| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 23.05.2013 | Broj: IUz-68/2013 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. maja 2013. godine, doneo je
1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-US, 24/11 i 121/12).
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 100. do 102, člana 103. st. 2. do 6, čl. 104, 106a, 107. i 108. Zakona iz tačke 1.
3. Obustavlja se izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona iz tačke 1.
4. Rešenje iz tačke 1. dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.
5. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 100. do 108. Zakona navedenog u izreci, kojima se reguliše konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu. Inicijator ističe: da se osporenim Zakonom, s obzirom na predmet njegovog uređivanja, ne može regulisati sticanje prava svojine, kao i konverzija prava korišćenja u pravo svojine; da su sticanje prava svojine i promet nepokretnosti uređeni odredbama Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni glasnik RS“, broj 115/05), Zakona o prometu nepokretnosti („Službeni glasnik RS“, br. 42/98 i 111/09) i Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11) koji ne predviđaju „promet svojine konverzijom prava korišćenja u pravo svojine“; da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti sa ustavnim načelom po kome se otuđenje državne svojine vrši po tačno određenom postupku i uslovima (nadmetanje i prikupljanje javnih ponuda), iz čega proizlazi da se svojina ne može sticati konverzijom; da neustavnost naročito postoji u postupcima privatizacije s obzirom na to da kupci kapitala subjekata privatizacije, koji su bili nosioci prava korišćenja na zemljištu, nisu na ime sticanja ovog prava korišćenja „plaćali nikakav iznos“, iz razloga što u vrednost prodavanog kapitala nije ulazila i vrednost zemljišta, kao i da je na ovaj način omogućeno kupcima kapitala da bez naknade konvertuju pravo korišćenja na zemljištu u pravo svojine; da je odredba člana 106. Zakona koja propisuje da se konverzija vrši na osnovu potvrde da je isplaćena kupoprodajna cena kapitala subjekta privatizacije, nezavisno od toga da li je u ovu cenu uračunata i cena zemljišta, „neodrživa“, jer se na ovaj način stiče svojina na zemljištu bez naknade što je protivno načelu da se „državno zemljište otuđuje uz plaćanje tržišne cene koja se utvrđuje u postupku javnog nadmetanja ili u postupku javnog prikupljanja ponuda“; da se na ovaj način privileguju kupci društvenog kapitala „na štetu opšteg interesa društva, s obzirom na to da državno zemljište spada u prirodno bogatstvo zemlje“.
Ustavni sud je aktom od 20. marta 2013. godine dostavio inicijativu Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skuština u ostavljenom roku nije dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), nastavio postupak.
Polazeći od sadržine inicijative i osporenog Zakona, Ustavni sud je utvrdio da su predmet osporavanja inicijativom odredbe čl. 100. do 108. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-US, 24/11 i 121/12), sa aspekta ustavnog ovlašćenja zakonodavca da propiše konverziju kao osnov za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini u pravo svojine, kao i ustavnost odredbe člana 103. stav 1. Zakona u delu kojim je propisano šta obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta kada su nosioci ovog prava bila privatizovana privredna društva, i to u odnosu na odredbe člana 86. Ustava Republike Srbije. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je ustavnost odredbe člana 106. Zakona inicijator doveo u pitanje samo u delu u kome ova odredba, u pogledu uslova i postupka konverzije nakon izvršene privatizacije, upućuje na član 103. stav 1. Zakona i iz razloga iz kojih je osporio navedenu odredbu člana 103. Zakona.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama čl. 100. do 106. Zakona ustanovljena konverzija prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj, odnosno javnoj svojini u privatnu svojinu, u dva oblika i to kao konverzija bez naknade (čl. 100. do 102.) i kao konverzija uz naknadu (čl. 103. do 106.). Odredbama osporenog člana 100. Zakona uređen je prestanak prava korišćenja na neizgrađenom i izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini Republici Srbiji, autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave i prelazak tog prava u pravo javne svojine u korist Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (stav 1.), prestanak prava korišćenja na neizgrađenom i izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini pravnim licima čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i prelazak tog prava u pravo javne svojine osnivača, bez naknade (stav 2.), te pravila postupka i rokovi upisa prava javne svojine (st. 3. do 6.). Odredbama osporenih čl. 101. i 101a Zakona utvrđeno je da pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine bez naknade imaju: lica koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na izgrađenom građevinskom zemljištu, vlasnici posebnih fizičkih delova u stambenim zgradama sa više stanova i poslovnim i poslovno-stambenim zgradama i vlasnici objekata izgrađenih na građevinskom zemljištu za koje je zaključen ugovor o zakupu radi izgradnje u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, ako je u celosti isplaćen iznos zakupnine za period na koji glasi ugovor o zakupu, a sve sa izuzetkom za lica koja po odredbama ovog zakona ostvaruju pravo na konverziju uz naknadu i lica iz čl. 105, 106. i 106a ovog zakona (član 101. st. 1, 2, 3. i 4.), kao i lica koja su upisana kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu, izuzev lica koja po odredbama ovog zakona imaju pravo na konverziju uz naknadu i lica iz čl. 105, 106 i 106a ovog zakona (član 101a st. 1. i 2.). Odredbe osporenog člana 102. Zakona propisuju slučajeve u kojima postoji obaveza da se utvrdi zemljište za redovnu upotrebu objekta (stav 1.), određuju da se licima iz čl. 101. i 101a ovog zakona, u postupku konverzije prava korišćenja u pravo svojine bez naknade, ne utvrđuje zemljište za redovnu upotrebu objekta (stav 2.) i propisuju mogućnost sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu i pravila raspolaganja ovim zemljištem u postupku utvrđivanja zemljišta za redovnu upotrebu objekta (st. 3. do 6.).
Pravo na konverziju prava korišćenja uz naknadu uređeno je odredbama čl. 103. do 106. Zakona. Tako je osporenim članom 103. Zakona uređena konverzija prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici, utvrđen je način obračuna naknade za konverziju i troškovi pribavljanja prava korišćenja (stav 1.); određena su lica na koja se ne odnose odredbe stava 1. ovog člana Zakona, odnosno lica koja ostvaruju pravo na konverziju bez naknade (stav 2.); utvrđeno je da se konverzija ostvaruje na pojedinačnim katastarskim parcelama ili na više katastarskih parcela (stav 3.); određen je organ nadležan da donese rešenje po zahtevu za konverziju i propisana mogućnost izjavljivanja žalbe na navedeno rešenje, organ kome se žalba izjavljuje i rok za njeno izjavljivanje (st. 4. i 5.); određeno je zemljište koje ne može biti predmet konverzije (stav 6.). Odredbama osporenog člana 104. Zakona uređena je konverzija prava korišćenja neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa, propisan je način obračuna naknade za konverziju i način utvrđivanja stvarnih troškova pribavljanja prava korišćenja (stav 1.); određen je organ nadležan da donese rešenje po zahtevu za konverziju i propisana mogućnost izjavljivanja žalbe na navedeno rešenje, organ kome se žalba izjavljuje i rok za njeno izjavljivanje (st. 2. i 3.); predviđeni su uslovi pod kojima licima iz stava 1. ovog člana prestaje pravo korišćenja na zemljištu, a utvrđuje se pravo svojine u korist jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište (stav 4.); utvrđeni su uslovi i način pod kojima lica koja su stekla pravo dugoročnog zakupa na neizgrađenom ostalom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), a zemljište nisu privela nameni, mogu da ostvare pravo svojine na tom zemljištu (stav 5.). Odredbama osporenih čl. 105. i 106. Zakona uređeni su uslovi za zadržavanje statusa nosioca prava korišćenja do sprovođenja postupka privatizacije za lica čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, udruženja građana, kao i za društvena preduzeća, te uslovi i postupak konverzije nakon izvršene privatizacije. Osporenim članom 106a Zakona uređena je konverzija prava korišćenja na zemljištu u državnoj svojini na kome su nosioci prava korišćenja privredna društva i druga pravna lica na koja se primenjuju odredbe propisa Republike Srbije i bilateralnih međunarodnih ugovora kojima se uređuje sprovođenje Aneksa G Sporazuma o pitanjima sukcesije („Službeni list SRJ-Međunarodni ugovori“, broj 6/02). Osporenim članom 107. Zakona propisano je: da se novčana sredstva ostvarena po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine po ovom zakonu uplaćuju u iznosu od 50% u poseban fond za restituciju i u iznosu od 50% u budžet jedinice lokalne samouprave (stav 1.); da se sredstva koja se uplaćuju u budžet jedinice lokalne samouprave koriste u skladu sa članom 92. stav 3. ovog zakona (tj. za uređivanje građevinskog zemljišta, pribavljanje građevinskog zemljišta i izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture) (stav 2.); da se sredstva koja se uplaćuju u fond za restituciju ne mogu koristiti do donošenja zakona kojim se uređuje restitucija (stav 3.) i da se Fond za restituciju osniva kao budžetski fond, u skladu sa zakonom (stav 4.). Osporenim članom 108. Zakona uređeno je ovlašćenje Vlade da propiše način određivanja tržišne vrednosti građevinskog zemljišta i visine naknade po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu, uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na konverziju (stav 1.), kao i da, izuzetno, jedinica lokalne samouprave može svojim aktom prema urbanističkim zonama utvrditi tržišnu vrednost građevinskog zemljišta na svojoj teritoriji i da do donošenja ovog akta, korisnici zemljišta koji imaju pravo na konverziju uz naknadu, mogu to pravo da ostvare u skladu sa ovim zakonom i podzakonskim aktom iz stava 1. ovog člana (st. 2. i 3.).
Razmatrajući osporene odredbe čl. 100. do 108. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da je njihovu ustavnost ocenjivao u predmetu IUz-233/2009, kada je na sednici održanoj 26. septembra 2012. godine doneo Rešenje kojim je u tački 2. izreke odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, između ostalog, i odredaba čl. 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107. i 108. Zakona. Navedene odredbe Zakona inicijatori su osporili, pored ostalog, sa aspekta ustavnosti zakonskog uređivanja prevođenja prava korišćenja u pravo svojine na zemljištu, a odredbe čl. 103, 105. i 106. Zakona su osporili i zato što smatraju da se njima osujećuje ili otežava restitucija oduzetog zemljišta njegovim „ranijim sopstvenicima“ i iz razloga propisivanja mogućnosti konverzije uz naknadu i bez naknade, čime se stvara pravna nejednakost među korisnicima građevinskog zemljišta.
U vezi sa pitanjem ustavne zasnovanosti zakonskog propisivanja mogućnosti i uslova za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini u pravo javne svojine, odnosno u pravo privatne svojine zatečenih nosilaca prava korišćenja, Ustavni sud je u obrazloženju Rešenja IUz-233/2009 istakao, između ostalog „da se takva promena imovinskih odnosa temelji na odredbama Ustava koje ustanovljavaju oblike svojine, definišu kategoriju javne svojine, utvrđuju da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom, odnosno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (član 86. st. 1. i 3. i član 97. tač. 7. i 8.)“, te „da Sud nalazi nespornim ovlašćenje zakonodavnog organa da rukovođen sagledanim opštim razvojnim interesima i ekonomskim i socijalnim razlozima države i društva, na šta ga ovlašćuju i obavezuju odredbe člana 97. tač. 8, 12. i 17. Ustava, odluči da će, pod uslovima koje zakonom propiše, ustanoviti osnov za pretvaranje jednog imovinskog prava - prava korišćenja, u drugo imovinsko pravo - pravo svojine“. U obrazloženju navedenog rešenja se takođe navodi da „zakonsko ustanovljenje pravnog osnova za prestanak prava državne svojine na zemljištu opterećenom pravom korišćenja drugog lica, ne isključuje da se kao uslov za tu promenu svojinskih ovlašćenja zahteva naknada koja odgovara vrednosti preostalog dela prava koje se prenosi, ali ne isključuje ni mogućnost odricanja države od zahteva za srazmernu naknadu“, te „da kako je propisivanje pogodnosti“ u vidu sticanja prava svojine bez naknade za konverziju, „preduzeto u granicama ustavnih ovlašćenja zakonodavnog organa koja se tiču raspolaganja stvarima i pravima u državnoj, odnosno javnoj svojini, Sud smatra da“ su osnovi za propisivanje pogodnosti predviđeni „u vezi sa različitim pravnim situacijama, a po osnovu različitih uslova i načina sticanja prava korišćenja zemljišta, što Ustavni sud smatra ustavnopravno dopustivim osnovom razlikovanja mere javnog interesa pri odlučivanju zakonodavnog organa za koje će pravne situacije predvideti besteretni prenos preostalog dela prava na zemljištu, odnosno za koje će pravne situacije oceniti da opšti interes obavezuje na zahtevanje odgovarajuće naknade.“ S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da iako je u okviru navedenog ustavnog ovlašćenja sadržano i ovlašćenje zakonodavca da uređujući mogućnosti i uslove za konverziju prava korišćenja na zemljištu u pravo svojine, ima određenu slobodu uređivanja, ali ne i apsolutno pravo, već je zakonodavac ograničen Ustavom, odnosno ustavnim principima na kojima se temelji pravni poredak.
Budući da je o ustavnosti osporenih čl. 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107. i 108. Zakona Ustavni sud već odlučivao sa aspekta ustavnog ovlašćenja zakonodavca da propiše konverziju kao osnov za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini u pravo svojine, kao i da utvrdi uslove pod kojima se ona može ostvariti, a da iz navoda, razloga i podnetih dokaza u inicijativi ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje o ovom pitanju, kao i da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 101a i 106a Zakona, koje su, iz istih razloga, takođe osporene inicijativom, Sud je, na osnovu odredaba člana 46. tačka 8) i člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u ovom delu odbacio i rešio kao u tački 2. izreke.
Razmatrajući odredbu člana 103. stav 1. Zakona Ustavni sud konstatuje da je ovom odredbom Zakona predviđeno da se na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici, pravo korišćenja može konvertovati u pravo svojine, uz naknadu tržišne vrednosti tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjenu za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu. Odredba stava 1. istog člana Zakona u osporenom delu predviđa da troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove. Članom 106. Zakona propisano je da društvena preduzeća kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ostaju nosioci prava korišćenja, osim ako se na njih mogu primeniti druge odredbe ovog zakona koje se odnose na prestanak prava korišćenja ili poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, do okončanja postupka, dok je u osporenom delu ovog člana Zakona određeno da se po uplati kupoprodajne cene nakon privatizacije, a na osnovu potvrde Agencije za privatizaciju, može izvršiti konverzija prava korišćenja u pravo svojine na tom zemljištu u korist privatizovanog preduzeća, u skladu sa ovim zakonom.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su za sagledavanje odredaba člana 103. stav 1. i člana 106. Zakona, u delu u kome je osporena njihova ustavnost, od značaja odredbe Ustava kojima se utvrđuje: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da se garantuje ravnopravnost svih oblika svojine i jemči privatna, zadružna i javna svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tačka 7.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.).
U razmatranju ustavnosti osporenih odredaba Zakona, Ustavni sud je takođe imao u vidu i odgovarajuće odredbe sledećih zakona:
- Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), kojim je uređen institut javne svojine u pogledu oblika i predmeta te svojine, kao i sticanje, vršenje, zaštita i prestanak prava javne svojine, uz određenje da se pravni režim građevinskog zemljišta u javnoj svojini uređuje posebnim zakonom, odnosno da se konstituisanje prava javne svojine na građevinskom zemljištu u državnoj svojini uređuje posebnim zakonom (čl. 8. i 75.);
- Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 i 121/12), kojim su kao titulari prava javne svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini određeni Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave i propisano je da je građevinsko zemljište u javnoj svojini u prometu, pod uslovima propisanim ovim i drugim zakonom (član 83. st. 3. i 4.);
- Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, br. 36/11 i 99/11), kojim je određeno da imovinu društva, u smislu ovog zakona, čine stvari i prava u vlasništvu društva, kao i druga prava društva, da neto imovina (kapital) društva u smislu ovog zakona jeste razlika između vrednosti imovine i obaveza društva, a da je osnovni (registrovani) kapital društva novčana vrednost upisanih uloga članova društva u društvo koja je registrovana u skladu sa zakonom o registraciji (član 44.) i
- Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr.zakon, 30/10-dr. zakon i 93/12), kojim je propisano da je predmet privatizacije društveni, odnosno državni kapital u preduzećima i drugim pravnim licima (u daljem tekstu: subjekti privatizacije), ako posebnim propisima nije drugačije određeno, da je predmet privatizacije i državni kapital koji je iskazan u akcijama ili udelima, ako uslovi i postupak prodaje tog kapitala nisu drugačije uređeni posebnim propisom i da se u postupku privatizacije može prodati imovina ili deo imovine subjekta privatizacije, odnosno pojedini delovi subjekta privatizacije (član 3. st. 1. do 3.), da je jedan od modela privatizacije i prodaja kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije koja se sprovodi putem javnog tendera ili javne aukcije (član 9. tačka 1) i član 10.), te da ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine sadrži, između ostalog i odredbe o korišćenju zemljišta (član 41. stav 1.).
Iz navedenog, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da je predmet privatizacije društveni, odnosno državni kapital, bez obzira da li je iskazan u akcijama ili udelima, u preduzećima i drugim pravnim licima, tj. subjektima privatizacije. Privatizacija ne podrazumeva prodaju nepokretnosti, odnosno zemljišta subjekata privatizacije, bez obzira na obim, vrstu i titulara prava na zemljištu, već promenu vlasništva nad društvenim, odnosno državnim kapitalom u ovim subjektima. S tim u vezi, kada se privatizuje preduzeće koje u sastavu svoje imovine ima pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, ne menja se titular prava nad tim zemljištem. Naime, prava privatizovanog preduzeća nad takvim zemljištem ne prelaze na kupca društvenog ili državnog kapitala, s obzirom na to da nisu ni bila predmet prodaje, već privatizovano preduzeće i dalje ostaje samo korisnik ovog zemljišta čiji je vlasnik neki od titulara prava javne svojine (Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave). Takođe, i kada je u postupku privatizacije vršena prodaja imovine ili dela imovine, odnosno objekata preduzeća na građevinskom zemljištu u državnoj svojini, predmet prodaje mogli su biti samo objekti u vlasništvu ovog preduzeća, ali ne i zemljište na kome su se ovi objekti nalazili. Navedeno iz razloga što je na ovom zemljištu preduzeće imalo samo pravo korišćenja, a vlasnik zemljišta je, i nakon prodaje objekata, ostajao neki od titulara javne svojine. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je odredbama Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom (''Službeni glasnik RS'', br. 52/05, 91/07, 96/08 i 98/09) određeno da program privatizacije sadrži i podatke o stanju sredstava i obaveza subjekta privatizacije (član 54. tačka 2)), a da podaci o stanju sredstava i obaveza sadrže, pored ostalog, i pregled nepokretnosti, tj. vrstu, namenu i površinu objekata, namenu i površinu zemljišta subjekta privatizacije (član 56. tačka 2)). Polazeći od navedenog, sistemski utvrđenog koncepta privatizacije prema kome prodajna cena kapitala, odnosno imovine isplaćena u postupku privatizacije predstavlja protivvrednost na ime sticanja kapitala ili imovine subjekta privatizacije, Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti, kao sporno, ustavnopravno pitanje da li je osporenim načinom obračuna naknade za konverziju, u kome prodajna cena kapitala ili imovine subjekta privatizacije predstavlja protivvrednost i na ime sticanja prava korišćenja građevinskog zemljišta, odstupljeno od navedenog koncepta privatizacije i time narušeno načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. st. 1. i 3. Ustava.
Ustavni sud konstatuje da je određujući troškove pribavljanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na način kako je to propisano osporenom odredbom člana 103. stav 1. Zakona, zakonodavac predvideo određene pogodnosti pod kojima privatizovana preduzeća mogu da ostvare pravo na konverziju zemljišta. U zavisnosti od toga da li je tržišna vrednost zemljišta, na kome privatizovana preduzeća imaju pravo korišćenja, veća ili manja od prodajne cene njihovog kapitala ili imovine, pogodnosti osporenog načina obračuna naknade za konverziju zemljišta stvaraju mogućnost da se pravo na konverziju ovog zemljišta ostvari uz nižu naknadu ili bez naknade.
Razmatrajući ustavnu zasnovanost propisane pogodnosti u načinu obračuna naknade za konverziju zemljišta, Ustavni sud je pošao od stava koji je zauzeo u Rešenju IUz-233/2009 od 26. septembra 2012. godine, prema kome „propisivanje pogodnosti“, u vidu sticanja prava svojine bez naknade za konverziju, „jeste preduzeto u granicama ustavnih ovlašćenja zakonodavnog organa koja se tiču raspolaganja stvarima i pravima u državnoj, odnosno javnoj svojini, i da su osnovi za propisivanje pogodnosti predviđeni u vezi sa različitim pravnim situacijama, a po osnovu različitih uslova i načina sticanja prava korišćenja zemljišta, što Ustavni sud smatra ustavnopravno dopustivim osnovom razlikovanja mere javnog interesa pri odlučivanju zakonodavnog organa za koje će pravne situacije predvideti besteretni prenos preostalog dela prava na zemljištu, odnosno za koje će pravne situacije oceniti da opšti interes obavezuje na zahtevanje odgovarajuće naknade“. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je propisujući Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", broj 24/11) osporeni način obračuna naknade za konverziju zemljišta u državnoj svojini, zakonodavac istakao javni interes za davanje opisanih pogodnosti privatizovanim društvima prilikom obračuna naknade za konverziju. Zakonodavac je ovaj javni interes zasnovao na generalnoj proceni da donošenjem navedenog Zakona treba da se stvori osnov, između ostalog, za proširenje kruga lica koja mogu ostvariti pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine bez naknade, čime se omogućava privođenje građevinskog zemljišta nameni izgradnjom objekata u skladu sa planskim dokumentom i istovremeno doprinosi racionalnom korišćenju građevinskog zemljišta. Međutim, javni interes mora biti zasnovan na objektivnom i razumnom osnovu, odnosno objektivnim pokazateljima na osnovu kojih je zakonodavac procenio da situacija u kojoj se nalaze privatizovana privredna društva zahteva i čini opravdanim davanje pogodnosti u vidu propisanog načina obračuna naknade kod konverzije zemljišta. Polazeći od iznetog, Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti, kao sporno, pitanje da li se osporene pogodnosti iz člana 103. stav 1. Zakona mogu opravdati javnim interesom za izgradnju objekata na ovom zemljištu i njegovim racionalnim korišćenjem, kao i da li ove pogodnosti predstavljaju prekomerni teret za društvenu zajednicu u celini. Takođe, u cilju celovitog sagledavanja navedenog spornog pitanja, naročito treba imati u vidu i odredbe člana 107. Zakona kojima je utvrđena namena novčanih sredstava koja se ostvaruju konverzijom zemljišta u državnoj svojini. Naime, saglasno navedenoj zakonskoj odredbi, novčana sredstva ostvarena po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine se, u jednakom procentu, uplaćuju u poseban fond za restituciju i u budžet jedinice lokalne samouprave radi korišćenja za uređivanje i pribavljanje građevinskog zemljišta, izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture.
S obzirom na izneto, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 103. stav 1. i člana 106. osporenog Zakona o planiranju i izgradnji.
Razmatrajući osporeni član 106. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da, u pogledu određivanja uslova i postupka konverzije prava korišćenja nakon privatizacije, član 105. Zakona, koji reguliše položaj nosilaca prava korišćenja na zemljištu na koje se primenjuju zakoni kojima se uređuje sport, kao i udruženja građana, sadrži istovetno rešenje kao i odredba člana 106. Zakona u osporenom delu. Naime, članom 105. Zakona propisano je: da lica čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, kao i udruženja građana, kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ostaju nosioci prava korišćenja, osim ako se na njih mogu primeniti druge odredbe ovog zakona koje se odnose na prestanak prava korišćenja ili poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, do okončanja postupka privatizacije, kao i da se po uplati kupoprodajne cene nakon privatizacije, a na osnovu potvrde Agencije za privatizaciju, može izvršiti konverzija prava korišćenja u pravo svojine na tom zemljištu u korist privatizovanog lica, u skladu sa ovim zakonom. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano može postaviti pitanje saglasnosti odredbe člana 105. Zakona sa Ustavom, te da su se stoga stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i ovog člana Zakona.
Istovremeno, Sud je odlučio da rešenje o pokretanju postupka dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.
Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 168. stav 4. Ustava utvrđeno da Ustavni sud može, do donošenja konačne odluke i pod uslovima određenim zakonom, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu zakona ili drugog opšteg akata čiju ustavnost ili zakonitost ocenjuje. Takođe, odredbom člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano je da Ustavni sud može u toku postupka, do donošenja konačne odluke, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čija se ustavnost ili zakonitost ocenjuje, ako bi njihovim izvršavanjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice.
Polazeći od analize osporenih odredaba Zakona i značaja spornih ustavnopravnih pitanja koja se u vezi sa njima postavljaju, kao i činjenice da je nejasno šta čini prodajnu cenu kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije koja, prema formulaciji osporenog člana 103. stav 1. Zakona, predstavlja trošak na ime pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj svojini, Ustavni sud je ocenio da bi primenom osporenih odredaba Zakona mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice po imovinska prava privatizovanih preduzeća, nosilaca prava korišćenja na navedenom zemljištu. Naime, budući da se, saglasno pravnom stavu Ustavnog suda iz Rešenja IUz-233/2009 od 26. septembra 2012. godine, „prevođenjem prava korišćenja u pravo svojine jedno imovinsko pravo pretvara u pravo svojine, što podrazumeva da se, uz pravo korišćenja stiče i pravo raspolaganja, bez ikakvih zakonskih ograničenja koja su ranijim propisima bila ustanovljena u pogledu prometa prava korišćenja“, i da se navedena promena imovinskih odnosa na građevinskom zemljištu u državnoj svojini temelji na odredbama člana 86. Ustava koje ustanovljavaju i jemče, kao ustavno priznate oblike svojine - privatnu, zadružnu i javnu svojinu, Ustavni sud smatra da se posledice utvrđivanja eventualne neustavnosti osporenih odredaba Zakona po imovinska prava privatizovanih preduzeća i drugih pravnih lica na građevinskom zemljištu, ne bi mogle naknadno otkloniti, te da je stoga privremena obustava izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koji bi bili preduzeti na osnovu osporenih odredaba Zakona navedenih u tački 3. izreke, neophodna. Saglasno iznetom, Sud je, na osnovu odredbe člana 56. stav 1. Zakona, rešio kao u tački 3. izreke.
Imajući u vidu da su pitanja o kojima je rešavano u ovom predmetu od šireg značaja za zaštitu ustavnosti, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, zaključio da se Rešenje objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 1), 3) i 5) i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević