| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 19.06.2012 | Broj: IUo-1224/2010 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. juna 2012. godine, doneo je
1. Utvrđuje se da odredbe člana 6. stav 1. u delu koji glasi: „a u ostalim naseljenim mestima mesna zajednica na čijem se području nalazi groblje“ i stav 2, člana 13. stav 2. u delu koji glasi: „ili mesna zajednica“, člana 14. stav 1, člana 20, člana 20a stav 3, člana 22. stav 2, člana 23. stav 1, čl. 24. do 26, člana 27. st. 3. i 5, člana 28. stav 2, člana 32. stav 2, člana 33. stav 1. tačka 5, člana 33. st. 3. i 4. i člana 34. u delovima koji glase: „odnosno mesna zajednica“, člana 15. stav 1. u delu koji glasi: „ili mesne zajednice“, člana 16. stav 1, člana 18. stav 3. i člana 28. stav 1. u delovima koji glase: „odnosno mesne zajednice“, člana 33. stav 1. tač. 7. i 8. u delovima koji glase: „odnosno mesnoj zajednici“, člana 33. stav 5, člana 38. stav 1. u delovima koji glase: „i mesna zajednica“, člana 38. stav 2. i člana 39. stav 1. u delu koji glasi: „ili mesnoj zajednici“, Odluke o sahranjivanju i grobljima („Službeni list grada Kraljeva“, br. 2/92, 15/99 i 7/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti ostalih odredaba Odluke iz tačke 1.
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 6. Odluke o sahranjivanju i grobljima (“Službeni list opštine Kraljevo“, br. 2/92 i 15/99). U inicijativi se navodi da, saglasno odredbi člana 190. Ustava Republike Srbije, opština preko svojih organa u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, a da su Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98) utvrđene komunalne delatnosti, opšti uslovi i način njihovog obavljanja, kao i ovlašćenja opštine da uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti i njihov razvoj. Inicijator navodi da se, saglasno odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), odlukom skupštine opštine, odnosno skupštine grada može svim ili pojedinim mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave poveriti vršenje određenih poslova iz nadležnosti opštine, odnosno grada, uz obezbeđivanje za to potrebnih sredstava. Saglasno iznetom, inicijator smatra da je Skupština opštine Kraljevo prekršila svoja zakonska ovlašćenja kada je osporenim odredbama Odluke nametnula obavezu mesnim zajednicama da obavljaju komunalnu delatnost održavanja groblja i pružanja pogrebnih usluga, s obzirom na to da je ovakvu odluku, saglasno odredbi člana 9. Zakona o komunalnim delatnostima, mogla doneti samo na predlog mesne zajednice. U inicijativi se takođe navodi da opština Kraljevo nije obezbedila sredstva mesnoj zajednici za obavljanje poslova ove komunalne delatnosti, kao i da mesna zajednica nije javno komunalno preduzeće, nije registrovana za obavljanje komunalnih delatnosti i ne poseduje potrebna sredstva i opremu za njihovo obavljanje.
Ustavni sud je u sprovedenom postupku povodom podnete inicijative ocenio da se osnovano mogu postaviti kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja: da li je Skupština opštine Kraljevo bila ovlašćena da obavljanje komunalne delatnosti koja obuhvata određivanje i održavanje grobalja, opremanje prostora za sahranjivanje i samo sahranjivanje, odnosno ovu komunalnu delatnost u celini, prenese na mesnu zajednicu, kao i da li je mogla da svoju zakonsku obavezu određivanja drugog preduzeća ili preduzetnika kome bi se ugovorom poverili poslovi obavljanja ove komunalne delatnosti, takođe prenese na mesnu zajednicu. S obzirom na izneto i činjenicu da je više odredaba Odluke u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenim članom 6. Odluke, te da Odluka u materijalnopravnom smislu nije usaglašavana sa Ustavom i zakonom još od 1992. godine, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), na sednici od 15. septembra 2011. godine, doneo Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke u celini.
Skupština grada Kraljeva nije dostavila odgovor na Rešenje o pokretanju postupka ali je na traženje Ustavnog suda, a povodom stupanja na snagu novog Zakona o komunalnim delatnostima, dostavila obaveštenje da su poslednje izmene i dopune osporene Odluke objavljene u „Službenom listu grada Kraljeva“, broj 7/11, u vreme važenja prethodnog Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98).
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Osporenu Odluku o sahranjivanju i grobljima („Službeni list opštine Kraljevo“, br. 2/92 i 15/99), donela je Skupština opštine Kraljevo, na sednici od 6. marta 1992. godine, sa pozivom na odredbe Zakona o sahranjivanju i grobljima („Službeni glasnik SRS“, broj 20/77) i Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik SRS“, broj 44/89). Osporenom Odlukom se utvrđuju opšti uslovi za obavljanje komunalnih delatnosti: održavanje groblja i pružanje pogrebnih usluga, kao i način sahranjivanja umrlih i način upravljanja grobljima na teritoriji opštine Kraljevo (član 1.). Osporenim odredbama člana 6. Odluke, koje se nalaze u poglavlju I „OPŠTE ODREDBE“, propisano je da komunalne delatnosti iz člana 1. ove odluke obavlja Javno komunalno preduzeće „Čistoća“ (u daljem tekstu: JKP „Čistoća“) na gradskim grobljima u Kraljevu, a u ostalim naseljenim mestima mesna zajednica na čijem se području nalazi groblje (stav 1.) i da mesna zajednica sa JKP „Čistoća“ može zaključiti ugovor o obavljanju poslova na održavanju i uređenju groblja na svom području (stav 2.).
Ustavni sud je utvrdio da su odredbe kojima je uređeno obavljanje komunalne delatnosti održavanja groblja i pružanja pogrebnih usluga, način sahranjivanja umrlih i način upravljanja grobljima od strane mesnih zajednica i koje su od značaja za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke, sadržane u poglavljima II i III osporene Odluke. S tim u vezi, odredbama poglavlja II „PRUŽANjE POGREBNIH USLUGA“ (čl. 7. do 29.) propisano je: da se pod pogrebnom delatnošću u smislu ove odluke podrazumeva: odobravanje, pokopavanje posmrtnih ostataka na groblju, davanje grobnog mesta na korišćenje, prenos i prevoz posmrtnih ostataka umrlih na groblje, čuvanje posmrtnih ostataka do sahranjivanja, pokopavanje posmrtnih ostataka u grobno mesto, određivanje vremena sahrane, kao i druge radnje koje se preduzimaju u vezi sahranjivanja, a da se pod sahranjivanjem u smislu ove odluke podrazumeva pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog (član 7. st. 1. i 2.); da opština, preduzeće ili mesna zajednica koja je obezbedila sahranjivanje umrlog lica imaju pravo na nadoknadu troškova od lica koja su bila dužna da obezbede sahranjivanje iz zaostavštine umrlog (član 13. stav 2.); da grobno mesto za sahranjivanje posmrtnih ostataka umrlog daje na korišćenje JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica (član 14. stav 1.); da ovlašćeno lice preduzeća ili mesne zajednice donosi rešenje o korišćenju grobnih mesta-parcele pod uslovom da postoji usmeni ili pismeni zahtev zainteresovanog lica, da je zahtev opravdan i da podnosilac zahteva plati utvrđenu cenu (član 15. stav 1.); da se međusobna prava i obaveze između lica koje je izvršilo sahranu (u daljem tekstu korisnik grobnog mesta) i JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica uređuju pismenim ugovorom u skladu sa odredbama ove odluke (član 16.); da se posmrtni ostaci sahranjenog mogu iskopati i preneti na drugo groblje po prethodno pribavljenom odobrenju nadležnog opštinskog organa i odobrenju organa nadležnog za poslove sanitarne inspekcije, ako je na drugom groblju obezbeđeno grobno mesto za sahranu, a da kopanje, prenos i zatrpavanje posmrtnih ostataka iz jednog u drugi grob na istom groblju vrše samo ovlašćena lica od strane JKP „Čistoća“ odnosno mesne zajednice (član 18. st. 2. i 3.); da u slučaju smrti korisnika grobnog mesta pravo korišćenja grobnog mesta pripada licu koje je oglašeno za njegovog naslednika, a JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica je dužna da sa ovim licem zaključi pismeni ugovor iz člana 16. ove odluke (član 20. stav 2.); da korisnik grobnog mesta odnosno porodica i srodnici sahranjenog lica imaju pravo da po isteku roka obaveznog počivanja produže rok počivanja pod uslovom da se grobno mesto uredno održava i da je plaćena naknada za proteklo vreme počivanja, i da JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica može odobriti i drugom licu da pod uslovima iz stava 1. ovog člana produži rok počivanja (član 22. st. 1. i 2.); da ako korisnik grobnog mesta odnosno porodica, srodnici i druga lica ne ispunjavaju uslove održavanja grobnog mesta ili pismeno izjave da obavezu neće izvršiti, JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica može zapušteno grobno mesto izdati za pokopavanje posmrtnih ostataka drugog umrlog lica, a posmrtne ostatke do tada sahranjenog preuzeti i zakopati u zajedničku za to određenu grobnicu (član 23. stav 2.); da će se odredbe iz prethodnog člana primenjivati i na grobove za koje je danom stupanja na snagu ove odluke obavezni rok počivanja protekao, što će se utvrditi na osnovu podataka iz dokumentacije putem komisije koju određuje JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica i da će nepoznate korisnike grobova za koje je obavezni i produženi rok počivanja protekao JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica pozvati i obavestiti putem oglasa ili drugih sredstava informisanja da je obavezni produžni rok počivanja protekao sa upozorenjem na posledice njegovog proteka određene u ovoj odluci (član 24.); da JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica stiče pravo raspolaganja spomenicima i drugim objektima na zapuštenim grobovima iz člana 23. i 24. ove odluke (član 25.); da posmrtne ostatke iz grobova odnosno grobnica kojima je istekao rok počivanja JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica može preneti u za to određenu zajedničku parcelu odnosno grobnicu ako za to postoje uslovi na groblju, kao i da će nadgrobne spomenike i druge predmete sa ovih grobova odnosno grobnica JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica ukloniti i o tome obavestiti korisnike grobova, odnosno grobnica i odrediti im rok u kome su dužni da preduzmu nadgrobne spomenike tj. druge uklonjene predmete (član 26. st. 1. i 2.), a ako se korisnik groba odnosno grobnice ne odazove pozivu ili ako obaveštenje u smislu stava 1. ovog člana iz bilo kojih razloga nije moguće uručiti JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica je dužna da uklonjeni nadgrobni spomenik čuva najmanje šest meseci po njegovom uklanjanju (član 26. stav 3.); da se spomenik od naročite istorijske i umetničke vrednosti na koji je JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica stekla pravo raspolaganja ne može ukloniti sa groblja i da je spomenike od naročite istorijske ili neke vrednosti JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica dužna da posebno evidentira i da se stara o njihovom uređenju i održavanju (član 27. st. 3. i 5.). Odredbama poglavlja III „RED NA GROBLjU“ predviđen je način održavanja čistoće na groblju, propisane su radnje koje je zabranjeno obavljati na groblju i uređeno je obavljanje zanatskih radova na groblju. Kada su u pitanju aktivnosti mesne zajednice na obezbeđivanju i održavanju reda na groblju, odredbama poglavlja III osporene Odluke propisano je: da venci stavljeni na grobno mesto prilikom sahranjivanja mogu ostati na grobnom mestu najduže tri meseca i da su po proteku ovog roka korisnici grobnih mesta dužni da vence uklone u protivnom ovo će činiti JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica (član 32.); da, saglasno odredbama člana 33. stav 1. Odluke, na groblju u Kraljevu zanatske radove - izrada spomenika, nadgrobne ploče, postavljanje ograde, montaža spomenika i druge radove na groblju izvodi JKP „Čistoća“, a njihovo izvođenje može odobriti i drugim fizičkim ili pravnim licima pod sledećim uslovima - da se prevoz materijala potrebnog za izvođenje zanatskih radova na groblju izvrši samo putevima i stazama koje odredi JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica (tačka 5.), da ako prilikom izvođenja radova pronađe predmete od vrednosti bez odlaganja ih preda JKP „Čistoća“, odnosno mesnoj zajednici (tačka 7.) i da pre početka izvođenja radova plati određenu naknadu JKP „Čistoća“ odnosno mesnoj zajednici (tačka 8.). Odredbama člana 33. Odluke je takođe propisano: da JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica može da zabrani izvođenje zanatskih radova na groblju ili pojedinim delovima groblja u određene dane ili u određeno doba godine (stav 3.); da izvođaču zanatskih radova koji se ne pridržava odredaba ovog člana i odredaba o redu na groblju JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica može zabraniti rad na groblju (stav 4.) i da će se odredbe stava 1. tač. 4, 5, 6, 7, 8. i 9. i odredbe st. 2. i 3. ovog člana primenjivati na groblja koja su u pogledu uređivanja i održavanja poverena mesnim zajednicama (stav 5.). Prema odredbama člana 34. osporene Odluke, JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica po potrebi uz prethodnu saglasnost nadležnog opštinskog organa uprave za komunalne poslove donosi bliže propise o redu na grobljima (stav 1.), i JKP „Čistoća“ odnosno mesna zajednica je dužna da odredbe ove odluke koje se odnose na red na groblju kao i eventualno bliže propise u smislu stava 1. ovog člana istakne na vidno mesto na ulazu u groblje (stav 2.). Odredbama člana 38. osporene Odluke koje se nalaze u poglavlju IV „KAZNENE ODREDBE“, propisane su novčane kazne za prekršaje predviđene ovom odlukom (stav 1.) i utvrđeno je da će se novčanom kaznom od 3.000,00 do 5.000,00 dinara kazniti i odgovorno lice u preduzeću ili mesnoj zajednici za prekršaje iz ovog člana (stav 2.).
U toku postupka pred Ustavnim sudom stupila je na snagu Odluka o izmenama i dopunama osporene Odluke, koja je objavljena u „Službenom listu grada Kraljeva“, broj 7/11. Navedenom Odlukom nisu menjane odredbe osporenog člana 6. osnovnog teksta Odluke kojima je obavljanje komunalne delatnosti održavanja groblja i pružanja pogrebnih usluga, način sahranjivanja umrlih i način upravljanja grobljima u ostalim naseljenim mestima opštine Kraljevo, povereno mesnim zajednicama na čijem se području nalazi groblje i predviđeno da mesna zajednica sa JKP „Čistoća“ može zaključiti ugovor o obavljanju poslova na održavanju i uređenju groblja na svom području. U pogledu odredaba poglavlja II osporene Odluke kojima se reguliše pružanje pogrebnih usluga, a koje su relevantne za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio sledeće: da je izmenjen član 16. osnovnog teksta Odluke, tako što je propisano da se međusobna prava i obaveze između lica kome se daje grobno mesto na korišćenje (u daljem tekstu: korisnik grobnog mesta) i JKP „Čistoća“, odnosno mesne zajednice, uređuju pisanim ugovorom koji se zaključuje u skladu sa odredbama ove odluke i koji se zaključuje na period od 10 godina i može se po isteku ovog roka produžiti u skladu sa odredbama ove odluke (st. 1. i 2.), kao i da se grobno mesto koje je dato na korišćenje ne može stavljati u pravni promet (stav 3.); da je dopunjena odredba člana 20. stav 3. osnovnog teksta Odluke, tako što je propisano da ako nije određen naslednik korisnika grobnog mesta ili ako je više lica oglašeno za naslednike ova lica su dužna da između sebe odrede lice kao zajedničkog punomoćnika i da primerak punomoćja dostave JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica; da je osnovni tekst osporene Odluke dopunjen novim članom 20a kojim je uređeno davanje grobnog mesta na korišćenje srodnicima umrlog lica i između ostalog, propisano je da će JKP „Čistoća“, odnosno mesna zajednica odrediti korisnika grobnog mesta ako lica istog stepena srodstva sa umrlim ne odrede sporazumno, između sebe, korisnika grobnog mesta (stav 3.); da je izmenjen član 28. osnovnog teksta Odluke tako što je propisano da se izgradnja i rekonstrukcija grobnice ili drugog spomen obeležja, kao i podizanje, prepravka ili uklanjanje spomenika i drugog predmeta na grobnom mestu može vršiti ako je za to prethodno pribavljena saglasnost JKP „Čistoća“, odnosno mesne zajednice (stav 1.), a ako je grobnica ili spomen objekat izgrađen ili ako je spomenik ili drugi predmet na grobu podignut, prepravljen ili uklonjen suprotno stavu 1. ovog člana, JKP „Čistoća“ Kraljevo, odnosno mesna zajednica doneće odluku o obustavljanju radova, uklanjanje objekata-grobnice, spomenika ili drugog predmeta na grobnom mestu i o tome obavestiti organ Gradske uprave nadležan za inspekcijske poslove (stav 2.). Kada su u pitanju kaznene odredbe sadržane u poglavlju IV osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio: da su izmenjene odredbe člana 38. st. 1. i 2. osnovnog teksta Odluke, tako što je predviđeno da će se za prekršaje propisane ovim članom Odluke kazniti, pored preduzeća, i mesne zajednice kao pravna lica i propisani su novi iznosi novčanih kazni; da je izmenjen član 39. stav 1. osnovnog teksta Odluke tako što je propisano da će se novčanom kaznom u iznosu od 500,00 do 25.000,00 dinara kazniti za prekršaj odgovorno lice u preduzeću ili mesnoj zajednici za prekršaj iz ovog člana.
Imajući u vidu da Odlukom o izmenama i dopunama Odluke o sahranjivanju i grobljima nije menjan osporeni član 6. Odluke, da se navedenom Odlukom, između ostalog, menjaju i dopunjuju odredbe osnovnog teksta Odluke kojima se uređuje obavljanje navedene komunalne delatnosti od strane mesnih zajednica i da su ove odredbe u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenim članom 6. Odluke, stekli su se, po mišljenju Ustavnog suda, uslovi da se ocena ustavnosti i zakonitosti osporene Odluke proširi i na odredbe Odluke o njenim izmenama i dopunama, koja je objavljena u „Službenom listu grada Kraljeva“, broj 7/11.
Za ocenu ustavnosti osporene Odluke relevantne su, po oceni Ustavnog suda, odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd (član 188. stav 1.); da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 3.); da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti i obavlja i druge poslove određene zakonom (član 190. tač. 1. i 8.).
Osporena Odluka doneta je sa pozivom na odredbe Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik SRS“, broj 44/89), koji je prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), u odnosu na koji je inicijator tražio ocenu zakonitosti osporene Odluke. Navedenim Zakonom bilo je, između ostalog, propisano da skupština opštine može odlučiti, na predlog mesne zajednice, da se o organizovanju obavljanja pojedinih komunalnih delatnosti ili poslova iz okvira tih delatnosti u seoskim i izdvojenim seoskim naseljima, kada te delatnosti služe isključivo potrebama stanovništva i drugih subjekata u tim naseljima, stara mesna zajednica (održavanje seoskih grobalja, održavanje javnih česmi i sl.) (član 9.). U toku postupka pred Ustavnim sudom navedeni Zakon je prestao da važi 2. decembra 2011. godine kada je stupio na snagu novi Zakon o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11), u odnosu na koji Ustavni sud vrši ocenu zakonitosti osporene Odluke. Važećim Zakonom određuju se komunalne delatnosti i uređuju opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.). Odredbama člana 2. Zakona propisano je da su komunalne delatnosti u smislu ovog zakona, delatnosti pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarenje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem (stav 1.) i da su komunalne delatnosti, delatnosti od opšteg interesa (stav 2.). Kao komunalna delatnost određeno je i upravljanje grobljima i pogrebne usluge (član 2. stav 3. tačka 6)), a odredbom člana 3. tačka 6) Zakona ova delatnost definisana je kao održavanje groblja i objekata, koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela i krematorijuma), sahranjivanje ili kremiranje, održavanje pasivnih grobalja i spomen obeležja, kao i prevoz posmrtnih ostataka umrlog od mesta smrti do mrtvačnice na groblju ili do krematorijuma. Odredbama člana 4. Zakona propisano je: da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1.) i da jedinica lokalne samouprave može svojom odlukom, u skladu sa statutom, predvideti da gradska opština, mesna zajednica ili drugi oblik mesne samouprave obavlja određene poslove u vezi sa obezbeđivanjem uslova za obavljanje komunalnih delatnosti (stav 9.). Saglasno odredbama člana 5. Zakona, komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt (stav 1.), a komunalnu delatnost iz tačke 6) u delu koji obuhvata održavanje groblja i objekata, koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela i krematorijum), sahranjivanje ili kremiranje i održavanje pasivnih groblja i spomen obeležja mogu obavljati isključivo javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili jedinica lokalne samouprave (stav 2.), a jedinica lokalne samouprave može odlukom o načinu obavljanja komunalne delatnosti, a u skladu sa zakonom, poveriti poslove uređivanja i održavanja grobalja crkvi i verskim zajednicama (stav 3.). Odredbama člana 9. Zakona predviđeno je da se pod poveravanjem obavljanja komunalne delatnosti podrazumeva vremenski oročeno ugovorno uređivanje odnosa u vezi sa obavljanjem komunalne delatnosti ili pojedinih poslova iz okvira komunalne delatnosti između jedne ili više jedinica lokalne samouprave i vršioca komunalne delatnosti, koje za cilj ima pružanje komunalnih usluga na teritoriji jedne ili više jedinica lokalne samouprave ili na delu teritorije jedinice lokalne samouprave (stav 1.) i da se poveravanje obavljanja komunalne delatnosti vrši na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o načinu obavljanja komunalne delatnosti i ugovora o poveravanju, osim kada se osniva javno preduzeće (stav 2.). Prelaznim odredbama Zakona propisano je: da ako na dan stupanja na snagu ovog zakona komunalnu delatnost obavlja fizičko ili pravno lice koje ne može biti vršilac komunalne delatnosti u skladu sa članom 5. ovog zakona, jedinica lokalne samouprave je obavezna da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona obezbedi da obavljanje te komunalne delatnosti vrši fizičko ili pravno lice koje u skladu sa članom 5. ovog zakona može obavljati komunalnu delatnost (član 44. stav 2.); da će podzakonski propisi za sprovođenje ovog zakona biti doneti u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, a da do stupanja na snagu propisa utvrđenih ovim zakonom ostaju na snazi propisi koji su doneti na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98) ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom (član 46.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da jedinica lokalne samouprave za ostvarivanje svojih prava i dužnosti i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva može osnovati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom i da može ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana (član 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, pa između ostalog, i uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje, kao i ogranizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje (član 20. tačka 5)); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, osniva službe, javna preduzeća, ustanove i organizacije, utvrđene statutom opštine i vrši nadzor nad njihovim radom (član 32. tačka 8)), kao i da se odlukom skupštine opštine, odnosno skupštine grada može svim ili pojedinim mesnim zajednicama i drugim oblicima mesne samouprave poveriti vršenje određenih poslova iz nadležnosti opštine odnosno grada, uz obezbeđivanje za to potrebnih sredstava (član 77. stav 1.).
Iz navedenih odredaba Ustava i zakona proizlazi da je grad, kao jedinica lokalne samouprave, ovlašćen da uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti. U cilju obavljanja komunalnih delatnosti, pa i komunalne delatnosti upravljanja grobljima i pogrebne usluge, odnosno radi ostvarivanja svojih prava i dužnosti i zadovoljavanja potreba lokalnog stanovništa, grad je ovlašćen da osniva javna preduzeća, a može i ugovorom da obavljanje ovih poslova poveri drugom pravnom ili fizičkom licu. Međutim, kada je u pitanju obavljanje komunalne delatnosti upravljanja grobljima i pogrebnih usluga, kao vršioci ove komunalne delatnosti u delu koji obuhvata održavanje groblja i objekata koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela i krematorijum), sahranjivanje ili kremiranje i održavanje pasivnih groblja i spomen obeležja, Zakonom o komunalnim delatnostima su određena isključivo javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili jedinica lokalne samouprave, pri čemu se crkvi i verskim zajednicama odlukom grada mogu poveriti poslovi uređivanja i održavanja grobalja. U vezi sa učešćem mesnih zajednica u obavljanju navedene komunalne delatnosti, Ustavni sud ukazuje da za razliku od prethodnog Zakona o komunalnim delatnostima, koji je predviđao da skupština opštine može, na predlog mesne zajednice, odlučiti da se mesna zajednica stara o obavljanju pojedinih poslova iz okvira ove komunalne delatnosti, kao što je održavanje seoskih grobalja, važeći Zakon ovu mogućnost ne propisuje već predviđa da mesne zajednice mogu obavljati samo poslove kojima se obezbeđuju uslovi za obavljanje komunalnih delatnosti, pri čemu Zakon ne određuje koji su to poslovi. Ustavni sud takođe ukazuje da su saglasno prelaznim odredbama Zakona, jedinice lokalne samouprave imale obavezu da u roku od šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu, odnosno do 2. juna 2012. godine, usklade svoje odluke kojima se uređuje obavljanje konkretne komunalne delatnosti sa odredbama Zakona, tako što će obezbediti da komunalnu delatnost obavlja fizičko ili pravno lice koje je Zakonom određeno kao vršilac te komunalne delatnosti.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je Skupština grada Kraljeva prekoračila svoja ustavna i zakonska ovlašćenja kada je osporenom odredbom člana 6. stav 1. Odluke komunalnu delatnost upravljanja grobljima i pogrebne usluge, u ostalim naseljenim mestima opštine Kraljevo prenela na mesne zajednice, s obzirom na to da su Zakonom kao vršioci ove komunalne delatnosti određena isključivo javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili jedinica lokalne samouprave, odnosno crkve i verske zajednice kada je u pitanju obavljanje poslova uređivanja i održavanja grobalja, a da mesne zajednice, saglasno Zakonu, mogu da obavljaju samo poslove kojima se obezbeđuju uslovi za obavljanje komunalnih delatnosti, ali ne i samu komunalnu delatnost. Ustavni sud ukazuje da je ovakvim propisivanjem Skupština grada Kraljeva propustila da osporenu Odluku uskladi sa važećim Zakonom o komunalnim delatnostima, tako što će obezbediti da komunalnu delatnost upravljanja grobljima i pogrebne usluge na teritoriji celokupne opštine Kraljevo, pa i u naseljenim mestima na čijem se području nalazi groblje, obavljaju Zakonom utvrđeni vršioci ove delatnosti, iako je bila obavezna da izvrši ovo usklađivanje. Takođe, propisujući osporenim stavom 2. istog člana Odluke da mesna zajednica može sa JKP „Čistoća“ zaključiti ugovor o obavljanju poslova na održavanju i uređenju groblja na svom području, Skupština grada Kraljeva je, po oceni Ustavnog suda, suprotno odredbama člana 9. Zakona, prenela na mesnu zajednicu svoju obavezu da odredi pravno ili fizičko lice kome bi, kao vršiocu komunalne delatnosti, ugovorom poverila njeno obavljanje. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe člana 6. Odluke, kao i odredbe ove odluke navedene u tački 1. izreke kojima se u celini ili u delovima uređuju uslovi i način obavljanja komunalne delatnosti upravljanja grobljima i pogrebne usluge od strane mesnih zajednica, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
Razmatrajući ustavnost i zakonitost preostalih odredaba osporene Odluke, Ustavni sud je utvrdio da su njima propisani opšti uslovi i način obavljanja komunalne delatnosti upravljanja grobljima i pogrebne usluge na gradskim grobljima u Kraljevu, za čije obavljanje je bilo osnovano Javno komunalno preduzeće „Čistoća“. Na ovaj način Skupština grada Kraljeva je, po oceni Ustavnog suda, postupila u granicama svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja jer je, saglasno odredbama člana 5. Zakona, za vršioca navedene komunalne delatnosti odredila javno preduzeće. Saglasno iznetom, Ustavni sud je nakon sprovedenog postupka ocenio da zahtev za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti preostalih odredaba osporene Odluke nije osnovan, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), zahtev u ovom delu odbio, kao u tački 2. izreke.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1), 4) i 15) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o sahranjivanju i grobljima, navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević