Уставни суд у саставу: заменик председника др Марија Драшкић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 27. октобра 2011. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Утврђује се да одредбе члана 21. и одредба члана 21д тачка б) у делу који гласи: “и доплатну карту“, Одлуке о јавним паркиралиштима („Службени лист општине Суботица“, бр. 12/05 и 3/08), нису у сагласности с Уставом и законом.

2. Обуставља се поступак за оцену уставности и законитости одредаба члана 12. став 2, члана 17. став 1, члана 18. тачка а) и члана 21д тачка б) у преосталом делу, Одлуке из тачке 1.

3. Одбацује се иницијатива за оцену уставности и законитости Ценовника ЈКП „Паркинг“ Суботица („Службени лист општине Суботица“, број 24/08).

Образложење

Уставном суду поднете су иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба члана 21. Одлуке наведене у изреци. Подносиоци иницијатива сматрају да оспорене одредбе Одлуке нису у сагласности са чланом 24. Закона о комуналним делатностима којима су прописани елементи за образовање цена комуналних услуга. Ово из разлога што у наведеном члану Закона „не постоји основ за увећање цене услуге 50 пута“, те стога давалац услуге, како се наводи, наплатом доплатне карте, без икаквог законског основа, поступа као прекршајни орган. Оспорени члан Одлуке, по мишљењу подносилаца иницијативе, у супротности је и са одредбом члана 270. став 3. Закона о облигационим односима према којој уговорна казна не може бити уговорена за новчане обавезе, као и са одредбама члана 277. Закона о облигационим односима, јер прописује да у новчаној облигацији дужник дугује новчану казну, уместо затезну камату. Истиче се и да се на основу оспорених одредаба Одлуке успоставља неравноправан однос грађанина као корисника у односу на даваоца услуге. Оспорени члан Одлуке, будући да је супротан закону, како се наводи у иницијативама, истовремено је у супротности и са Уставом. У једној од иницијатива тражена је и оцена уставности и законитости Ценовника ЈКП „Паркинг“ Суботица из тачке 3. изреке у делу у коме је одређена висина доплатне карте.

Уставни суд је, на основу одредаба члана 42. ст. 2. и 3. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08 и 27/08), иницијативу за оцену уставности и законитости одредаба члана 21. Одлуке издвојио из предмета ИУл-3/2009 и спојио са предметом ИУл-16/2009. Такође, Суд је и касније поднету иницијативу за оцену уставности и законитости одредбе члана 21. Одлуке, поводом које је формиран предмет ИУл-91/2009, спојио са предметом ИУл-16/2009, ради вођења јединственог поступка.

У одговору Скупштине града Суботица наводи се: да је Одлука о јавним паркиралиштима донета на основу овлашћења из члана 13. Закона о комуналним делатностима, према коме скупштина општине прописује услове и начин организовања послова у вршењу комуналних делатности и услове за коришћење комуналних производа, односно комуналних услуга; да су послови управљања и одржавања јавних паркиралишта у општини Суботица одређени комуналном делатношћу и да их обавља ЈКП „Паркинг“ Суботица које је основано ради вршења ових послова; да је прописивање обавезе плаћања доплатне карте корисницима комуналне услуге у случајевима и на начин одређен чланом 21. Одлуке у складу са овлашћењем скупштине града садржаним у Закону о комуналним делатностима да прописује опште услове за обављање комуналних делатности, да као такву одреди и обављање послова у вези са коришћењем јавних простора за паркирање, те да одреди корисника услуге, правила коришћења комуналног објекта, односно услуге и начин плаћања цене за извршену услугу; да одредбе Одлуке о јавним паркиралиштима које се односе на доплатну карту одређују да је реч о посебној карти за пружање услуге паркирања, која не представља ни уговорну казну, нити казну за учињени прекршај, већ карту коју корисник услуга плаћа у случају да до тог момента паркирање није платио на начин како је то прописано Одлуком, а њена висина, као посебне врсте карте прописана је ценовником који је одобрен од стране оснивача.

Доносилац оспореног акта је поднеском од 26. октобра 2011. године тражио да Уставни суд застане са поступком оцене уставности и законитости оспорене Одлуке јер је, како наводи „у току поступак израде нацрта Одлуке о изменама и допунама Одлуке о јавним паркиралиштима ради усклађивања оспорених одредаба са Уставом и важећим законима...која ће бити стављена на дневни ред следеће седнице Скупштине града Суботице“. У вези са наведеним захтевом, Уставни суд је констатовао да је одредбом члана 55. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07) прописано да Суд може на захтев доносиоца оспореног општег акта, пре доношења одлуке о уставности или законитости, да застане са поступком и да могућност доносиоцу да у одређеном року отклони уочене неуставности или незаконитости, те да из наведене одредбе Закона не произлази обавеза застајања са поступком у случају када доносилац оспореног општег акта поднесе такав захтев. Имајући у виду да је поступак покренут Решењем Суда од 18. фебруара 2010. године, да је у Уставном суду поводом отворених уставноправних питања одржан консултативни састанак 29. марта 2011. године коме је присуствовао и представник доносиоца оспореног акта, да је захтев поднет 26. октобра, односно непосредно пред одржавање седнице Уставног суда заказане за 27. октобар 2011. године, да је у наведеном предмету предложено доношење одлуке у вези са утврђивањем неуставности и незаконитости оних одредаба оспорене Одлуке којима је уређена доплатна карта, те да се не дира у прописану обавезу плаћања „редовне“ накнаде за коришћење јавног паркиралишта, као и да би Суд извршио оцену оспорених одредаба Одлуке и у време њиховог важења, Суд није прихватио захтев да застане са поступком у овом предмету.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Одлуку о јавним паркиралиштима („Службени лист општине Суботица“, бр. 12/05 и 3/08) донела Скупштина општине Суботица, на основу члана 13. Закона о комуналним делатностима („Службени гласник РС“, бр. 16/97 и 42/98) и члана 12. став 1. тачка 4. Статута општине Суботица („Службени лист општине Суботица“, бр. 19/02, 59/04 и 61/04) и да су Одлуком уређени услови и начин организовања послова у вршењу комуналне делатности управљања и одржавања јавних паркиралишта, као и услови коришћења јавних паркиралишта у Општини Суботица (члан 1.).

Уставом Републике Србије је утврђено: да се средства из којих се финансирају надлежности Републике Србије, аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе обезбеђују из пореза и других прихода утврђених законом (члан 91. став 1.); да Република Србија, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе имају буџете у којима морају бити приказани сви приходи и расходи којима се финансирају њихове надлежности (члан 92. став 1.); да Република уређује и обезбеђује јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, порески систем, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 6. и 7.); да општина, преко својих органа, у складу са законом уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности (члан 190. став 1. тачка 1.).

Законом о комуналним делатностима ("Службени гласник РС", бр. 16/97 и 42/98) одређене су комуналне делатности и уређени општи услови и начин њиховог обављања (члан 1.); прописано је: да општина, град, односно град Београд (у даљем тексту: општина), у складу са овим законом, уређује и обезбеђује услове обављања комуналних делатности и њиховог развоја (члан 2.); да скупштина општине може, као комуналне делатности одредити и друге делатности од локалног интереса и прописати услове и начин њиховог обављања, поред осталог и одржавање јавних простора за паркирање (члан 4. став 2.); да скупштина општине прописује услове и начин организовања послова у вршењу комуналних делатности и услове за коришћење комуналних производа, односно комуналних услуга, а нарочито права и обавезе јавног комуналног или другог предузећа, односно предузетника, који обављају комуналну делатност и корисника комуналних производа и услуга, као и начин наплате цене за комуналне производе, односно за коришћење комуналних услуга (члан 13. став 1. тач. 3) и 4)); да се средства за обављање и развој комуналних делатности, поред осталог, стичу и из прихода од продаје комуналних производа и услуга и да јавно комунално предузеће одлучује уз сагласност скупштине општине, односно органа општине који скупштина одреди о цени комуналних производа и комуналних услуга коју плаћају непосредни корисници (члан 22. став 1. и члан 23. став 1.); да елементе за образовање цена комуналних услуга чине - 1) врста, обим и квалитет комуналних услуга који се утврђују стандардима и нормативима које пропише општина, 2) вредност средстава ангажованих у пружању услуга, 3) обим и квалитет уложеног рада у обављању комуналних услуга, 4) висина материјалних трошкова у обављању комуналних услуга, према стандардима и нормативима утрошка енергије, материјалних и других трошкова или планским калкулацијама и 5) други елементи у зависности од услова на тржишту и специфичности појединих комуналних услуга (члан 24.).

Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07), прописано је: да општина, преко својих органа, у складу с Уставом и законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности, као и организационе, материјалне и друге услове за њихово обављање, поред осталог и уређивање, одржавање и коришћење јавних паркиралишта (члан 20. тачка 5)) и да град врши надлежности општине, као и друге надлежности и послове државне управе, који су му законом поверени (члан 24. став 1.). Исто овлашћење општине било је садржано и у одредби члана 18. тачка 5) Закона о локалној самоуправи који је био на снази у време доношења оспорене Одлуке.

Законом о облигационим односима ("Службени лист СФРЈ", бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и "Службени лист СРЈ", број 31/93) прописано је: да у заснивању двостраних уговора стране полазе од начела једнаке вредности узајамних давања (члан 15. став 1.), да су одредбе прописа којима се делимично или у целини одређује садржина уговора саставни делови тих уговора, те их употпуњавају или ступају на место уговорних одредби које нису у сагласности са њима (члан 27. став 2.); да општи услови одређени од стране једног уговорача, било да су садржани у формуларном уговору, било да се на њих уговор позива, допуњују посебне погодбе утврђене међу уговорачима у истом уговору, и по правилу обавезују као ове, да се општи услови морају објавити на уобичајен начин и да општи услови обавезују уговорну страну ако су јој били познати у часу закључења уговора (члан 142. ст. 1. до 3.); да поверилац и дужник могу уговорити да ће дужник платити повериоцу одређени новчани износ или прибавити неку другу материјалну корист ако не испуни своју обавезу или ако задоцни са њеним испуњењем (уговорна казна), да ако што друго не произлази из уговора сматра се да је казна уговорена за случај да дужник задоцни са испуњењем и да уговорна казна не може бити уговорена за новчане обавезе (члан 270.); да ако је за неиспуњење обавезе или за случај задоцњења са испуњењем законом одређена висина накнаде под називом пенала, уговорне казне, накнаде или под којим другим називом, а уговорне стране су поред тога уговориле казну, поверилац нема право да захтева уједно уговорену казну и накнаду одређену законом, изузев ако је то самим законом дозвољено (члан 276.); да дужник који задоцни са испуњењем новчане обавезе дугује, поред главнице, и затезну камату по стопи утврђеној законом (члан 277.).

Одредбама оспореног члана 21. Одлуке прописано је: да је корисник који поступа супротно одредбама чл. 18. и 19. став 2. ове одлуке дужан да плати доплатну карту (став 1.); да налог за плаћање доплатне паркинг карте издаје овлашћени контролор и уручује га кориснику и да када контролор није у могућности да уручи налог кориснику, причвршћује га на возилу (став 2.); да се достављање налога за плаћање доплатне карте на овај начин сматра уредним и да доцније оштећење или уништење налога нема утицај на ваљаност достављања и не одлаже плаћање доплатне паркинг карте (став 3.); да је корисник паркирања дужан да поступи по примљеном налогу и плати доплатну карту у року од осам дана на начин назначен у налогу (став 4.). Одредбама члана 18. и члана 19. став 2. Одлуке, на које упућује оспорени члан 21. Одлуке, је прописано да је корисник јавног паркиралишта обавезан да плати коришћење паркинг места према времену задржавања на прописан начин, да поступа у складу са ограничењем времена коришћења паркинг места и да користи паркинг место у складу са саобраћајним знаком, хоризонталном и вертикалном сигнализацијом којом је означено паркинг место (члан 18.) и да је корисник отвореног паркиралишта дужан да истакне купљену паркинг карту са унутрашње стране предњег ветробранског стакла возила или плати паркирање путем мобилног телефона и користи исправно паркинг карту и у њу унесе тачне податке (члан 19. став 2.). Одредбом члана 21д тачка б) Одлуке прописано је да уклоњено возило корисник може преузети под условом да плати и доплатну карту, а одредбом члана 24. став 1. тачка 3. прописана је новчана казна за прекршај за лице које не поступи у складу са одредбама члана 18. и члана 19. став 2. Одлуке.

Полазећи од тога да је Уставном суду поднет већи број иницијатива којима се, поред оспорене Одлуке, тражи оцена уставности и законитости аката и других јединица локалне самоуправе којима је обавеза плаћања доплатне карте за коришћење јавног паркиралишта уређена на у основи истоветан начин, а имајући у виду уставноправне разлоге оспоравања ове обавезе садржане у поднетим иницијативама, Уставни суд је Решењем од 18. фебруара 2010. године покренуо поступак оцене уставности и законитости одредаба члана 21. и члана 21д тачка б) оспорене Одлуке, којима је прописана обавеза плаћања доплатне карте. Наиме, по оцени Суда, као отворено, поставило се уставноправно питање да ли доплатна карта, полазећи од начина на који је уређена оспореним чланом 21. Одлуке, има значење општим условима предвиђене накнаде за посебну услугу, односно општим условима предвиђеног (уговореног) начина плаћања цене за извршену услугу или има евентуално елементе (уговорне) казне за поступање корисника супротно општим условима уговореног начина коришћења услуге, та да ли се за исто понашање корисника може (истовремено) прописати обавеза плаћања накнаде даваоцу комуналне услуге и казна за прекршај, како је то предвиђено оспореном Одлуком. У даљем поступку Уставни суд је, с обзиром на то да је обавеза плаћања доплатне карте на у основи исти начин уређена и оспореним актима других јединица локалне самоуправе, ради разјашњења ствари, 29. марта 2011. године одржао и консултативни састанак о наведеним спорним уставноправним питањима, уз учешће доносилаца тих аката, представника појединих надлежних органа, те појединих научних радника, на коме су изражена различита становишта о правној природи прописане обавезе плаћања доплатне карте. Такође, преовладао је став да се основано поставља питање да ли је доплатна карта, с обзиром на начин на који је уређена оспореним актима, у сагласности са Уставом и законом.

Уставни суд је констатовао да је оспорена Одлука донета на основу овлашћења јединице локалне самоуправе садржаног у Закону о комуналним делатностима на основу кога скупштина општине прописује услове и начин организовања послова у вршењу комуналних делатности и услове за коришћење комуналних производа, односно комуналних услуга, а нарочито права и обавезе јавног комуналног или другог предузећа, односно предузетника, који обављају комуналну делатност и корисника комуналних производа и услуга, као и начин наплате цене за комуналне производе, односно за коришћење комуналних услуга (члан 13. став 1. тачка 3)). Такође, Уставни суд је констатовао и да сагласно раније заузетом ставу Суда (Одлука ИУ-78/2003 од 21. октобра 2004. године, Решење ИУ-266/2006 од 2. јула 2009. године), општим актом јединице локалне самоуправе прописана права и обавезе корисника и даваоца комуналне услуге, у смислу члана 27. став 2. Закона о облигационим односима, имају значење прописа који обавезује уговорне стране при уређивању тих односа. У том смислу и оспорена одредба члана 21. став 1. Одлуке којом је прописано да је „корисник који поступа супротно одредбама члана 18. и 19. став 2. ове одлуке дужан да плати доплатну карту“, по схватању Суда, има значење прописивања општег услова - уговора о коришћењу јавног паркиралишта, односно обавезе корисника да плати доплатну карту по основу коришћења јавног паркиралишта и право даваоца услуге да оствари приход наплатом доплатне карте.

Према наводима доносиоца оспореног акта, доплатна карта прописана оспореном одредбом члана 21. став 1. Одлуке представља цену, односно начин уговарања плаћања цене услуге, будући да корисник паркиралишта непоступањем сагласно одредбама члана 18. и члана 19. став 2. Одлуке, односно коришћењем паркиралишта на другачији начин од прописаног, односно уговореног, прихвата да плати услугу паркирања у висини доплатне карте. Оцењујући уставност и законитост оспорене одредбе члана 21. став 1. Одлуке, Уставни суд је утврдио да Закон о комуналним делатностима, на основу кога је оспорена Одлука донета, не уређује уопште „доплатну карту“, те да је у том смислу не одређује ни као накнаду за коришћење паркиралишта супротно прописаним, односно уговореним условима, нити као начин уговарања плаћања цене услуге, како то наводи доносилац оспореног акта. Уставни суд је констатовао и да Закон о комуналним делатностима не одређује ни правну природу уговорног односа између даваоца и корисника комуналне услуге који ова лица успостављају на основу општим актима јединице локалне самоуправе прописаних права и обавеза, нити у том смислу упућује на сходну примену других закона када је реч о уређивању тих односа. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да према Закону о комуналним делатностима давалац комуналне услуге стиче приход „од продаје комуналних производа, односно услуга“, по цени на коју сагласност даје скупштина јединице локалне самоуправе, односно орган кога одреди скупштина (чл. 22. и 23.), те да су одредбама члана 24. Закона одређени елементи за образовање цена комуналних услуга, Уставни суд је оценио да из наведених одредаба Закона следи да се актом јединице локалне самоуправе права и обавезе уговорних страна могу уредити на начин који „обезбеђује“ да корисник паркиралишта плаћањем одређене накнаде стиче право на одговарајућу услугу, односно коришћење јавног паркиралишта. Имајући у виду да сагласно оспореној одредби Одлуке обавеза плаћања доплатне карте настаје кад корисник поступа супротно одредбама члана 18. и члана 19. став 2. Одлуке, конкретно кад прекорачи дозвољено време коришћења паркинга, не користи паркинг место у складу са саобраћајним знаком, хоризонталном и вертикалном сигнализацијом којом је означено паркинг место (члан 18.), не истакне купљену паркинг карту са унутрашње стране предњег ветробранског стакла возила, не плати (унапред) паркирање путем мобилног телефона, односно не користи исправно паркинг карту и у њу не унесе тачне податке (члан 19. став 2.), оспореном одредбом Одлуке утврђена је обавеза плаћања посебне накнаде под називом „доплатна карта“, која, по схватању Суда, даје основ даваоцу услуге да цену под називом „доплатна карта“ у наведеним случајевима (чл. 18. и 19. Одлуке) одреди независно од Законом (и одлуком) прописаних критеријума за образовање цена услуге. Стога, из наведених разлога, доплатна карта, која је оспореном одредбом Одлуке формулисана као накнада за поступање корисника супротно прописаном, односно уговореном начину коришћења јавног паркиралишта, тако посматрано има првенствено значење накнаде, односно санкције за повреду Одлуком, односно уговором предвиђеног начина коришћења јавног паркиралишта, а не накнаде за коришћену услугу. Полазећи од наведеног, као и да општим актом јединице локалне самоуправе прописана права и обавезе корисника и даваоца услуге имају значење прописа који обавезује уговорне стране при уређивању међусобних односа, следи и да су оспореном одредбом Одлуке права и обавезе уговорних страна уређени на начин којим се доводи у питање Законом о облигационим односима утврђено опште начело у вези са уређивањем уговорних односа, сагласно коме се у заснивању двостраних уговора полази од начела једнаких вредности и узајамних давања. Такође, како је оспореном одредбом Одлуке доплатна карта одређена као накнада за поступање корисника супротно прописаном, односно уговореном начину коришћења јавног паркиралишта, а имајући у виду Одлуком прописане случајеве у којима може настати обавеза њеног плаћања, доплатна карта за поједина поступања супротно прописаним условима коришћења паркиралишта има и елементе накнаде за повреду уговором предвиђене новчане обавезе, односно елементе уговорне казне која се, сагласно Закону о облигационим односима, не може прописивати, односно уговарати за неизвршење новачане обавезе. Полазећи од наведеног, као и да Закон о комуналним делатностима, на основу кога је оспорена Одлука донета, не уређује „доплатну карту“ ни као начин уговарања плаћања цене, ни као накнаду за повреду Одлуком, односно уговором предвиђеног начина коришћења паркиралишта, оспореном одредбом члана 21. став 1. Одлуке, по схватању Суда, прописан је „посебан правни основ“ који даваоцу услуге даје право да стиче приход кроз посебну цену-доплатну карту која се, с обзиром на случајеве за које је прописано њено плаћање не може довести у везу са законом утврђеним елементима за образовање цена. Другим речима, оспореном одредбом Одлуке прописан је „посебан правни основ“ за заснивање уговорног односа између корисника паркиралишта и даваоца услуге на начин којим се доводи у питање опште начело у заснивању двостраних уговора које претпоставља да се у уређивању тих односа полази од једнаке вредности узајамних давања уговорних страна. Стога и доплатна карта коју је корисник дужан да плати кад поступа супротно одредбама члана 18. и члана 19. став 2. Одлуке, полазећи од начина на који је уређена оспореном одредбом Одлуке има у суштини карактер казне за повреду прописом, односно уговором предвиђеног начина коришћења паркиралишта. С тим у вези Уставни суд је констатовао и да је, на основу оспорене одредбе Одлуке, ценовником даваоца услуге „доплатна карта“ одређена у вишеструко већем износу од осталих цена истих услуга, односно у износу који се не може довести у било какву везу са извршеном (посебном) услугом, односно критеријумом за одређивање њене висине зависно од уговореног начина плаћања. Такође, оцењујући основаност навода подносилаца иницијативе, Уставни суд је имао у виду и да је исто поступање корисника супротно одредбама члана 18. и члана 19. став 2. Одлуке, прописано и као повреда Одлуком одређеног начина коришћења паркиралишта за које се, поред доплатне карте, на основу одредбе члана 24. тачка 3. Одлуке, кориснику услуге може изрећи и новчана казна за прекршај, те да је у том смислу уставноправно неприхватљиво да се кориснику утврђује више (различитих) новчаних обавеза по основу истог начина коришћења паркиралишта. Из наведених разлога, оспорена одредба члана 21. став 1. Одлуке, по оцени Суда, није у сагласности са Уставом и законом. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да су остале одредбе члана 21. Одлуке у непосредној вези са одредбом става 1, којом је прописано плаћање доплатне карте, Уставни суд је утврдио да члан 21. оспорене Одлуке у целини није у сагласности с Уставом и законом. Из истих разлога Суд је оценио и да одредба члана 21д тачка б) Одлуке у делу који прописује обавезу плаћања доплатне карте, није у сагласности са Уставом и законом, па је, сагласно одредбама члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, одлучио као у тачки 1. изреке.

Уставни суд констатује и да доношењем ове одлуке мења став који је заузео у предмету ИУ-195/2004, доношењем решења којим није прихватио иницијативу за покретање поступка за оцену уставности и законитости оспореног члана 19. Одлуке о јавним паркиралиштима („Службени лист града Београда“, број 18/03). Пре свега, Уставни суд констатује да је у наведеном предмету извршио оцену уставности у односу на Устав Републике Србије од 1990. године, који је престао да важи, ступањем на снагу Устава Републике Србије од 2006. године, а оцену законитости у односу на Закон о комуналним делатностима, као и Закон о локалној самоуправи који је у међувремену престао да важи. Будући да се оцена уставности одредаба члана 21. Одлуке о јавним паркиралиштима која је предмет овог поступка, сагласно одредбама члана 167. Устава, врши у односу на Устав који је на снази, Уставни суд је, полазећи од Уставом утврђених начела јединства правног система, владавине права, те Уставом зајемчених права грађана, оценио да уређивање актима јединице локалне самоуправе права и обавеза корисника и даваоца комуналних услуга мора бити уређено на начин који обезбеђује извесност корисника да за одговарајућу обавезу плаћања накнаде има право на одговарајућу услугу и обрнуто - да право даваоца на накнаду мора бити у сразмери са извршеном услугом. Будући да је у спроведеном поступку утврдио да насупрот предвиђеном праву даваоца услуге на „доплатну карту“ другим одредбама оспорене Одлуке (члан 18. и члан 19. став 2.) није успостављена одговарајућа „равнотежа“ у прописивању међусобних права и обавеза корисника и даваоца услуге, као и да је оспореном Одлуком за исто поступање корисника предвиђена и новчана казна за прекршај, Уставни суд је оценио да оспорена одредба Одлуке посматрана повезано са другим наведеним одредбама, супротно Уставу и закону, доводи до очигледне несразмере у правима и обавезама уговорних страна, односно неравноправности.

Поводом иницијативе за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредбе члана 21. оспорене Одлуке, Уставни суд је Решењем покренуо поступак за оцену уставности и законитости и одредаба члана члана 12. став 2, члана 17. став 1. и члана 18. тачка а) оспорене Одлуке. Полазећи од тога да је наведеним одредбама Одлуке прописано плаћање накнаде за коришћење јавног паркиралишта, по оцени Суда, основано се поставило питање шта корисник плаћа предвиђеном накнадом - да ли само накнаду за извршену комуналну услугу (управљања и одржавања јавних паркиралишта), сагласно Закону о комуналним делатностима или евентуално и „накнаду“ за коришћење обележених простора за паркирање за које јединица локалне самоуправе на основу Закона о финансирању локалне самоуправе може да уводи локалну комуналну таксу. С тим у вези поставило се и питање да ли давалац комуналне услуге, на основу наведених одредаба Одлуке, наплатом наканаде за коришћење јавних паркиралишта, евентуално стиче приход и по основу коришћења обележених простора за паркирање, које сагласно Закону о финасирању локалне самоуправе представља основ за увођење локалне комуналне таксе као изворног прихода јединице локалне самоуправе.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је Законом о комуналним делатностима, који је наведен као правни основ за доношење оспорене Одлуке, прописано да скупштина општине може, као комуналне делатности одредити и друге делатности од локалног интереса и прописати услове и начин њиховог обављања, поред осталог, и јавних простора за паркирање (члан 4. став 2.), да давалац комуналне услуге стиче приход „од продаје комуналних производа, односно услуга“, по цени на коју сагласност даје скупштина јединице локалне самоуправе, односно орган кога одреди скупштина (чл. 22. и 23.), а да је Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07) прописано да општина, преко својих органа, у складу с Уставом и законом, уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности, као и организационе, материјалне и друге услове за њихово обављање, поред осталог и уређивање, одржавање и коришћење јавних паркиралишта (члан 20. тачка 5)). Уставни суд је утврдио и да је Законом о финансирању локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 62/06 и 47/11) прописано: да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији, поред осталог и локалне комуналне таксе (члан 6. тачка 3)); да скупштина јединице локалне самоуправе може уводити локалне комуналне таксе за коришћење права, предмета и услуга и да се за коришћење права, предмета и услуга из става 1. овог члана не може уводити посебна накнада (члан 11.); да се локалне комуналне таксе могу уводити, поред осталог, за коришћење простора за паркирање друмских моторних и прикључних возила на уређеним и обележеним местима (члан 15. став 1. тачка 13)). Из наведеног, по схватању Уставног суда, следи, да се на основу Закона о локалној самоуправи коришћење јавних паркиралишта, односно простора за паркирање друмских моторних и прикључних возила на уређеним и обележеним местима, актом јединице локалне самоуправе може одредити као комунална делатност, те по том основу даваоцу комуналне услуге „коришћења“ јавних паркиралишта, сагласно Закону о комуналним делатностима, утврдити право на накнаду, односно приход по основу обављања ове делатности, односно обавеза корисника паркиралишта да даваоцу услуге плати накнаду за коришћење јавног паркиралишта. С друге стране, сагласно Закону о финасирању локалне самоуправе, за коришћење простора на уређеним и обележеним местима за паркирање друмских моторних возила јединица локалне самоуправе може увести локалну комуналну таксу, која представља њен изворни приход. Међутим, Закон о финансирању локалне самоуправе истовремено прописује и да се за коришћење права, предмета и услуга за које се може увести обавеза плаћања локалне комуналне таксе не може уводити посебна накнада, из чега следи да се даваоцу комуналне услуге за коришћење простора за паркирање друмских моторних возила, актом јединице локалне самоуправе не би могла одредити „накнада за коришћење јавног паркиралишта“ (осим гаража), као приход по основу обављања ове комуналне делатности, како је то одређено оспореним одредбама Одлуке. Стога се, по оцени Суда, овде ради о постојању закона који (истовремено) овлашћују јединицу локалне самоуправе да својим актима на различит начин уређују обавезу плаћања по истом основу - коришћења простора за паркирање моторних возила (осим гаража), и то као накнаду даваоцу услуге сагласно Закону о локалној самоуправи и Закону о комуналним делатностима или као локалну комуналну таксу која је приход јединице локалне самоуправе, сагласно Закону о финасирању локалне самоуправе. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да накнада за коришћење „простора за паркирање моторних возила“, прописана оспореним одредбама Одлуке, „покрива“ и трошкове уређивања и одржавања јавног паркиралишта, коју делатност као комуналну обавља давалац комуналне услуге (коришћења) јавног паркиралишта, и по ком основу сагласно закону има право на одговарајућу накнаду, Уставни суд је у тачки 2. изреке, на основу одредаба члана 57. Закона о Уставном суду, обуставио поступак за оцену уставности и законитости наведених одредаба Одлуке. Међутим, имајући у виду изнето, Уставни суд је оценио да сагласно члану 105. Закона о Уставном суду обавести Народну скупштину о уоченим проблемима у остваривању уставности и законитости, јер се, по схватању Суда, постојањем више закона који дају основ да се у основи исти односи актима јединице локалне самоуправе уређују на различит начин доводи у питање Уставом утврђено начело владавине права и јединствености правног поретка.

Уставни суд је, на основу одредбе члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одбацио иницијативу за оцену уставности и законитости Ценовника ЈКП „Паркинг“ Суботица из тачке 3. изреке, јер се, по оцени Суда, ради о појединачном акту који представља акт пословне политике овог привредног друштва, за чију оцену Уставни суд, према одредбама члана 167. Устава, није надлежан.

Полазећи од изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 36. тачка 1), члана 45. тач. 1) и 4) и члана 46) тачка 7) Закона о Уставном суду, као и члана 82. став 1. тачка 1. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда, донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 21. и члана 21д тачка б) у делу који гласи: “и доплатну карту“, Одлуке из тачке 1. изреке, престају да важе даном објављивања ове одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ЗАМЕНИК ПРЕДСЕДНИКА

УСТАВНОГ СУДА

др Марија Драшкић