Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, Милан Станић, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и др Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. Г . из Баноштора , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 14. априла 2016. године, донео је

ОДЛУКУ

Усваја се уставна жалба А. Г . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала Нови Сад у предмету број 37-Д-13389-182.10/2011, подноситељки уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.

Образложење

1. А. Г . из Баноштора је, 29. априла 2014. године, поднела Уставном суду уставну жалбу због повреде права на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава Републике Србије у управном поступку који је вођен пред Републичким фондом за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала Нови Сад у предмету број 37-Д-13389-182.10/2011, као и против пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 1599/12 од 13. марта 2014. године, због повреде права на правично суђење, права на имовину и права на пензијско осигурање, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 58. став 1. и члана 70. став 2. Устава.

Подноситељка уставне жалбе је предложила да Суд усвоји њену уставну жалбу и поништи оспорену пресуду. Подноситељка није поставила захтев за накнаду штете.

2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подноситељке уставне жалбе повређено или ускраћено њено Уставом зајемчено право или слобода.

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, као и у списе предмета Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала Нови Сад у предмету број 37-Д-13389-182.10/2011 и списе предмета Управног суда У. 1599/12, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:

Подноситељка уставне жалбе је 6. маја 1999. године поднела Републичком фонду за пензијско и инвалидско осигурање запослених – Филијала Нови Сад захтев за признавање права на инвалидску пензију.

Првостепени орган је привременим решењем број 182-Д-13389 од 17. јуна 1999. године подноситељки утврдио право на инвалидску пензију од 31. маја 1999. године и одређена је аконтација пензије у износу од 1.728,54 динара.

Првостепени орган је 18. августа 2011. године донео решење број 37-182.10.013389/2011 којим је подноситељки, између осталог, утврђен губитак радне способности од 31. маја 1999. године, утврђено право на инвалидску пензију од 31. маја 1999. године у месечном износу од 886,87 динара, наведено да укупан пензијски стаж износи 23 године, девет месеци и 28 дана и одређено да се исплата пензије врши од 31. маја 1999. године уз обрачун износа исплаћених по привременом решењу од 17. јуна 1999. године, које је овим решењем укинуто.

Против наведеног решења подноситељка је 26. септембра 2011. године изјавила жалбу. Решењем првостепеног органа број 37-Д-13389-182.10/2011 од 8. новембра 2011. године жалба је усвојена, те је подноситељки утврђено право на инвалидску пензију у износу од 982,16 динара месечно, а пензијски стаж је утврђен у трајању од 27 година, девет месеци и 28 дана. Такође је наведено да се овим решењем замењује решење од 18. августа 2011. године. У образложењу овог решења је наведено да је жалба подноситељке основана у делу који се односи на стаж осигурања навршен по основу обављања спортске делатности.

Подноситељка је и против овог решења изјавила жалбу, али је иста одбијена као неоснована решењем Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање – Покрајински фонд за пензијско и инвалидско осигурање – Дирекција број 30-182.10-13389 од 23. децембра 2011. године.

Против наведеног коначног управног акта подноситељка је 7. фебруара 2012. године поднела тужбу, која је одбијена као неоснована оспореном пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 1599/12 од 13. марта 2014. године. У образложењу оспорене пресуде је, између осталог, наведено: да су правилно примењене одредбе чл. 24. и 30. Закона о основама пензијског и инвалидског осигурања ("Службени лист СРЈ", број 30/96) и подноситељки одређен пензијски основ на основу стажа и зарада утврђених у матичној евиденцији за најповољнији период од 1978. до 1987. године; да је правилно утврђено да се подноситељки не признаје у стаж осигурања време проведено на раду у Републици Хрватској у периоду од 26. јуна 1991. године до 23. августа 1991. године и у периоду од 19. новембра 1992. године до 30. јуна 1995. године, с обзиром на одредбу члана 85. став 2. Закона о основама пензијског и инвалидског осигурања којом је, поред осталог, прописано да се стаж навршен, односно утврђен на територији републике СФРЈ који није у саставу СРЈ, рачуна у пензијски стаж до дана отцепљења те републике, ако међународним уговором није другачије одређено, те, како је Република Хрватска била у саставу СФРЈ до 25. јуна 1991. године и како се о праву на пензију одлучивало без примене Споразума о осигурању са државама уговорницама, исправно се стаж осигурања рачунао до отцепљења.

4. Одредбом члана 32. став 1. Устава, на чију повреду подноситељка указује у уставној жалби, утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.

Законом о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10) прописано је: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.).

5. Разматрајући наводе и разлоге изнете у уставној жалби, Уставни суд најпре констатује да је подноситељка повреду права на суђење у разумном року образложила тиме да је од доношења привременог решења до доношења коначног решења којим јој је утврђено право на инвалидску пензију протекло више од 12 година, иако је, по њеном мишљењу, орган управе могао одмах по подношењу захтева прибавити потребне податке за доношење коначног решења. Подноситељка уставне жалбе, такође, у уставној жалби указује да јој је пресудом Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 1599/12 од 13. марта 2014. године повређено право на правично суђење из разлога што је оспорена пресуда "произвољна, неразумљива и недовољно образложена у односу на наводе тужбе". Подноситељка се у уставној жалби позива и на повреду права на имовину из члана 58. став 1. Устава, као и на повреду члана 70. Устава, али их посебно не образлаже, већ истиче да су последица учињене повреде права на правично суђење, због чега их Уставни суд није посебно ни разматрао.

Уставни суд је утврдио да је управни поступак поводом кога је поднета уставна жалба покренут маја 1999. године, захтевом подноситељке за утврђивање права на инвалидску пензију, а да је правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде Управног суда – Одељење у Новом Саду У. 1599/12 од 13. марта 2014. године. Разматрајући основаност уставне жалбе у погледу истакнуте повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је констатовао да су испуњени услови да се приликом оцене о томе да ли је поступак окончан у оквиру разумног рока или не, узме у обзир стање предмета на дан 8. новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије којим се јемчи право на суђење у разумном року, као елемент права на правично суђење и обезбеђује уставносудска заштита Уставом зајемчених права и слобода у поступку по уставној жалби, а из разлога што управни поступак по својој природи представља јединствену целину. Из наведеног произлази да је поступак окончан за непуних 15 година.

Наведено трајање поступка очигледно указује да поступак није окончан у року који се може сматрати разумним за одлучивање. Међутим, имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подноситељке уставне жалбе, поступања управних органа, односно судова који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подноситељку, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.

Уставни суд је оценио да је у овом управном поступку чињенично стање било донекле сложено.

Уставни суд је оценио да је подноситељка имала легитиман интерес да се о њеном захтеву ефикасно одлучи, односно да се, у конкретном случају, након доношења привременог решења, донесе коначно решење којим јој се утврђује право на инвалидску пензију, у тачно одређеном износу.

Оцењујући понашање подноситељке уставне жалбе, Уставни суд је из списа предмета и приложене документације утврдио да се, након доношења привременог решења којим јој је утврђено право на инвалидску пензију, подноситељка није обраћала надлежном Фонду захтевом за доношење коначног решења. Уставни суд указује да није ни била обавеза подноситељке да након већ поднетог захтева за утврђивање права на пензију поднесе нови захтев за доношење коначног решења, али свакако је постојала могућност да се подноситељка на прописаном обрасцу обрати надлежном Фонду са захтевом за доношење коначног решења, како би убрзала поступак његовог доношења.

Испитујући поступање управних органа и надлежних судова у овој правној ствари, Уставни суд је оценио да је поступање првостепеног органа управе превасходно довело до дугог трајања оспореног поступка. Наиме, Уставни суд указује да се привремено решење о утврђивању права на пензију доноси онда када су испуњени услови за стицање пензије, али нису познати и комплетирани сви подаци који су потребни за доношење коначног решења. Надлежна филијала Фонда за пензијско и инвалидско осигурање, по службеној дужности, потражује недостајуће податке и доноси коначно решење када се отклоне разлози привремености решења, односно када се прибаве подаци који су потребни за доношење коначног решења. Не постоји законски рок за доношење коначног решења којим ће привремено решење бити замењено, већ то зависи од потребног времена за отклањање разлога привремености. Међутим, у конкретном случају, било је потребно прибавити податке од Хрватског завода за мировинско осигурање, те су сви тражени подаци прибављени тек након скоро 12 година од доношења привременог решења. Из достављених списа предмета, Уставни суд је утврдио да нема активности првостепеног органа управе у периоду од 2005. године до 2010. године у прибављању недостајућих података. Уставни суд констатује да је коначно решење донето 2011. године, те да је поступак правноснажно окончан доношењем оспорене пресуде од 13. марта 2014. године. Другостепени орган управе је о жалби подноситељке одлучио у законом прописаном року, а Управни суд је о тужби поднетој против коначног управног акта одлучио након две године.

Уставноправна оцена поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Из тих разлога, Уставни суд је утврдио повреду наведеног уставног права и усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), одлучујући као у првом делу изреке.

Подноситељка уставне жалбе није тражила да У ставни суд, уколико утврди да јој је у оспореном поступку повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, утврди право на накнаду нематеријалне штете.

6. Оцењујући наводе подноситељке уставне жалбе да јој је оспореном пресудом суда повређено право на правично суђење из разлога што је оспорена пресуда "произвољна, неразумљива и недовољно образложена у односу на наводе тужбе", Уставни суд најпре указује да решавање суда у управном спору има своје особености, које се, између осталог, огледају у начелу законитости и начелу ослањања суда на утврђено чињенично стање у управном поступку. С обзиром на то да се у управном спору проверава законитост коначног управног акта на подлози чињеница утврђених у управном поступку, то не постоји обавеза суда да образлаже све наводе тужбе уколико су они већ истицани у управном поступку који је претходио управном спору и у ком поступку су ти наводи оцењени. По оцени Уставног суда, у оспореној пресуди је образложено зашто се одбија тужба подноситељке као неоснована, те шта чини суштинске разлоге на основу којих је на тај начин одлучено. Управни суд је, у складу са својим законским овлашћењима, одбио тужбу тужиље, овде подноситељке уставне жалбе, као неосновану, дајући за своју одлуку уставноправно прихватљиве разлоге. Управни с уд је одлучио о тужби подноситељке на основу чињеница које су утврђене у управном поступку, за које је у спроведеном поступку оценио да су у битним тачкама потпуно утврђене, да је из утврђених чињеница изведен правилан закључак у погледу чињеничног стања и да је другостепени орган управе оценио све жалбене наводе дајући за своју одлуку потпуне и детаљно изнете разлоге.

Подноситељка уставне жалбе, понављајући разлоге већ изнете у жалби изјављеној против првостепеног решења, као и у тужби поднетој против коначног управног акта, такође, тражи да Уставни суд испита како правилност примене права, тако и правилност чињеничног стања утврђеног у поступку који је претходио уставносудском. Уставни суд констатује да су решења која су донета у управном поступку донели надлежни органи, уз примену меродавних одредаба материјалног права. Законитост другостепеног управног акта је била предмет преиспитивања у управном спору пред законом установљеним судом. Имајући у виду наведено, Уставни суд је, иако свестан значаја који је овај управносудски поступак имао за подноситељку уставне жалбе, утврдио да нема основа да наводе уставне жалбе прихвати као уставноправне разлоге за тврдњу о повреди права из члана 32. став 1. Устава. Уставни суд је оценио да се наведени оспорени акт заснива на уставноправно прихватљивом, неарбитрерном тумачењу меродавног права. Са друге стране, Уставни суд се не може упуштати у испитивање правилности чињеничног стања утврђеног током управносудског поступка, јер би тиме прекорачио границе своје надлежности.

Имајући у виду наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, у овом делу одбацио уставну жалбу, јер нису испуњене Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.

7. Имајући у виду изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић, с.р.