| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 15.09.2011 | Broj: IUo-1224/2010 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: zamenik predsednika dr Marija Draškić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 15. septembra 2011. godine, doneo je
1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o sahranjivanju i grobljima ("Službeni list opštine Kraljevo", br. 2/92 i 15/99).
2. Rešenje dostaviti Skupštini grada Kraljeva, radi davanja odgovora.
3. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 6. Odluke navedene u izreci. U inicijativi se ističe da, prema odredbi člana 190. Ustava Republike Srbije, opština preko svojih organa u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, a da su Zakonom o komunalnim delatnostima utvrđene komunalne delatnosti i opšti uslovi i način njihovog obavljanja, kao i ovlašćenje opštine da uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti i njihov razvoj. Takođe se navode odgovarajuće odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi prema kojima opština može svim, ili pojedinim mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave poveriti vršenje određenih poslova iz nadležnosti opštine, uz obezbeđivanje za to potrebnih sredstava. Na osnovu navedenih odredaba Ustava i zakona, inicijator ističe da je Skupština opštine Kraljevo prekršila zakonska ovlašćenja kada je, odredbama člana 6. Odluke, nametnula obavezu mesnim zajednicama da obavljaju komunalnu delatnost koja se odnosi na održavanje grobalja i pružanje pogrebnih usluga. Prema navodima inicijatora, shodno navedenim propisima, takva odluka se mogla doneti samo na osnovu predloga mesne zajednice (član 9. Zakona o komunalnim delatnostima), imajući u vidu činjenicu da mesna zajednica nije javno komunalno preduzeće, da nije registrovana za obavljanje komunalnih delatnosti, te da ne poseduje sredstva i potrebnu opremu za obavljanje ove komunalne delatnosti.
U odgovoru donosioca akta navodi se: da su odredbe člana 6. Odluke na osnovu kojih mesna zajednica, pored ostalog, može i da zaključi ugovor o obavljanju poslova na održavanju i uređenju grobalja na svom području, zasnovane na propisima koji su u vreme donošenja navedene Odluke bili na snazi; da isti član nije u suprotnosti i sa sada važećim propisima koji regulišu navedenu oblast; da je Odluka i dalje na snazi i nije zamenjena drugim aktom.
U prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporena Odluka o sahranjivanju i grobljima ("Službeni list opštine Kraljevo", br. 2/92 i 15/99), doneta 1992. godine, da u međuvremenu nije usaglašavana sa Ustavom i sa zakonom i da su izmenama Odluke iz 1999. godine promenjeni iznosi novčanih kazni za prekršaje.
Osporenom odredbom člana 6. stav 1. Odluke propisano je da komunalne delatnosti iz člana 1. ove odluke obavlja Javno komunalno preduzeće „Čistoća“ na gradskim grobljima u Kraljevu, a u ostalim naseljenim mestima, mesna zajednica na čijem se području nalazi groblje, a stavom 2. istog člana propisano je da mesna zajednica sa JKP „Čistoća“ može zaključiti ugovor o obavljanju poslova na održavanju i uređenju grobalja na svom području. Odredbom člana 1. Odluke propisano je da se njome utvrđuju opšti uslovi za obavljanje komunalnih delatnosti: održavanje groblja i pružanje pogrebnih usluga, kao i način sahranjivanja umrlih i način upravljanja grobljima na teritoriji opštine Kraljevo.
Odredbom člana 190. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, utvrđeno je da opština, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti.
Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98) propisano je da su komunalne delatnosti - delatnosti od opšteg interesa, definišu se komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja. Kao komunalna delatnost, odredbom člana 4. tačka 9) Zakona određeno je i uređenje i održavanje grobalja i sahranjivanje, a odredbom člana 5. tačka 9) Zakona ova delatnost definisana je kao opremanje prostora za sahranjivanje i izgradnju i održavanje staza, uređivanje, opremanje i održavanje objekata za pogrebne usluge i krematorijuma, održavanje grobova, ukop ili kremiranje umrlih, njihov prevoz i prenos i pružanje drugih pogrebnih usluga. Prema odredbi člana 8. stav 1. Zakona, za obavljanje komunalnih delatnosti opština osniva javna komunalna preduzeća, ili njihovo obavljanje poverava drugom preduzeću, odnosno preduzetniku, u skladu sa zakonom i propisom skupštine opštine. Prema odredbama člana 8. st. 3. i 4. Zakona, obavljanje komunalne delatnosti uređenja i održavanja groblja i sahranjivanje opština može poveriti ugovorom drugom preduzeću ili preduzetniku. Odredbom člana 9. Zakona, propisano je da skupština opštine, na predlog mesne zajednice može odlučiti da se o organizovanju obavljanja pojedinih komunalnih delatnosti ili poslova iz okvira tih delatnosti u seoskim i izdvojenim seoskim naseljima, kada te delatnosti služe isključivo potrebama stanovništva i drugih subjekata u tim naseljima, stara mesna zajednica, pri čemu je, kao primer, navedeno održavanje seoskih grobalja. Odredbama člana 13. Zakona predviđeno je da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, od kojih su najvažniji nabrojani u pet tačaka (stav 1.), a stavom 2. istog člana utvrđeno je da skupština opštine propisuje način organizovanja poslova na uređivanju i održavanju groblja, grobova i krematorijuma i druge usluge vezane za obavljanje pogrebnih usluga. Odredbama čl. 14. do 21. Zakona propisani su uslovi i način obavljanja komunalnih delatnosti, a odredbama čl. 22. do 24. utvrđeni su elementi za obrazovanja cena komunalnih usluga, kao i obaveza skupštine opštine, odnosno organa opštine koji skupština odredi da daje saglasnost javnom preduzeću na utvrđenu cenu komunalnih proizvoda i komunalnih usluga.
Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom i da jedinica lokalne samouprave može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana (član 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, pa između ostalog, i održavanje grobalja i sahranjivanje, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje (član 20. tačka 5)); da Skupština opštine, u skladu sa zakonom, između ostalog osniva službe, javna preduzeća, ustanove i organizacije utvrđene Statutom opštine i vrši nadzor nad njihovim radom (član 32. tačka 8)), kao i da se odlukom skupštine opštine, odnosno skupštine grada može svim ili pojedinim mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave poveriti vršenje određenih poslova iz nadležnosti opštine, odnosno grada, uz obezbeđivanje za to potrebnih sredstava (član 77. stav 1.).
Prema navedenim odredbama Ustava i zakona, opština je ovlašćena da osniva javna preduzeća za obavljanje komunalnih delatnosti, odnosno da, radi ostvarivanja svojih prava i dužnosti i zadovoljenja potreba lokalnog stanovništva, obavljanje ovih poslova ugovorom poveri drugom pravnom ili fizičkom licu. Opština, na predlog mesne zajednice, takođe može odlučiti da se o obavljanju pojedinih poslova iz okvira komunalnih delatnosti stara mesna zajednica, a kao primer staranja o konkretnoj komunalnoj delatnosti, u Zakonu je navedeno održavanje seoskih grobalja. Međutim, u smislu navedenih odredaba člana 6, a u vezi člana 1. Odluke, Ustavni sud je zaključio da je osporenom Odlukom mesnim zajednicama u ostalim naseljenim mestima opštine Kraljevo na čijem se području nalaze groblja, povereno celokupno obavljanje ove komunalne delatnosti, budući da je osporenom odredbom člana 6. utvrđena obaveza mesne zajednice za obavljanje poslova koji se, osim održavanja grobalja, odnose na pružanje pogrebnih usluga, način sahranjivanja i način upravljanja grobljima. Ovakav zaključak proizlazi i iz ostalih odredaba Odluke (član 13. stav 2, član 14. stav 1, čl. 15. i 16, član 18. st. 2. i 3., čl. 20, 22. do 27, član 32. stav 2, čl. 33. i 34. i član 38. stav 2.), jer se odnose na opšte uslove za obavljanje ove komunalne delatnosti.
Na osnovu izloženog, a imajući u vidu činjenicu da je za obavljanje ove komunalne delatnosti već bilo osnovano javno komunalno preduzeće, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna osnovano mogu postaviti pitanja da li je Skupština opštine bila ovlašćena da obavljanje komunalne delatnosti koja obuhvata određivanje i održavanje grobalja, opremanje prostora za sahranjivanje i samo sahranjivanje, odnosno ovu komunalnu delatnost u celini prenese na mesnu zajednicu, kao i to da svoju zakonsku obavezu određivanja drugog preduzeća ili preduzetnika kome bi se ugovorom poverili poslovi obavljanja ove komunalne delatnosti, takođe prenese na mesnu zajednicu. U vezi sa iznetim, a s obzirom na činjenicu da je više odredaba Odluke u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenim članom 6. Odluke, te da Odluka u materijalno pravnom smislu nije usaglašavana sa Ustavnom i zakonom još od 1992. godine, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke u celini, jer se sporno pravno pitanje odnosi na Odluku u njenom pretežnom delu. Stoga je Ustavni sud ocenio da su se stekli uslovi da se, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), donese Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke u celini i da se isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor.
Saglasno izloženom Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), doneo Rešenje kao u izreci.
ZAMENIK PREDSEDNIKA
USTAVNOG SUDA
dr Marija Draškić