pravo da, po isteku porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, odsustvuje sa rada ili da radi sa polovinom punog radnog vremena, najduže do navršenih pet godina života deteta, da se pravo u smislu stava 1. ovog člana ostvaruje na osnovu mišljenja nadležnog organa za ocenu stepena psihofizičke ometenosti deteta, u skladu sa zakonom, da za vreme odsustvovanja sa rada, u smislu stava 1. ovog člana, zaposleni ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom, da za vreme rada sa polovinom punog radnog vremena, u smislu stava 1. ovog člana, zaposleni ima pravo na zaradu u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu, a za drugu polovinu punog radnog vremena - naknadu zarade u skladu sa zakonom, da uslove, postupak i način ostvarivanja prava na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta bliže uređuje ministar nadležan za društvenu brigu o deci (član 96.); da hranitelj, odnosno staratelj deteta mlađeg od pet godina života ima pravo da, radi nege deteta, odsustvuje sa rada osam meseci neprekidno od dana smeštaja deteta u hraniteljsku, odnosno starateljsku porodicu, a najduže do navršenih pet godina života deteta, da ako je smeštaj u hraniteljsku, odnosno starateljsku porodicu nastupio pre navršena tri meseca života deteta, hranitelj, odnosno staratelj deteta ima pravo da, radi nege deteta, odsustvuje sa rada do navršenih 11 meseci života deteta, da pravo iz st. 1. i 2. ovog člana ima i lice kome je, u skladu sa propisima o usvojenju, upućeno dete na prilagođavanje pre zasnivanja usvojenja, a po zasnivanju usvojenja - i jedan od usvojilaca, da za vreme odsustva sa rada radi nege detata, lice koje koristi pravo iz st. 1 - 3. ovog člana ima pravo na naknadu zarade u skladu sa zakonom (član 97.); da prava iz člana 96. ovog zakona ima i jedan od usvojilaca, hranitelj, odnosno staratelj deteta, ako je detetu, s obzirom na stepen psihofizičke ometenosti, potrebna posebna nega (član 99.); da jedan od roditelja, usvojilac, hranitelj, odnosno staratelj ima pravo da odsustvuje sa rada dok dete ne navrši tri godine života i da za vreme tog odsustvovanja sa rada prava i obaveze po osnovu rada miruju, ako za pojedina prava zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu nije drukčije određeno (član 100.).

Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 47/13, 108/13, 57/14, 68/14, 112/15 i 113/17) propisano je: da se doprinosima obezbeđuju sredstva za finansiranje obaveznog socijalnog osiguranja, i to penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja i osiguranja za slučaj nezaposlenosti (član 2.); da doprinosi, u smislu ovog zakona, između ostalog, jesu, za penzijsko i invalidsko osiguranje - doprinos za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, za zdravstveno osiguranje - doprinos za obavezno zdravstveno osiguranje, za osiguranje za slučaj nezaposlenosti - doprinos za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti (član 3.); da je obveznik doprinosa osiguranik i poslodavac ili isplatilac prihoda, na čiji teret se plaća doprinos, da je obveznik obračunavanja, odnosno plaćanja doprinosa osiguranik i poslodavac, odnosno drugi isplatilac prihoda koji je dužan da obračuna, odnosno plati doprinos u svoje ime i u svoju korist ili u svoje ime, a u korist osiguranika, da je osiguranik fizičko lice obavezno osigurano prema zakonima koji uređuju sistem obaveznog socijalnog osiguranja, da je doprinos iz osnovice iznos doprinosa koji obračunava, obustavlja i plaća poslodavac, odnosno drugi isplatilac prihoda u ime i u korist osiguranika, da je doprinos na osnovicu iznos doprinosa koji obračunava i plaća poslodavac, odnosno drugi isplatilac prihoda u svoje ime, a u korist osiguranika ili osiguranik koji sam za sebe plaća doprinos (član 6.); da su obveznici doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje osiguranici, u skladu sa zakonom koji uređuje sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, između ostalih, zaposleni i lica koja ostvaruju naknadu zarade po zakonu koji uređuje finansijsku podršku porodici sa decom, da su obveznici doprinosa na osnovicu, za te osiguranike i poslodavci, odnosno drugi isplatioci prihoda na istu osnovicu kao i osiguranici, a po stopi propisanoj ovim zakonom (član 7.); da su obveznici doprinosa za zdravstveno osiguranje osiguranici u skladu sa zakonom koji uređuje sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja, između ostalih, zaposleni i lica koja ostvaruju naknadu zarade po zakonu koji uređuje finansijsku podršku porodici sa decom, da su obveznici doprinosa na osnovicu, za te osiguranike i poslodavci, odnosno drugi isplatioci prihoda, po istoj stopi i na istu osnovicu kao i ti osiguranici, da su obveznici doprinosa na osnovicu poslodavci za zaposlene za vreme neplaćenog odsustva u skladu sa zakonom koji uređuje sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 8.); da su obveznici doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti osiguranici u skladu sa zakonom koji uređuje sistem obaveznog osiguranja za slučaj nezaposlenosti, između ostalog, zaposleni i lica koja ostvaruju naknadu zarade po zakonu koji uređuje finansijsku podršku porodici sa decom, da su obveznici doprinosa na osnovicu, za te osiguranike i poslodavci, odnosno drugi isplatioci prihoda, po istoj stopi i na istu osnovicu kao i ti osiguranici (član 9.); da je osnovica doprinosa za zaposlene i za poslodavce zarada, odnosno plata i naknada zarade, odnosno plate u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog organa (član 13. stav 1.); da je osnovica doprinosa za osiguranike koji ostvaruju naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta u skladu sa zakonom koji uređuje finansijsku podršku porodici sa decom, kao i za isplatioce naknade iznos naknade zarade (član 18.); da je osnovica doprinosa za poslodavce za zaposlenog na neplaćenom odsustvu zarada koju bi taj zaposleni ostvario da je na radu (član 32.), da za vreme mirovanja radnog odnosa koje je zaposlenom odobreno u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, miruje obaveza plaćanja doprinosa, osim ako zakonom nije drukčije određeno (član 48.); da je obveznik obračunavanja i plaćanja doprinosa iz osnovice i na osnovicu za zaposlene, izabrana, imenovana i postavljena lica poslodavac, da je poslodavac dužan da doprinose iz stava 1. ovog člana obračuna i uplati istovremeno sa isplatom zarade, razlike zarade ili ugovorene naknade za privremene i povremene poslove, po propisima koji važe u momentu isplate tih primanja (član 51. st. 1. i 2.); da je obračun i uplatu doprinosa za zaposlenog na neplaćenom odsustvu, poslodavac dužan da izvrši prilikom isplate zarada drugim zaposlenim (član 54.); da doprinose po osnovu naknade zarade, odnosno novčane naknade koja se isplaćuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, organizacije za zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti ili u skladu sa zakonom koji uređuje finansijsku podršku porodici sa decom, isplatioci su dužni da obračunaju i uplate istovremeno sa isplatom naknade, po propisima koji važe u momentu isplate naknade (član 56.).

Zakonom o zdravstvenom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 109/05, 57/11, 110/12- Odluka US, 119/12, 55/13 -Rešenje US, 99/14, 123/14 -Odluka US, 106/15 i 10/16) propisano je: da su osiguranici fizička lica koja su obavezno osigurana u skladu sa ovim zakonom, i to, između ostalog, lica u radnom odnosu, odnosno zaposlena u privrednom društvu, drugom pravnom licu, državnom organu, organu jedinice lokalne samouprave i autonomne pokrajine, kao i kod fizičkih lica, kao i zaposleni roditelj, usvojitelj, hranitelj, odnosno staratelj koji odsustvuje sa rada dok dete ne navrši tri godine života, dok mu miruju prava i obaveze po osnovu rada, u skladu sa propisima o radu (član 17. stav 1. tač. 1) i 8)); da se svojstvo osiguranika iz stava 1. ovog člana može steći samo po jednom osnovu osiguranja (član 17. stav 2.); da prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja jesu pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad osiguranika i pravo na naknadu troškova prevoza u vezi sa korišćenjem zdravstvene zaštite, da se prava iz zdravstvenog osiguranja iz stava 1. ovog člana ostvaruju pod uslovom da je dospeli doprinos za zdravstveno osiguranje plaćen, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 30); da se osiguranicima iz člana 17. stav 1. ovog zakona obezbeđuju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja iz člana 30. stav 1. tač. 1) - 3) ovog zakona, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, da pravo na naknadu zarade pripada osiguranicima iz člana 17. stav 1. ovog zakona, pod uslovima propisanim ovim zakonom, ako za vreme privremene sprečenosti za rad gube zaradu ili deo zarade (član 31. st. 1.i 5.); da pravo na naknadu zarade iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja imaju, između ostalih, osiguranici zaposleni iz člana 17. stav 1. tač. 1) - 7) ovog zakona (član 73.); da naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad pripada osiguranicima iz člana 73. ovog zakona, ako je zdravstveno stanje osiguranika, odnosno člana njegove uže porodice takvo da je osiguranik sprečen za rad iz razloga propisanih ovim zakonom, bez obzira na isplatioca naknade zarade, i to, između ostalog, ako je privremeno sprečen za rad zbog nege bolesnog člana uže porodice, pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 74. stav 1. tačka 5)); da osiguraniku iz člana 73. ovog zakona pripada naknada zarade zbog nege obolelog člana uže porodice mlađeg od sedam godina života ili starijeg člana uže porodice koji je teško telesno ili duševno ometen u razvoju, u svakom pojedinačnom slučaju bolesti najduže do 15 dana, a ako je oboleli, odnosno povređeni član uže porodice stariji od sedam godina života, najduže do sedam dana, da izuzetno od stava 1. ovog člana, kada postoje opravdani razlozi koji se odnose na zdravstveno stanje člana uže porodice, prvostepena lekarska komisija može produžiti trajanje privremene sprečenosti za rad zbog nege člana uže porodice, najduže do 30 dana za negu deteta mlađeg od sedam godina života ili starijeg člana uže porodice koji je teško telesno ili duševno ometen u razvoju, odnosno do 14 dana za negu člana uže porodice koji je stariji od sedam godina života, da u slučaju teškog oštećenja zdravstvenog stanja deteta do navršenih 18 godina života zbog teškog oštećenja moždanih struktura, maligne bolesti, ili drugog teškog pogoršanja zdravstvenog stanja deteta, drugostepena lekarska komisija može, na predlog zdravstvene ustanove koja obavlja zdravstvenu delatnost na tercijernom nivou u kojoj se dete leči, kao i uputa izabranog lekara, produžiti pravo na naknadu zarade zbog nege člana uže porodice do četiri meseca (član 79.); da svojstvo osiguranog lica utvrđuje filijala koja se u smislu ovog zakona smatra matičnom filijalom, da se svojstvo osiguranog lica utvrđuje samo po jednom osnovu i prestaje danom prestanka osnova po kojem je priznato (član 111.); da se prava iz zdravstvenog osiguranja ostvaruju na osnovu overene isprave o osiguranju, odnosno zdravstvene kartice, odnosno posebne isprave o korišćenju zdravstvene zaštite, da se overa vrši na osnovu raspoloživih podataka, odnosno na osnovu dokaza da je uplaćen dospeli doprinos u skladu sa zakonom, da u slučaju da nije izvršena uplata dospelog doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, odnosno da nije izvršena u celini, pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za sprovođenje ovog zakona može da se koristi na teret sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, samo u slučaju hitne medicinske pomoći (član 142.); da troškove nastale po osnovu korišćenja zdravstvene zaštite osiguranih lica za koja nije uplaćen doprinos za zdravstveno osiguranje, odnosno nije uplaćen u celini, zdravstvenoj ustanovi plaća osigurano lice koje koristi tu zdravstvenu zaštitu, osim u slučaju hitne medicinske pomoći (član 143. stav 1.).

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/2014 i 73/18) propisano je: da se obaveznim penzijskim i invalidskim osiguranjem obezbeđuju prava za slučaj starosti, invalidnosti, smrti i telesnog oštećenja (član 3.), da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti i da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču ostvaruju i koriste pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom (član 5.); da obavezno osigurana lica, u smislu ovog zakona, jesu zaposleni, lica koja samostalno obavljaju delatnost i poljoprivrednici, da se obaveze za plaćanje doprinosa po osnovu osiguranja utvrđuju u skladu sa ovim zakonom (član 10.); da osiguranici zaposleni jesu: lica u radnom odnosu, odnosno zaposlena u preduzeću, drugom pravnom licu, državnom organu, organu jedinice lokalne samouprave ili kod fizičkih lica, izuzev lica koja su osnivači odnosno članovi privrednih društava u skladu sa zakonom, koji u njima rade (član 11. stav 1. tačka 1); da se svojstvo osiguranika stiče danom početka a prestaje danom prestanka zaposlenja, obavljanja samostalne ili poljoprivredne delatnosti, odnosno obavljanja ugovorenih poslova, da se svojstvo osiguranika utvrđuje na osnovu prijave na osiguranje, odnosno odjave osiguranja, u skladu s ovim zakonom (član 14. st. 1. i 2); da prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, jesu za slučaj starosti pravo na starosnu penziju i pravo na prevremenu starosnu penziju, za slučaj invalidnosti – pravo na invalidsku penziju, za slučaj smrti pravo na porodičnu penziju, pravo na naknadu pogrebnih troškova, i za slučaj telesnog oštećenja prouzrokovanog povredom na radu ili profesionalnom bolešću – pravo na novčanu naknadu za telesno oštećenje, za slučaj potrebe za pomoći i negom drugog lica – pravo na novčanu naknadu za pomoć i negu drugog lica (član 18.); da penzijski staž na osnovu koga se stiču i ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja obuhvata vreme koje se računa u staž osiguranja i poseban staž prema odredbama ovog zakona i vreme koje je, kao staž osiguranja i poseban staž, računato u penzijski staž prema propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 44.); da se u staž osiguranja, u smislu člana 44. ovog zakona, računa vreme koje je osiguranik proveo na radu po osnovu koga je bio obavezno osiguran i za koje je uplaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje (član 46.); da se u staž osiguranja u smislu člana 44. tačka 1) ovog zakona računa vreme provedeno na radu odnosno u osiguranju, u efektivnom trajanju (član 47.); da se u staž osiguranja računa i vreme za koje osiguranik, u skladu s propisima o radu i zapošljavanju, prima novčanu naknadu za koju je plaćen doprinos (član 48.).

Zakonom o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) propisano je: da se ovim zakonom uređuju, između ostalog, delatnost socijalne zaštite, ciljevi i načela socijalne zaštite, prava i usluge socijalne zaštite, postupci za ostvarivanje prava u socijalnoj zaštiti i korišćenje usluga socijalne zaštite, prava i obaveze korisnika socijalne zaštite (član 1.); da svaki pojedinac i porodica kojima je neophodna društvena pomoć i podrška radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljenje osnovnih životnih potreba imaju pravo na socijalnu zaštitu, u skladu sa zakonom, i da se prava na socijalnu zaštitu obezbeđuju pružanjem usluga socijalne zaštite i materijalnom podrškom (član 4.); da je svako dužan da se stara o zadovoljavanju svojih osnovnih životnih potreba i osnovnih životnih potreba lica koje je dužan da izdržava, kao i da aktivno učestvuje u proceni, planiranju i realizaciji usluge socijalne zaštite u skladu sa ovim zakonom, i da je svako, u okviru svojih mogućnosti, dužan da svojim radom, prihodima i imovinom spreči, otklanja ili ublažava vlastitu socijalnu izolovanost kao i socijalnu izolovanost članova svoje porodice (član 8.); da korisnik, u skladu sa zakonom, ima pravo na socijalnu zaštitu koja se zasniva na socijalnoj pravdi, odgovornosti i solidarnosti, koja mu se pruža uz poštovanje njegovog fizičkog i psihičkog integriteta, bezbednosti, kao i uz uvažavanje njegovih moralnih, kulturnih i religijskih ubeđenja, u skladu sa zajemčenim ljudskim pravima i slobodama (član 24.); da je zabranjena diskriminacija korisnika socijalne zaštite po osnovu rase, pola, starosti, nacionalne pripadnosti, socijalnog porekla, seksualne orijentacije, veroispovesti, političkog, sindikalnog ili drugog opredeljenja, imovnog stanja, kulture, jezika, invaliditeta, prirode socijalne isključenosti ili drugog ličnog svojstva (član 25.); da korisnik prava ili usluga socijalne zaštite jeste pojedinac, odnosno porodica koja se suočava s preprekama u zadovoljavanju potreba, usled čega ne može da dostigne ili da održi kvalitet života ili koja nema dovoljno sredstava za podmirenje osnovnih životnih potreba, a ne može da ih ostvari svojim radom, prihodom od imovine ili iz drugih izvora, da maloletno lice (u daljem tekstu: dete) i punoletno lice do navršenih 26 godina života (u daljem tekstu: mlada osoba, mladi, odnosno omladina) jeste korisnik u smislu stava 1. ovog člana, kada mu je usled porodičnih i drugih životnih okolnosti, ugroženo zdravlje, bezbednost i razvoj, odnosno ako je izvesno da bez podrške sistema socijalne zaštite ne može da dostigne optimalni nivo razvoja, a naročito, između ostalog, ako ima smetnje u razvoju (telesne, intelektualne, mentalne, senzorne, govorno-jezičke, socio-emocionalne, višestruke), a njegove potrebe za negom i materijalnom sigurnošću prevazilaze mogućnosti porodice (član 41. stav 1. i stav 2. tačka 3.); da materijalnu podršku korisnik ostvaruje putem novčane socijalne pomoći, dodatka za pomoć i negu drugog lica, uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica, pomoći za osposobljavanje za rad, jednokratne novčane pomoći, pomoći u naturi i drugih vrsta materijalne podrške, u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za njegovo sprovođenje (član 79.); da pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica ima lice kome je zbog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovoljilo svoje osnovne životne potrebe, da pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica ostvaruje lice iz stava 1. ovog člana ako to pravo ne može da ostvari po drugom pravnom osnovu, da se potreba za pomoći i negom drugog lica utvrđuje na osnovu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju, da potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica iz stava 1. ovog člana kome je usled telesnog oštećenja, oštećenja čula vida koje uzrokuje gubitak osećaja svetlosti sa tačnom projekcijom ili se vid postiže sa korekcijom 0.05, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju, neophodna pomoć i nega drugog lica radi zadovoljenja osnovnih životnih potreba i koje ne može da ustane iz kreveta, da se kreće unutar stana bez upotrebe pomagala, da se hrani, svlači, oblači ili da održava osnovnu ličnu higijenu bez pomoći drugog lica (član 92.); da se dodatak za pomoć i negu drugog lica utvrđuje u nominalnom mesečnom iznosu, da mesečni iznos dodatka iz stava 1. ovog člana iznosi 7.600 dinara, da se iznos dodatka za pomoć i negu drugog lica usklađuje se sa indeksom potrošačkih cena u prethodnih šest meseci, na osnovu statističkih podataka, dva puta godišnje, 1. aprila i 1. oktobra, da nominalni iznos dodatka za pomoć i negu drugog lica, zaokružen u dinarima, utvrđuje ministar nadležan za poslove socijalne zaštite (član 93.); da pravo na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica ima lice iz člana 92. stav 1. ovog zakona za koje je, na osnovu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju, utvrđeno da ima telesno oštećenje od 100 % po jednom osnovu ili da ima organski trajni poremećaj neurološkog i psihičkog tipa i lice iz člana 92. stav 1. ovog zakona koje ima više oštećenja, s tim da nivo oštećenja iznosi po 70% i više procenata po najmanje dva osnova, da mesečni iznos uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica iznosi 20.500 dinara, da se iznos uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica usklađuje sa indeksom potrošačkih cena u prethodnih šest meseci, na osnovu statističkih podataka, dva puta godišnje, 1. aprila i 1. oktobra, da nominalni iznos uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica, zaokružen u dinarima, utvrđuje ministar nadležan za poslove socijalne zaštite (član 94.); da se postupak za ostvarivanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica i prava na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica pokreće po zahtevu, a može se pokrenuti i po službenoj dužnosti (član 95. stav 1.); da o pravu na dodatak za pomoć i negu drugog lica i pravu na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica, odlučuje centar za socijalni rad osnovan za teritoriju na kojoj podnosilac zahteva ima prebivalište, odnosno boravište (član 99.); da ocenu nesposobnosti za rad, potrebe za pomoći i negom drugog lica i postojanje i stepen telesnog oštećenja utvrđuju organi veštačenja obrazovani po propisima kojima se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje (član 101.).

IV

Razmatrajući sadržinu osporene odredbe člana 12. stav 7. Zakona u smislu navoda i razloga inicijativa, Ustavni sud je najpre konstatovao da ova odredba ima dvojak domašaj – sa jedne strane, osporenom odredbom obuhvaćen je radnopravni položaj zaposlenog koji po propisima o radu koristi odsustvo sa rada radi posebne nege deteta, dok se, sa druge strane, njeno pravno dejstvo proteže na socijalnu zaštitu deteta koje je zbog svoje zdravstvene situacije u stanju posebne potrebe za pomoći i negom drugog lica.

S obzirom na to da se osporenom odredbom uređuje pravo na naknadu zarade zaposlenog za vreme odsustva sa rada zbog posebne nege deteta, a da samo odsustvo sa rada nije materija osporenog Zakona, Ustavni sud je, polazeći od odredaba člana 60. stav 1. i člana 97. tačka 8. Ustava kojima se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom i utvrđuje nadležnost Republike Srbije da uređuje sistem u oblasti radnih odnosa, konstatovao da je ova oblast društvenog života u Republici Srbiji na sistemski način uređena Zakonom o radu, s tim što sam Zakon o radu, u članu 1. stav 1, predviđa da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, mogu urediti i posebnim zakonom. Navedenim zakonom utvrđena su prava zaposlenih, među kojima je, između ostalog, pravo na odgovarajuću zaradu, zdravstvenu zaštitu i druga prava u slučaju bolesti, smanjenja ili gubitka radne sposobnosti i starosti (član 12. stav 1.), kao i da zaposleni ima pravo na posebnu zaštitu radi nege deteta, u skladu sa ovim zakonom (član 12. stav 3.). Istim zakonom, u okviru poglavlja „Zaštita zaposlenih“ predviđena su dva različita instituta koja se odnose na odsustvo zaposlenog sa rada, a po osnovu nege deteta. Jedan institut je odsustvo sa rada radi nege deteta, a drugi odsustvo sa rada radi posebne nege deteta. Ova dva pravna instututa su uređena u dva odvojena odeljka Zakona. Dakle, radi se o dva pravna instituta među kojima postoje bitne razlike. Pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta ima svaka majka po isteku porodiljskog odsustva, a do isteka 365 dana od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva, nakon čega se vraća na rad (s tim što to pravo pod određenim uslovima može koristiti i otac deteta). Nasuprot tome, pravo na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta ima roditelj, usvojilac, staratelj ili hranitelj deteta koje ima težak stepen psihofizičke ometenosti, i to odsustvo može da traje najduže do navršenih pet godina života deteta, a ostvaruje se na osnovu mišljenja nadležnog organa za ocenu stepena psihofizičke ometenosti deteta. U okviru dela Zakona kojim se uređuje odsustvo sa rada radi posebne nege deteta, zakonodavac je predvideo i odsustva usled zasnivanja usvojenja, starateljstva i hraniteljstva, kao i mogućnost odsustva sa rada dok dete ne navrši tri godine života. Takođe, iz odredbe člana 100. Zakona o radu sledi da jedino za slučaj odsustva sa rada do navršene tri godine života deteta (koje može da ostvari svaki roditelj, usvojilac, hranitelj, odnosno staralac koji to želi) zaposlenom miruju prava i obaveze po osnovu rada, s tim što je data mogućnost da za pojedina prava po osnovu rada zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu bude predviđeno drukčije. Polazeći od toga da zaposleni za vreme dok mu miruju prava i obaveze po osnovu rada nema ni pravo na zaradu, niti na naknadu zarade, Ustavni sud konstatuje da se, saglasno Zakonu o radu, samo slučaj odsustva sa rada do navršene tri godine života deteta smatra tzv. neplaćenim odsustvom. Nasuprot tome, Ustavni sud je utvrdio da je za sve druge propisane slučajeve odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta, odredbama čl. 94, 96, 97. i 99. Zakona o radu izričito predviđeno da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u skladu sa zakonom, što znači da se radi o tzv. plaćenim odsustvima, pri čemu naknada zarade za vreme navedenih odsustava sa rada nije uređena Zakonom o radu, već osporenim Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom.

Prema odredbama osporenog Zakona, pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta ostvaruju zaposleni kod pravnih i fizičkih lica. Ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, iz sredstava obezbeđenih u budžetu Republike Srbije, vrši isplatu mesečnih iznosa naknade zarade odnosno naknade plate bez poreza i doprinosa na tekući račun korisnika, a iznos pripadajućih poreza i doprinosa na zakonom propisan način. Dakle, na iznos obračunate naknade zarade obračunavaju se i uplaćuju pripadajući porezi, kao i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje (zdravstveno, penzijsko i invalidsko i za osiguranje za slučaj nezaposlenosti), što je obaveza i prema odredbama Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje. Time se korisnicima navedene naknade obezbeđuje ostvarivanje prava iz obaveznog socijalnog osiguranja – pre svega pravo na zdravstvenu zaštitu i na penzijski staž, i za vreme odsustva sa rada po osnovu posebne nege deteta.

Takođe, odredbom člana 16. stav 4. osporenog Zakona izričito je predviđeno da je poslodavac, odnosno korisnik naknade zarade (odnosno naknade plate) dužan da nadležnom organu prijavi svaku promenu u radnopravnom statusu (koja je od uticaja na isplatu naknade zarade odnosno naknade plate).

Međutim, prema osporenoj odredbi člana 12. stav 7. Zakona, pravo na naknadu zarade (odnosno plate) za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta ne može se ostvariti za dete za koje je ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica.

Pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica je mera socijalne zaštite, koja je, saglasno odredbama člana 69. i člana 97. tačka 10. Ustava, ustanovljena Zakonom o socijalnoj zaštiti, kojim je uređen sistem socijalne zaštite u Republici Srbiji, načela na kojima ona počiva, ko su korisnici, vrste prava i način njihovog ostvarivanja. Kao korisnici prava socijalne zaštite posebno su navedena deca koja imaju smetnje u razvoju (telesne, intelektualne, mentalne, senzorne, govorno-jezičke, socio-emocionalne, višestruke), čije potrebe za negom i materijalnom sigurnošću prevazilaze mogućnosti porodice. Prema odredbama istog zakona, potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica kome je usled telesnog oštećenja, oštećenja čula vida, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica radi zadovoljenja osnovnih životnih potreba i koje ne može da ustane iz kreveta, da se kreće unutar stana bez upotrebe pomagala, da se hrani, svlači, oblači ili da održava osnovnu ličnu higijenu bez pomoći drugog lica. Potrebu za pomoći i negom drugog lica utvrđuju, u posebnom postupku, organi veštačenja obrazovani po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Dodatak za pomoć i negu drugog lica utvrđuje u nominalnom mesečnom iznosu ministar nadležan za poslove socijalne zaštite, a korisnik tog dodatka je samo lice za koje je utvrđeno da ima potrebu za tuđom pomoći i negom. Za ostvarivanje prava na navedeni dodatak Zakonom o socijalnoj zaštiti nisu predviđeni nikakvi dodatni uslovi. Postupak za ostvarivanje tog prava može biti pokrenut i po službenoj dužnosti. Dakle, Ustavni sud još jednom konstatuje da korisnici prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica nisu samo deca, iako su u Zakonu posebno navedena zbog posebne zaštite koju dete uživa saglasno članu 66. Ustava, već je je titular ovog prava svako lice, bez obzira na uzrast i starosnu dob, kome je ovaj vid socijalne zaštite neophodan.

Nasuprot tome, odsustvo sa rada radi posebne nege deteta je pravo po osnovu rada, koje u slučajevima propisanim Zakonom o radu, pripada zaposlenom - roditelju, staratelju, usvojiocu, odnosno hranitelju. Za vreme tog odsustva (koje u slučaju teškog stepena psihofizičke ometenosti deteta, kada potreba za posebnom negom ne može biti zadovoljena prema propisima o zdravstvenom osiguranju, može da traje dok dete ne navrši pet godina) zaposleni je i dalje u radnom odnosu kod poslodavca. Prema odredbama Zakona o radu, tom zaposlenom ne miruju prava i obaveze koje se stiču po osnovu rada, dakle on nije na tzv. neplaćenom odsustvu, niti je u krugu onih lica koja su obuhvaćena posebnim odredbama Zakona o radu kojima se uređuje institut mirovanja radnog odnosa, već naprotiv, on „ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom“. Međutim, kako prema osporenom Zakonu zaposlenom ne pripada pravo na naknadu zarade ako je za dete zbog čije nege koristi odsustvo ostvareno pravo na dodatak za tuđu negu i pomoć, sledi da u navedenom slučaju zaposleni ima pravo na odsustvo sa rada radi posebne nege deteta, ali nema pravo na naknadu zarade za to vreme, što dalje znači da on koristi tzv. neplaćno odsustvo.

Polazeći od prethodno izloženog zakonskog okvira kojim se uređuju, sa jedne strane, prava po osnovu rada, a sa druge strane, prava iz oblasti socijalne zaštite, te imajući u vidu sadržinu i formulaciju osporene odredbe člana 12. stav 7. Zakona, za Ustavni sud se kao sporna postavljaju sledeća ustavnopravna pitanja:

Prvo, budući da je u osporenoj odredbi predviđeno da se pravo na naknadu zarade (plate) zbog odsustva sa rada (radi posebne nege deteta) ne može ostvariti za dete (za koje je ostvareno pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica), sa ustavnopravnog stanovišta se postavlja pitanje da li je na ovaj način zakonodavac poistovetio titulara prava iz radnog odnosa i titulara prava iz oblasti socijalne zaštite.

Drugo, s obzirom na to da je pravo na naknadu zarade u slučaju odsustva sa rada (bez obzira na osnov odsustva) nesporno pravo iz radnog odnosa, odnosno pravo po osnovu rada, te da je odredbama Zakona o radu izričito propisano da zaposleni koji odsustvuje sa rada zbog posebne nege deteta ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom (član 96. stav 3. Zakona o radu), postavlja se pitanje da li Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom, imajući u vidu predmet uređivanja ovog zakona precizno određen članom 1, može imati karakter posebnog zakona kojim se uređuju prava po osnovu rada, a u smislu člana 1. stav 1. Zakona o radu. Drugim rečima, da li odrednica iz člana 96. stav 3. Zakona o radu da, u navedenom slučaju, zaposleni ima pravo na naknadu zarade „u skladu sa zakonom“, može predstavljati osnov da se osporenom odredbom Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, u situaciji kada zaposleni odsustvuje sa rada zbog posebne nege deteta koje je korisnik određenog socijalnog prava, izmeni pravna priroda ovog odsustva sa rada tako što će se ono od plaćenog odsustva pretvoriti u neplaćeno odsustvo.

Treće, imajući u vidu da prema odredbama Zakona o radu samo zaposlenom koji odsustvuje sa rada dok dete ne navrši tri godine života, miruju prava i obaveze po osnovu rada i da je članom 16. stav 4. osporenog Zakona propisana dužnost poslodavca, odnosno korisnika naknade zarade (odnosno plate) da nadležnom organu prijavi svaku promenu u radnopravnom statusu koja je od uticaja na isplatu naknade, postavlja se pitanje da li neki drugi uslov, osim promene u radnopravnom statusu zaposlenog, može biti ustavnopravno relevantan za utvrđivanje i ostvarivanje plaćenog odsustva radi posebne nege deteta, a koje, po svojoj prirodi, podrazumeva naknadu zarade (plate) za vreme odsustva.

Pored prethodno izloženog, Ustavni sud je, s obzirom na to da pravo na naknadu zarade (plate) obuhvata i pravo na plaćanje doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, položaj zaposlenog koji za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta iz razloga predviđenog osporenom odredbom, nema pravo na naknadu zarade (plate), razmatrao i sa stanovišta prava na zdravstveno i na penzijsko osiguranje, budući da je odredbama člana 68. stav 3. Ustava, odnosno člana 70. stav 1. Ustava utvrđeno da se zakonom uređuju zdravstveno osiguranje i zdravstvena zaštita, kao i penzijsko osiguranje.

S tim u vezi, Ustavni sud je najpre konstatovao da, prema odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju i Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, lica koja su u radnom odnosu imaju svojstvo obavezno osiguranih lica i da su, prema odredbama Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, obveznici doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zdravstveno osiguranje. Prema odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju, osiguranici su fizička lica koja su obavezno osigurana u skladu sa ovim zakonom, i to, između ostalog, lica u radnom odnosu, odnosno zaposlena u privrednom društvu, drugom pravnom licu, državnom organu, organu jedinice lokalne samouprave i autonomne pokrajine, kao i kod fizičkih lica. Prema odredbama istog zakona, u krugu obavezno osiguranih lica su i zaposleni roditelj, usvojilac, staratelj i hranitelj koji u skladu sa propisima o radu odsustvuje sa rada dok dete ne navrši tri godine života. To je ujedno i jedini slučaj kada se zaposlenom kome miruju prava i obaveze iz radnog odnosa obazbeđuje obavezno zdravstveno osiguranje, s tim što je saglasno Zakonu o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, obveznik plaćanja doprinosa poslodavac. Prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ostvaruju se pod uslovom da je plaćen dospeli doprinos.

Iz odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, takođe, proizlazi da je uplaćeni doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, odnosno staž osiguranja (u koji se računa vreme koje je osiguranik proveo na radu po osnovu koga je bio obavezno osiguran i za koje je uplaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, pri čemu se u staž osiguranja računa vreme provedeno na radu odnosno u osiguranju, u efektivnom trajanju, kao i vreme za koje osiguranik, u skladu s propisima o radu i zapošljavanju, prima novčanu naknadu za koju je plaćen doprinos), uslov za ostvarivanje prava iz ovog vida obaveznog osiguranja, pre svega prava na penzuju. Dakle, u slučaju kada zaposleni koristi neplaćeno odsustvo, odnosno kada mu miruju prava i obaveze iz radnog odnosa, ne uplaćuju mu se doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje, i to vreme mu se ne uračunava u penzijski staž, koji je jedan od elemenata za ostvarivanje prava na penziju.

Iz navedenog sledi da zaposleni koji koristi odsustvo sa rada radi posebne nege deteta za koje je ostvareno pravo na dodatak za tuđu pomoć i negu, pored toga što nema pravo na naknadu zarade po osnovu tog odsustva, posledično, nema pravo ni na obavezno zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje, pa time ni na zdravstvenu zaštitu kao osnovno pravo iz zdravstvenog osiguranja, niti mu se to vreme uračunava u penzijski staž po osnovu koga se ostvaruje pravo na penziju. Stoga se za Ustavni sud dodatno kao sporna postavljaju sledeća pitanja:

Najpre, ima li ustavnopravnog utemeljenja da se licu koje je u radnom odnosu, koje koristi zakonsko pravo da odsustvuje sa rada zbog posebne nege deteta, pri čemu zakonom nije propisano da za vreme ovog odsustva zaposlenom miruju prava i obaveza iz radnog odnosa, uskrate zakonska prava iz obaveznog zdravstvenog i penzijskog osiguranja, zbog toga što je dete tog zaposlenog lica korisnik prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica.

Osim toga, kao sporno se postavlja i to što osporena odredba člana 12. stav 7. Zakona dovodi do različitog pravnog položaja u oblasti zdravstvenog osiguranja lica na koja se ova odredba primenjuje i lica koja odsustvuju sa rada dok dete ne navrši tri godine, jer ta lica, iako im, po sili zakona miruju prava i obaveze po osnovu rada, imaju status zdravstveno obavezno osiguranih lica.

Imajući u vidu sve navedeno, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li se osporenom odredbom člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, sa stanovišta sistemskog uređivanja prava iz radnog odnosa i po osnovu rada, kao i prava iz obaveznog zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja, narušava ustavno načelo o jedinstvu pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava.

V

Polazeći od svega prethodno izloženog, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), pokrene postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 12. stav 7. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18), pa je rešio kao u tački 1. izreke. Na osnovu člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da ovo rešenje dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 90 dana od dana prijema ovog rešenja, kao u tač. 2. i 3. izreke.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić