| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 18.07.2013 | Broj: IUo-201/2009 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 18. jula 2013. godine, doneo je
1. Utvrđuje se da odredbe člana 1. u delu koji glasi: „...poslovi i način obavljanja poslova koje vrši mesna zajednica, organi i postupak izbora organa mesne zajednice i njihov rad, način odlučivanja... i druga pitanja od značaja za mesnu zajednicu “, čl. 11. do 15. i čl. 17. i 19. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“, br. 12/09 i 54/09), nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Rešenja o izboru člana saveta mesnih zajednica na teritoriji opštine Barajevo broj: 06-9/2009-102 od 26. juna 2009. godine.
3. Odbacuje se inicijativa za ocenu saglasnosti odredaba čl. 11. i 12. Odluke iz tačke 1. sa Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08).
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl . 11. i 12. Odluke iz tačke 1. i Rešenja iz tačke 2. izreke. Po oceni inicijatora, osporene odredbe Odluke i osporeno Rešenje nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 12. i 179. Ustava Republike Srbije, odredbama čl. 72. do 77. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), čl. 196. i 199. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01) i čl. 123. i 127. Statuta grada Beograda („Službeni list grada Beograda“ broj 39/08), sa obrazloženjem da su članovi Saveta mesnih zajednica na teritoriji opštine Barajevo izabrani na predlog opštinskog veća opštine Barajevo i Skupštine opštine Barajevo, kako je to propisano osporenom odredbom člana 12. Odluke, a ne na osnovu neposrednih izbora od strane građana, kao predstavničkog tela, na šta ukazuje odredba člana 127. Statuta grada Beograda, čime je narušeno ustavno pravo da građani biraju i da budu birani.
Donosilac osporenog akta u odgovoru navodi: da je osporenu Odluk u donela Skupština opštine Barajevo, na sednici održanoj 27. marta 2009. godine, kojom je uredila naziv i područuje mesne zajednice, poslove, organe, sredstva za rad, javnost rada i obaveštavanje građana; da je članom 74. Zakona o lokalnoj samoupravi, članom 125. stav 3. Statuta grada Beograda i članom 84. stav 3. Statuta gradske opštine Barajevo propisano da se aktima mesne zajednice, između ostalog, utvrđuju organi mesne zajednice i postupak njihovog izbora u skladu sa aktom o osnivanju, što znači da se daje mogućnost skupštini opštine da kao osnivač mesne zajednice, aktom o osnivanju kojim utvrđuje organe mesne zajednice, „načelno reguliše i postupak izbora organa“, odnosno da „ako utvrđuje organe nužno je i da utvrdi i način njihovog izbora, a da se statutom mesne zajednice taj postupak detaljno razrađuje“; da je u vreme donošenja osporene Odluke, savetima mesnih zajednica izabranim na prethodnim izborima prestao mandat i da je bilo neophodno, pored načelne odredbe o postupku izbora, detaljno razraditi sam postupak izbora, što je i učinjeno osporenim odredbama čl. 11. i 12. Odluke. Takođe, u odgovoru se navodi da Skupština opštine svojom Odlukom o osnivanju mesnih zajednica može propisati i način izbora organa mesne zajednice, posebno iz razloga što Zakonom o lokalnoj samoupravi, kao ni Statutom grada Beograda nije izričito propisano da se organi mesne zajednice biraju neposredno, na izborima, niti je tim aktima predviđeno ko raspisuje i ko sprovodi izbore za organe mesne zajednice i da je najcelishodnija situacija da organe mesne zajednice izabere skupština opštine, kao predstavničko telo svih građana.
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o mesnim zajednicama na teritoriji opštine Barajevo donela Skupština opštine Barajevo, na osnovu člana 19. tačka 14. Statuta gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08), na sednici održanoj 27. marta 2009. godine. Osporenim odredbama čl. 11. i 12. Odluke propisano je: da Savet broji sedam članova, koji radi po Statutu mesne zajednice i za svoj rad odgovora opštinskom veću i skupštini opštine, da su članovi Saveta punoletni, poslovno sposobni građani koji imaju prebivalište na teritoriji mesne zajednice, da Savet bira predsednika Saveta između svojih članova, većinom glasova od ukupnog broja članova Saveta i da predsednik Saveta može biti razrešen na predlog predsednika opštine, opštinskog veća, skupštine opštine i tri člana Saveta, većinom glasova od ukupnog broja članova Saveta (član 11.); da Savete mesnih zajednica bira skupština opštine, na vreme od četiri godine, da kandidate za Savet predlaže opštinsko veće, vodeći računa o ravnopravnoj zastupljenosti delova mesne zajednice, da inicijativu za članove Saveta opštinskom veću mogu podneti zbor građana sa tog područja, 10 % birača sa tog područja, grupa građana sa tog područja i odbornik u skupštini opštine sa tog područja, te da je Savet izabran kada predlog u celini dobije većinu glasova od ukupnog broja odbornika i da ako predlog u celini bude odbijen, postupak predlaganja kandidata za Savet se ponavlja (član 12.).
Odredbom člana 1. Odluke o izmenama i dopunama Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“, broj 54/09), član 11. st. 3. i 4. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“,
broj 12/09) menjan je i glasi: „Savet bira predsednika Saveta i zamenika predsednika Saveta između svojih članova, većinom glasova od ukupnog broja članova Saveta“ (stav 3.), „predsednik Saveta i zamenik predsednika Saveta mogu biti razrešeni na predlog predsednika opštine, opštinskog veća, skupštine opštine i tri člana Saveta većinom glasova od ukupnog broja članova Saveta“ (stav 4.), dok je odredbom člana 2. ove odluke u članu 11. osnovne Odluke iza stava 4. dodat novi stav 5. koji glasi: „Zamenik predsednika Saveta vrši poslove predsednika Saveta u slučaju njegove odsutnosti“.
Osporeno Rešenje o izboru članova Saveta mesnih zajednica na teritoriji opštine Barajevo broj: 06-9/2009-102 od 26. juna 2009. godine, donela je Skupština opštine Barajevo, na osnovu člana 19. Statuta gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08) i člana 12. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“, broj 12/09). Tačkom 1. Rešenja se navodi sedam imena članova Saveta mesne zajednice Arnajevo (I), Barajevo (II), Baćevac (III), Beljina (IV), Boždarevac (V), Veliki Borak (VI), Vranić (VII), Naselje Gaj (VIII), Glumčevo Brdo (IX), Guncati (X), Lisović (XI), Manić (XII), Meljak (XIII), Rožanci (XIV) i Šiljakovac (XV), dok je tačkom 2. Rešenja predviđeno njeno objavljivanje u „Službenom listu grada Beograda“.
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu i da pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti (član 12.); da svaki punoletan poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.); da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd i da se teritorija i sedište lokalne samouprave određuje zakonom (član 188. st. 1. i 2.); da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom (član 189. stav 1.); da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom obavlja i druge poslove određene zakonom (član 190. stav 1. tačka 8.); da je najviši pravni akt opštine statut koji donosi skupština opštine i da skupština opštine donosi opšte akte iz svoje nadležnosti (član 191. st. 1. i 2.).
Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da se radi zadovoljavanja opštih zajedničkih i svakodnevnih potreba stanovništva na određenom području jedinice lokalne samouprave mogu obrazovati mesne zajednice ili drugi oblici mesne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom (član 8.); da je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave statut kojim se naročito, pored ostalog, uređuje osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave (član 11.); da skupština opštine, odnosno skupština grada odlučuje, uz prethodno pribavljeno mišljenje građana, o obrazovanju, području za koje se obrazuje i ukidanju mesnih zajednica i drugih oblika mesne samouprave (član 73. stav 1.); da se aktima mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave, u skladu sa statutom opštine, odnosno grada i aktom o osnivanju utvrđuju poslovi koje vrše organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice, odnosno drugog oblika mesne samouprave (član 74.); da mesna zajednica , odnosno drugi oblik mesne samouprave ima svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih statutom i odlukom o osnivanju (član 76.).
Odredbom člana 23. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je da se podela grada na gradske opštine uređuje statutom grada Beograda, u skladu sa zakonom.
Statutom grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 39/08) položaj gradske opštine uređen je u poglavlju V „Gradska opština“ odredbama čl. 74. do 86. Prema odredbama člana 74. st. 4. i 5. Statuta, gradska opština ima svoj statut kao najviši pravni akt gradske opštine, kojim se u skladu sa tim statutom, pored ostalog, uređuje osnivanje i rad mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave i druga pitanja od značaja za gradsku opštinu. Odredbom člana 77. stav 1. tačka 3. Statuta propisano je da gradska opština, u skladu sa zakonom i ovim statutom, preko svojih organa, pored ostalog, osniva mesnu zajednicu i druge oblike mesne samouprave, po pribavljenom mišljenju građana u skladu sa zakonom, tim statutom i aktima gradske opštine. Mesna samouprava uređena je u poglavlju IX odredbama čl. 123. do 130. Statuta. Prema odredbi člana 123. stav 1. Statuta, radi zadovoljavanja potreba i interesa od neposrednog značaja za građane sa određenog područja u gradskoj opštini osnivaju se mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave. Skupština gradske opštine, prema članu 125. Statuta, odlučuje o obrazovanju nove, promeni područja i ukidanju mesne zajednice na svom području, većinom od ukupnog broja odbornika skupštine, po prethodno pribavljenom mišljenju građana sa tog područja (stav 1.), aktom o osnivanju mesne zajednice uređuju se, naročito, naziv i područje mesne zajednice, poslovi mesne zajednice, organi, sredstva za rad, javnost rada i obaveštavanje građana (stav. 2.), a aktima mesne zajednice, u skladu sa statutom gradske opštine i odlukom o osnivanju mesne zajednice, uređuju se poslovi koje vrši, organi i postupak izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice. Odredbama člana 127. Statuta propisano je da se u mesnoj zajednici obrazuje savet mesne zajednice, kao predstavničko telo građana, a da se poslovi i zadaci saveta, broj članova, postupak izbora, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad saveta mesne zajednice, bliže uređuju aktom mesne zajednice u skladu sa statutom gradske opštine i odlukom o osnivanju.
Statutom gradske opštine Barajevo („Službeni list grada Beograda“, broj 44/08) propisano je: da se tim statutom u skladu sa Statutom grada Beograda uređuje, pored ostalog: osnivanje i rad mesne zajednice i druga pitanja od značaja za opštinu (član 1.); da skupština opštine u skladu sa statutom grada donosi odluku o osnivanju mesne zajednice i drugih oblika mesne samouprave po pribavljenom mišljenju građana, u skladu sa zakonom i statutom grada i odluku o organizaciji i radu mirovnih veća (član 19. stav 1. tačka 14.). U poglavlju VI pod nazivom „Mesna samouprava“, odredbama čl. 82. do 88. Statuta propisano je: da se aktima mesne zajednice u skladu sa statutom i odlukom o osnivanju, utvrđuju poslovi koje mesna zajednica vrši, organi i postupak izbora organa, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za mesnu zajednicu (član 84. stav 3.); da se u mesnoj zajednici obrazuje savet mesne zajednice kao predstavničko telo građana i da se poslovi i zadaci saveta, broj članova, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad saveta, bliže uređuju odlukom o osnivanju mesne zajednice i statutom mesne zajednice u skladu sa tim statutom (član 86.).
Iz navedenih odredaba Ustava i Zakona o lokalnoj samoupravi sledi da mesna zajednica nije jedinica lokalne samouprave, niti je element teritorijalne organizacije Republike Srbije, već , saglasno stavu Ustavnog suda, ona predstavlja asocijaciju građana zasnovanu na interesnim principima u okviru koje građani zadovoljavaju određene opšte, zajedničke i svakodnevne potrebe , odnosno za sve iste jednake potrebe i interese, bez obzira na stranačku ili drugu pripadnost. Takođe , iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi da se odlukom skupštine opštine , uz prethodno pribavljeno mišljenje građana , samo obrazuju ili ukidaju mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave i utvrđuje područje za koje se obrazuju, a da se statutom opštine , kao aktom više pravne snage , uređuje osnivanje i rad mesnih zajednica. Poslovi koje vrši mesna zajednica, njeni organi i postupak njihovog izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad mesne zajednice uređuju se aktima mesne zajednice , u skladu sa statutom opštine i aktom o osnivanju (Odluka Ustavnog suda IU-92/2006 od 25. decembra 2008. godine, objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 23/09 i Odluka Ustavnog suda IU-40/2006 od 16. jula 2009. godine, objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 60/09).
Ustavni sud je uvidom u sadržinu osporene Odluke o mesnim zajednica ma na teritoriji gradske opštine Barajevo utvrdio da se ovom odlukom utvrđuju broj mesnih zajednica, naziv i područja za koje su obrazovane, poslovi i način obavljanja poslova koje vrši mesna zajednica, organi i postupak izbora organa mesne zajednice i njihov rad, način odlučivanja, finansiranja poslova mesnih zajednica i druga pitanja od značaja za mesnu zajednicu (član 1.), da Odluka sadrži „Osnovne odredbe“ čl. 1. do 3, da se odredbama čl. 4. do 6. uređuje „Obrazovanje mesne zajednice“, da se odredbama čl. 7. do 9. uređuju „Poslovi mesne zajednice“, odredbama čl. 1 0. do 15. „Organi mesne zajednice“ , odredbama čl. 16. do 19. „Akti mesne zajednice“, odredbama čl. 20. i 21. „Finansiranje poslova mesne zajednice“ , dok su odredbe čl. 22. do 25. „Prelazne i završne odredbe“.
Imajući u vidu da se inicijativom osporavaju odredbe čl. 1 1. i 12. Odluke, koje se nalaze u okviru niza odredaba ove odluke (čl. 10. do 15.) kojima se uređuju organi mesne zajednice (član 10.), broj članova Saveta i njihova odgovornost, način izbora i razrešenje predsednika Saveta (član 11.), mandat članova Saveta mesne zajednice i postupak i način predlaganja kandidata za članove Saveta (član 12.), poslovi Saveta mesne zajednica (član 13.), poslovi predsednika Saveta (član 14.), postupak u slučaju da Savet ili član Saveta mogu biti razrešeni pre isteka vremena na koji su izabrani (član 15.), a da je odredbom člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano da se poslovi koje vrši mesna zajednica, njeni organi i postupak njihovog izbora, organizacija i rad organa, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad uređuju aktima mesne zajednice, Ustavni sud je ocenio da Skupština opštine Barajevo, saglasno zakonskim rešenjima , nije ovlašćena da svojom odlukom uređuje navedena pitanja jer se ta pitanja autonomno uređuju aktima mesne zajednice , u skladu sa odgovarajućim odredbama statuta opštine. Naime, mesna zajednica kao javnopravni kolektivitet koji ima status pravnog lica , ima svoj predstavnički organ, savet , koji se konstituiše na osnovu slobodne i n eposredno izražene volje građana. Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe čl. 11. i 12. Odluke nisu u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Kako u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud, saglasno članu 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), nije ograničen zahtevom inicijatora, to je Sud ocenio da nisu u saglasnosti sa Zakonom ni odredba člana 1. Odluke u delu koji glasi: „...poslovi i način obavljanja poslova koje vrši mesna zajednica, organi i postupak izbora organa mesne zajednice i njihov rad, način odlučivanja... i druga pitanja od značaja za mesnu zajednicu“ i odredbe čl. 13. do 15. kojima se uređuju poslovi saveta i predsednika saveta mesne zajednice, te postupak i način razrešenja saveta ili člana saveta mesne zajednice, kao ni odredbe čl. 17. i 19. Odluke kojima se uređuje prethodna saglasnost predsednika opština na statut mesne zajednice, kao i nadzor nad radom saveta i predsednika saveta koji vrši predsednik opštine.
Imajući u vidu da o ovim pitanjima Ustavni sud već ima zauzete stavove, i da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 53. stav3. Zakona o Ustavnom sudu , u tački 1. izreke, bez donošenja rešenja o pokretanju postupka utvrdio da odredbe člana 1. Odluke u delu koji glasi: „...poslovi i način obavljanja poslova koje vrši mesna zajednica, organi i postupak izbora organa mesne zajednice i njihov rad, način odlučivanja... i druga pitanja od značaja za mesnu zajednicu“, čl. 11. do 15. i čl. 17. i 19. Odluke o mesnim zajednicama na teritoriji gradske opštine Barajevo, nisu u saglasnosti sa odredbom člana 74. Zakona o lokalnoj samoupravi. Navedene odredbe Odluke nisu u saglasnosti ni sa Ustav om, budući da je članom 195. stav 2. Ustava utvrđeno da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom
Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu za ocenu saglasnosti osporenih odredaba čl. 11. i 12. Odluke sa Statutom grada Beograda zbog nenadležnosti, jer je u pitanju međusobna saglasnost opštih pravnih akata, odlučujući kao u tački 3. izreke.
Povodom osporavanja Rešenja o izbor u članova savet a mesnih zajednica na teritoriji opštine Barajevo broj: 06-9/2009-102 od 26. juna 2009. godine , koj e je done la Skupštin a opštine Barajevo, Ustavni sud je utvrdio da iz sadržine ovog rešenja proizlazi da nema karakter opšteg pravnog akta već predstavlja pojedinačni pravni akt, o čijoj oceni ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud , u smislu odredaba člana 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje. Iz navedenih razloga Ustavni sud je inicijativu u ovom delu odbacio, saglasno odredbama člana 36. stav 1. tačka 1) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 2. izreke.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 1. u delu koji glasi: „ ... poslovi i način obavljanja poslova koje vrši mesna zajednica, organi i postupak izbora organa mesne zajednice i njihov rad, način odlučivanja... i druga pitanja od značaja za mesnu zajednicu“, čl. 11. do 15. i čl. 17. i 19. Odluke o mesnim zajednica ma na teritoriji gradske opštine Barajevo navedene u tački 1. izreke, prestaju da važe danom obja vljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević