| Vrsta: | Sudska praksa | ||
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 13.07.2017 | Broj: IUm-478/2014 |
| Abstrakt: | |||
Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (dr. Korhecz Tamás), članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 13. jula 2017. godine, doneo je
1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o potvrđivanju Sporazuma o saradnji između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata («Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori», broj 3/13), i to odredaba člana 2. tačka 3. podtačka 2. i tačka 8. podtačka 2. i čl. 5. i 6. Sporazuma koji je potvrđen tim zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata o uzajamnom podsticanju i zaštiti ulaganja («Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori», br, 3/13 i 1/15), i to odredaba člana 4. st. 1. i 2, člana 6. stav 5, člana 7. stav 1. tačka 1. podtačka ž) i člana 11. Sporazuma koji je potvrđen tim zakonom.
3. Odbacuje se zahtev za ocenu ustavnosti i zakonitosti Ugovora o zajedničkom ulaganju 05 broj 337-6983/2014-4, zaključenog 4. jula 2014. godine između Vlade Republike Srbije i Al Rawafed International Investment L.L.C. iz Ujedinjenih Arapskih Emirata.
4. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba akata iz tač. 1. i 2.
I
Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti akata navedenih u tački 1. izreke.
U inicijativama kojima se osporava Zakon o potvrđivanju Sporazuma o saradnji između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata («Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori», broj 3/13), navodi se da osporene odredbe člana 2. tačka 3. podtačka 2. i tačka 8. podtačka 2. i čl. 5. i 6. Sporazuma nisu u saglasnosti sa odredbama člana 3. st. 1. i 2. (načelo vladavine prava), člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. (jedinstvo pravnog poretka), člana 21. (načelo zabrane diskriminacija) i člana 194. st. 2. i 4. Ustava (hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata), kao ni sa odredbama Ustava kojima je utvrđeno ekonomsko uređenje Republike Srbije, i to sa članom 82. st. 1. i 2. (osnovna načela), članom 84. st. 2. i 3. (zabrana monopolskog ili dominantnog položaja na tražištu) i članom 86. stav 1. Ustava (zajemčena ravnopravnost svih oblika svojine). Podnosioci inicijativa smatraju da se osporenim odredbama čl. 5. i 6. Sporazuma vrši suspendovanje celokupnog pravnog poretka Republike Srbije, jer u odnosima sa Vladom Ujedinjenih Arapskih Emirata, odnosno sa fizičkim i pravnim licima koje ta Vlada odredi, Vladu Republike Srbije ne vezuje nijedan propis nacionalnog zakonodavstva Republike Srbije, te je, po njihovom mišljenju, ovo rešenje suprotno članu 3. Ustava prema kome je Republika Srbija pravna država u kojoj vladaju pravo i zakoni, a vlast je dužna da se povinuje Ustavu i zakonima, što znači da nema mesta suspenziji nacionalnog zakonodavstva voljom izvršne vlasti. U inicijativama se dalje navodi da je suspenzija nacionalnog zakonodavstva, predviđena odredbom člana 6. Sporazuma, suprotna i odredbama člana 82. stav 1. i člana 84. stav 2. Ustava, jer isključenje nacionalnog zakonodavstva (o javnim nabavkama, javnim tenderima, javnim nadmetanjima i drugim postupcima) ima cilj da partneru sa kojim se sklapa sporazum obezbedi, ako ne monopolski, onda bar dominantan položaj na tržištu, budući da ovaj segment tržišta Republike Srbije na taj način postaje zatvoren i nepristupačan za bilo kakvu konkurenciju. U pogledu osporavanja odredbe člana 2. tačka 3. podtačka 2. Sporazuma, podnosioci inicijativa navode da će, upravo zbog suspenzije nacionalnog zakonodavstva u navedenim segmentima, predviđeni ugovori o kupoprodaji, dugoročnom zakupu i dr. imovine u domaćim poljoprivrednim kompanijama koje su u državnom vlasništvu biti sklapani mimo javnog oglasa, nadmetanja i mogućnosti da im pristupi bilo ko drugi osim državljana Ujedinjenih Arapskih Emirata. Na taj način se krše odredbe Ustava kojima je garantovan jednak pravni položaj svih subjekata na tržištu, kao i zabrana ograničenja slobodne konkurencije i stvaranje monopolskog ili dominantnog položaja jednom kupcu, odnosno zakupcu. Prema shvatanju inicijatora navedena odredba Sporazuma je i diskriminatorska, jer prodajom i ustupanjem imovine bez tendera jednom kupcu, koji se tako dovodi u povlašćen položaj, ostali građani i pravna lica iz Republike Srbije i stranci iz Evropske Unije, kojima to nije ponuđeno, nemaju jednak položaj pred Ustavom i zakonom, kako je to utvrđeno članom 21. stav 1. Ustava. Imajući u vidu da se u okviru ovako ponuđenog poljoprivrednog zemljišta, nalazi i zemljište koje je u postupku restitucije prema Zakonu o varćanju oduzete imovine i obeštećenju ("Službeni glasnik RS", broj 72/11), podnosioci inicijative smatraju da predviđeno rešenje nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 86. Ustava, kojima je zajemčena ravnopravnost svih oblika svojine, jer se vrši uzurpacija privatne svojine, imajući u vidu da Vlada na predviđeni način daje u zakup, pa čak i prodaje tuđu imovinu, kojom samo upravlja do kraja postupka za njeno vraćanje, saglasno navedenom zakonu. Jedan od podnosilaca inicjative iz istih razloga osporava i odredbu člana 2. tačka 8. podtačka 2. Sporazuma, kojom je regulisana saradnja u oblasti prodaje nepokretne imovine u državnom vlasništvu.
Polazeći od svega navedenog, podnosioci inicijativa smatraju da osporeni Zakon u celini nije u saglasnosti sa odredbama člana 16. stav 2. i člana 194. stav 2. Ustava, imajući u vidu da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u saglasnosti s Ustavom i stoga traže da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, odredi privremenu meru obustave izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenog Zakona, odnosno Sporazuma, jer bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice.
Povodom osporavanja Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata o uzajamnom podsticanju i zaštiti ulaganja, u jednoj od podnetih inicijativa se navodi da su osporene odredbe člana 4. st. 1. i 2. i člana 11. Sporazuma (posmatrane u međusobnoj korelaciji) "direktno protivne" čl. 82. do 84. Ustava, jer jednak tretman na tržištu pretpostavlja jednakost i ravnopravnost subjekata, a isključuje mogućnost povoljnijeg položaja, što se u konkretnom slučaju ne čini, jer se pod maskom "povoljnijeg tretmana" u stvari favorizuju subjekti iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, čime takvi postupci u praksi imaju za posledicu stvaranje pravne nesigurnosti i protivustavno i protivzakonito ponašanje. U inicijativi kojom se ovaj zakon osporava dalje se navodi da se odredbom člana 6. stav 5. Sporazuma favorizuju ulagači iz Ujedinjenih Arapskih Emirata u pogledu rešavanja pitanja koja se tiču ostvarivanja prava i obaveza "iz domena eksproprijacije" pred organima državne uprave i sudovima, jer "hitnije rešavanje njihovih predmeta" u odnosu na predmete drugih stranaka u postupku predstavlja diskriminaciju i nejednako postupanje u pogledu pravne zaštite. Saglasno navedenom, podnosilac inicijative smatra da ova osporena odredba Sporazuma nije u saglasnosti sa odredbama čl. 21. i 36. Ustava. Podnosilac inicijative na kraju ističe da predviđeno rešenje u članu 7. stav 1. tačka 1. podtačka ž) Sporazuma, kojim se određuje pravni položaj ulagača u nacionalnu avio kompaniju, ne može biti predmet uređenja osporenog Sprazuma, imajući u vidu da je ovo pitanje predmet uređenja drugih potpisanih ugovora i zakona kojima se uređuje rad privrednih društava, kao i strana ulaganja u Republici Srbiji.
Polazeći od svega navedenog, podnosilac inicijative traži da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenog Zakona, odnosno Sporazuma.
Ustavnom sudu je podneta i predstavka označena kao ''predlog za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti'' Ugovora o zajedničkom ulaganju 05 broj 337-6983/2014-4, zaključenog 4. jula 2014. godine između Vlade Republike Srbije i Al Rawafed International Investment L.L.C. iz Ujedinjenih Arapskih Emirata. U predstavci se navodi da je osporeni ugovor zaključen radi "osnivanja Zajedničkog privrednog društva, zatvaranja poljoprivrednih društava Agrobačka, Bački Sivac, Jadran i Mladi borac, koja su u društvenom vlasništvu, zakupa istih sa zemljištem, prodaju i prenos vlasništva sa državne imovine Republike Srbije na Al Rawafed" i da zato nije u saglasnosti sa odredbama člana 87. stav 2. i čl. 122. do 124. Ustava, kao i sa odredbama člana 1. stav 3. i člana 72. Zakona o poljoprivrednom zemljištu, kojima je propisano da vlasnik poljoprivrednog zemljišta ne može biti strano fizičko, odnosno pravno lice i da se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini ne može otuđiti.
Povodom ove predstavke, Ustavni sud je, u sprovedenom prethodnom postupku, utvrdio da podnesak ne ispunjava procesne pretpostavke za razmatranje pred Ustavnim sudom, imajući u vidu da podnosilac nije naveo nijedan ustavnopravni razlog za osporavanje Ugovora o zajedničkom ulaganju, već je samo citirajući odredbe Ustava i zakona u odnosu na koje traži ocenu ustavnosti i zakonitosti, izneo svoje sopstveno mišljenje o cilju zaključenja i primene ugovora. Saglasno navedenom, Ustavni sud ukazuje da označavanje odredaba Ustava i zakona u odnosu na koje se traži ocena, nema značenje inicijative za pokretanje postupka, pa je iz tih razloga Sud ovaj podnesak odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), zbog nedostatka pretpostavki za vođenje postupka, kako je to navedeno u tački 3. izreke.
II
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je, u odnosu na osporene akte, utvrdio sledeće:
Narodna skupština je 15. marta 2013. godine donela Zakon o potvrđivanju Sporazuma o saradnji između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata i Zakon o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata o uzajamnom podsticanju i zaštiti ulaganja, kojima su potvrđena navedena dva sporazuma potpisana 17. februara 2013. godine u Abu Dabiju i čiji tekstovi, u originalu na srpskom i engleskom jeziku, predstavljaju sastavni deo člana 2. navedenih zakona.
Osporenim odredbama Sporazuma o saradnji između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata je predviđeno: da je u cilju investiranja u razvoj poljoprivredne proizvodnje i modernizacije postojeće poljoprivredne infrastrukture, Republika Srbija spremna da vodećoj poljoprivrednoj kompaniji iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, koju predloži UAE Strana, ponudi imovinu u poljoprivrednim kompanijama u državnom vlasništvu, dugoročni zakup poljoprivrednog zemljišta i/ili poslovnu saradnju, sve po pravilima i uslovima o kojima se Strane u ovom sporazumu dogovore, ili svaka Strana i privatni sektor, ili koji dogovori privatni sektor obeju strana, a što će biti regulisano posebnim sporazumima/ugovorima (kupoprodaja, dugoročni zakup, koncesije po BOT sistemu (built - operate - transfer; izgradi - koristi - prenesi), prodaja kapitala i/ili imovine u postojećim kompanijama, poslovna saradnja itd.) (član 2. tačka 3. podtačka 2.); da bi sprovele aktivnosti u ovoj oblasti saradnje, Strane su saglasne da se tamo gde postoji potreba da se obezbede ulaganja u određene kapacitete i nepokretnu imovinu (izuzev kapaciteta i nepokrene imovine iz tačke 3. ove oblasti) u Republici Srbiji koja je u državnom vlasništvu, kada se prepozna zajednički interes, Republika Srbija se obavezuje da će prodati određenu nepokretnu imovinu subjektima iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, ili će investirati zajedno sa njima, po pravilima i pod uslovima dogovorenim između Strana u ovom sporazumu, ili svaka strana i privatni sektor ili privatni sektor obeju Strana, što će biti regulisano posebnim kupoprodajnim ili drugim ugovorima (član 2. tačka 8. podtačka 2.); da će se svi investicioni aranžmani i aranžmani međusobne saradnje koji su obuhvaćeni oblastima saradnje u skladu sa čl. 2. i 3. ovog sporazuma, sprovoditi i dogovarati u skladu sa pravilima i uslovima dogovorenim od strane Strana u ovom sporazumu, ili svake Strane i privatnog sektora, ili privatnog sektora Strana, što će biti regulisano posebnim sporazumima/ugovorima (kupoprodaja, dugoročni zakup, koncesije po BOT sistemu (built - operate - transfer; izgradi - koristi - prenesi), prodaja kapitala i/ili imovine u postojećim kompanijama, poslovna saradnja itd.) (član 5.); da sporazumi, ugovori, programi i projekti zaključeni u skladu sa ovim sporazumom ne podležu javnim nabavkama, javnim tenderima, javnim nadmetanjima ili drugom postupku predviđenom nacionalinim zakonodavstvom Republike Srbije (član 6.).
Osporenim odredbama Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata o uzajamnom podsticanju i zaštiti ulaganja je predviđeno: da će svaka Strana ugovornica, na svojoj teritoriji obezbediti ulaganjima i povratima ulaganja ulagača druge Strane ugovornice, tretman koji je jednako povoljan kao tretman koji se obezbeđuje ulaganjima sopstvenih ulagača ili ulaganjima i povratima ulaganja ulagača trećih država, zavisno od toga koji je povoljniji, da će svaka Strana ugovornica garantovati, na svojoj teritoriji, ulagačima druge Strane ugovornice, u pogledu kupovine, razvoja, upravljanja, održavanja, korišćenja, ekspanzije, prodaje ili drugog otuđenja njihovih ulaganja, tretman koji je jednako povoljan kao tretman koji dodeljuje sopstvenim ulagačima ili ulagačima trećih zemalja, zavisno od toga koji je povoljniji (član 4. st. 1. i 2.); da će oštećeni ulagač Strane ugovornice, u skladu sa zakonima i propisima Strane ugovornice koja vrši eksproprijaciju, imati pravo na hitno rešavanje njegovog predmeta, uključujući procenu njegovog ulaganja u skladu sa principima navedenim u ovom članu, od strane sudskog ili drugog nadležnog ili nezavisnog organa te Strane ugovornice (član 6. stav 5.); da će svaka Strana ugovornica, u skladu sa svojim važećim zakonima i propisima, garantovati ulagačima druge Strane ugovornice, nakon plaćanja svih fiskalnih i drugih obaveza ulagača druge Strane ugovornice, slobodan transfer novčanih iznosa koji se odnose na njihova ulaganja, a naročito, mada ne i isključivo, na profit i dobit od nacionalne avio kompanije (član 7. stav 1. tačka (ž)); da bez obzira na član 4, ako zakoni bilo koje od Strana ugovornica, ili sadašnje ili buduće nastale obaveze između Strana ugovornica u skladu sa međunarodnim pravom, pored ovog sporazuma, dodatno sadrže odredbe, bilo opšte ili pojedinačne, kojima se ulaganjima ulagača druge Strane ugovornice, daje tretman koji je povoljniji od tretmana koji se obezbeđuje ovim sporazumom, takva pravila će, u meri u kojoj su povoljniji, imati prednost nad ovim sporazumom (član 11.).
III
Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba potvrđenih međunarodnih sporazuma, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da spoljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava, da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju, da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.); da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine, da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem roba, rada, kapitala i usluga (član 82. st. 1. i 2.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, da su zabranjeni akti kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja, da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena, da su strana lica izjednačena na tržištu sa domaćim (član 84.); da strana fizička i pravna lica mogu steći svojinu na nepokretnostima, u skladu sa zakonom ili međunarodnim ugovorom, da stranci mogu steći pravo koncesije na prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa, kao i druga prava određena zakonom (član 85.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 86. stav 1.); da su prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije u državnoj imovini, da u državnoj imovini mogu biti i druge stvari i prava, u skladu sa zakonom (član 87. stav 1.); da je korišćenje i raspolaganje poljoprivrednim zemljištem, šumskim zemljištem i gradskim građevinskim zemljištem u privatnoj svojini slobodno, da se zakonom mogu ograničiti oblici korišćenja i raspolaganja, odnosno propisati uslovi za korišćenje i raspolaganje da bi se otklonila opasnost od nanošenja štete životnoj sredini ili da bi se sprečila povreda prava i na zakonom zasnovanih interesa drugih lica (član 88.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama, jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, ekonomske odnose sa inostranstvom, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 1, 6. i 7.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (član 194. stav 4.).
Radi celovitijeg sagledavanja ustavnopravnih pitanja koja inicijatori smatraju spornim u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona:
Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora ("Službeni glasnik RS", broj 32/13) propisano je: da je međunarodni ugovor ugovor koji Republika Srbija zaključi u pisanom obliku sa jednom ili više država ili sa jednom ili više međunarodnih organizacija, regulisan međunarodnim pravom, bez obzira da li je sadržan u jednom ili više međusobno povezanih instrumenata i nezavisno od njegovog naziva (član 2. stav 1.); da zakon o potvrđivanju sadrži tekst međunarodnog ugovora na srpskom jeziku, odnosno na jednom od jezika originala, ako to nije srpski jezik, sa prevodom na srpski jezik, a može da sadrži i - 1) rezerve, deklaracije i interpretativne izjave u odnosu na međunarodni ugovor, koje se stavljaju u skladu sa odredbama samog ugovora i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava; 2) odredbe o obezbeđivanju finansijskih sredstava potrebnih za izvršavanje međunarodnog ugovora; 3) navođenje organa nadležnog za sprovođenje međunarodnog ugovora (član 12.); da Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore vojne, političke i ekonomske prirode, ugovore kojima se stvaraju finansijske obaveze za Republiku Srbiju, ugovore koji zahtevaju donošenje novih ili izmenu važećih zakona i ugovore kojima se odstupa od postojećih zakonskih rešenja (član 14. stav 1.); da se međunarodni ugovor može menjati u skladu sa odredbama samog ugovora i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 26. stav 1.).
Zakonom o ulaganjima ("Službeni glasnik RS", broj 89/15) je propisano: da se ovim zakonom uređuje opšti pravni okvir za ulaganja u Republici Srbiji, subjekti podrške ulaganjima za efikasno pružanje usluga ulagačima, obrazovanje i rad Saveta za ekonomski razvoj i osnivanje i rad Razvojne agencije Srbije (član 1.); da domaći i strani ulagači uživaju slobodu ulaganja, u skladu sa Ustavom i zakonom, da se jemči zaštita ulaganjima izvršenim u skladu sa zakonom (član 4.); da ulagač uživa punu pravnu sigurnost i pravnu zaštitu u pogledu prava stečenih ulaganjem (član 5.); da ulaganje neće biti predmet eksproprijacije bilo neposredno ili posredno merama koje imaju za cilj efekat koji je jednak eksproprijaciji, da se izuzetno od stava 1. ovog člana svojina i druga stvarna prava ulagača na nepokretnostima mogu oduzeti ili ograničiti samo u javnom interesu, ako je takva mogućnost predviđena zakonom kojim se uređuje eksproprijacija, na nediskriminatoran način, po postupku propisanim tim zakonom, uz isplaćivanje odgovarajuće naknade bez odlaganja, da u slučaju iz stava 2. ovog člana, ulagač ima pravo na pravni lek, na hitno rešavanje postupka oduzimanja i na procenu vrednosti predmeta oduzimanja od strane sudskog ili drugog nadležnog organa, u skladu sa zakonom (član 6. st. 1, 2. i 5.); da strani ulagači, u pogledu svog ulaganja u svemu uživaju jednak položaj i imaju ista prava i obaveze kao i domaći ulagači, ako ovim ili drugim zakonom nije drugačije uređeno, da strani ulagač može steći pravo svojine, službenosti, zaloge i druga stvarna prava na pokretnim stvarima i nepokretnostima koje se nalaze na teritoriji Republike Srbije, u skladu sa zakonom (član 7. st. 1. i 3.); da strani ulagač ima pravo da, u skladu sa zakonom, nakon plaćanja svih poreskih i drugih obaveza po osnovu javnih prihoda, slobodno transferiše finansijska i druga sredstva u vezi sa ulaganjem, kao što su - 1) prihodi (dividende, naknade za korišćenje prava intelektualne svojine i drugih srodnih prava, kamate i dr.); 2) imovina koja mu pripadne posle gašenja privrednog društva, odnosno na osnovu prestanka ugovora o ulaganju; 3) iznosi dobijeni od prodaje udela ili akcija u kapitalu privrednog društva; 4) iznosi dobijeni po osnovu smanjenja osnovnog kapitala privrednog društva; 5) iznosi dobijeni od dopunskih uplata; 6) naknade od eksproprijacije, odnosno od druge mere sa sličnim dejstvom; 7) deo zarade lica iz člana 7. stav 2. ovog zakona (član 9. stav 1.); da ulaganje od posebnog značaja jeste ulaganje čije ostvarenje bi bitno uticalo na dalji razvoj privrede Republike Srbije, unapređenje konkurentnosti privrede i Republike Srbije kao investicione lokacije i njen ravnomeran regionalni razvoj u odnosu na predmet ulaganja i teritorijalnu koncentraciju određenih privrednih grana i privrednih delatnosti i kod kojeg postoji značajno ulaganje u osnovna sredstva ili otvaranje većeg broja novih radnih mesta, da se za ulaganja od posebnog značaja predlog dodele državne pomoći donosi bez objave javnog poziva (član 11. st. 2. i 3.).
Zakonom o poljoprivrednom zemljištu ("Službeni glasnik RS", br. 62/06, 65/08 - dr. zakon, 41/09 i 112/15) je propisano: da vlasnik poljoprivrednog zemljišta ne može biti strano fizičko, odnosno pravno lice (član 1. stav 4.); da poljoprivrednim zemljištem Republike Srbije (u daljem tekstu: poljoprivredno zemljište u državnoj svojini) raspolaže i upravlja Republika Srbija preko Ministarstva, da se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini koristi prema godišnjem programu zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 60. st. 1. i 2.); da se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini i zemljište iz člana 3. ovog zakona može dati u zakup, ako je godišnjim programom zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta iz člana 60. ovog zakona predviđeno za davanje u zakup fizičkom, odnosno pravnom licu za period koji ne može biti kraći od jedne godine niti duži od 30 godina, a za ribnjake i vinograde 40 godina (član 62. stav 1.); da se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini daje u zakup javnim oglašavanjem, da se poljoprivredno zemljište daje u zakup javnim nadmetanjem u dva kruga, osim kod prava prvenstva zakupa i prava prečeg zakupa (član 64. st. 1. i 2.); da se poljoprivredno zemljište u državnoj svojini ne može otuđivati osim pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 72.).
Samostalnim članom 17. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljištu ("Službeni glasnik RS", broj 112/15), koji je stupio na snagu 7. januara 2016. godine, propisano je: da se poljoprivredno zemljište u društvenoj svojini (mešovita svojina, drugi oblici svojine) koje nije stečeno teretno pravnim poslom i za koje nije izvršen popis zemljišta u skladu sa Zakonom o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom zemljištu u druge oblike svojine („Službeni glasnik RS”, br. 49/92, 54/96 i 62/06 – dr. zakon) prenosi u javnu svojinu Republike Srbije (stav 1.); da fizičkom licu koje je upisano kao korisnik na poljoprivrednom zemljištu u državnoj svojini to pravo prestaje danom stupanja na snagu ovog zakona, osim u slučaju ako poseduje pravosnažno rešenje o vraćanju zemljišta u skladu sa Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanja zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Službeni glasnik RS”, br. 18/91, 20/92 i 42/98) koje odgovara parceli koju koristi (stav 2.); da je danom stupanja na snagu ovog zakona Republički geodetski zavod dužan da u skladu sa odredbama st. 1. i 2. ovog člana i članom 94. Zakona o poljoprivrednom zemljištu („Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 65/08 – dr. zakon i 41/09), po službenoj dužnosti, izvrši upis poljoprivrednog zemljišta u javnu svojinu Republike Srbije, kojim raspolaže i upravlja Ministarstvo (stav 3.).
Članom 62. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ("Službeni glasnik RS, br. 72/11, 108/13, 142/14 i 88/15-Odluka US) propisano je: da od stupanja na snagu ovog zakona imovina koja je oduzeta bivšim vlasnicima, a za koju je podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine ("Službeni glasnik RS", broj 45/05), a po odredbama ovog zakona može biti vraćena, ne može biti predmet otuđivanja, hipoteke ili zaloge, do pravnosnažnog okončanja postupka po zahtevu za vraćanje (stav 1.); da zabrana otuđenja i opterećenja imovine iz stava 1. ovog člana u pogledu imovine za koju nisu podneti zahtevi za vraćanje prestaje po isteku roka za podnošenje zahteva (stav 2.); da je vraćena imovina u slobodnom prometu, a Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima pravo preče kupovine prilikom prvog otuđenja (stav 3.); da je akt otuđenja i opterećenja imovine koji je suprotan odredbama ovog člana ništav (stav 4.).
Odredbama čl. 7. i 7a Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", br. 124/12, 14/15 i 68/15) određene su nabavke na koje se ovaj zakon ne primenjuje, pa je tako članom 7. stav 1. tačka 2) podtačka (1) propisano da odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na nabavke odnosno konkurse za dizajn koje su naručioci obavezni da sprovedu u skladu sa postupcima nabavki ustanovljenim međunarodnim ugovorom ili drugim aktom na osnovu kojeg je nastala međunarodna obaveza, a koji je zaključen sa jednom ili više država i/ili užih političko-teritorijalnih jedinica i koji se odnosi na radove, dobra ili usluge namenjene zajedničkoj primeni ili zajedničkom iskorišćavanju od strane potpisnica.
Zakonom o javnoj svojini ("Službeni glasnik RS", br. 72/11, 88/13,105/14 i 108/16) je propisano: da se pravni režim građevinskog zemljišta, poljoprivrednog zemljišta, šuma i šumskog zemljišta u javnoj svojini uređuje posebnim zakonom (član 8.); da su dobra od opšteg interesa u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, stvari koje su zakonom određene kao dobra od opšteg interesa (poljoprivredno zemljište, šume i šumsko zemljište, vodno zemljište, vodni objekti, zaštićena prirodna dobra, kulturna dobra i dr.), zbog čega uživaju posebnu zaštitu, da se način i uslovi iskorišćavanja i upravljanja dobrima u opštoj upotrebi i dobrima od opšteg interesa uređuju posebnim zakonom, da su dobra od opšteg interesa na kojima postoji pravo javne svojine u svojini Republike Srbije, ako zakonom nije drukčije određeno (član 10. st. 1, 3. i 6.).
IV
Saglasno članu 16. stav 2. Ustava, potvrđeni međunarodni ugovori su sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju. U pogledu hijerarhije domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata, članom 194. stav 3. Ustava je utvrđeno da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, dok zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima. Iz navedenog sledi da su potvrđeni međunarodni ugovori na hijerarhijskoj lestvici u pravnom poretku Republike Srbije ispod Ustava, ali iznad zakona i drugih opštih akata. Potvrđivanjem određenih međunarodnih ugovora ne retko se zahteva donošenje novih ili izmena važećih zakona i drugih opštih akata, upravo radi njihovog usklađivanja sa potvrđenim međunarodnim ugovorom.
Narodna Skupština je, saglasno članu 99. stav 1. tačka 4. Ustava, nadležna za potvrđivanje međunarodnih ugovora kad je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja. Odredbama člana 16. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, zakonodavac je odredio koji međunarodni ugovori moraju biti potvrđeni od strane Narodne skupštine, a koji ne. Tako je stavom 1. ovog člana Zakona propisano da Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore vojne, političke i ekonomske prirode, zatim ugovore kojima se stvaraju finansijske obaveze za Republiku Srbiju i ugovore koji zahtevaju donošenje novih ili izmenu važećih zakona, kao i ugovore kojima se odstupa od postojećih zakonskih rešenja. Iz navedenog sledi da je jedan od razloga zbog koga međunarodni ugovor mora biti potvrđen od strane Narodne skupštine i taj što rešenja predviđena u tom ugovoru odstupaju od postojećih zakonskih rešenja. Naime, njime se utvrđuju određeni izuzeci, koji u slučaju bilateralnih međunarodnih ugovora, kakvi su oni osporeni u ovom ustavnosudskom predmetu, važe samo između strana ugovornica koje su ugovor (sporazum) zaključile.
Potvrđivanje međunarodnog ugovora vrši Narodna skupština donošenjem posebnog zakona, a njegovim stupanjem na snagu potvrđeni međunarodni ugovor postaje sastavni deo jedinstvenog pravnog poretka Republike Srbije i može se neposredno primenjivati, osim ako nije neophodno pre toga izvršiti potrebne izmene u nacionalnom zakonodavstvu, promenom ili donošenjem novih zakona, odnosno drugih opštih akata.
Saglasno navedenom, Ustavni sud je utvrdio da, kako su osporeni sporazumi zaključeni između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata potvrđeni od strane Narodne skupštine donošenjem posebnih zakona o potvrđivanju, to se radi o aktima iz člana 167. Ustava, o čijoj saglasnosti sa Ustavom je nadležan da odlučuje Ustavni sud.
V
Prvoosporenim Zakonom izvršeno je potvrđivanje Sporazuma (međunarodnog ugovora) o saradnji između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata, kojim je predviđeno da strane podstiču i promovišu saradnju između dve zemlje na principima prijateljstva, punog poštovanja suvereniteta obe zemlje i zajedničkih interesa u skladu sa važećim nacionalnim zakonodavstvom, međunarodnim pravom i odredbama ovog sporazuma (član 1. stav 1. Sporazuma). Navedeni sporazum predstavlja pravni okvir za realizaciju svih aktivnosti i polazni osnov za operacionalizaciju budućih aranžamana u svim oblastima od zajedničkog interesa za obe države. Oblasti saradnje definisane ovim sporazumom kreću se od ekonomske, preko bezbednosne i vojne, pa sve do saradnje u oblasti sporta (ukupno 13 oblasti saradnje je definisano). Za podnosioce inicijativa sporan je način ostvarivanja saradnje u oblasti poljoprivrede i nekretnina/nepokretne imovine/kapaciteta iz člana 2. tač. 3. i 8. Sporazuma, pri čemu nisu sporni oblici saradnje u ovim oblastima. Naime, u oblasti poljoprivrede je predviđeno da je, u cilju investiranja u razvoj poljoprivredne proizvodnje i modernizacije postojeće poljoprivredne infrastrukture, Republika Srbija spremna da vodećoj poljoprivrednoj kompaniji iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, koju predloži UAE Strana, ponudi imovinu u poljoprivrednim kompanijama u državnom vlasništvu, dugoročni zakup poljoprivrednog zemljišta i/ili poslovnu saradnju, sve po pravilima i uslovima o kojima se Strane u ovom sporazumu dogovore, ili svaka Strana i privatni sektor, ili koji dogovori privatni sektor obeju strana, a što će biti regulisano posebnim sporazumima/ugovorima (kupoprodaja, dugoročni zakup, koncesije po BOT sistemu (built - operate - transfer; izgradi - koristi - prenesi), prodaja kapitala i/ili imovine u postojećim kompanijama, poslovna saradnja itd.), dok je u okviru saradnje u oblasti nekretnina predviđeno da se, tamo gde postoji potreba da se obezbede ulaganja u određene kapacitete i nepokretnu imovinu (izuzev kapaciteta i nepokrene imovine iz tačke 3. ove oblasti) u Republici Srbiji koja je u državnom vlasništvu, kada se prepozna zajednički interes, Republika Srbija obavezuje da će prodati određenu nepokretnu imovinu subjektima iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, ili će investirati zajedno sa njima, po pravilima i pod uslovima dogovorenim između Strana u ovom sporazumu, ili svaka strana i privatni sektor ili privatni sektor obeju Strana, što će biti regulisano posebnim kupoprodajnim ili drugim ugovorima. Iz navedenog sledi da je Republika Srbija spremna da u ostvarivanju saradnje sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima u oblasti poljoprivrede ponudi na prodaju imovinu u poljoprivrednim kompanijama koje su u državnom vlasništvu, da dâ u dugoročni zakup poljoprivredno zemljište i/ili ostvari poslovnu saradnju, ali sve u cilju ostvarivanja opšteg interesa koji se ogleda u investiranju razvoja poljoprivredne proizvodnje i modernizacije postojeće poljoprivredne infrastrukture. U oblasti nekretnina Republika Srbija se obavezuje da će prodati određenu nepokretnu imovinu subjektima iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, ili će investirati zajedno sa subjektima iz Ujedinjenih Arapskih Emirata, ali samo pod uslovima da postoji potreba da se obezbede ulaganja u određene kapacitete i nepokretnu imovinu u državnom vlasništvu i da postoji zajednički interes za to, pri čemu su iz ovog režima izuzeti kapaciteti i nepokretna imovina iz oblasti poljoprivrede. Saglasno navedenom, Ustavni sud je utvrdio da svi predviđeni načini ostvarivanja saradnje, kako u oblasti poljoprivrede (prodaja imovine poljoprivrednih kompanija koje su u državnom vlasništvu i davanje poljoprivrednog zemljišta u dugoročni zakup), tako i u okviru saradnje u oblasti nepokretnosti (prodaja nepokretne državne imovine ili zajedničko ulaganje u istu) predstavljaju pravne institute koji su već ustanovljeni u unutrašnjem zakonodavstu Republike Srbije, odnosno uređeni odgovarajućim zakonima iz oblasti javne svojine, poljoprivrednog zemljišta, privatizacije, stranih ulaganja i sl. S tim u vezi, Ustavni sud posebno ukazuje da je izuzimanje kapaciteta i nepokretne imovine u oblasti poljoprivrede iz režima prodaje nepokretnosti u državnom vlasništvu, upravo i predviđeno radi očuvanja ustanovljenog pravnog režima poljoprivrednog zemljišta u Republici Srbiji, jer je članom 1. stav 4. Zakona o poljoprivrednom zemljištu propisano da vlasnik poljoprivrednog zemljišta ne može biti strano fizičko, odnosno pravno lice.
Međutim, podnosioci inicijativa navedene odredbe Sporazuma osporavaju dovodeći ih u vezu sa odredbom člana 6. Sporazuma, kojom je predviđeno da sporazumi, ugovori, programi i projekti zaključeni u skladu sa ovim sporazumom ne podležu javnim nabavkama, javnim tenderima, javnim nadmetanjima ili drugom postupku predviđenom nacionalnim zakonodavstvom Republike Srbije, ističući da se svi ugovori iz oblasti poljoprivrede i prodaje nepokretnosti sprovode i dogovaraju saglasno osporenom sporazumu, što znači da će subjekti iz Ujedinjenih Arapskih Emirata biti izuzeti iz zakonom propisanih postupaka Republike Srbije za pribavljanje imovine, odnosno nepokretnosti u državnoj svojini, odnosno za davanje poljoprivrednog zemljišta u dugoročni zakup. Iz istih razloga je osporena i odredba člana 5. Sporazuma, koja se odnosi na sprovođenje i dogovaranje svih investicionih aranžmana i aranžmana međusobne saradnje koji su obuhvaćeni svim oblastima saradnje predviđenim osporenim Sporazumom.
Pristupajući razmatranju osporenih odredaba čl. 5. i 6. Zakona, Ustavni sud najpre ukazuje da se primena, poštovanje i tumačenje međunarodnog ugovora uređuje pravilima opšteg međunarodnog prava i konkretno Bečkom konvencijom o ugovornom pravu iz 1969. godine (u daljem tekstu: Bečka konvencija), čija je Republika Srbija članica od 12. marta 2001. godine. Pravila Bečke konvencije sastavni su deo unutrašnjeg pravog poretka Republike Srbije, a prema članu 194. stav 4. Ustava hijerarhijski su iznad nacionalnih zakona, te su kao takva dominantna pravila za primenu i tumačenje međunarodnih ugovora. Ovo posebno treba imati u vidu i stoga što ni važeći, kao ni prethodni Zakon o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora ne govori specifično o postupku tumačenja ugovora.
Ustavni sud precizira da Ujedinjeni Arapski Emirati nisu ugovorna strana Bečke konvencije, te je osporeni međunarodni ugovor između ove države i Republike Srbije zaključen prema pravilima međunarodnog običajnog prava. Međutim, Ustavni sud posebno naglašava da se, prema opšteprihvaćenim stavovima, Bečka konvencija smatra kodifikacijom običajnog prava, kao i progresivnim razvojem u određenim aspektima. Konkretno, materija primene i tumačenja međunarodnih ugovora, upravo predstavlja onaj deo Bečke konvencije koji se smatra kodifikacijom običajnog prava. Ustavni sud ističe da, s obzirom na to da je Bečka konvencija sastavni deo unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom sporu može imati u vidu i odredbe Bečke konvencije, nezavisno od činjenice da je postupak zaključivanja osporenih međunarodnih ugovora tekao prema pravilima međunarodnog običajnog prava o zaključivanju ugovora.
Fundamentalni princip međunarodnog ugovornog prava o poštovanju međunarodnih ugovora je princip pacta sunt servanda. Princip je sastavni deo korpusa i međunarodnog običajnog prava i Bečke konvencije, stipulisan i u članu 26. Sadržina principa je da svaki ugovor na snazi vezuje države ugovornice i ima se ispunjavati u dobroj veri. Članom 27. Bečke konvencije kodifikovan je i princip prema kome se države ne mogu pozvati na odredbe svog unutrašnjeg prava da bi opravdala neizvršavanje ugovora. Navedeni princip fundamentalan je princip savremenog međunarodnog javnog prava i počiva na konceptu ograničenog suvereniteta država, te njihove slobodno izražene volje iskazane u postupku zaključenja ugovora. Procesne pretpostavke o poštovanju pravnih normi, kako međunarodnih tako i nacionalnih, o zaključivanju i stupanju na snagu ovog Sporazuma nisu dovedene u pitanje. Stoga, u ovom slučaju dodatni značaj ima i duboko ukorenjeni princip međunarodnog javnog prava da se država ne može pozvati na odredbe svog unutrašnjeg prava kako bi opravdala bilo kršenje, bilo neispunjavanje međunarodnog ugovora.
Opšti međunarodnopravni princip, kao i pravilo o tumačenju ugovora stipulisano u članu 31. Bečke konvencije određuje da se ugovor mora dobronamerno tumačiti prema uobičajenom smislu koji se mora dati izrazima u ugovoru u njihovom kontekstu i u svetlosti njegovog predmeta i njegovog cilja.
S obzirom na napred izloženo, Ustavni sud smatra da se osporeni član 6. Sporazuma ima tumačiti metodologijom tumačenja međunarodnih ugovora, te u svetlu celokupnog ugovora, odnosno njegovog predmeta i cilja. Sud konstatuje da predmet Sporazuma nije usmeren ka isključivanju unutrašnjeg pravnog poretka, već da je predmet Sporazuma kreiranje opšteg pravnog okvira za sveobuhvatnu saradnju između dve države u većem broju različitih oblasti.
Ovome treba dodati i to da je navedeni sporazum po svojoj pravnoj prirodi međunarodni ugovor, i to bilateralnog i legislativnog karaktera. Shodno tome telos ugovora, tj. njegov glavni predmet i cilj podleže daljoj konkretizaciji, putem zaključivanja novih pravnih aranžmana, pri čemu je moguće da će novi pravni poslovi biti kako u domenu međunarodnog javnog prava, po pravnoj prirodi kontraktuelni međunarodni ugovori, tako i u domenu međunarodnog privatnog prava, međunarodnog privrednog prava, međunarodnog investicionog prava i sl, čime bi se naknadno uveli dublje u sistem unutrašnjeg pravnog poretka. Pri tome, Ustavni sud, povodom osporene odredbe člana 6. Zakona, dodatno ukazuje da je pogrešno shvatanje podnosioca inicijativa, da navedeno rešenje iz Sporazuma predstavlja isključenje celokupnog nacionalnog zakonodavstva na ugovore koji bi se zaključili saglasno osporenom Sporazumu, jer iz same odredbe ovog sporazuma proizlazi da su precizirani postupci kojima ne podležu sporazumi, ugovori, programi ili projekti zaključeni u skladu sa ovim sporazumom. Naime, radi se o javnim nabavkama, javnim tenderima, javnim nadmetanjima ili nekom drugom postupku koji je predviđen nacionalnim zakonodavstvom.
Prema shvatanju Ustavnog suda izraz „drugi postupak predviđen nacionalnim zakonodavstvom“ upotrebljen u članu 6. Sporazuma ima se tumačiti primenom metoda sistemskog i teleološkog tumačenja, na šta upućuje i navedeni član 31. Bečke konvencije. Dodatno, ovakav vid formulacije podleže primeni opšteg pravnog principa ejusdem generis, po kome se značenje rečima i izrazima, kada u pravnom pravilu postoji nabrajanje, daje u skladu sa vrstom i prirodom tih reči ili izraza zajedno upotrebljenih u određenoj odredbi. Konkretno ova formulacija bi se mogla odnositi samo na proces javnih nabavki, javnih tendera i javnih nadmetanja i slično, a ne na derogiranje, odnosno suspenziju celokupnog nacionalnog zakonodavstva, kako to pogrešno navode podnosioci inicijativa. Naime, prema shvatanju Ustavnog suda "drugi postupak predviđen nacionalnim zakonodavstvom" može da se odnosi samo na postupak koji je u funkciji javnog odabira nekog učesnika u nadmetanju za dobijanje određenog posla ili projekta, imajući u vidu da se nazivi zakonom predviđenih postupaka ovakve vrste nužno ne iscrpljuju samo navedenim nazivima, poput javnih nabavki, javnih tendera i javih nadmetanja (primera radi mogu se koristiti i nazivi kao što su javne licitacije, javne aukcije i sl.). Saglasno navedenom, ukoliko se prilikom zaključivanja sporazuma, ugovora, programa ili projekata u skladu sa osporenim Sporazumom, tj. članom 6. ovog Sporazuma, ne sprovode postupci poput navedenih javnih nabavki, javnih tendera i sl, očigledno je da će se postupak zaključivanja istih sprovoditi postupkom neposredne pogodbe. Čak je i našim nacionalnim zakonodavstvom dozvoljen ovakav vid realizacije određenog pravnog posla, ali pod zakonom propisanim uslovima. Tako su: odredbama čl. 7. i 7a Zakona o javnim nabavkama određene nabavke na koje se ovaj zakon ne primenjuje, dok je članom 7. stav 1. tačka 2) podtačka (1) propisano da odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na nabavke odnosno konkurse za dizajn koje su naručioci obavezni da sprovedu u skladu sa postupcima nabavki ustanovljenim međunarodnim ugovorom ili drugim aktom na osnovu kojeg je nastala međunarodna obaveza, a koji je zaključen sa jednom ili više država i/ili užih političko-teritorijalnih jedinica i koji se odnosi na radove, dobra ili usluge namenjene zajedničkoj primeni ili zajedničkom iskorišćavanju od strane potpisnica; odredbom člana 29. stav 4. Zakona o javnoj svojini je propisano da se, izuzetno od stava 1. ovog člana, nepokretne stvari mogu pribaviti ili otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne ispod od strane nadležnog organa procenjene tržišne vrednosti nepokretnosti (kod otuđenja), odnosno ne iznad te vrednosti (kod pribavljanja), ako u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje, kao i da predlog akta, odnosno akt o ovakvom raspolaganju mora da sadrži obrazloženje iz koga se može utvrditi postojanje ovih okolnosti.
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je našao da odredba člana 6. osporenog Sporazuma predstavlja odstupanje od nacionalnog zakonodavstva u pogledu sprovođenja postupka prodaje imovine poljoprivrenih preduzeća u državnoj svojini, postupka davanja poljoprivrednog zemljišta u dugoročni zakup i postupka otuđenja nepokretnosti u državnoj svojini, imajući u vidu da se u svim ovim postupcima isključuje tzv. javno nadmetanje, već se ovakvi poslovi zaključuju neposrednom pogodbom. Međutim, svi navedeni postupci su uređeni zakonima (i eventualno bliže razrađeni odgovarajućim podzakonskim aktima), a ne Ustavom Republike Srbije. Međunarodni ugovori koji se potvrđuju mogu da sadrže rešenja koja odstupaju od postojećih zakonskih rešenja. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu Ustavom određeno mesto potvrđenih međunarodnih ugovora u pravnom poretku Republike Srbije, Ustavni sud je ocenio da zakonom propisani postupci za prodaju imovine, odnosno nepokretnosti u državnoj svojini, odnosno davanju poljoprivrednog zemljišta u dugoročni zakup, ne moraju pod istim uslovima biti predviđeni i u potvrđenom međunarodnom ugovoru, jer su odstupanja od predviđenog dozvoljena u slučaju da se takav međunarodni ugovor potvrdi od strane Narodne skupštine donošenjem posebnog zakona, čija pravna snaga je, saglasno Ustavu, jača od zakona na nacionalnom nivou. Stoga je Ustavni sud utvrdio da navodima inicijatora nije potkrepljena tvrdnja o nesaglasnosti osporene odredbe člana 6. Sporazuma, a sa njom i posledično osporene odredbe člana 2. tačka 3. podtačka 2. i tačka 8. podtačka 2. i člana 5. Sprazuma sa odredbama člana 3. st. 1. i 2. (načelo vladavine prava), člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. (jedinstvo pravnog poretka) i člana 194. st. 2. i 4. Ustava (hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata).
U pogledu osporavanja odredbe člana 6. Sporazuma u odnosu na pojedina načela ekonomskog uređenja Republike Srbije, Ustavni sud ukazuje da odredba člana 82. stav 1. Ustava, na čiju se povredu ukazuje, po shvatanju Suda, sadrži osnovna načela na kojima se zasniva ekonomsko uređenje tako što određuje da ekonomsko uređenje u Republici Srbiji počiva na tržišnoj privredi, otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine. Načelna ravnopravnost svih svojinskih oblika iz člana 82. stav 1. Ustava, odnosno ravnopravnost privatne i drugih oblika svojine, po oceni Suda, podrazumeva i ravnopravnost javne, a to znači i državne svojine sa drugim oblicima svojine, što je izričito utvrđeno i odredbom člana 86. stav 1. Ustava, koja jemči jednaku pravnu zaštitu svih oblika svojine – privatne, zadružne i javne svojine. Polazeći od Ustavom utvrđenog principa ravnopravnosti svih oblika svojine, po oceni Suda, Ustavom proklamovanom principu tržišne privrede, otvorenog i slobodnog tržišta, ne protivureči slobodno raspolaganje države imovinom poljoprivrednih kompanija u državnom vlasništvu, poljoprivrednim zemljištem ili nepokretnostima u državnoj svojini koje su predmet zaključenog Sporazuma. Takođe, Sud nalazi da ova odredba Ustava, koja je po svom karakteru načelna, ne sadrži ni izričito upućivanje na zakonsko regulisanje postupka otuđenja državne imovine. Takva obaveza proizlazi iz odredbe člana 86. stav 3. Ustava, koja predviđa da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom. Osim toga, Ustav u odredbi člana 85. stav 1. utvrđuje da strana fizička i pravna lica mogu steći svojinu na nepokretnostima, uključujući i nepokretnosti koje su u državnoj svojini, u skladu sa zakonom ili međunarodnim ugovorom. U tom smislu, iz odredbe člana 86. stav 3, a u vezi sa odredbom člana 85. stav 1. Ustava, po oceni Suda, proizlazi da se sredstva iz javne svojine, pa time i sredstva u pravnom režimu državne svojine, mogu otuđiti domaćim državljanima, u skladu sa zakonom, a nepokretnosti u javnoj (državnoj) svojini stranim pravnim i fizičkim licima i u skladu sa međunarodnim ugovorom, kao opštim pravnim aktom jače pravne snage od zakona. Budući da Ustav u navedenim i drugim odredbama ne utvrđuje da je otuđivanje ili davanje u zakup sredstava u državnoj svojini, jedino moguće u „otvorenom nadmetanju“, da je uređivanje pitanja koja se odnose na prodaju imovine koja je u svojini države i određivanje uslova pod kojima će se izvršiti ta prodaja u nadležnosti Narodne skupštine, koja prema Ustavu vrši zakonodavnu vlast donošenjem zakona i potvrđivanjem zaključenih međunarodnih ugovora kojima se ovi odnosi uređuju, sa stanovišta Ustava, po oceni Suda, od značaja je da li je prodaju izvršio vlasnik imovine, odnosno organ na koga je država prenela to ovlašćenje i da li su uslovi i način otuđenja uređeni zakonom, odnosno međunarodnim ugovorom kako je to predviđeno odredbama člana 85. stav 1. i člana 86. stav 3. Ustava. Prilikom razmatranja saglasnosti osporene odredbe člana 6. Sporazuma sa Ustavom, a sa stanovišta razloga navedenih u inicijativi, Sud je imao u vidu i sadržinu Sporazuma u celini, a posebno osporenih odredaba člana 2. tačka 3. podtačka 2. i tačka 8. podatčka 2. Sporazuma, kojima su predviđeni razlozi kojima se rukovodi Republika Srbija prilikom prodaje državne imovine, odnosno davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta. Naime, Sud je ocenio da predmet Sporazuma nije jedino, niti prevashodno otuđenje dela državne svojine, već kompleksno uspostavljanje odnosa međudržavne saradnje u oblasti ekonomske saradnje, a posebno razvoja poljoprivredne proizvodnje, koja je od opšteg interesa, kao i da je prodaja dela državne svojine, odnosno davanja u zakup poljoprivrednog zemljišta, Sporazumom predviđena kao deo ukupno uspostavljene međudržavne saradnje u oblastima definisanim ovim sporazumom. Ovome treba dodati i da navodi podnosioca inicijative (zasnovani na "izjavama građana") u pogledu mogućnosti da se državna nepokretnost može naći u masi za restituciju, samo po sebi nema dejstva u odnosu na osporenu odredbu s obzirom na to da Zakon o vraćanju imovine i obeštećenju ne poznaje supstituciju imovine, već samo direktno naturalno vraćanje konkretne nepokretnosti, odnosno obeštećenje u novcu. Samim tim opšta formulacija kakva je predviđena Sporazumom, ne može se po oceni Ustavnog suda smatrati nesaglasnom sa Ustavom.
S obzirom na to da je Sporazum ratifikovala (potvrdila) Narodna skupština, čime je posebnim zakonom, tj. zakonom o potvrđivanju, zakonodavac u konkretnom slučaju odlučio o mogućim modalitetima ostvarivanja ekonomske saradnje, to, po oceni Suda, navodi inicijatora da su osporenim odredbama povređene navedene odredbe Ustava nisu potkrepljene ustavnopravno utemeljenim argumentima. Pri tome, Ustavni sud ističe da je posebno imao u vidu i činjenicu da prodaja dela državne imovine, odnosno njeno davanje u zakup predstavlja deo ugovorom predviđene uzajamne saradnje u oblasti poljoprivrede koja za krajnji cilj ima razvoj poljoprivredne proizvodnje i modernizaciju postojeće poljoprivredne infrastrukture u Republici Srbiji, što svakako predstavlja opšti državni interes.
Isti stav, Ustavni sud je već zauzeo prilikom ocene ustavnosti pojedinih odredaba Zakona o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ruske Federacije o saradnji u oblasti naftne i gasne privrede ("Službeni glasnik RS", broj 83/08), donošenjem Rešenja IUm-159/2008 od 16. jula 2009. godine.
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 2. tačka 3. podtačka 2. i tačka 8. podtačka 2. i čl. 5. i 6. osporenog Sporazuma, pa je Sud, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), podnete inicijative odbacio kao neprihvatljive, kako je to navedeno u tački 1. izreke Rešenja.
VI
Drugoosporenim Zakonom o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Republike Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata o uzajamnom podsticanju i zaštiti ulaganja uspostavlja se pravni okvir za uzajamno podsticanje i zaštitu ulaganja između dve države, čime se stvaraju uslovi za obezbeđenje visokog stepena pravne sigurnosti ulagača obe strane ugovornice. Ustavni sud napominje da iz uporedne prakse sledi da su međunarodni ugovori ovakve sadržine uobičajeni i brojni na bilateralnom međunarodnom nivou.
Podnosilac inicijative načelno osporava celokupan Zakon o potvrđivanju Sporazuma između Vlade Srbije i Vlade Ujedinjenih Arapskih Emirata o uzajamnom podsticanju i zaštiti ulaganja, time i sam tekst međunarodnog ugovora, i to konkretno navodeći da se čl. 1. i 2. Zakona, kojima je izvršena ratifikacija Sporazuma, narušava jedinstvo pravnog poretka, na način suprotan članu 194. Ustava. Navedene odredbe po svojoj formulaciji, tipske su odredbe koje se uvek kao takve navode u postupku ratifikacije međunarodnog ugovora. U nomenklaturi formalnih izvora međunarodnog javnog prava ratifikacioni instrumenti pripadaju kategoriji jednostranih pravnih akata koji nemaju pravnu vrednost per se već isključivo u sprezi sa ugovorom koga ratifikuju. S obzirom na to, sadržina odredbe o ratifikaciji nema pravnu snagu narušavanja jedinstva pravnog poretka, već se jedinstvo pravnog poretka mora tumačiti s obzirom na predmet i cilj ugovora. Podnosilac inicijative se poziva na praksu samog Ustavnog suda u pogledu tumačenja koncepta jedinstvenog pravnog poretka i to na Odluku IUz-225/2005 od 19. aprila 2012. godine. Ustavni sud ukazuje da navedena Odluka nije relevanta za osporene odredbe Sporazuma, s obzirom na to da je u ovoj Odluci Sud izrazio svoj stav povodom različitog uređivanja jedne pravne oblasti u više zakona, a ne povodom saglasnosti međunarodnog ugovora sa Ustavom (čija je pravna snaga iznad zakona). Naime, prema članu 194. stav 4. Ustava potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom i hijerarhijski su iznad zakona i drugih nacionalnih propisa. Stoga, do eventualnog narušavanja jedinstva pravnog poretka kada su potvrđeni međunarodni ugovori u pitanju može doći samo ukoliko je on u suprotnosti sa Ustavom.
U pogledu osporavanja odredaba člana 4. st. 1. i 2. Sporazuma, kojima je utvrđen nacionalni tretman ili tretman najpovlašćenije nacije (u zavisnosti od toga koji je povoljniji) svakoj strani ugovornici prilikom obezbeđivanja uslova za ulaganja i povrat ulaganja, kao i prava ulagača u pogledu kupovine, razvoja, upravljanja, održavanja korišćenja, ekspanzije, prodaje ili drugog otuđenja njihovih ulaganja na teritoriji druge države, Ustavni sud je utvrdio da se radi o formulaciji uobičajenoj u bilateralnim međunarodnim ugovorima ovakvog tipa. Član 4. Sporazuma predstavlja uobičajenu formulaciju klauzule najpovlašćenije nacije kako ona stoji u međunarodnim ugovorima i međunarodnim investicionim ugovorima. Klauzula najpovlašćenije nacije datira iz XVIII veka, na njoj je potom baziran celokupan sistem GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), a potom i Svetske trgovinske organizacije (WTO – World Trade Organisation) i Evropske organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development), u čijem je članstvu Republika Srbija. Upravo stoga savremeni međunarodni investicioni i trgovinski odnosi su oličeni u klauzuli najpovlašćenije nacije, koja ima za cilj da olakša i podstakne ekonomske tj. investicine odnose. Navedena klauzula svoje mesto ima i u opštem međunarodnom javnom pravu. Kao takva bila je predmet kodifikacije Komisije za međunarodno pravo još od 1978. godine, sa stanovištem da na njoj počiva sprovođenje jednog od opštih ciljeva međunarodne zajednice, a to je saradnja među državama i međusobna ispomoć među državama nejednake ekonomske snage. Suština ove odredbe je da se investitor tj. investicija neće tretirati nepovoljnije u odnosu na druge subjekte. Na isti način, podnosilac inicijative osporava i odredbu člana 11. Sporazuma. Odredbom člana 11. Sporazuma ugovoreno je da će se primeniti propis koji je povoljniji, odnosno da će se primeniti oni propisi, koji dodatno nastanu, ukoliko sadrže povoljnije odredbe. Ovakva formulacija u duhu je opšteg pravnog principa lex posteriori derogat legi priori.
Pored navedenog, Ustavni sud ističe da su podnosioci inicijativa, prilikom osporavnja navedenih odredaba Sporazuma, u više navrata izneli svoje pretpostavke o efektima koje bi osporene odredbe Sporazuma proizvele u svojoj praktičnoj primeni. Polazeći od navedenog, Ustavni sud podseća da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, Sud nije nadležan da ceni primenu u praksi odredaba zakona, pa je iz navedenih razloga odbacio inicijativu u tom delu, zbog nepostojanja pretpostavki za vođenje postupka i odlučivanje.
Osporenom odredbom člana 6. stav 5. Sporazuma utvrđeno je da će oštećeni ulagač Strane ugovornice imati pravo, u skladu sa zakonima i propisima Strane ugovornice koja vrši eksproprijaciju, na hitno rešavanje njegovog predmeta, uključujući procenu njegovog ulaganja u skladu sa principima navedenim u ovom članu, od strane sudskog ili drugog nadležnog ili nezavisnog organa te Strane ugovornice. Povodom navoda podnosioca inicijative da navedeno rešenje nije u saglasnosti sa odredbama članova 21. i 36. Ustava, jer se njime "favorizuju ulagači iz Ujedinjenih Arapskih Emirata u pogledu rešavanja pitanja koja se tiču ostvarivanja njihovih prava i obaveza iz domena eksproprijacije pred organima državne uprave i sudovima, jer "hitnije rešavanje njihovih predmeta" u odnosu na predmete drugih stranaka u postupku predstavlja diskriminaciju, kao i nejednako postupanje u pogledu pravne zaštite", Ustavni sud najpre ističe da je ovo pravo oštećenom ulagaču strane ugovornice obezbeđeno u skladu sa zakonima i propisima strane ugovornice koja vrši eksproprijaciju (kako to stoji i u samoj osporenoj odredbi Sporazuma), što znači da se na teritoriji Republike Srbije obezbeđuje saglasno propisima kojima su uređena pitanja eksproprijacije. S tim u vezi, Ustavni sud ističe da je odredbom člana 6. stav 5. Zakona o ulaganjima propisano da u slučaju eksproprijacije ulagač ima pravo na pravni lek, na hitno rešavanje postupka oduzimanja i na procenu vrednosti predmeta oduzimanja od strane sudskog ili drugog nadležnog organa, u skladu sa zakonom. Imajući u vidu da je nacionalnim zakonodavstvom već predviđeno pravo ulagača na pravni lek i na hitno rešavanje predmeta u slučaju eksproprijacije, to je Ustavni sud utvrdio da je osporeno rešenje iz člana 6. stav 5. Zakona u saglasnosti sa Ustavom, odnosno da se ulagačima iz Ujedinjenih Arapskih Emirata u tom pogledu ne obezbeđuje nikakav povoljniji tretman u odnosu na sve ulagače, bilo strane ili domaće na teritoriji Republike Srbije. Pri tome, Ustavni sud posebno ističe da kako formulacija člana 6. stav 5. Sporazuma izričito upućuje na primenu „zakona i propisa Strane ugovornice“, te se stoga Sud, u ovom konkretnom slučaju, i opredelio na analizu rešenja iz nacionalnog zakonodavstva.
Povodom navoda podnosioca inicijative da predviđeno rešenje u članu 7. stav 1. tačka 1. podtačka ž) Sporazuma, kojim se određuje pravni položaj ulagača u nacionalnu avio kompaniju, ne može biti predmet uređenja osporenog Sprazuma, imajući u vidu da je ovo pitanje predmet uređenja drugih potpisanih ugovora i zakona kojima se uređuje rad privrednih društava, kao i strana ulaganja u Republici Srbiji, Ustavni sud ukazuje da se odredbama člana 7. Sporazuma utvrđuje slobodan transfer novčanih iznosa koji se odnosi na ulaganja strana ugovornica (nakon plaćanja svih fiskalnih i drugih obaveza u drugoj državi), što svakako jeste predmet uređenja Sporazuma koji se odnosi na zaštitu ulaganja. Saglasno navedenom, osporenom odredebom Zakona se ne utvrđuje pravni položaj ulagača u nacionalnu avio kompaniju, kako to navodi podnosilac inicijative. Pored toga, Ustavni sud ukazuje da podnosilac inicijative u ovom slučaju nije naveo ustavnopravne razloge za osporavanje navedene odredbe Sporazuma, već svoje neslaganje sa njenom formulacijom i shvatanje da bi navedena odredba trebalo da bude predmet uređenja drugih akata, a ne osporenog Sporazuma, što istu ne čini nesaglasnom sa Ustavom.
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da navodima inicijatora nisu potkrepljene tvrdnje o osnovanosti zahteva za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 4. st. 1. i 2, člana 6. stav 5, člana 7. stav 1. tačka 1. podtačka ž) i člana 11. osporenog Sporazuma, pa je Sud, na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, podnetu inicijativu odbacio kao neprihvatljivu, kako je to navedeno u tački 2. izreke Rešenja.
VII
U pogledu zahteva podnosilaca inicijativa, da do donošenja konačne odluke, Ustavni sud obustavi pojedinačne akte i radnje donete, odnosno preduzete na osnovu osporenih odredaba oba sporazuma, Ustavni sud je zahteve odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, jer je odbacujući podnete inicijative kao neprihvatljive, Sud konačno rešio ustavnosudski spor.
Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić