Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić, i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. juna 2014. godine, doneo je

REŠENjE

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona navedenog u izreci.

U podnetoj inicijativi inicijator, između ostalog, navodi da „obzirom da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava (po stavu 1. člana 3. Ustava) i da se vladavina prava ostvaruje povinovanjem vlasti Ustavu (po stavu 2. člana 3. Ustava) to se ne može smatrati da je saglasno Ustavu da za još šest meseci od dana donošenja Odluke može da važi i primenjuje se bilo koji akt koji je od strane Ustavnog suda proglašen neustavnim“. Po mišljenju inicijatora, „stavom 4. člana 58. Zakona o Ustavnom sudu menja se smisao stava 3. člana 168. Ustava po kome neustavan akt prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u službenom glasilu“. U odnosu na stav 5. člana 58. Zakona o Ustavnom sudu, inicijator navodi da „i taj član treba poništiti jer on sam za sebe nema smisla ako se ukine stav 4. člana 58. osporenog Zakona“.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o Ustavnom sudu donela je Narodna skupština 24. novembra 2007. godine, objavljen je u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 109 od 28. novembra 2007. godine, a stupio je na snagu 6. decembra 2007. godine. Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi člana 97. tačka 2. Ustava, kojom je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ustavnost i zakonitost i postupak pred sudovima i drugim državnim organima i u odredbi člana 175. stav 3. Ustava, kojom je utvrđeno da se uređenje Ustavnog suda i postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo njegovih odluka uređuju zakonom. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu donela je Narodna skupština na sednici od 26. decembra 2011. godine. Ovaj zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 99 od 27. decembra 2011. godine, a stupio je na snagu 4. januara 2012. godine. Osporene odredbe člana 58. st. 4. i 5. Zakona nisu bile sadržane u osnovnom tekstu Zakona, već su u Zakon inkorporirane navedenim izmenama i dopunama Zakona (član 27. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu). U Predlogu zakona o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu koji je Vlada utvrdila na svojoj sednici održanoj 13. decembra 2011. godine i uputila Narodnoj skupštini na razmatranje i usvajanje, u Obrazloženju teksta Predloga zakona, a vezano za osporene odredbe Zakona, navodi se sledeće: „Članom 27. Zakona dopunjuje se odredba člana 58. Zakona o Ustavnom sudu, na način da se daje ovlašćenje Ustavnom sudu da odloži objavljivanje svoje odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije” za najviše šest meseci, kako bi se dala mogućnost donosiocu akta koji je oglašen neustavnim ili nezakonitim da u tom periodu izvrši odgovarajuće izmene osporenog akta, čime se sprečava eventualno nastajanje pravne praznine i štetnih posledica, koje bi mogle da nastanu od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda.“.

Ustavom Republike Srbije, između ostalog, utvrđeno je: da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ustavnost i zakonitost, postupak pred sudovima i drugim državnim organima i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 2. i 16.); da je Ustavni sud samostalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode i da su odluke Ustavnog suda konačne, izvršne i opšteobavezujuće (član 166.); da zakon ili drugi opšti akt koji nije saglasan Ustavu ili zakonu prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu i da Ustavni sud može, do donošenja konačne odluke i pod uslovima određenim zakonom, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu zakona ili drugog opšteg akta čiju ustavnost ili zakonitost ocenjuje (član 168. st. 3. i 4.), kao i da se uređenje Ustavnog suda i postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo njegovih odluka, uređuju zakonom (član 175. stav 3.).

Zakonom o Ustavnom sudu propisano je uređenje Ustavnog suda, postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo odluka Ustavnog suda (član 1. Zakona). Osporene odredbe člana 58. st. 4. i 5. Zakona nalaze se u delu Zakona kojim je regulisan postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata i odnose se na odlaganje objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Osporenim odredbama člana 58. st. 4. i 5. Zakona propisano je: da Ustavni sud može posebnim rešenjem odložiti objavljivanje svoje odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije“, ali najduže za šest meseci od dana njenog donošenja (stav 4.); da u slučaju iz stava 4. ovog člana, Ustavni sud odluku kojom je utvrđeno da opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom, zakonom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava ili potvrđenim međunarodnim ugovorom, dostavlja donosiocu opšteg akta zajedno sa rešenjem o odlaganju objavljivanja (stav 5.).

Zakonom o Ustavnom sudu propisano je i: da Ustavni sud može u toku postupka, do donošenja konačne odluke, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čija se ustavnost ili zakonitost ocenjuje, ako bi njihovim izvršavanjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice (član 56. stav 1.); da kad Ustavni sud utvrdi da zakon, statut autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, drugi opšti akt ili kolektivni ugovor nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorom, taj zakon, statut autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, drugi opšti akt ili kolektivni ugovor prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 58. stav 1.); da odredbe potvrđenog međunarodnog ugovora za koje je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nisu u saglasnosti sa Ustavom, prestaju da važe na način predviđen tim međunarodnim ugovorom i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 58. stav 2.); da kad Ustavni sud utvrdi da opšti akt ili kolektivni ugovor nije u saglasnosti sa zakonom, taj opšti akt ili kolektivni ugovor prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 58. stav 3.).

Iz navedenog sledi da su, saglasno odredbi člana 175. stav 3. Ustava, pitanja kojima je regulisan postupak pred Ustavnim sudom uređena zakonom. Saglasno tome, odredbama čl. 29. do 103. Zakona o Ustavnom sudu uređena su pitanja koja se odnose na različite postupke koji se vode pred Ustavnim sudom u okviru Ustavom utvrđene nadležnosti ovog Suda i na pravno dejstvo njegovih odluka koje se u ovim postupcima donose. Jedan od najznačajnih postupaka koji se vodi pred Ustavnim sudom u ostvarivanju funkcije zaštite ustavnosti i zakonitosti je postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opštih akata. Ovaj postupak pred Ustavnim sudom uređen je odredbama čl. 50. do 65. Zakona o Ustavnom sudu. Kao i kod svakog postupka, navedenim odredbama Zakona regulisana su pitanja koja se odnose na pokretanje i tok postupka, te pravno dejstvo odluka Ustavnog suda koje se u ovom postupku donose. Jedno od ovlašćenja kojima Ustavni sud, kao dominus litis, raspolaže u pogledu toka i okončanja postupka tzv. normativne kontrole opštih akata, predviđeno je osporenim članom 58. st. 4. i 5. Zakona i odnosi se na odlaganje objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“, pod određenim uslovima.

Ustavni sud ističe da je odredbom člana 168. stav 3. Ustava utvrđeno da zakon ili drugi opšti akt koji nije saglasan Ustavu prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu, što znači da je nastupanje pravnih posledica odluke Ustavnog suda direktno vezano za objavljivanje odluke Ustavnog suda u službenom glasilu. Pri tome, odlaganje objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“ nije u Zakon uvedeno kao obaveza Suda, već samo kao procesna mogućnost zasnovana na odredbi člana 175. stav 3. Ustava kojom je utvrđeno da se postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo njegovih odluka uređuju zakonom. Ustavni sud ističe da Sud u svakom konkretno određenom ustavnosudskom sporu odlučuje o eventualnoj primeni procesnih instituta (ovlašćenja) iz osporenog člana 58. st. 4. i 5. Zakona o Ustavnom sudu, i to na taj način što prvenstveno ceni pravne posledice koje nastaju u pravnom poretku Republike Srbije prestankom važenja odredaba određenog opšteg akta za koje je Sud utvrdio da nisu saglasne Ustavu ili zakonu. U tom smislu, a radi izvršavanja svoje ustavne obaveze iz člana 166. stav 1. Ustava da štiti ustavnosti i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode, Ustavni sud u svakom individualnom ustavnosudskom sporu ceni da li će prestanak važenja određenog opšteg akata ili njegovih odredaba dovesti do stvaranja pravne praznine u regulisanju društvenih odnosa usled prestanka važenja takvog akta, nakon donošenja odluke Ustavnog suda i njenog objavljivanja u službenom glasilu i da li nastanak te pravne praznine može proizvesti značajne štetne posledice po ustavnost i zakonitost, odnosno da li štetne posledice koje bi nastale usled stvaranja takve pravne praznine u pravnom poretku Republike Srbije mogu u značajnijoj meri ugroziti ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, a prvenstveno Ustavom zajemčenih prava i sloboda građana. Pri tome, cilj zakonom ustanovljenih procesnih instituta iz osporenog člana 58. st. 4. i 5. Zakona o Ustavnom sudu nije da se „produži život“ opštem aktu za koji je Sud utvrdio da nije saglasan Ustavu ili zakonu, već da se pruži mogućnost donosiocu tog opšteg akata da svojim delovanjem spreči nastanak pravne praznine u pravnom poretku Republike Srbije u određenom roku, kroz donošenje novog opšteg akata ili kroz usvajanje njegovih izmena i dopuna, a polazeći od stavova i pravnih shvatanja Ustavnog suda iznetih u odluci čije se objavljivanje odlaže. Takođe, odlaganje objavljivanja odluke Suda nije zakonom utvrđeno na rok od šest meseci, već je propisano da ovaj rok može najduže trajati šest meseci, zavisno od okolnosti konkretnog ustavnosudskog spora (Sud u svakom pojedinom ustavnosudskom sporu ceni kompleksnost i značaj društvenih odnosa koji zahtevaju ponovno uređivanje, položaj donosioca opšteg akta u pravnom sistemu Republike Srbije i složenost postupka donošenja opšteg akata – npr. donošenje opštih akata od strane zakonodavne vlasti po prirodi stvari, zbog višefaznog postupka, zahteva duži vremenski period u odnosu na donošenje opštih akata od strane izvršne vlasti). Ustavni sud konstatuje da stvaranje pravne praznine u pravnom poretku Republike Srbije usled toga što određeni društveni odnosi nisu uređeni ili su uređeni nepotpuno i protivrečno, može stvoriti vrlo ozbiljne štetne posledice u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, što je Ustavni sud dužan ne samo da ceni već i da u okviru svojih ovlašćenja pokuša da spreči u svakom tekućem ustavnosudskom postupku, a naročito imajući u vidu da formalno utvrđenje neustavnosti ili nezakonitosti nekog opšteg pravnog akta nije, samo po sebi, svrha i cilj delovanja Ustavnog suda. Mogućnost pravovremenog postupanja donosioca opšteg akata u slučaju primene pravnog instituta iz člana 58. stav 4. Zakona, predviđena je odredbom osporenog stava 5. člana 58. Zakona, jer je istim propisano da Ustavni sud odluku kojom je utvrđeno da opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom, zakonom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava ili potvrđenim međunarodnim ugovorom, dostavlja donosiocu opšteg akta zajedno sa rešenjem o odlaganju objavljivanja. Naime, donosiocu opšteg akta se odluka dostavlja zajedno sa rešenjem o odlaganju objavljivanja, a pre njenog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, upravo da bi u ostavljenom roku svojim delovanjem (donošenjem novog opšteg akata ili donošenjem izmena i dopuna opšteg akata koji sadrži neustavne ili nezakonite odredbe) mogao da obezbedi zaštitu ustavnosti i zakonitosti i ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava i sloboda, a ne da bi u ostavljenom roku iz rešenja o odlaganju objavljivanja odluke Ustavnog suda i dalje „nesmetano“ primenjivao odredbe opšteg akata za koje je Ustavni sud utvrdio da nisu saglasne Ustavu ili zakonu. Pri tome, primena ovih zakonskih procesnih instituta ne onemogućava, niti dovodi u pitanje ostvarivanje prava i pravnih interesa oštećenih pravnih subjekata, kao ni način ostvarivanja njihovih prava propisan odredbama čl. 60. i 61. Zakona o Ustavnom sudu.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da je zakonom propisana mogućnost odlaganja objavljivanja odluke Ustavnog suda radi otklanjanja uočenih neustavnosti i nezakonitosti neposredno u funkciji ostvarivanja zaštite ustavnosti i zakonitosti iz člana 166. Ustava, a ne da je u suprotnosti sa ovim članom Ustava.

Na osnovu svega izrečenog, Ustavni sud je stao na stanovište da je osporenim odredbama člana 58. st. 4. i 5. Zakona, saglasno članu 175. stav 3. Ustava, uređeno odlaganje objavljivanja odluke Ustavnog suda, jer se radi o zakonskoj materiji, tj. o jednoj radnji u postupku pred Ustavnim sudom i da se ovom procesnom radnjom omogućava zaštita ustavnosti i zakonitosti, kao i ljudskih i manjinskih prava i sloboda, a što i jesu osnovni zadaci Ustavnog suda, kao samostalnog i nazavisnog državnog organa u smislu člana 166. Ustava.

Kako Ustavni sud nalazi da podnetom inicijativom nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona o Ustavnom sudu, to Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, nalazi da je inicijativa neprihvatljiva.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona, jer je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Izdvojeno mišljenje

u predmetu IUz-934/2012

Na sednici Ustavnog suda od 12. juna 2014. godine, u predmetu IUz-934/2012, doneto je Rešenje kojim je odbačena inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona o Ustavnom sudu („Sl. glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US). Sa dispozitivom Rešenja smo se saglasili, jer i po našem mišljenju, podnetom inicijativom nisu potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona o Ustavnom sudu (u daljem tekstu: Zakon). Međutim, zalagali smo se da obrazloženje Rešenja bude sadržajnije, jer pravni stavovi izraženi u obrazloženjima ustavnosudskih odluka, kako je to u literaturi poodavno zapisano, „imaju sopstvenu težinu u uspostavljanju ustavnosti i zakonitosti“ koju im daje ne samo autoritet ustavnog suda, već i „snaga njihove ubedljivosti“. [1]Odluku u predmetu IUz-934/2012 smatrali smo izuzetno važnom, ne samo zbog toga što se radi o odluci Ustavnog suda u „sopstvenoj stvari“ [2], već pre svega zbog realne potrebe za podrobnijim ustavnosudskim tumačenjem (pa i ocenom) ustavnih i zakonskih rešenja o svojstvima i dejstvu odluka Ustavnog suda – tumačenjem koje će, pored ostalog, biti zasnovano i na jasno iskazanoj i razvijenoj doktrini Suda o dejstvu ustavnosudskih odluka pro futoro i u našem pravnom poretku.

Za obuhvatnije i sadržajnije obrazloženje odluke Ustavnog suda u predmetu IUz-934/2012 zalagali smo se iz više razloga: prvo, što je Ustav samo na nivou načela opredelio svojstva ustavnosudskih odluka i njihovo dejstvo, ali ne i sadržinu ovih svojstava (član 166. stav 2.); drugo, što je ustavotvorac izričito opredelio samo momenat otpočinjanja dejstva odluka donetih u postupku normativne kontrole; treće, što je odredba člana 168. stav 3. Ustava prema kojoj „zakon ili drugi opšti akt koji nije saglasan Ustavu ili zakonu prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu“ dosta ograničavajuća za zakonodavca, a odredba člana 169. stav 3. Ustava prema kojoj odluka Suda o neustavnosti zakona „doneta pre njegovog proglašenja, stupa na snagu danom proglašenja zakona“ upitna, jer sa svoje strane uveliko obesmišljava prethodnu kontrolu u našoj ustavnoj stvarnosti; [3] četvrto, što Ustav izričito ne predviđa mogućnost odlaganja dejstva ustavnosudskih odluka od strane Ustavnog suda, već Sud do te mogućnosti dolazi „na mala vrata“, tj. kroz odlaganje objavljivanja svojih odluka u službenom glasilu; peto, što je institut odlaganja objavljivanja odluka Ustavnog suda, u naš pravni poredak uveden kao materia legis ne tako davno - izmenama Zakona 2011, i to upravo osporenim odredbama član 58. Zakona; šesto, da je Venecijanska komisija, izjašnjavajući se o ovom zakonskom rešenju konstatovala, pored ostalog, da se radi o „neobičnom rešenju koje može biti prihvaćeno kao prelazna mera“; [4] sedmo, što je zakonodavac pitanje odlaganja objavljivanja odluka Ustavnog suda donetih u postupku naknadne normativne kontrole ustavnosti uredio dosta šturo (sa dve, odnosno tri norme); [5] osmo, što Poslovnik o radu Ustavnog suda ne sadrži bliže odredbe o postupanju Ustavnog suda po osnovu člana 58. st. 4. i 5. Zakona; deveto, što je institut odlaganja objavljivanja trebalo sagledati i u kontekstu sličnih ustavnopravnih instituta, koji na osnovu Ustava i Zakona stoje na raspolaganju Sudu u postupku ustavnosudske kontrole (kao što su npr. privremene mere iz člana 168. st. 4. Ustava, institut zastoja iz člana 55. Zakona i sl.), uključiv i mogućnost njihove primene u istom ustavnosudskom postupku; deseto, što dosadašnja praksa Suda zahteva brižljivu analizu u pogledu dosledne i ujednačene primene osporenih zakonskih rešenja, jer je u njihovoj primeni ponekad bilo i neujednačenog postupanja Suda, odnosno bolje rečeno, za pojedine sudije upitnog (o čemu govore i izdvojena mišljenja sudija). [6]

I

Sporno pitanje koje je inicijator postavio pred Ustavni sud u predmetu IUz-934/2012, u suštini se odnosilo na to da li se može smatrati da je odredba člana 58. stav 4. Zakona „kojom je propisano da se za još šest meseci od dana donošenja odluke Ustavnog suda može produžiti da važi i primenjuje bilo koji akt koji je od strane Ustavnog suda proglašen neustavnim“ saglasna članu 3. st 1. i 2. Ustava, te da li se „ovom odredbom menja smisao stava 3. člana 168. Ustava, po kome neustavan akt prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu“. U odnosu na stav 5. člana 58. Zakona, inicijator je predložio da i taj stav „treba poništiti jer on sam za sebe nema smisla ako se ukine stav 4. člana 58. osporenog Zakona“. No, u obrazloženju Rešenja IUz-934/2012 u suštini je izostala ocena navoda iz inicijative u kojoj se tvrdi da su odredbe člana 58. st. 4. i 5. Zakona u neskladu sa odredbama člana 3. st. 1. i 2. i člana 168. stav 3. Ustava. Naime, umesto izričitog odgovora Suda na sporna pitanja, Sud nalazi da odredbe st. 4. i 5. člana 58. Zakona nisu nesaglasne članu 166. Ustava i konstatuje «da je zakonom propisana mogućnost odlaganja objavljivanja odluke Ustavnog suda radi otklanjanja uočenih neustavnosti i nezakonitosti (s tim da neustavnost nije samo uočena, već i utvrđena – B.N.) neposredno u funkciji ostvarivanja zaštite ustavnosti i zakonitosti iz člana 166. Ustava, a ne da je u suprotnosti sa ovim članom Ustava“, a potom Sud staje na stanovište da je osporenim odredbama Zakona, „saglasno članu 175. stav 3. Ustava uređeno odlaganje objavljivanja odluke Ustavnog suda, jer se radi o zakonskoj materiji, tj. o jednoj radnji u postupku pred Ustavnim sudom i da se ovom procesnom radnjom omogućava zaštita ustavnosti i zakonitosti, kao i ljudskih i manjinskih prava i sloboda, a što i jesu osnovni zadaci Ustavnog suda, kao samostalnog i nazavisnog državnog organa u smislu člana 166. Ustava.“

Dakle, kako Sud nije stao na stanovište da je inicijativa očigledno neosnovana (neutemeljena) i da je iz tog razloga Malo veće Suda saglasno Zakonu odbaci (a po našem mišljenju i to se moglo učiniti), uključivanje Velikog veća i Suda u plenumu u odlučivanje u ovom predmetu, te ulaženje Suda u tumačenje i analizu osporenih odredaba Zakona tražilo je i širi pristup. Odluke Suda donete na osnovu člana 58. st 4. i 5. Zakona, uz svoju pravnu dimenziju imaju i važnu društvenu i političku suštinu. Rešavanje ovog ustavnog spora, zahtevalo je od Suda, po našem mišljenju, da institut odlaganja dejstva odluka Ustavnog suda, sagleda imajući u vidu celinu odredaba Ustava koje se neposredno ili posredno odnose na svojstva odluka Ustavnog suda, njihovu prirodu i dejstvo, uključiv i momenat otpočinjanja njihovog pravnog dejstva, a ne samo u odnosu na rešenja iz čl. 166. i 175. Ustava [7] - vodeći pri tome posebno računa i o (ne)postojanju ustavnopravnih i drugih pretpostavki za delotvornost osporenih odredaba Zakona u ustavnopravnoj stvarnosti. Stoga je ustavnosudska analiza u ovom predmetu morala biti sadržajnija (pa u nekim delovima i preciznija), [8] a posebno kada je u pitanju pravnapriroda (forma i sadržina) i domet odluke Ustavnog suda o odlaganju objavljivanja utvrđujuće odluke (a koju Sud saglasno odredbi člana 58. Zakona donosi u formi „posebnog rešenja“). [9] Sud se u suštini zadržao na sagledavanju formalnopravnog (procesnog) aspekta odredaba člana 58. st. 4 i 5. Zakona, tvrdeći tako u obrazloženju Rešenja da se u osporenim odredbama Zakona radi o „procesnoj radnji“, odnosno „jednoj radnji u postupku pred Ustavnim sudom“, potom da je u pitanju „procesni intitut“; „procesno ovlašćenje“, odnosno „procesna mogućnost zasnovana na odredbi člana 175. stav 3. Ustava“ i sl.

II

Naša namera nije da u ovom izdvojenom mišljenju pišemo „novo“ obrazloženje odluke - Rešenja Suda u predmetu IUz-934/2012, već samo da ukažemo na značaj i složenost pitanja „odložnog ukidanja neustavnog prava“. Brojna su pitanja (teorijske i praktične) prirode koja se otvaraju u vezi sa značenjem i primenom odredbama st. 4. i 5. člana 58. Zakona, tj. opredeljivanjem momenta otpočinjanja dejstva ustavnosudskih odluka pro futuro, u uslovima postojanja dosta stroge ustavne norme iz člana 168. stav 3. Ustava, čiju izmenu preporučuje i Venecijanska komisija „kako bi se Ustavnom sudu omogućilo da odlučuje o datumu stupanja na snagu svoje odluke“. Radi se dakle, o ustavnoj normi koja je vrlo ograničavajuća za zakonodavno modeliranje dejstva odluka Ustavnog suda pro futuro, bez obzira na odredbu člana 175. stav 3. Ustava, kojom je zakonodavac izričito ovlašćen da uredi „pravno dejstvo odluka Ustavnog suda“.

III

Teorija i ustavna praksa su se od samog uvođenja centralizovane kontrole ustavnosti kolebale o svojstvima i pravnom dejstvu odluka ustavnih sudova. Danas se to pitanje uveliko smatra apsolviranim, ali ne i pitanje momenta otpočinjanja dejstva utvrđujuće odluke ustavnog suda, tj. pitanje da li dejstvo ovih odluka vezati za momenat njihovog donošenja, odnosno objavljivanja (ex nunc), ili dejstvo ustavnosudskih odluka treba proširiti unatrag (ex tunc), tako da deluje retroaktivno, tj. od dana stupanja na snagu zakona koji je bio predmet ustavnosudske kontrole, ili pak ova odluka treba da deluje prospektivno (pro futuro). Dakle, odgovor na pitanje da li treba razdvajati momenat utvrđenja neustavnosti od momenta otpočinjanja dejstva meritorne odluke ustavnog suda je izuzetno važno, upravo zbog posledica po pravni poredak jednog ili drugog rešenja. [10]

Iako je u uporednoj ustavnoj praksi najrasprostranjenije rešenje prema kojem odluke ustavnih sudova deluju za ubuduće, tj. od trenutka njihovog donošenja i objavljivanja, [11] ono nije isključilo ni mogućnost vremenskog prilagođavanja njihovog dejstva (modulation des effets) kako bi se odgovorilo specifičnim potrebama konkretnog slučaja. Tako su, s jedne strane, uvođeni određeni elementi retroaktivnog dejstva ustavnosudskih odluka, a s druge strane, su se širile pojave prospektivne korekcije -izražene u vidu odlaganja dejstva odluke ustavnog suda, odnosno prilagođavanja dejstva odluke pro futuro njegovim vezivanjem za određeni trenutak u budućnosti. Prilagođavanje dejstva ustavnosudske odluke pro futuro, se javilo kao alternativa prostom ukidanju (abrogationsimple) zakonske ili druge pravne norme. Podsetićemo da su modaliteti dejstva ustavnosudskih odluka pro futurorazličiti, ali bi se oni u savremenoj ustavnoj praksi mogli svesti na dva osnovna oblika: a) nastupajuće ukidanje (abrogation survenue); b) odložno ukidanje (abrogation différée). [12] Kod odloženog ukidanja (koje je očito bilo inspiracija i za našeg zakonodavca) za spornu normu se već u trenutku odlučivanja utvrđuje da je neustavna (nezakonita), ali se njeno ukidanje odlaže za datum koji ustavni sud odredi. Pomenućemo da je najstariji evropski Ustavni sud vrlo rano, na temelju člana 140. stav. 5. Saveznog ustavnog zakona Austrije, počeo da pribegava odlaganju dejstva svojih odluka, redovno podsećajući nadležne organe da to čini upravo da bi im dao mogućnost da usklade dati propis sa ustavom pre nego što ukidanje stupi na snagu. [13] Slično rešenje sadržano je i u odredbama člana 62. Ustava Francuske; člana 161. Ustava Slovenije; člana 55. Ustavnog Zakona o US Hrvatske; čl. 57 i 58. Zakona o US Češke, člana 61. Pravila US BiH i dr. Osobena rešenja o odložnom dejstvu odluka srećemo i u ustavnoj praksi Rumunije (član 147. Ustava) i Slovačke (član 125. Ustava). [14]

V

Kasatorno dejstvo utvrđujućih odluka Ustavnog suda Srbije, sledi iz odredbe člana 168. stav 3. Ustava i ono nastaje (počinje) od dana njihovog objavljivanja u službenom glasilu. [15] Od tog dana zakon ili drugi opšti akti, odnosno njihove pojedine odredbe za koje je utvrđeno da nisu saglasne Ustavu, prestaju da važe nezavisno od momenta utvrđivanja neustavnosti. Ustavni sud, izričito ne ukida ni zakon, odnosno drugi opšti akat, niti njihove pojedine odredbe, kao posledicu utvrđenja njihove neustavnosti. Dakle, za razliku od prakse ustavnih sudova koji u dispozitivu odluka izričito ukidaju neustavne odredbe (to danas čine i pojedini ustavni sudovi zemalja nastalih na teritoriji bivše SFRJ), Ustavni sud, u dispozitivu odluke izričito konstatuje samo činjenicu neustavnosti, ali se ne izjašnjava o kasatornom dejstvu odluke, već to čini u obrazloženju odluke. Sud u posebnoj, po pravilu, poslednjoj tački (ili stavu) obrazloženja tako govori: „da danom objavljivanja ove odluke u 'Službenom glasniku RS', prestaje da važi zakon (ili drugi opšti akt, odnosno pojedine njihove odredbe – B.N.) naveden u izreci“. Pri tome, Sud se uvek izričito poziva na odredbu člana 168. stav 3. Ustava. [16]

Imajući u vidu odredbu člana 168. stav 3. Ustava mnogi smatraju, da Ustav govori samo o dejstvu utvrđujućih odluka Ustavnog suda za ubuduće, tj. ex nunc. No, to se samo u načelu i prima facie čini tačnim. Uređujući „pravno dejstvo“ odluka Ustavnog suda, zakonodavac je izvršio „dodatna modeliranja“ principa iz člana 168. stav 3. Ustava. Naime, u zavisnosti od vrste i prirode ustavnog spora, zakonodavac je u odredbama čl. 58. do 61. Zakona predvideo određene modalitete dejstva odluka Ustavnog suda. Otuda i ocena (V.Čok, T.Marinković), da je zakonodavac uređujući dejstvo (i izvršenje) odluka Suda u nekoliko korigovao, a „ponekad čini se i zamenio“ex nunc dejstvo odluka Ustavnog suda, uvođenjem određenih elemenata retroaktivnog dejstva – dejstva ex tuncodnosno određenih elemenata dejstva pro futuro. Naš zakonodavac se u principu nije posebno bavio modelitetima „stupanja na snagu“ odluka Ustavnog suda pro futuro, a u poslovnicima o radu Suda stajale su odredbe prema kojima je Sud bio dužan da svoju odluku dostavi službenom glasniku na objavljivanje u propisanom roku (npr. do 30 dana od dana donošenja). [17] Tako, Ustavni sud, ni po Zakonu iz 2007. nije raspolagao izričitim ovlašćenjem da može da odloži objavljivanje svojih odluka. [18] To ovlašćenje Sud stiče sa izmenama zakona 2011. godine – upravo unošenjem osporenih odredaba člana 58. u Zakon. Uz poziv na tekst obrazloženja Predloga zakona, razlog unošenja ovih rešenja Sud, s pravom prevashodno nalazi u potrebi izbegavanja nastajanja pravnih praznina, do kojih, po pravilu, dolazi prostim ukidanjem neustavne norme (vid. stav 3. obrazloženja Rešenja). No, da li se strah od pravnih praznina (horror vacui) može smatrati jedinim razlogom, zbog kojeg je Ustavnom sudu data mogućnost da odloži objavljivanje svoje odluke, i time, na posredan način, odredi i momenat otpočinjanja njenog dejstva. Praksa govori, da je Sud ne retko pribegavao odlaganju objavljivanja i odluka kojima je utvrđivana formalnopravna neustavnost pravnih akata u celini (najčešće uredbi i drugih podzakonskih propisa), jer su ih donosili nenadležni organi zadirući u nadležnost drugih organa (ponajprije zakonodavca) ili neustavnost akata koji su ustanovljavali nova prava (ius novum), odnosno bolje rečeno koji su „privremeno“ uređivali određene odnose ili su uređivali pitanja koja do tada nisu uopšte bila predmet pravnog uređenja (te njihovim ukidanjem u suštini pravna praznina ne bi ni nastajala). [19]

VI

Sudeći po broju do sada donetih rešenja o odlaganju objavljivanja utvrđujućih odluka Suda, čini se da Ustavni sud nije tako obuzet strahom od pravnih praznina. Od stupanja na snagu osporenih odredaba člana 58. Zakona do polovine 2014 godine Sud je 15 puta odložio objavljivanje svojih utvrđujućih odluka (od toga šest puta je odloženo objavljivanje odluka o neustavnosti zakona, a devet puta odluka o neustavnosti pojedinih podzakonskih akata). [20] Kada je u pitanju dužina roka, na koji je Ustavni sud do sada odlagao objavljivanje svojih odluka, treba konstatovati da je taj rok, po pravilu, iznosio šest meseci (a što je i maksimalno Zakonom dopušten rok), [21] nezavisno o kom aktu se radilo, [22] mada bi se iz obrazloženja Rešenja mogao steći i drugačiji utisak. [23] Naime, u obrazloženju Rešenja IUz-934/2012 stoji da je Sud u svakom individualnom sporu ceni razloge za primenu odredaba člana 58. Zakona (vid. stav 8. Obrazloženja), ali to se i ne da uvek zaključiti iz teksta obrazloženja do sada donetih rešenja o odlaganju, jer su ona, po pravilu, istovetna, odnosno po svojoj sadržini dosta formalizovana. [24] Inače, i u vezi sa sadržinom obrazloženja ovih rešenja u Sudu su se iznosila dva mišljenja: jedno, koje smatra da je Sudu ostavljeno na volju (dispoziciju) da kao dominus litisuvek može da odloži objavljivanje svoje odluke bez posebnog (specijalnog) obrazloženja, kad oceni da je to neophodno, jer je po Zakonu to njegovo procesno i diskreciono ovlašćenje; i drugo, koje zastupa i autor ovog izdvojenog mišljenja, da bi Sud u postupku donošenja rešenja o odlaganju morao posebno da utvrđuje postojanje konkretnih razloga za odlaganje objavljivanja utvrđujuće odluke i da te razloge ponaosob navede u obrazloženju rešenja, kao i eventualne štetne posledice zbog kojih je nužno odložiti objavljivanje utvrđujuće odluke Suda.

Kada se sagledava institut odloženog ukidanja tako kako je opredeljen u našem pravnom poretku, tada se u vezi sa izrekom i obrazloženjem odluke čije je objavljivanje odloženo, postavlja jedno, na prvi pogled, nomotehničko pitanje, mada je ono suštinsko, jer najbolje ilustruje nedovršenost, pa i protivrečnost instituta odlaganja nastupanja kasatornog dejstva odluka Ustavnog suda. To je pitanje: da li je valjana izreka i obrazloženje objavljene odluke Suda u kojoj stoji da je određeni zakon ili drugi akt nesaglasan sa Ustavom i da prestaje da važi danom objavljivanja ustavnosudske odluke, [25] u situaciji kada je donosilac neustavnog akta u ostavljenom roku, usaglasio taj akt sa Ustavom, tj. kada je akt koji je bio predmet ustavnosudske ocene već prestao da važi (izričito ili prećutno). Formalno pravno gledano takvi akti, odnosno pojedine njihove odredbe „prestaju da važe dva puta“. Tu bi se dakle, očigledno radilo o oceni ustavnosti akta u vreme važenja – tj. akta koji je u momentu objavljivanja odluke Ustavnog suda već prestao da važi (a što se ni iz izreke, a ni obrazloženja objavljene ustavnosudske odluke ne vidi).

VII

Kako u dosadašnjoj praksi Ustavni sud nije utvrdio posebne stavove o kriterijuma i uslovima za primenu odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona, čini nam se da je odlučivanje Suda u predmetu IUz- 934/2012, bila prilika da se to učini. Ti stavovi su, pre svega, neophodni samom Ustavnom sudu, radi ujednačenog i konzistentnog postupanja, jer društveni milje u kome Sud odlučuje o odlaganju početka dejstva svojih utvrđujućih odluka, može značajno uticati na opredeljivanje Suda.

Naime, u primeni osporenih odredaba člana 58. Zakona, pred Ustavnim sudom se u svakom predmetu postavlja osoben zadatak „vaganja“ i iznalaženja pravog balansa između obezbeđenja vladavine prava, tj. efikasne zaštite principa ustavnosti i pravičnosti (kroz neodložno uklanjanje neustavnih normi iz pravnog poretka), s jedne strane, a s druge, obezbeđivanja principa pravne sigurnosti i očuvanja autoriteta zakona (kroz odlaganje kasacije neustavnih pravnih normi). Iznalaženje balansa između ova dva važna legitimna cilja radi donošenja odluke o tome da li, kada i koliko dugo „produžavati život“ neustavnoj normi, nije samo stvar ustavnosudske politike. U ovim odlukama se očigledno prelamaju pravo i politika, odnosno ustavna kontrola i zakonodavna (normativna) funkcija. [26] Sud u suštini ovde napušta čisto pravni teren i nolens volens se približava „političkoj sferi u kojoj važe drugačija pravila igre“, pre svega, kriteriji celishodnosti i svrsishodnosti, što je naročito osetljivo i delikatno područje za ustavno sudstvo. Otuda Sud lako može krenuti u sudski aktivizam, pa i u političke kombinatorike u koje Ustavni sud nikada ne bi smeo da uđe. Sud se od toga jedino može sačuvati snagom i autoritetom svoje dobro ustanovljene i konzistentne prakse u korišćenju ovog instituta, utemeljene na jasnim i unapred utvrđenim kriterijumima za njegovo korišćenje.

Činjenica je, da je Ustavni sud kao najviša (nacionalna) instanca u domenu zaštite Ustava, zahvaljujući zakonskom ovlašćenju da odloži objavljivanje utvrđujuće odluke (a time i da opredeli momenat otpočinjanja njenog kasatornog dejstva), stekao dodatnu moć – moć da produžava život protivustavnom pravu. Uz to, radi se o moći koju Sud po osnovu osporenih odredaba Zakona može uvek i bez posebnih teškoća manifestovati (odluka o odlaganju se donosi na sednici Suda, običnom većinom i u formi rešenja - do sada, po pravilu, tipskog). Ovo ovlašćenje Suda, kao čuvara Ustava, koje jedino njemu pruža mogućnost da održava u životu pravne norme za koje je utvrđeno da su neustavne (doduše u unapred propisanom roku), sa svoje strane ukazuje na to koliko su odluke donete na osnovu osporenih odredaba člana 58. stav 4. Zakona izuzetno važne za ustavni poredak zemlje.

Pored straha od pravnih praznina, kod korišćenja instituta odlaganja objavljivanja utvrđujućih odluka, pred Sudom je i dodatna briga: kako obezbediti delotvornost donete odluke kojom se nadležnim subjektima daje mogućnost (i/ili upućuje zahtev) da u ostavljenom roku otklone utvrđene neustavnosti. [27] Nesporno je da autoritet i delotvornost i ovih odluka Suda zavisi prevashodno od spremnosti adresata na koje se odluka odnosi da prihvate i sprovedu ustavnosudsku odluku pre njenog službenog objavljivanja i nastupanja kasacije akta za koje je Ustavni sud utvrdio da je neustavan. Posezanje za ovakvim odlukama, a u odsustvu njihovog izvršavanja nužno vodi umanjenju autoriteta Ustava (i prava uopšte), i slabi institucionalnu snagu i ugled čuvara Ustava. Bez izvršenja, odluke Ustavnog suda donete na temelju člana 58 st. 4 i 5. Zakona vodile bi samo produžavanju neustavnog (nezakonitog) stanja u određenom periodu, u kojem Sud očigledno ne uspeva da svoju jurisprudenciju nametne zakonodavcu i drugim donosiocima neustavnih opštih akata. Dakle, u situaciji pasivnosti nadležnih organa, Sud može samo da ublaži stepen pravne nesigurnosti, a nikako i da je eliminiše.

VIII

Iako osporene odredbe člana 58. st. 4 i 5. Zakona ne diraju odredbe Ustava, one ipak izazivaju određena pitanja vezana za svojstvo i pravno dejstvo odluke - rešenja o odlaganju objavljivanja, kao i donete a neobjavljene meritorne odluke Ustavnog suda. Pomenućemo samo neka od tih pitanja na koja je, po našem mišljenju, Sud mogao da pruži odgovor i u obrazloženju Rešenja: [28] prvo, kada je postupak ustavnosudske kontrole pred Ustavnim sudom okončan u slučaju primene odredbe člana 58. st. 4. i 5. Zakona: momentom donošenja utvrđujuće odluke i(ili) odluke o odlaganju njenog objavljivanja; kada je utvrđujuća odluka otpremljena donosiocu zajedno sa rešenjem o odlaganju objavljivanja; kad se utvrđujuća odluka dostavi službenom glasniku na objavljivanje ili kada se utvrđujuća odluka službeno objavi; drugo, da li je rešenje doneto na osnovu odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona opšteobavezno, konačno i izvršno, te da li su potrebni ikakvi (procesni) uslovi za nastupanje navedenih svojstava i ove odluke Suda, ili se ona podrazumevaju samim njegovim postojanjem (per se) i/ili dostavljanjem rešenja donosiocu neustavnog akta; treće, da li je ova odluka - rešenje Suda obavezno samo za Ustavni sud (da službeno ne objavi utvrđujuću odluku) ili/i za donosioce pravnih normi za koje je Sud utvrdio da su nesaglasne sa Ustavom, s obzirom da se rešenje o odlaganju zajedno sa utvrđujućom odlukom Ustavnog suda dostavlja donosiocu neustavnog akta, te da u obrazloženju rešenja o odlaganju uvek stoji konstatacija da se to čini radi pružanja mogućnosti nadležnim organima za usklađivanje neustavnog zakona sa ustavom, odnosno drugog akata sa ustavom (i zakonom) u ostavljenom roku; četvrto, da li bi rešenje o odlaganju trebalo uvek objavljivati i u službenom glasilu, s obzirom na njegovo dejstvo; peto, može li rešenje o odlaganju objavljivanja biti preispitivano i ako može, do kada; šesto, da li se rok na koji se odlaže objavljivanje odluke kojom je utvrđena neustavnost može menjati u okviru Zakonom opredeljenog maksimuma, odnosno da li taj rok može biti naknadno skraćivan ili produžavan; sedmo, može li Ustavni sud u rešenju o odlaganju objavljivanja odrediti i način otklanjanja neustavnosti (nezakonitosti) utvrđene u odluci čije se objavljivanje odlaže. I na kraju, pitanje je i kakvo dejstvo u suštini ima rešenje Ustavnog suda o odlaganju objavljivanja utvrđujuće odluke Suda na obaveznost, konačnost i izvršnost odluke čije se objavljivanje odlaže, tj. da li je ta odluka konačna, može li se preispitivati, ko je dužan da poštuje i izvršava ovakvu odluku (kad je ona po pravilu poznata samo Sudu i donosiocu), [29] može li se Sud u svojim potonjim odlukama pozivati na odluku čije je objavljivanje odloženo, tj. može li takva odluka biti razlog i osnov da se utvrdi neustavnost i drugih opštih akta (te da potonja odluka bude i objavljena odmah nakon usvajanja), odnosno može li se s pozivom na neobjavljenu odluku pristupiti uklanjanju iz pravnog poretka drugog opšteg akta nastalog na temelju zakona ili drugog propisa za koga je Sud utvrdio da je neustavan ali još nije nastupila njegova kasacija. Dakle, izvršenje (kao i obaveznost) odluka Suda čije je objavljivanje odloženo se, na prvi pogled, čini jednostavnim - njihovo „izvršenje će se u krajnjem obezbediti objavljivanjem“, ali je ono ipak, daleko složenije. Naime, s obzirom da odluka kojom je utvrđena nesaglasnost zakona ili drugog propisa sa ustavom doneta od strane Ustavnog suda, ali nije službeno objavljena, što znači da ovde još nije nastupila kasacija (tj. prestanak važenja akta za koga je utvrđeno da je neustavan), ipak se i u vezi sa ovim odlukama javlja upitanost: da li one zajedno sa rešenjem o odlaganju njihovog objavljivanja, ako ne de iure, a ono de facto, ipak nose određene elemente obaveznosti i izvršnosti, odnosno “pozitivan zahtev“ usmeren prema nadležnim državnim organima, od kojih se traži određena aktivnost, a ponekad i neaktivnost (zastoj u postupanju, uzdržavanje od primene). U tom kontekstu, ne treba zaboraviti da se „tek analizom izvršavanja i ovih odluka ustavnog suda može govoriti o tome da li je ispunjena svrha postojanja instituta odlaganja objavljivanja ustavnosudskih odluka, a time i delovanja Ustavnog suda na temelju odredaba člana 58. st. 4 i 5. Zakona.

IX

Da zaključimo, Ustavni sud odlučujući u predmetu IUz-934/2012, po našem mišljenju, nije u dovoljnoj meri iskoristio priliku: (1) da protumači odredabe Ustava koje predstavljaju ustavni okvir za zakonodavno uređivanje pravne prirode i dejstva ustavnosudskih odluka, a posebno one ustavne odredbe koje su od neposrednog značaja za opredeljivanje momenta otpočinjanja dejstva ustavnosudskih odluka, te da u tom ustavnom okviru utvrdi značenje osporenih odredaba člana 58. st. 4 i 5. Zakona i njihov domet (posebno imajući u vidu dosadašnju praksu); (2) da izrazi jasne pravne stavove o kriterijumima, uslovima i pretpostavkama za primenu osporenih odredaba Zakona na temelju kojih bi gradio konzistentniju ustavnosudsku praksu, te da bliže opredeli pravnu prirodu, svojstva i pravno dejstvo odluka - rešenja donetih na osnovu navedenih odredaba Zakona i njihovo dejstvo na donetu, neobjavljenu odluku Suda o neustavnosti prava. Dakle, Ustavni sud je imao priliku da postupajući u predmetu IUz-934/2012 izgradi (utvrdi) sistem načela i stavova o institutu odlaganja dejstva odluka Ustavnog suda. Time bi se i pitanje očuvanja efikasnosti ustavnosudske kontrole, ali i pravne sigurnosti u našoj ustavnoj stvarnosti postavilo na ozbiljniji način. Sud, to u ovom predmetu nije učinio, pa se jedan od ishoda ovakvog ustavnog suđenja ogleda, s jedne strane u izostanku doktrine Suda o dejstvu ustavnosudskih odluka pro futuro, a s druge, u nepostojanju izričitih i jasnih stavova Suda o dometu odredbe člana 168. stav 3. Ustava i njenom uticaju na sadržinu osporenih odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona, tj. na ograničenu delotvornost Zakonom uspostavljenog mehanizma prilagođavanja početka pravnog dejstva ustavnosudskih odluka konkretnim okolnostima.

dr Bosa Nenadić, sudija

[1]U ustavnopravnoj teoriji i praksi zadugo je dominiralo stanovište da opšteobavezno dejstvo ima samo objavljena odluka ustavnog suda i to njen dispozitiv. Upor. Jovan Đorđević, Ustavno pravo, Beograd 1978, 785, R. Marković, Ustavno pravo, Beograd 2012, 568. i D. Stojanović, Ustavno pravo, Niš, 2013, 467. Međutim, u savremenom ustavnom pravu preovlađuje stanovište da je obavezan ne samo dispozitiv odluke ustavnog suda, već i pravni stavovi (pravna stanovišta) ustavnog suda izneti u obrazloženju njegovih odluka. U tom pravcu se izričito izjasnio i Ustavni sud Srbije u svojim odlukama (vid. npr. Odluku Suda Už-224/2013) . J.C. Beguin, Lecontrole de la constitutionnalite des lois en RFA, Paris, 1982, 190, D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel,Paris, 2001, 162, K.Schlaich, Procedures et techniques de protection des droits fondamentaux – Tribunal constitutionnelfederal allemand,
Revue internationale de droit compare, 2, 1981, 381, V. Čok, Vrste i dejstvo odluka ustavnih sudova,Beograd, 1972, 41; B. Nenadić, O nekim aspektima odnosa ustavnih i redovnih sudova, Uloga i značaj ustavnog suda u očuvanju vladavine prava, Beograd, 2013, 77, T. Marinković, Interpretativne odluke ustavnih sudova,Ustavni sud Srbije - u susret novom Ustavu, Beograd, 2004, 261.

[2]Predmet IUz-934/2012 je jedan od šest do sada formiranih predmeta za ocenu ustavnosti pojedinih odredaba važećeg Zakona o Ustavnom sudu (IUz-252/2009, IUz-526/2010, IUz-186/2011, IUz-6/2012, IUz-97/2012).

[3]U postupku apriorne (prethodne, preventivne) kontrole, pitanje otpočinjanja dejstva ustavnosudske odluke u principu nije tako sporno, jer utvrđujuća odluka ustavnog suda doneta u ovom postupku sprečava stupanje osporenog akta, odnosno pravne norme na snagu. Odstupanje od ovog opšteprihvaćenog stanovišta predstavlja član 169. stav 3. Ustava RS. Opširnije B. Nenadić, Prethodna kontrola ustavnosti zakona, Banja Luka, Pravna riječ, 14 /2008, 65-85.

[4]Izjašnjavajući se o Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o US (2011), a time i o rešenjima sadržanim u odredbama st. 4. i 5. člana 58. Zakona. Komisija je, pored ostalog, konstatovala:

„42. ........ U demokratskoj državi vladavine prava, odluke US treba da budu objavljene u najkraćem mogućem roku, u cilju informisanja građana o njihovim pravima, onako kako je utvrdio Sud.

43. Član 168.3 Ustava predviđa da zakoni i drugi opšti akti koji nisu u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom prestaju da važe danom objavljivanja odluke US u službenom glasilu. Ovo rigidno pravilo ne dozvoljava Sudu da odloži stupanje na snagu poništavanja zakona ili opšteg akta. To može da dovede do pravne praznine i pravne nesigurnosti. Drugi ustavni sudovi imaju mogućnost da odrede odlaganje tokom kojeg zakon ili opšti akt ostaju na snazi i tokom kojeg zakonodavac može da donese novi zakon ili akt u skladu sa ustavom.

44. ........... da su autori izmena Zakona pokušali da prevaziđu ovaj problem dozvoljavanjem US da odloži objavljivanje svoje odluke u službenom glasniku do šest meseci "posebnim rešenjem" Suda. Međutim, ovo ne bi značilo da bi odluka ostala tajna. Sud će svoju odluku odmah objaviti na svom veb-sajtu.

45. Rešenje predviđeno u članu 25 Amandmana (misli se na odredbe člana 58. st. 4. i 5. – B.N.) je svakako neuobičajeno, ali može biti prihvatljivo kao prelazna mera, s obzirom na ograničenja koja nameće Ustav. Međutim, Komisija preporučuje izmenu člana 168.3. Ustava, kako bi se US omogućilo da odloži datum stupanja na snagu njegovih odluka." Vid. Mišljenje Venecijanske komisije, broj 647/2011, usvojeno na 89. plenarnoj sednici 16-17. decembra 2011. godine.

[5]Pitanje je postoji li mogućnost da se odloži objavljivanje odluke o oceni ustavnosti međunarodnog ugovora (koja se takođe donosi u postupku normativne kontrole).

[6]Vid. zajedničko izdvojeno mišljenje na Rešenje IUo-870/2012 od 30. januara 2014 („Sl. glasnik RS, broj 28/2014). Izdvojena mišljenja učinjena su i u odnosu na rešenja o odlaganju objavljivanja odluka u predmetima IUo-222/2013 i IUo-225/2013.

[7]Pre svega, mislimo na odredbe člana 168. st. 3. i 4. (koje se odnose na dejstvo objavljivanja odluka Ustavnog suda i na tzv. privremene mere Suda), člana 169. stav 3. (koje se odnose na „stupanje na snagu“ odluka Ustavnog suda donetih u postupku prethodne kontrole) i člana 171. Ustava (prema kome je „svako dužan da poštuje i izvršava odluke Ustavnog suda“, te da Sud „svojom odlukom uređuje način njenog izvršenja, kad je to potrebno“).

[8]Uz to, čini nam se da svrha ovih odredaba u obrazloženju Rešenja nije uvek određivana u skladu sa Ustavom. Vid. pored ostalog, ocenu Suda o tome da svrha osporenih rešenja nije u tome da bi donosilac i dalje„nesmetano“ primenjivao odredbe opšteg akata za koje je Ustavni sud utvrdio da nisu saglasne Ustavu ili zakonu... već da štiti ustavnost i zakonitost i ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava ...„ . Upitna je i ocena da „..primena ovih zakonskih procesnih instituta ne onemogućava, niti dovodi u pitanje ostvarivanje prava i pravnih interesa oštećenih pravnih subjekata, kao ni način ostvarivanja njihovih prava propisan odredbama čl. 60. i 61. Zakona o Ustavnom sudu“. Vid. stav 8. Obrazloženja.

[9]Sud je tako odstupio od odredaba člana 58. st. 4. i 5. Zakona u Odluci IUo-360/2009 od 5 decembra 2013. U dispozitivu ove odluke je u tački 1 utvrđena nesaglasnost sa Ustavom velikog broja odredaba Statuta AP Vojvodine; u tački 2 odbijen je predlog za utvrđivanje neustavnosti pojedinih odredaba Statuta, dok je u tački 3 Odluke (znači bez donošenja „posebnog rešenja“) odloženo njeno objavljivanje u „Sl. glasniku RS“ za šest meseci. U obrazloženju Odluke stoje i razlozi za odlaganje njenog objavljivanja. Naravno, stoji i pitanje zašto se zakonodavac opredelio za „posebno rešenje“, a ne da odluka o odlaganju objavljivanja bude sastavni deo odluke čije se objavljivanje odlaže.

[10]Pristalice dejstva odluke ex nunc ističu razloge pravne sigurnosti i očuvanja autoriteta zakona, dok se dejstvo odluke ex tunc brani načelom pravičnosti i potrebom za strogom ustavnošću (zakonitošću). Vid. V. Čok,Vrste i dejstvo odluka ustavnih sudova, Beograd 1972, 63-64; R. Marković, 570-571.

[11]U grupu zemalja u kojima je izričito prihvaćeno načelo ex nunc, tj. u kojima dejstvo odluka ustavnog suda otpočinje nakon njihovog službenog objavljivanja spadaju: Italija (član 136. Ustava), Španija (član 164. Ustava), Crna Gora (član 152. stav 1. Ustava), Makedonija (član 79. Sudskog poslovnika) i dr.

[12]Vid. X.Magnon, „La modulation des effets dans le temps des décisions du juge constitutionnel“, Annuaire International de Justice Constitutionnelle, XXVII, 2012, 561, navedeno prema T. Marinković, Dejstvo odluka Ustavnog suda, Uloga i značaj Ustavnog suda u obazbeđivanju vladavine prava, 290-310.

[13]I Š. Ajzenman ukazujući na rešenje člana 140. stav 5. Saveznog Ustavnog zakona Austrije prema kome „Odluka o ukidanju zakona koji je proglašen neustavnim stupa na snagu po isteku dana objavljivanja, ako Sud ne odredi drugi rok za ukidanje“ tj. prema kojem US u suštini može da odredi rok, do kojeg kasirana norma nastavlja da proizvodi dejstvo, objašnjava ovo „odloženo ukidanje“ činjenicom da je zakonodavstvo složen postupak, koji zahteva vreme tokom kojeg mogu nastati štetne društvene posledice zbog praznine koju kasacija stvara u pravnom poretku. Vid. Ch. Eisenmann, La justice constitutionnelle et la Haute cour constitutionnelle d’Autriche, Paris 1986, 227-228.

[14]Pored pomenutih zemalja na rešenje po kome ustavni sudovi imaju mogućnost da odlože dejstvo svoje odluke nailazimo i u ustavnoj praksi Belgije, Mađarske, Azerbejdžana, Letonije, Litvanije, Poljske, Južne Afrike i Švajcarske. Vid. Etude sur l'accès individuel à la justice constitutionnelle - Adoptée par la Commission de Venise lors de sa 85e session plénière (Venise, 17-18 décembre 2010), 198. i Les décisions des cours constitutionnelle et des instances équivalentes et leur exécution, Rapport adopté par la Commission européenne pour la démocratie par le droit,lors de sa 46 e session plénière, Venise, 9-10 mars 2001, 13.

[15]Objavljivanjem odluke ustavnog suda se izražava „njen karakter actus-a contrarius-a“ (R. Marković): ukinuti zakon ili drugi propis su uvedeni u pozitivnopravni poredak njihovim objavljivanjem u službenom glasilu; ukidajuća odluka ustavnog suda ih iz njega uklanja, kao što bi ih „ukinuo“ - stavio van snage organ koji ih je doneo.

[16]Vid. npr. Odluku IUz-361/2012 i Odluku IUo-38/2013 objavljene u „Sl. glasniku RS“, broj 126/2014.

[17]Vid. npr. član 88. Poslovnika o radu US od 2008. („Sl. glasnik RS“, broj 24/08). U praksi je ovaj rok u principu poštovan, ali je bilo i određenih odstupanja, pa su pojedine odluke Suda dostavljane službenom glasilu sa značajnim zakašnjenjem (npr. odluke čija su obrazloženja zahtevala značajnu redakciju nakon rasprave na sednici Suda, ali i odluke sa značajnom političkom težinom), zbog straha od nastanka pravnih praznina, ali i iz drugih razloga. Međutim, 2013. godine, ovo rešenje je promenjeno, i u članu 93. Poslovnika o radu US („Sl. glasnik RS“, broj 103/2013 ) je utvrđeno da Sud to čini „po pravilu u roku od 30 dana“.

[18]Zakonodavac iz 1990. godine, takođe nije poznavao mogućnost odlaganja objavljivanja odluka US.

[19]Vid. primera radi slučaj ukinute Uredbe kojom su bila uređene pitanja devizne štednje građana položene kod Jugo banke AD Kosovska Mitrovica u predmetu IUo-107/2009.

[20] O tome najbolje svedoči podatak da je Sud u navedenom periodu doneo 169. tzv. kasatornih odluka.

[21]Vreme na koje ustavni sudovi mogu odlagati početak dejstva svojih odluka je različito opredeljeno u uporednoj praksi. Npr. u Francuskoj, Azerbejdžanu, BiH i Hrvatskoj taj rok nije propisan, već o njegovoj dužini odučuje sam ustavni sud, dok je npr. u Austriji, Sloveniji, Slovačkoj i Rumuniji taj rok propisan i iznosi: 45. dana; šest meseci; godinu dana; 18 meseci od dana donošenja odluke.

[22]Ako se izuzme rok odlaganja objavljivanja Odluke IUo-855/2010, koji je bio nešto kraći od šest meseci, Sud je samo u još jednom slučaju inicijalno odredio rok od četiri meseca, ali je na zahtev donosioca taj rok produžio na šest meseci. Vid. Odluku u predmetu IUz-252/2002 od 26. decembra 2013, kojom je utvrdio da odredbe čl. 13. do 15. Zakona o Bezbedonosno informativnoj ageniciji („Sl. glasnik RS“, broj 42/02) nisu u saglasnosti sa Ustavom, i Rešenje o odlaganju njenog objavljivanja za četiri meseca. Kada je Narodna skupština 29. januara 2014. obavestila US da u roku koji je Sud ostavio „novi zakonski tekst i pored svih napora neće moći biti izglasan u Skupštini, posebno iz razloga što je u međuvremenu Skupština raspuštena i raspisani izbori za narodne poslanike.....US je na sednici od 27. februara 2014. doneo Rešenje kojim je zamenio Rešenje od 26. decembra 2013. i odložio objavljivanje i ove odluke za šest meseci. S obzirom na prirodu (karakter) i dejstvo ovih rešenja nameće nam se i pitanje da li je US trebao u ranije donetom rešenju samo da zameni reč „četiri“ rečju „šest“, ili da nakon više od dva meseca donese novo rešenje kojim zamenjuje prvobitno rešenje u celini.

[23]Vid. stav 8. obrazloženja Rešenja, u kome stoji da je Sud u svakom pojedinom ustavnosudskom sporu cenio „kompleksnost i značaj društvenih odnosa koji zahtevaju ponovno uređivanje, položaj donosioca opšteg akta u pravnom sistemu RS i složenost postupka donošenja opšteg akata – npr. donošenje opštih akata od strane zakonodavne vlasti po prirodi stvari, zbog višefaznog postupka, zahteva duži vremenski period u odnosu na donošenje opštih akata od strane izvršne vlasti...“.

[24]Tako se u obrazloženju ovih rešenja najpre, parafraziraju odredbe Ustava (čl. 168. st. 3) i Zakona (čl. 58), a potom, po pravilu, sledi formulacija koja glasi: „..imajući u vidu pravne posledice prestanka važenja osporene odredbe Zakona ... koje nastupaju nakon objavljivanja odluke Ustavnog suda ..., Sud je ocenio da ima osnova da se, istovremeno sa donošenjem ove odluke njeno objavljivanje u 'Službenom glasniku RS', odloži za šest meseci, kako bi se nadležnom donosiocu osporenog opšteg akta pružila mogućnost da u tom roku pitanja koja su tim aktom bila uređena, uredi na način koji je saglasan Ustavu (i potvrđenom međunarodnom ugovoru)“. Vid. npr. Rešenje IUo-1177/2010 od 23. februara 2012. godine, IUl-54/2009 od 29. marta 2012, IU-53/2006. od 19. juna 2012, IUz-295/2009 od 6. decembra 2012, IUo-855/2010 od 13. januara 2013, IUz-147/2012 od 21. februara 2013, IUz-27/2009 od 21. marta 2013, IUo-330/2012 od 25. aprila 2013, IUp-107/2009 od 23. maja 2013.

[25]Primera radi, tako je US na sednici 14. novembra 2013 godine u predmetu IUz-95/2013, doneo Rešenje kojim je za šest meseci tj. do 14. maja 2014. odloženo objavljivanje Odluke kojom je utvrdio da odredba čl. 20ž stav 1. Zakona o privatizaciji („Sl.glasnik RS“, br. 38/01,.... i 119/12.) nije u saglasnosti sa Ustavom. Narodna skupština je 12. maja 2014. izmenila član 20ž Zakona u celini. Zakon je objavljen istog dana u „Sl. glasniku RS“, broj 51/2014, a stupio je na snagu 13. maja 2014. Danom stupanja na snagu ovog zakona prestala je da važi i odredba člana 20ž stav 1. No, Sud je 15 maja, 2014. tj. po isteku šest meseci od dana donošenja Odluke u predmetu IUz-95/2013, objavio ovu svoju odluku IUz-95/2013 („Sl. glasnik RS“, broj 52/14) kojom je utvrđeno „da odredba člana 20ž stav 1 Zakona o privatizaciji ... nije u saglasnosti s Ustavom“. Takođe, u obrazloženju Odluke (u poslednjem stavu) stoji tekst koji glasi: „na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 20ž stav 1 Zakona o privatizaciji navedenog u izreci prestaje da važi danom objavljivanja ove odluke Ustavnog suda u „Sl. glasniku RS“.

[26]U mogućnosti odlaganja stupanja na snagu odluka ustavnih sudova, jedni vide čuvanje obraza zakonodavcu i drugim nosiocima normativne funkcije (jer im se daje mogućnost da otklone utvrđenu neustavnost); drugi vide, važan podsticaj za aktivniju ulogu, pre svega zakonodavca, u sprovođenju ustava; dok nisu malobrojni ni oni koji u tome vide dodatnu mogućnost jačanja uticaja ustavnih sudova na vršenje zakonodavne (normativne) funkcije, koja je po svojoj suštini politička.

[27]Na pitanje šta činiti ako ovi adresati nisu u stanju ili nisu voljni da izvrše „nalog“ Suda dat u obrazloženju utvrđujuće odluke i rešenja o njenom odlaganju, P. Passaglia ukazuje da je Savezni ustavni sud Nemačke iz člana 20. stava 3 Osnovnog zakona („Zakonodavna vlast je vezana ustavnim poretkom, a izvršna i sudska vlast su vezane zakonom i pravom“) „izveo istinsku obavezu po zakonodavca“ da u određenom periodu sprovede reformu (Nachbesserungspflicht), ukoliko iz njegove odluke kojom se konstatuje neustavnost proizlazi potreba za time.

[28]Kada je reč i o ovim odlukama, podsetimo se da Ustav propisuje da su „odluke Ustavnog suda opšteobavezne, konačne i izvršne (član 166. stav 2.) te da je „svako dužan da poštuje i izvršava odluku Ustavnog suda“ (član 171. stav 1.), te da u Zakonu stoji norma prema kojoj su „državni i drugi organi, organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja, političke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice dužni da, u okviru svojih prava i dužnosti, izvršavaju odluke i rešenja Ustavnog suda“ (član 104. stav 1.).

[29]Utvrđujuću odluku Suda i rešenje o odlaganju njenog objavljivanja trebalo bi objaviti in texto na web sajtu Suda - a ne samo informaciju o tome da su ovi akti doneti, kako to Sud sada čini. Vid. u tom pravcu i pomenuto mišljenje Venecijanske komisije, tač. 44.