Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. R. iz A, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. jula 2014. godine, doneo je

ODLUKU

1. Usvaja se ustavna žalba S. R. i utvrđuje da je u postupku administrativnog izvršenja koji se vodi pred Građevinskom inspekcijom Odeljenja za inspekcijske poslove Opštinske uprave opštine Apatin u predmetu broj 354-34/04-III/02 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Nalaže se Građevinskoj inspekciji Odeljenja za inspekcijske poslove Opštinske uprave opštine Apatin da preduzme sve mere kako bi se postupak administrativnog izvršenja iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, kada se za to steknu zakonski uslovi.

3. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

Obrazloženje

1. S. R. iz A. je 31. oktobra 2011. godine podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, u postupku administrativnog izvršenja u predmetu izgradnje ograde broj 354-34/04-III/02 koji se vodi pred Građevinskom inspekcijom Odeljenja za inspekcijske poslove Opštinske uprave opštine Apatin.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da su septembra 2004. godine susedi podnosioca, M. R.(1) i M. R.(2), na međi gde je bila podnosiočeva žičana ograda sa bagremovim stubovima koja je odvajala njihove parcele, započeli bespravnu izgradnju ograde – zida od cigle, od materijala i dimenzija kojima su odstupili od odobrene projektne dokumentacije; da je podnosilac protiv navedenih radnji blagovremeno podneo prijavu Građevinskoj inspekciji Odeljenja za inspekcijske poslove Opštinske uprave opštine Apatin (u daljem tekstu: „Građevinska inspekcija“), sa zahtevom da se nelegalni radovi obustave; da je Građevinska inspekcija izlazila na lice mesta i sačinjavala zapisnike, ali da ništa konkretno nije preduzela da spreči dalju gradnju zida prema susednim katastarskim parcelama podnosioca; da podnosiocu od bespravno izgrađenog zida preti nastanak štete, budući da je izgrađen samo 46 cm od njegove kuće, pa mu od nataloženog snega i drugih atmosferskih padavina preti prodiranje vlage u kuću čitavom dužinom, kao i da je zbog blizine bespravno izgrađenog zida onemogućen da izvodi radove na dovršetku izgradnje svoje kuće; da je Građevinska inspekcija donela rešenje broj 354-34/04-III/02 20. marta 2006. godine kojim je naložila susedima podnosioca, da u roku od 30 dana pribave novo odobrenje, odnosno izmene postojeći glavni projekat na izgradnji pomoćnog objekta – ograde na svojoj katastarskoj parceli; da susedi podnosioca do 2. aprila 2008. godine nisu postupili po navedenom nalogu Građevinske inspekcije, te da nisu izmenili postojeći glavni objekat, niti su pribavili novo odobrenje za izgradnju pomoćnog objekta – ograde, već su dovršili izgradnju predmetnog ogradnog zida, u svemu protivno odobrenoj projektnoj dokumentaciji; da je usled toga građevinska inspekcija 2. aprila 2008. godine donela rešenje broj 354-34/04-III/02 kojim j e naredila susedima podnosioca da u roku od 30 dana poruše bespravno izgrađenu ogradu u celoj dužini prema susednim parcelama podnosioca; da je dispozitivom navedenog rešenja takođe bilo određeno da će se, ukoliko investitor ne postupi po ovom rešenju, izvršenje sprovesti prinudnim putem, rušenjem izved enih radova o trošku stranke, o čemu će biti donet poseban zaključak, te da žalba na ovo rešenje ne odlaže izvršenje rešenja; da susedi podnosioca nisu porušili predmetnu ogradu, a da Građevinski inspekcija nije postupila po svom rešenju, te da za godinu dana i četiri meseca nije donela navedeni zaključak o izvršenju prinudnim putem, čime je podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku; da je u međuvremenu, 11. septembra 2009. godine, stupio na snagu novi Zakon o planiranju i izgradnji i da su u skladu sa njegovim odredbama susedi podnosioca 6. oktobra 2009. godine podneli zahtev za legalizaciju predmetnog bespravno izgrađenog zida; da je usled toga Građevinska inspekcija donela zaključak broj 354-34/04-III/02 od 4. oktobra 2010. godine, kojim se odlaže postupak administrativnog izvršenja rušenja bespravno izgrađenog zida dok se ne okonča postupak njegove legalizacije pred Odeljenjem za stambeno-komunalnu delatnost, zaštitu životne sredine, urbanizam, građevinske i imovinskopravne poslove Opštinske uprave opštine Apatin (u daljem tekstu: „Odeljenje za građevinske poslove“); da je podnosilac protiv navedenog zaključka uložio blagovremenu žalbu, koja je odbijena rešenjem Pokrajinskog sekretarijata za arhitekturu, urbanizam i graditeljstvo (u daljem tekstu: „Pokrajinski sekretarijat“) broj 112-356-333/2010-02 od 18. januara 2011. godine.

Podnosilac je predložio da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i utvrdi da je neizvršenjem rešenja broj 354-34/04-III/02 od 2. aprila 2008. godine od strane Građevinske inspekcije podnosiocu povređeno Ustavom zajemčeno pravo na suđenje u razumnom roku, da naloži Građevinskoj inspekciji da postupi po navedenom rešenju i poruši predmetni bespravno izgrađeni objekat ili da što pre donese odluku o eventualnoj legalizaciji istog, a istakao je i zahtev za naknadu materijalne štete, u vidu troškova postupaka vođenih pred upravnim i sudskim organima povodom spornog objekta.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u naknadno dostavljene spise predmeta, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u konkretnom predmetu:

Podnosilac ustavne žalbe je vlasnik katastraske parcele br. 1846/9 i 1846/7 , Katastarska opština A, u ulici S . S. broj 15 u A, koje se graniče sa sudednom katastarskom parcelom broj 1846/8, Katastarska opština A, u ulici S . S. broj 17 u A, u vlasništvu M. R.(1) i M. R(2). Na mestu gde je bila njegova žičana ograda sa bagremovim stubovima, njegovi susedi su na međi prema njegovim parcelama u septembru 2004. godine otpočeli izgradnju nove ograde – zida od cigle (dužine 35,75m). Podnosilac je podneo prijavu opštinskoj Građevinskoj inspekciji protiv navedene gradnje 8. septembra 2004. godine. Nadležni građevinski inspektori su izvršili uviđaj na licu mesta kada je ograda u pretežnom delu već bila završena i sačinili zapisnik od 1. oktobra 2004. godine, u kome su konstatovali da je zidna ograda prema podnosiočevoj parceli izgrađena protivno odobrenoj projektnoj dokumentaciji, iz razloga što je izgrađena od opeke, umesto od pletene žice i što je visoka 290 cm, umesto predviđenih maksimalnih 205 cm. Podnosilac je i tom prilikom zahtevao da se zid poruši i nova ograda izgradi u skladu sa odobrenom projektnom dokumentacijom. Susedi podnosioca (u daljem tekstu: „investitori“) su i nakon navedenog uviđaja nastavili sa izgradnjom ograde, pa je Građevinska inspekcija 22. novembra 2004. godine donela rešenje broj 354-34/04-III/02 kojim se investitorima naređuje rušenje izvedenih radova na izgradnji pomoćnog objekta – ograde u roku od 30 dana, zbog odstupanja u celosti od projektne dokumentacije, pod pretnjom prinudnog izvršenja o trošku stranaka, s napomenom da žalba na ovo rešenje ne odlaže njegovo izvršenje. Inestitori su protiv navedenog rešenja uložili žalbu Pokrajinskom sekretarijatu, kao drugostepenom organu u predmetnoj upravnoj stvari, a podnosilac je podneskom od 22. decembra 2004. godine od Građevinske inspekcije zahtevao izvršenje navedenog rešenja i rušenje izgrađene ograde, s obzirom na to da žalba ne odlaže izvršenje rešenja. Podnosilac je uputio i urgenciju Pokrajinskom sekretarijatu 30. decembra 2004. godine sa molbom da ovaj organ što pre odluči o žalbi investitora. Građevinski inspektor je zakazao usmenu raspravu, održanu u prostorijama opštinske uprave opštine Apatin 17. januara 2005. godine, na kojoj je punomoćnik investitora tražio odlaganje da bi se upoznao sa predmetom i pokušao da postigne sporazum sa podnosiocem ustavne žalbe, kao suprotnom strankom. Nova usmena rasprava je održana 21. januara 2005. godine, na kojoj je podnosilac ustavne žalbe ponovo zahtevao da se prvostepeno rešenje izvrši i da se izgrađeni zid poruši, a punomoćnik investitora je izjavio da sporna ograda odstupa od projektne dokumentacije samo zato što je izgrađena od cigle, a ne od pletene žice, da se prinudno izvršenje prvostepenog rešenja kojim se nalaže rušenje ograde može sprovesti samo na osnovu prethodno donetog zaključka o izvršenju, te je predložio da se prinudno izvršenje odloži dok Skupština opštine Apatin ne odluči o inicijativi investitora da se izmeni opštinska Odluka o privremenim pravilima građenja, na osnovu koje bi izgradnja sporne ograde bila dozvoljena. Građevinski inspektori su ponovo izašli na teren i sačinili zapisnik 16. maja 2005. godine, u kojem su ponovo konstatovali da je sporna ograda viša nego što je to predviđeno i da je protivno odobrenju izgrađena od cigle, umesto da je transparentna, od žice. Rešenjem broj 354-34/04-III/02 od 23. maja 2005. godine Građevinska inspekcija je zamenila svoje rešenje broj 354-34/04-III/02 od 22. novembra 2004. godine i naložila investitorima da u roku od 30 dana pribave novo odobrenje, odnosno izmene postojeći glavni projekat u delu izgradnje pomoćnog objekta – ograde oko katastarske parcele 1846/8, Katastarska opština A, ili će građevinska inspekcija doneti novo rešenje kojim će naložiti rušenje sporne ograde, uz napomenu da žalba ne odlaže izvršenje rešenja. I protiv ovog rešenja investitori su 20. jula 2005. godine uložili žalbu Pokrajinskom sekretarijatu, koji je rešenjem broj 112-356-00391/2005-03 od 10. oktobra 2005. godine poništio navedena rešenja Građevinske inspekcije od 23. maja 2005. godine i od 22. novembra 2004. godine, zbog nepotupno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primene materijalnog prava (primenjena je odredba člana 141. stav 1. tačka 1. Zakona o planiranju i izgradnji, umesto odr edbe člana 141. stav 1. tačka 2) istog zakona) i vratio predmete na ponovni postupak.

Nova usmena rasprava pred Građevinskom inspekcijom je održana 13. februara 2006. godine i na njoj je punomoćnik investitora predložio da se postupak obustavi jer je u međuvremenu doneta Odluka o izmenama i dopunama Odluke o privremenim pravilima građenja za Apatin („Službeni list opštine Apatin“, broj 11/05), na osnovu koje je dozvoljeno građenje ograde od zida između susednih građevinskih parcela, čime je izgrađena ograda legalizovana. Dodala je još da je u vreme građenja zida Građevinska inspekcija trebalo da donese rešenje o obustavi radova i sruši zid ukoliko je smatrala da se bespravno gradi, te da su usled ovakvog nepostupanja inspekcije investitori smatrali da zid grade legalno. Podnosilac ustavne žalbe je ponovio da je zid izgrađen nepropisno. Građevinska inspekcija je 20. marta 2006. godine donela novo rešenje broj 354-34/04-III/02, kojim je naložila investitorima da u roku od 30 dana od dostave ovog rešenja pribave novo odobrenje za izgradnju ograde ili da izmene postojeći glavni projekat. Protiv ovog rešenja investitori su izjavili žalbu 24. marta 2006. godine. U međuvremenu pokrajinski ombudsman je povodom predstavke podnosioca ustavne žalbe i izjašnjenja Građevinske inspekcije, ovom organu uputio dopis broj OP-352/05 od 7. aprila 2006. godine, u kojem je ocenjeno da u predmetnom postupku nije došlo do povrede ljudskih prava, kako je to tvrdio podnosilac, ali da prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku u zakonski predviđenom roku od 30 dana. Građevinskoj inspekciji je 18. maja 2006. godine, dostavljeno i obaveštenje Odeljenja za građevinske poslove da do tog dana investitorima nije izdata dozvola za gradnju po izmenjenoj projektno-tehničkoj dokumentaciji.

Pokrajinski sekretarijat je rešenjem broj 112-356-00175/2006 od 20. juna 2006. godine odbio žalbu investitora. Investitori su protiv navedenog rešenja tužbom pokrenuli upravni spor pred Okružnim sudom u Novom Sadu, koji je presudom U. 441/06 od 9. marta 2007. godine tužbu uvažio i osporeno rešenje Pokrajinskog sekretarijata poništio (između ostalog i zbog toga što je potpisano od strane neovlašćenog službenog lica), naloživši Pokrajinskom sekretarijatu da u ponovnom postupku donese novo rešenje. Pokrajinski sekretarijat je doneo novo rešenje broj 112-356-00175/2006 16. maja 2007. godine kojim je ponovo odbio žalbu investitora, pozivajući na odredbu člana 141. stav 1. tačka 2) Zakona o planirnju i izgradnji. Građevinska inspekcija je 22. novembra 2007. godine donela rešenje broj 354-34/04-III/02 kojim je naređeno investitorima da u roku od 30 dana poruše izvedene radove na izgradnji ograde ozidane od opeke u celoj dužini prema susednim katastarskim parcelama podnosioca, te je konstatovano da će se, ukoliko investitori ne postupe po ovom rešenju, izvršenje sprovesti prinudnim putem o trošku stranke, o čemu će biti donet poseban zaključak, kao i da žalba ne odlaže izvršenje rešenja. I protiv ovog rešenja investitori su izjavili žalbu, koju je Pokrajinski sekretarijat rešenjem broj 112-356-00539/2007 od 15. januara 2008. godine uvažio i ponovo poništio prvostepeno rešenje (sa obrazloženjem da dispozitiv ožalbenog rešenja nije jasan i precizan u pogledu opisa i bližih podataka ograde čije se rušenje nalaže) i vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Na osnovu obaveštenja Odeljenja za građevinske poslove broj 351-154/2008-IV/02 od 26. marta 2008. godine, u kojem je navedeno da investitori nisu izmenili postojeći glavni projekat, niti su pribavili novo odobrenje za izgradnju pomoćnog objekta - ograde, Građevinska inspekcija je 2. aprila 2008. godine donela rešenje broj 354-34/04-III/02, kojim se ponovo naređuje susedima podnosioca da u roku od 30 dana poruše izvedene radove. I protiv ovog rešenja investitori su uložili žalbu, koja je rešenjem Pokrajinskog sekretarijata broj 112-356-166/2008 od 20. maja 2008. godine odbijena. Protiv ovog drugostepenog rešenja investitori su po drugi put pokrenuli upravni spor, podnošenjem tužbe Okružnom sudu u Novom Sadu, koji je presudom U. 416/08 od 5. juna 2009. godine tužbu odbio.

Investitori u ostavljenom roku nisu postupili po navedenom prvostepenom rešenju, a Građevinska inspekcija nije sprovela rešenje prinudnim putem, niti je o tome u zakonom propisanom roku donela zaključak. Umesto toga, Građevinska inspekcija je 21. oktobra 2009. godine Odeljenju za građevinske poslove uputila zahtev za dostavu obaveštenja o tome da li su investitori u međuvremenu podneli zahtev za legalizaciju pomoćnog objekta - ograde, povodom kojeg ih je Odeljenje za građevinske poslove dopisom od 30. oktobra 2009. godine obavestilo da su stranke M. R.(1) i M. R.(3) naslednik M. R.(2), koji je u međuvremenu preminuo), u skladu sa novim Zakonom o planiranju i izgradnji koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, podneli ovom organu zahtev za legalizaciju sporne ograde, 6. oktobra 2009. godine, zaveden pod brojem 356-12/09-IV/02.

Na osnovu ove novoutvrđene činjenice Građevinska inspekcija je 2. novembra 2009. godine donela zaključak broj 354-34/04-III/02, kojim je prekinut postupak rušenja izgrađenog zida, dok se ne okonča postupak njegove legalizacije. Podnosilac ustavne žalbe je 13. aprila 2010. godine uložio žalbu protiv navedenog zaključka, koji je rešenjem Pokrajinskog sekretarijata broj 112-356-661/2009 od 22. februara 2010. godine poništen i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak, sa obrazloženjem da se iz dispozitiva ožalbenog rešenja ne vidi koji se postupak prekida i kojim se postupkom legalizacije prekida, jer nisu navedeni brojevi predmeta, kao i da se postupak nije mogao prekinuti zbog rešavanja prethodnog pravnog pitanja, na osnovu odredbe člana 134. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, već se mogao odložiti na osnovu člana 271. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Građevinska inspekcija je zaključkom broj 354-34/2004-III/02 od 12. aprila 2010. godine ponovo prekinula postupak rušenja izgrađenog zida broj 354-34/2004-III/02 od 2. aprila 2008. godine, dok se postupak legalizacije spornog zida u predmetu broj 356-12/09-IV/02 ne okonča, pozvavši se na član 271. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Podnosilac je i protiv ovog zaključka izjavio blagovremenu žalbu, koju je Pokrajinski sekretarijat rešenjem br. 112-356-122/2010-03 od 9. jula 2010. godine ponovo uvažio, ponovo poništio zaključak i vratio predmet na ponovni postupak, sa obrazloženjem da prvostepeni organ nije u svemu postupio po uputstvima ovog organa iz rešenja broj 112-356-661/2009 od 22. februara 2010. godine, jer je, u skladu sa članom 271. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, trebalo da postupak administrativnog izvršenja odloži, a ne da ga prekine. Građevinska inspekcija je donela novi zaključak broj 354-34/2004-III/02 4. oktobra 2010. godine, kojim se odlaže predmetni postupak administrativnog izvršenja dok se postupak legalizacije spornog zida u predmetu broj 356-12/09-IV/02 ne okonča. Podnosilac ustavne žalbe je i protiv ovog zaključka izjavio žalbu, koja je rešenjem Pokrajinskog sekretarijata broj 112-356-333/2010-02 od 18. januara 2011. godine odbijena.

U dopisu građevinske inspekcije broj 354-34/2004-III/02 od 19. maja 2014. godine, koji je Ustavnom sudu dostavljen uz tražene spise predmeta, Građevinska inspekcija navodi da će postupak administrativnog izvršenja biti nastavljen po okončanju postupka legalizacije (koji je još uvek u toku), ako zahtev za legalizaciju sporne ograde bude odbijen.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), propisano je: da je stranka lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da će nadležni organ pokrenuti postupak po službenoj dužnosti kad to određuje zakon ili drugi propis i kad utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba pokrenuti postupak radi zaštite javnog interesa (član 114. stav 1.); da pri pokretanju postupka po službenoj dužnosti organ uzima u obzir i eventualne predstavke građana i organizacija i upozorenje nadležnih organa (član 114. stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa; da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak; da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje (član 232. stav 2.); da ako drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom rešenju pogrešno ocenjeni dokazi, da je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak u pogledu činjeničnog stanja, da je pogrešno primenjen pravni propis na osnovu koga se rešava upravna stvar, ili ako nađe da je na osnovu slobodne ocene trebalo doneti drukčije rešenje, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 233. stav 1.); da ako je u rešenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku, rešenje postaje izvršno istekom tog roka (član 261. stav 5.); da se izvršenje radi ispunjenja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi administrativnim putem (član 266. stav 1.); da administrativno izvršenje sprovodi organ koji je stvar rešavao u prvom stepenu, ako posebnim propisom nije drukčije određeno (član 267. stav 1.); da je zaključak o dozvoli izvršenja rešenja koje je doneseno u upravnoj stvari po službenoj dužnosti, organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja dužan da donese bez odlaganja kad je to rešenje postalo izvršno, a najdocnije u roku od 30 dana od dana kad je rešenje postalo izvršno, ako posebnim propisom nije drukčije određeno, a da nedonošenje zaključka do tog roka ne isključuje obavezu njegovog donošenja (član 268. stav 2.); da se u postupku administrativnog izvršenja može se izjaviti žalba koja se odnosi samo na izvršenje, a njome se ne može pobijati pravilnost rešenja koje se izvršava (član 270. stav 1.); da se žalba izjavljuje nadležnom drugostepenom organu i da ne odlaže započeto izvršenje (član 270. stav 2.); da će se administrativno izvršenje obustaviti po službenoj dužnosti i sprovedene radnje poništiti ako se utvrdi da je obaveza u celini izvršena, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da je bilo sprovedeno prema licu koje nije u obavezi, ako tražilac izvršenja odustane od svog zahteva, odnosno ako je izvršna isprava poništena ili ukinuta (član 271. stav 1.); da će se administrativno izvršenje odložiti ako se utvrdi da je u pogledu izvršenja obaveze dozvoljen poček, ili je umesto privremenog rešenja koje se izvršava doneseno rešenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rešenja, a da odlaganje izvršenja odobrava organ koji je doneo zaključak o dozvoli izvršenja (član 271. stav 2.); da ako se izvršenikova obaveza sastoji u izvršenju radnje koju može izvršiti i drugo lice, a izvršenik je ne izvrši uopšte ili je ne izvrši u celini, ta radnja će se izvršiti preko drugog lica, na trošak izvršenika, s tim što izvršenik na to mora biti prethodno opomenut (član 275. stav 1.).

Zakonom o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/ 03, 34/06 i 39/ 09) bilo je propisano: da je u vršenju inspekcijskog nadzora građevinski inspektor ovlašćen da naloži rešenjem obustavu radova i odredi rok koji ne može biti duži od 30 dana za pribavljanje novog odobrenja za izgradnju, odnosno izmenu postojećeg glavnog projekta, ako se objekat ne gradi prema odobrenju za izgradnju, odnosno glavnom projektu, a ako investitor u ostavljenom roku ne pribavi odobrenje za izgradnju, odnosno ne izmeni glavni projekat, da naloži rešenjem rušenje objekta, odnosno njegovog dela (član 141. stav 1. tačka 2.); da se na rešenje urbanističkog, odnosno građevinskog inspektora može se izjaviti žalba u roku od 15 dana od dana prijema rešenja (član 147. stav 1.); da žalba izjavljena na rešenje iz stava 1. ovog člana ne odlaže izvršenje rešenja (član 147. stav 4.).

Zakonom o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine i važio u vreme podnošenja ustavne žalbe, propisano je: da se postupak legalizacije pokreće po zahtevu vlasnika bespravno izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela (član 186. stav 1.); da se zahtev za legalizaciju podnosi u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 186. stav 2.); da se rušenje objekata, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće se izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta sadržine zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, a polazeći od prethodno utvrđenih činjenica i okolnosti i navedenih relevantih zakonskih odredaba, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Sama činjenica da je predmetni upravni postupak, od njegovog pokretanja na osnovu prijave podnosioca od 8. septembra 2004. godine, do donošenja rešenja Pokrajinskog sekretarijata broj 112-356-333/2010-02 od 18. januara 2011. godine kojim je određeno da se odlaže predmetni postupak administrativnog izvršenja dok se postupak legalizacije spornog zida u predmetu broj 356-12/09-IV/02 ne okonča, trajao ukupno šest godina i pet meseci pred tri instance, ne mora značiti da nije vođen u okviru razumnog roka. Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog zahteva za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Nesporno je da su susedi podnosioca pomoćni objekat – ogradni zid na međi svoje katastarske parcele broj 1846/8 i katastarskih parcela br. 1846/9 i 1846/7 podnosioca, gradili uz stalno protivljenje i preduzimanje radnji pred nadležnim upravnim organima od strane podnosioca, od samog početka gradnje, septembra 2004. godine, do konačnog i pravnosnažnog odlaganja postupka, januara 2011. godine. Pri tome, prema oceni Ustavnog suda, nadležni upravni organi su u predmetnoj upravnoj stvari, koja je bila prilično jednostavna, jer se radilo o ogradi koja je izgrađena u nesaglasnosti sa odobrenom projektnom dokumentacijom, postupali izrazito neažurno. Naime, u predmetnom postupku doneto je čak pet prvostepenih i pet drugostepenih rešenja (pri čemu su od strane drugostepenog organa dva puta poništavana rešenja prvostepenog organa i predmet vraćan prvostepenom organu na ponovni postupak), kao i dve presude u upravnim sporovima (pri čemu je prvom presudom poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen drugostepenom organu na ponovni postupak). I sam zaključak kojim se postupak administrativnog izvršenja prekida, odnosno odlaže, zbog pokrenutog postupka legalizacije sporne ograde, je donošen tri puta od strane prvostepenog organa, jer je dva puta poništavan od strane drugostepenog organa , zbog nepostupanja prvostepenog organa po primedbama i nalozima drugostepenog. Prema stanovištu koje je izrazio Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmete ''Pavlyulynets v. Ukraina'', predstavka br. 70767/01, Odluka od 6. septembra 2005. godine i ''Cvetković protiv Srbije'', predstavka br. 17271/04, Odluka od 10. juna 2008. godine).

U pogledu značaja koji predmet upravnog postupka ima za podnosioca ustavne žalbe, a imajući u vidu da je da je postupak pokrenut po njegovoj prijavi i da mu je u postupku priznato svojstvo stranke, Ustavni sud je konstatovao da u konkretnom slučaju podnosilac na spornoj ogradi ima susedsko pravo, odnosno pravo zakonske stvarne službenosti koje se odnosi na razgraničenje nepokretnosti. Stoga je nesporno postojanje njegovog pravnog interesa da zahteva da se sporna ograda, koja ga odstupanjem od propisanih dimenzija i sastavnog materijala ometa u vršenju svojinskih ovlašćenja na njegovim parcelama, uskladi sa važećim standardima i propisima, čiji je ratio legis, između ostalog, i obezbeđenje poštovanja susedskih prava. Tokom postupka je više puta navedeno da je sporni zid na jednom mestu udaljen samo 46 cm od podnosiočevog stambenog objekta, čime je onemogućen da na istom izvodi građevinske radove, odnosno da nesmetano koristi svoju nepokretnost. Stoga je predmet upravnog postupka, na čiju se dužinu trajanja podnosilac žali, od dovoljno velikog značaja za podnosioca da bi neblagovremeno rešavanje po njemu moglo dovesti do povrede njegovog prava na suđenje u razumnom roku.

Uzimajući u obzir navedeno, Ustavni sud je posebnu pažnju obratio na fazu predmetnog upravnog postupka koja predstavlja administrativno izvršenje, budući da podnosilac u svojoj ustavnoj žalbi izričito osporava deo predmetnog upravnog postupka koji se odnosi na izvršenje rešenja Građevinske inspekcije broj 354-34/04-III/02 od 2. aprila 2008. godine. S obzirom na specifičnu prirodu postupka administrativnog izvršenja, Ustavni sud gore navedene kriterijume u odnosu na ovu fazu postupka nije ponovo ispitivao (videti Odluku Ustavnog suda Už-4956/2010 od 28. novembra 2013. godine). U tom smislu, Ustavni sud ukazuje na posebnu hitnost navedenog postupka, koja se ogleda u obavezi nadležnog organa da zaključak o dozvoli izvršenja donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana kad je rešenje postalo izvršno, saglasno navedenoj odredbi člana 268. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku. Takođe, zakonodavac je hitnu prirodu ovog postupka naglasio ograničavanjem žalbenih razloga na samo izvršenje i isključenjem mogućnosti da se žalbom pobija pravilnost rešenja koje se izvršava, propisivanjem da žalba nema suspenzivno dejstvo, kao i taksativnim navođenjem razloga za obustavu i odlaganje administrativnog izvršenja, shodno navedenim odredbama čl. 270. i 271. Zakona o opštem upravnom postupku i člana 147. Zakona o planiranju i izgradnji. U predmetnom upravnom postupku, prvostepeni upravni organ, Građevinska inspekcija, je čak tri puta donosila istovetna rešenja kojima se investitorima naređivalo rušenje izgrađenog zida u roku od 30 dana , pod pretnjom prinudnog izvršenja (rešenje broj 354-34/04-III/02 od 22. novembra 2004. godine, rešenje broj 354-34/04-III/02 od 22. novembra 2007. godine i rešenje broj 354-34/04-III/02 od 2. aprila 2008. godine) i nijedno nije izvršila, iako je navedenim zakonskim odredbama, kao i samim dispozitivima navedenih rešenja, izričito predviđeno da žalba ne odlaže administrativno izvršenje. Kao što je navedeno, Građevinska inspekcija je svoje poslednje rešenje broj 354-34/04-III/02 donela 2. aprila 2008. godine i za godinu dana i četiri meseca ga nije izvršila, niti je donela zaključak o njegovom izvršenju (nakon isteka roka od 30 dana za dobrovoljno izvršenje od strane investitora), sve do stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji, 11. septembra 2009. godine, na osnovu kojeg je administrativni postupak odložen na neodređeno vreme. Prema kriterijumima usvojenim u dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, navedena dužina trajanja izvršnog postupka, a naročito administrativnog izvršnog postupka, premašuje okvire postupanja u razumnom roku.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je utvrdio da je u postupku administrativnog izvršenja, koji se vodi pred Građevinskom inspekcijom Odeljenja za inspekcijske poslove Opštinske uprave opštine Apatin u predmetu broj 354-34/04-III/02, povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, pa je usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 2. izreke naložio Građevinskoj inspekciji da preduzme sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku, kada se za to steknu zakonski uslovi, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US).

6. U pogledu podnosiočevog zahteva za naknadu materijalne štete u vidu troškova postupaka vođenih pred upravnim i sudskim organima povodom spornog objekta, Ustavni sud ukazuje da iz odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu nesumnjivo proizlazi obaveza podnosioca da u svakom konkretnom slučaju dostavi dokaze da je pretrpeo štetu zbog (ne)postupanja državnog organa, kao i da dostavi dokaze o visini štete i navede činjenice koje potkrepljuju te tvrdnje. Polazeći od toga da podnosilac nije opredelio tačnu visinu materijalne štete, odnosno troškova koje je imao u predmetnom upravnom postupku, niti je o tome dostavio bilo kakav dokaz, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da nema uslova za odlučivanje o ovom zahtevu, te je odlučio kao u tački 3. izreke.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.