Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 7. septembra 2017. godine, doneo je

REŠENjE

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16) i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju („Službeni list grada Niša“, broj 96/16).

2. Rešenje iz tačke 1. dostaviti Skupštini grada Niša i Gradskoj upravi grada Niša radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke navedene u tački 1. izreke i Pravilnika iz iste tačke izreke. U inicijativi se navodi: da je doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta regulisan odredbama čl. 96. do 98. Zakona o planiranju i izgradnji; da iz odredbe člana 97. stav 8. Zakona proizlazi da je donošenje opštih akata kojima se uređuju pitanja u vezi sa obračunom i naplatom doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta u nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, te da stoga Skupština grada Niša nije bila ovlašćena da odredbom člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta ovlasti upravu grada Niša nadležnu za komunalne delatnosti i energetiku da donese pravilnik kojim će urediti obračun i način plaćanja doprinosa za toplifikaciju; da je odredbom člana 6. stav 3. Odluke Skupština grada Niša protivzakonito uvela posebnu naknadu – doprinos za toplifikaciju, s obzirom na to da čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji ne uređuju „institut doprinosa za toplifikaciju, niti propisuju da je on deo doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta“, te da je iz istih razloga nezakonita i odredba člana 1. stav 1. Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju; da je osporeni Pravilnik opšti pravni akt jer na opšti način uređuje način obračuna doprinosa za toplifikaciju, primenjuje se na neodređeni krug lica i za ubuduće i ne iscrpljuje se jednom primenom, te kako je, saglasno odredbi člana 191. stav 2. Ustava i odredbi člana 32. tačka 6) Zakona o lokalnoj samoupravi, donošenje opštih pravnih akata u nadležnosti skupštine grada, a ne gradske uprave, osporeni Pravilnik u celini nije u saglasnosti sa odredbama člana 191. stav 2, člana 194. stav 3. i člana 195. st. 2. i 3. Ustava i sa odredbama člana 52. Zakona o lokalnoj samoupravi kojima je utvrđena nadležnost opštinske, odnosno gradske uprave jer ga je donela Uprava za komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj grada Niša; da se prema odredbi člana 97. stav 2. Zakona iznos doprinosa utvrđuje rešenjem o izdavanju građevinske dozvole, a da je odredbom člana 2. osporenog Pravilnika određeno da obračun i ugovaranje naplate doprinosa za toplifikaciju vrši JP Direkcija za izgradnju grada Niša; da ukoliko je doprinos za toplifikaciju deo doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, kako je to propisano članom 1. stav 1. osporenog Pravilnika, onda bi on trebao da bude iskazan u okviru iznosa doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta koji se utvrđuje rešenjem o izdavanju građevinske dozvole što je akt koji se donosi u upravnom postupku i ne bi opštim aktom jedinice lokalne samouprave moglo biti propisano da obračun i ugovaranje naplate doprinosa za toplifikaciju vrši JP Direkcija za izgradnju grada Niša, jer bi to po svojoj prirodi bio ugovorni odnos. Iz izloženih razloga, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi neustavnost i nezakonitost odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se inicijativom samo formalno traži pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju, s obzirom na to da se navodi i razlozi osporavanja iz inicijative zapravo ne odnose na odredbe Ustava sa kojima bi eventualno navedeni akti bili nesaglasni već se, naprotiv, njima dovodi u pitanje isključivo zakonitost osporenih akata. S tim u vezi, Ustavni sud je po inicijativi postupao kao po zahtevu za ocenu zakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju.

Skupština grada Niša, kao donosilac osporene Odluke, je u odgovoru na navode iz inicijative istakla: da saglasno članu 96. Zakona o planiranju i izgradnji uređivanje građevinskog zemljišta obuhvata njegovo pripremanje i opremanje koje vrši Grad prema programima uređivanja građevinskog zemljišta koje donosi Skupština grada Niša, te da propisivanje osporenom Odlukom obaveze investitoru da snosi troškove opremanja građevinskog zemljišta, koji se odnose na izgradnju objekata i mreže toplifikacije, nije suprotno Zakonu jer izgradnja ovih objekata i njihove mreže spada u infrastrukturno opremanje zemljišta; da je osporenom Odlukom Skupština grada Niša ovlastila gradsku upravu da donese pravilnik kojim se propisuje „samo način obračuna dela doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta“, te da osporenim Pravilnikom nije propisan „sam doprinos, već način njegovog obračuna“; da Skupština grada Niša nije prekoračila svoja ovlašćenja kada je ovlastila gradsku upravu za donošenje osporenog Pravilnika jer se radi o aktu kojim se realizuje i sprovodi osporena Odluka i koji sadrži tehničke podatke i standarde „koji bi nepotrebno opterećivali tekst Odluke“; da Zakon o lokalnoj samoupravi ne propisuje donošenje opštih akata od strane gradske uprave, ali da u drugim posebnim propisima postoje odredbe kojima se gradska uprava, kao organ jedinice lokalne samouprave, ovlašćuje na donošenje određenih opštih akata „koji imaju za cilj dalju razradu i neposrednu primenu pojedinih odredaba opšteg akta kojima je uređena određena oblast iz nadležnosti lokalne samouprave“.

U vezi sa navodima inicijatora o nezakonitosti Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju, Gradska uprava grada Niša, Sekretarijat za komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj je dostavila odgovor u kome je istakla da je Uprava za komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj donela osporeni Pravilnik u skladu sa ovlašćenjem iz člana 6. stav 3. osporene Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16) donela, 11. avgusta 2016. godine, Skupština grada Niša pozivajući se, pored ostalog, na odredbu člana 97. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14).

Odlukom se propisuje postupak obračuna i naplate doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta (u daljem tekstu: doprinos), zone i vrste namene objekata, iznosi koeficijenata zone i namene, kriterijumi, iznos i postupak umanjivanja doprinosa, posebna umanjenja za nedostajuću infrastrukturu i uslovi i način obračuna umanjenja za troškove infrastrukturnog opremanja sredstvima investitora kao i druga pitanja od značaja za obračun i naplatu doprinosa na teritoriji grada Niša (član 1.). Saglasno odredbama člana 2. Odluke, uređivanje građevinskog zemljišta obuhvata njegovo pripremanje i opremanje (stav 1.), pripremanje zemljišta obuhvata istražne radove, izradu geodetskih, geoloških i drugih podloga, izradu planske i tehničke dokumentacije, programa za uređivanje građevinskog zemljišta, raseljavanje, uklanjanje objekata, saniranje terena i druge radove (stav 2.), opremanje zemljišta obuhvata izgradnju objekata komunalne infrastrukture i izgradnju i uređenje površina javne namene (stav 3.), uređivanje građevinskog zemljišta vrši se prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja (stav 4.), radi obezbeđivanja uslova za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu građevinskog zemljišta, Skupština grada Niša je osnovala JP Direkciju za izgradnju grada Niša (stav 5.). Odredbama člana 3. osporene Odluke propisano je da doprinos plaća investitor (stav 1.) i da se sredstva dobijena od doprinosa koriste za uređivanje i pribavljanje građevinskog zemljišta u javnu svojinu, kao i za izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture (pristupni put, kanalizaciona mreža, vodovodna mreža, trotoar, javna rasveta i mreža i objekti toplifikacije) (stav 2.).

Odredbama Poglavlja II osporene Odluke (čl. 4. do 19.) uređen je obračun doprinosa. S tim u vezi, članom 4. osporene Odluke propisano je: da se iznos doprinosa utvrđuje rešenjem o izdavanju građevinske dozvole, a na osnovu obračuna doprinosa koji vrši JP Direkcija za izgradnju grada Niša (u daljem tekstu: Direkcija) i dostavlja ga Upravi za planiranje i izgradnju grada Niša (u daljem tekstu: Uprava) (stav 1.), da se obračun doprinosa vrši na osnovu dostavljene urbanističko – tehničke dokumentacije, odnosno lokacijskih uslova, izvoda iz projekta za građevinsku dozvolu, separata projekta za građevinsku dozvolu koja se menja, projekta izvedenog stanja i dr. dokumentacije propisane važećim Zakonom o planiranju i izgradnji i podzakonskim aktima (stav 2.), da je Uprava dužna da odmah nakon provere ispunjenosti uslova po podnetom zahtevu za izdavanje rešenja o građevinskoj dozvoli, odnosno zahteva za izdavanje rešenja o upotrebnoj dozvoli, ili zahteva za izdavanje rešenja iz člana 145. Zakona o planiranju i izgradnji, dokumentaciju iz stava 2. ovog člana dostavi Direkciji radi obračuna doprinosa, koja je dužna da najkasnije u roku od dva radna dana od dana prijema dokumentacije iz stava 2. ovog člana, dostavi obračun doprinosa Upravi (stav 4.). Prema odredbi člana 5. stav 1. osporene Odluke, visina doprinosa za izgradnju objekta obračunava se tako što se prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u gradu Nišu, prema poslednje objavljenim podacima od strane Republičkog zavoda za statistiku za teritoriju Grada pomnoži sa ukupnom neto površinom objekta koji je predmet gradnje izraženom u m2 i sa koeficijentom zone i koeficijentom namene objekta utvrđenim ovom odlukom. Odredbama člana 6. osporene Odluke propisano je da je uređeno građevinsko zemljište ono zemljište koje je, u skladu sa planskim dokumentom, komunalno opremljeno saobraćajnim površinama, kanalizacionom i vodovodnom mrežom (stav 1.) i da doprinos ne obuhvata troškove elektrodistributivne mreže i objekata, TT mreže i objekata, kablovski distributivni sistem, mrežu i objekte gasifikacije, koje investitor posebno ugovara sa nadležnim preduzećima, kao ni troškove na izgradnji priključaka objekata (stav 2.). Osporenom odredbom člana 6. stav 3. Odluke određeno je da se doprinos za toplifikaciju obračunava i plaća u skladu sa pravilnikom koji donosi gradska uprava nadležna za komunalne delatnosti i energetiku. Osporenom Odlukom su kao kriterijumi za obračun doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta određene zone na teritoriji grada Niša u zavisnosti od komunalne opremljenosti i opremljenosti javnim objektima, saobraćajne povezanosti sa centralnim delovima grada Niša, odnosno sa radnim zonama i drugim sadržajima u Gradu (član 7.), namena objekata (stambena, komercijalna, proizvodna i javna) (član 8.) i koeficijenti (koeficijent zone, koeficijent namene i koeficijent komunalne opremljenosti) (član 9.). Odredbama Poglavlja III osporene Odluke (čl. 20. do 23.) regulisan je način plaćanja doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i sredstva obezbeđenja i propisano je, pored ostalog, da su iznos, način plaćanja doprinosa i sredstva obezbeđenja plaćanja, ukoliko se doprinos plaća na rate, sastavni deo rešenja o građevinskoj, odnosno rešenja o upotrebnoj dozvoli (član 20. stav 9.).

Osporeni Pravilnik o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju („Službeni list grada Niša“, broj 96/16) donela je, 23. avgusta 2016. godine, Uprava za komunalne delatnosti, energetiku i saobraćaj grada Niša na osnovu člana 6. stav 3. osporene Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta. Pravilnikom se propisuje način obračuna dela doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta koji se odnosi na izvođenje pripremnih radova, imovinsku pripremu, tehničku pripremu i izgradnju objekata gradske toplifikacije (u daljem tekstu: doprinos za toplifikaciju), a izgradnja objekata gradske toplifikacije vrši se prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja koje donosi nadležni organ jedinice lokalne samuprave (član 1.). Osporenim Pravilnikom je takođe propisano da obračun i ugovaranje naplate doprinosa za toplifikaciju vrši JP Direkcija za izgradnju grada Niša u skladu sa ovim pravilnikom i Odlukom o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16) (član 2.) i da se visina doprinosa za toplifikaciju utvrđuje na osnovu odobrene instalisane snage unutrašnje grejne instalacije objekta (KW), prikazane glavnim mašinskim projektom i da visina doprinosa za toplifikaciju predstavlja učešće investitora u ukupnim troškovima izgradnje toplotnih izvora i toplovodne mreže (član 3.).

Odredbama čl. 4. do 8. osporenog Pravilnika uređen je obračun doprinosa za toplifikaciju. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je članom 4. osporenog Pravilnika određeno kako se utvrđuju troškovi izgradnje toplotnih izvora i troškovi izgradnje toplovodne mreže koji predstavljaju elemente za obračun iznosa jedinične vrednosti doprinosa za toplifikaciju. Odredbama člana 5. osporenog Pravilnika propisana je formula po kojoj se vrši obračun jedinične vrednosti doprinosa za toplifikaciju (RSD/kW): troškovi izgradnje toplotnih izvora (RSD)/snaga toplotnih izvora (kW) + troškovi izgradnje toplovodne mreže (RSD)/ukupna toplotna snaga korisnika sistema priključenih na toplovodnu mrežu (kW) (stav 1.), određeno je da jedinična vrednost doprinosa za toplifikaciju za avgust 2016. godine iznosi 14.732,33 (RSD/kW) (stav 2.), kao i da se visina jedinične vrednosti doprinosa mesečno usklađuje sa indeksom potrošačkih cena u Republici Srbiji, a na osnovu zvaničnih podataka Republičkog Zavoda za statistiku (stav 3.).

Odredbama člana 6. osporenog Pravilnika propisano je da plaćanjem doprinosa za toplifikaciju uz ispunjenje svih zakonom predviđenih uslova, investitor stiče pravo priključenja objekta na distributivni sistem (stav 1.), da se doprinos za toplifikaciju obračunava tako što se jedinična vrednost doprinosa za toplifikaciju pomnoži sa instalisanom snagom svih potrošača toplotne energije u objektu koji se priključuje na distributivni sistem i izračunava se po formuli koja je propisana ovim članom Pravilnika (stav 2.) i bliže su određeni koeficijenti korekcije ukupne instalisane snage svih potrošača toplotne energije u objektu koji se priključuje na distributivni sistem (st. 3. do 8.). Članom 7. osporenog Pravilnika propisan je način određivanja specifičnog toplotnog opterećenje objekta (W/m2) koje predstavlja korektivni element ukupne instalisane snage svih potrošača toplotne energije u objektu koji se priključuje na distributivni sistem. Prema odredbama člana 8. osporenog Pravilnika, konačan obračun doprinosa za toplifikaciju izvršiće se prema projektu izvedenog stanja, odnosno konačno instalisanoj snazi, a pre podnošenja zahteva za izdavanje odobrenja za upotrebu objekta (stav 1.), kontrola usklađenosti projektne dokumentacije sa instalisanom snagom proverava se u postupku tehničkog prijema objekta od strane tehničke komisije (stav 2.), ako u toku građenja objekta investitor odstupi od dokumentacije na osnovu koje je pribavio građevinsku dozvolu, odnosno odstupi od glavnog projekta na osnovu koga je prijavio početak izvođenja radova, dužan je da snosi troškove razlike u visinama iznosa doprinosa za toplifikaciju (stav 3.), u slučaju iz stava 3. ovog člana investitor je dužan da dostavi građevinsku dozvolu po izmenjenoj dokumentaciji, odnosno izmenjeni glavni projekat, sa potvrdom nadležnog organa o prijemu (stav 4.). Članom 9. osporenog Pravilnika utvrđeno je da su opšti uslovi u pogledu plaćanja doprinosa za toplifikaciju regulisani Odlukom o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta („Službeni list grada Niša“, broj 92/16). Preostalim odredbama osporenog Pravilnika propisano je da njegovim donošenjem prestaje da važi Pravilnika o načinu obračuna naknade za uređivanje građevinskog zemljišta izgradnjom objekata gradske toplifikacije („Službeni list grada Niša“, broj 12/14) (član 10.) i uređeno je stupanje na snagu osporenog Pravilnika (član 11.).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14 i 145/14) propisano je: da komunalna infrastruktura jesu svi objekti infrastrukture za koje rešenje za izvođenje radova, odnosno građevinsku dozvolu izdaje jedinica lokalne samouprave (član 2. tačka 27)); da je građevinsko zemljište ono zemljište koje je određeno zakonom ili planskim dokumentom za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom (član 82.); da građevinsko zemljište može biti uređeno i neuređeno, te da je uređeno ono građevinsko zemljište koje je u skladu sa planskim dokumentom komunalno opremljeno za građenje i korišćenje (izgrađen pristupni put, elektromreža, obezbeđeno snabdevanje vodom i obezbeđeni drugi uslovi) (član 91.); da uređivanje građevinskog zemljišta obuhvata njegovo pripremanje (istražni radovi, izrada geodetskih, geoloških i drugih podloga, izrada planske i tehničke dokumentacije, programa za uređivanje zemljišta, raseljavanje, uklanjanje objekata, saniranje terena i drugi radovi) i opremanje (izgradnja objekata komunalne infrastrukture i izgradnja i uređenje površina javne namene) (član 93. st. 1, 2. i 4.); da se uređivanje građevinskog zemljišta obavlja u skladu sa važećim planskim dokumentom prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja koje donosi jedinica lokalne samouprave, uz staranje o zaštiti, racionalnom i održivom korišćenju zemljišta, kao i da radi obezbeđivanja uslova za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu građevinskog zemljišta, Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave može da osnuje privredno društvo, javno preduzeće, odnosno drugu organizaciju ili da vršenje ovih poslova obezbedi na drugi način, u skladu sa zakonom, odnosno statutom (član 94.); da se finansiranje uređivanja građevinskog zemljišta obezbeđuje iz sredstava ostvarenih, pored ostalog, od doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta (član 95. tačka 1)); da se za uređivanje građevinskog zemljišta plaća doprinos jedinici lokalne samouprave na čijoj teritoriji je planirana izgradnja objekta i da se novčana sredstva dobijena od doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta koriste, pored ostalog, za uređivanje (pripremanje i opremanje) građevinskog zemljišta i izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture (član 96.).

Odredbama člana 97. Zakona regulisana su pitanja u vezi sa doprinosom za uređivanje građevinskog zemljišta tako što je propisano: da doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta plaća investitor (stav 1.), da se iznos doprinosa utvrđuje rešenjem o izdavanju građevinske dozvole tako što se osnovica koju čini prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u jedinici lokalne samouprave, odnosno gradskoj opštini, prema poslednjim objavljenim podacima organa nadležnog za poslove statistike, pomnoži sa ukupnom neto površinom objekta koji je predmet gradnje, izraženom u metrima kvadratnim, i sa koeficijentom zone i koeficijentom namene objekta koje utvrđuje jedinica lokalne samouprave (stav 2.), da koeficijent zone iz stava 2. ovog člana ne može biti veći od 0,1, a koeficijent namene ne može biti veći od 1,5 (stav 3.), da skupština jedinice lokalne samouprave opštim aktom utvrđuje zone i vrste namena objekta za koji se utvrđuje doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta, iznose koeficijenata zone i koeficijenata namene, kriterijume, iznos i postupak umanjivanja doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, posebna umanjenja iznosa doprinosa za nedostajuću infrastrukturu kao i uslove i način obračuna umanjenja iz stava 5. ovog člana (umanjenje iznosa doprinosa za troškove infrastrukturnog opremanja građevinskog zemljišta sredstvima investitora, kao i za vrednost zemljišta koje investitor ustupa jedinici lokalne samouprave za izgradnju infrastrukturnih objekata), i druge pogodnosti za investitore, metod valorizacije u slučaju plaćanja u ratama kao i druga pitanja od značaja za obračun i naplatu doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, u skladu sa ovim zakonom, a svojim pojedinačnim aktom može predvideti dodatne pogodnosti za plaćanje doprinosa za objekte od posebnog značaja za razvoj jedinice lokalne samouprave. Ne mogu se predvideti umanjenja iznosa doprinosa za objekte stanogradnje, osim po osnovu propisanom u stavu 5. ovog člana, kao i za objekte socijalnog stanovanja kod kojih je investitor Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave (stav 7.). Prema odredbama člana 98. Zakona, iznos, način plaćanja doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i sredstvo obezbeđenja u slučaju plaćanja na rate su sastavni deo rešenja o građevinskoj dozvoli (stav 1.), sastavni deo rešenja o upotrebnoj dozvoli je konačni obračun doprinosa (stav 3.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/0, 83/14 i 101/16) propisano je da se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, gradu i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) (član 3. stav 1.); da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tačka 8); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da su organi opštine, pored ostalog, skupština opštine i opštinska uprava (član 27.); da skupština opštine, u skladu sa zakonom, donosi propise i druge opšte akte (član 32. tačka 6)); da opštinska uprava: 1) priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće; 2) izvršava odluke i druge akte skupštine opštine, predsednika opštine i opštinskog veća; 3) rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima i dužnostima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz nadležnosti opštine; 4) obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih akata skupštine opštine; 5) izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini; 6) obavlja stručne i druge poslove koje utvrdi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće (član 52.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada, kao i da se gradska uprava obrazuje kao jedinstveni organ ili kao više uprava za pojedine oblasti (član 66. st. 1. i 6.).

Odredbama člana 2. stav 2. i stava 3. tačka 3) Zakona o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 88/11 i 104/16) proizvodnja, distribucija i snabdevanje toplotnom energijom je određeno kao komunalna delatnost od opšteg interesa koja, saglasno odredbi člana 3. tačka 3) Zakona, obuhvata proizvodnju i distribuciju toplotne energije – centralizovana proizvodnja i distribucija u više objekata vodene pare, tople ili vrele vode za potrebe grejanja. Saglasno odredbama člana 4. Zakona, jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1.), a komunalnim objektima, u smislu stava 1. ovog člana, smatraju se građevinski objekti sa uređajima, instalacijama i opremom, sama postrojenja, uređaji i instalacije i drugi objekti koji služe za pružanje komunalnih usluga korisnicima, kao i uređeno građevinsko zemljište i dobra u opštoj upotrebi koja se koriste za obavljanje komunalne delatnosti (stav 2.).

Iz svega navedenog proizlazi:

- da je grad, kao jedinica lokalne samouprave, ovlašćen da preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje građevinsko zemljište, te da se uređivanje ovog zemljišta finansira, pored ostalog, i sredstvima ostvarenim od doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta;

-da se novčana sredstva ostvarena od doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta koriste, pored ostalog, za pripremanje građevinskog zemljišta i za njegovo opremanje izgradnjom objekata komunalne infrastrukture kao što su npr. objekti i mreža vodosnabdevanja, objekti i mreža kanalizacije, elektroenergetska mreža, objekti i mreža toplifikacije, saobraćajne površine i dr;

-da su kriterijumi za obračun doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, prema Zakonu o planiranju i izgradnji, prosečna cena kvadratnog metra stanova novogradnje u gradskoj opštini, prema poslednjim objavljenim podacima organa nadležnog za poslove statistike, ukupna neto površina objekta koji je predmet gradnje izražena u metrima kvadratnim, koeficijent zone i koeficijent namene objekta;

-da je skupština grada ovlašćena da svojim opštim aktom odredi zone i vrste namene objekata, iznose koeficijenata zone i koeficijenata namene vodeći računa o Zakonom o planiranju i izgradnji određenim maksimalnim iznosima ovih koeficijenata, ali ne i da propiše druge kriterijume za obračun doprinosa;

-da se iznos doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta utvrđuje rešenjem o izdavanju građevinske dozvole te da su, pored iznosa doprinosa, sastavni deo ovog rešenja i način njegovog plaćanja i sredstvo obezbeđenja u slučaju plaćanja na rate;

-da se primenom kriterijuma za obračun doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta utvrđenih Zakonom o planiranju i izgradnji, investitoru obračunava i od njega naplaćuje samo jedan doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta nezavisno od vrste i broja specifičnih objekata komunalne infrastrukture čija se izgradnja, pored ostalog, finansira i ovim doprinosom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se, saglasno odredbama člana 3. stav 1. i člana 6. stav 2. osporene Odluke i odredbi člana 1. stav 1. osporenog Pravilnika, sredstva ostvarena od doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta na teritoriji grada Niša koriste, pored ostalog, i za pripremanje i opremanje ovog zemljišta objektima i mrežom gradske toplifikacije. Međutim, kako su za obračun dela doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta na teritoriji grada Niša koji će se koristiti za pripremanje i opremanje ovog zemljišta objektima toplifikacije (tzv. „doprinos za toplifikaciju“) osporenim Pravilnikom propisani kriterijumi (jedinična vrednost doprinosa za toplifikaciju i instalisana snaga svih potrošača toplotne energije u objektu koji se priključuje na distributivni sistem) koji nisu predviđeni Zakonom o planiranju i izgradnji i kako se način plaćanja ovog dela doprinosa utvrđuje ugovorom koji investitor zaključuje sa JP Direkcija za izgradnju grada Niša, a ne rešenjem o građevinskoj dozvoli kako je to propisano Zakonom o planiranju i izgradnji, Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti kao sporno pitanje da li je osporenom odredbom člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i osporenim Pravilnikom o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju, Skupština grada Niša regulisala obračun i naplatu doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta na svojoj teritoriji na način koji je saglasan sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Takođe, budući da je osporeni Pravilnik po svojoj formi i sadržini nesporno opšti pravni akt, a imajući u vidu odredbe člana 32. tačka 6) i člana 52. Zakona o lokalnoj samoupravi, za Ustavni sud se kao sporno postavlja i pitanje zakonitosti ovlašćenja organa gradske uprave za njegovo donošenje.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je pokrenuo postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 6. stav 3. Odluke o utvrđivanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i Pravilnika o načinu obračuna doprinosa za toplifikaciju i na osnovu odredaba člana 53. stav 1. i člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), rešio kao u izreci.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b. stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić