Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Снежана Марковић, др Тијана Шурлан, др Јован Ћирић, Сабахудин Тахировић и др Тамаш Корхец (Корхецз Тамас), чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 3. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 19. јула 2017. године, донео је

РЕШЕЊЕ

1. Покреће се поступак за утврђивање незаконитости Правилника о критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата у поступку предлагања за заменика јавног тужиоца који се први пут бира („Службени гласник РС“, број 80/16).

2. Ово решење доставити Државном већу тужилаца, ради давања одговора.

3. Рок за давање одговора из тачке 2. је 60 дана од дана достављања Решења.

4. Обуставља се извршење појединачног акта или радње предузете на основу Правилника из тачке 1.

Образложење

И

Уставном суду поднете су две иницијативе за покретање поступка за оцену законитости одредаба чл. 16, 17, 18, 19. и 20. Правилника наведеног у изреци. У првој иницијативи наводи се да се одредбама члана 18, кроз разговор са комисијом у поступку предлагања за заменика јавног тужиоца који се први пут бира, уводи додатни начин провере стручности и оспособљености свих кандидата, па и оних који су завршили почетну обуку на Правосудној академији, путем кога се проверава знање појединих прописа и који се оцењује оценама од 1 до 3, што је у супротности са одредбом члана 77а став 4. Закона о јавном тужилаштву, према којој кандидат који је завршио почетну обуку на Правосудној академији није дужан да полаже испит који организује Државно веће тужилаца.

У другој иницијативи наводи се да су одредбе чл. 16-20, које чине Главу 3 Правилника у супротности са одредбама члана 77а и члана 82. став 1. Закона о јавном тужилаштву. Као разлог оспоравања наводи се да „поступак претходног рангирања“ који се спроводи на усменом разговору, након оцењивања стручности и оспособљености кандидата на испиту, уводи додатне критеријуме и оцене поред оних предвиђених Законом, те да се провером познавања појединих прописа у тој фази поступка врши поновно оцењивање стручности кандидата која је већ оцењена. Даље се наводи да је незаконито утврђивати стручност и оспособљеност у поступку „претходног рангирања“ ценећи обављени разговор, завршене последипломске студије, године радног искуства после положеног правосудног испита и врсту посла, оцену са правосудног испита и објављене стручне и научне радове из правне области, јер се по закону стручност и оспособљеност утврђују само на испиту. Иницијатор сматра и да тако уређен поступак има за последицу да дискрециона оцена Државног већа тужилаца о томе који ће се кандидати наћи у предлогу за јавнотужилачку функцију има примат над оценама са испита јер се оцена стручности и оспособљености своди на субјективне а не објективне критеријуме како је то предвиђено Законом. Накнадно достављеним поднеском иницијатор је предложио да Уставни суд, до доношења коначне одлуке у овом уставносудском предмету, обустави извршење појединачних радњи – вођење поступака предлагања кандидата за заменике јавних тужилаца који се први пут бирају, по огласима за избор заменика јавног тужиоца објављеним у „Службеном гласнику Републике Србије“ бр. 16/17, 30/17 и 41/17.

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је Државном већу тужилаца доставио прву иницијативу ради давања одговора, а потом накнадно и другу иницијативу. У одговору на наводе из прве иницијативе доносилац оспореног акта је навео да се оспореним чланом 18. уређује разговор са кандидатом, као обавезни део поступка према члану 81. Закона о јавном тужилаштву, док се испит за проверу стручности и оспособљености кандидата полаже писмено, сагласно одредбама чл. 11. и 12. Правилника, којима је у складу са овлашћењем из члана 77а став 5. Закона о јавном тужилаштву прописан програм и начин полагања испита за проверу стручности и оспособљености кандидата. Истиче се и да се оцена на разговору не базира на стручности и оспособљености кандидата, већ се формира на основу целокупног утиска чланова комисије, те да то даје могућност комисији да на објективан начин рангира кандидате. На наводе из друге иницијативе Државно веће тужилаца се није изјаснило.

ИИ

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је утврдио да је, позивајући се на овлашћење из члана 77а став 5. и члана 82. став 1. Закона о јавном тужилаштву („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11 - др. закон, 101/11, 38/12 – Одлука УС, 121/12, 101/13, 111/14 – Одлука УС, 117/14, 106/15 и 63/16 – Одлука УС), Државно веће тужилаца донело Правилник о критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата у поступку предлагања за заменика јавног тужиоца који се први пут бира („Службени гласник РС“, број 80/16), који је ступио на снагу 1. октобра 2016. године. Правилником се уређују критеријуми и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата у поступку за избор за заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву, програм и начин полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата, органи надлежни за спровођење испита, начин бодовања и оцењивања кандидата, поступак утврђивања редоследа кандидата, формирање јединствене листе кандидата, рангирање кандидата и формирање претходне ранг листе, као и друга питања од значаја за предлагање кандидата за први избор за заменика јавног тужиоца (члан 1.). Оспореним одредбама прописано је: да Испитна комисија објављује листу кандидата за свако јавно тужилаштво за које је објављен оглас, коју чине кандидати који су испунили критеријуме стручности и оспособљености на испиту и кандидати који су завршили почетну обуку на Правосудној академији, да листа кандидата поред имена кандидата садржи и оцену стручности и оспособљености и објављује се на интернет страници Већа, са назнаком времена објављивања, да на објављену листу кандидата, кандидат има право приговора у року од три дана од дана објављивања на интернет страници Већа, да Комисија за приговоре кандидата, доноси одлуке по приговорима, у року од три дана од дана пријема последњег благовремено изјављеног приговора, да након доношења одлуке по свим приговорима, Комисија за приговоре кандидата утврђује јединствену листу кандидата за свако тужилаштво за које је објављен оглас, коју објављује на интернет страници Већа (члан 16.); да претходно рангирање спроводи Комисија за претходно рангирање кандидата (у даљем тексту: комисија) састављена од три изборна члана Већа, које именује Веће (члан 17.); да комисија у усменом разговору са кандидатом проверава вештину комуникације, умешност образлагања правних ставова, познавање Закона о јавном тужилаштву, Правилника о управи у јавним тужилаштвима и Етичког кодекса јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца, да сваки члан комисије у поступку претходног рангирања оцењује кандидата оценом од 1 до 3, ценећи обављени усмени разговор, као и завршене последипломске студије, године радног искуства после положеног правосудног испита и врсту посла, оцену са правосудног испита и објављене стручне и научне радове из правне области и допринос владавини права, да укупна оцена разговора у поступку рангирања представља просек оцена чланова комисије (члан 18.); да комисија саставља претходну ранг листу кандидата за свако тужилаштво за које је објављен оглас, на основу оцене кандидата која представља збир оцене са испита и оцене из поступка претходног рангирања, да комисија објављује претходну ранг листу кандидата на интернет страници Већа (члан 19.); да комисија сачињава и предлог кандидата за свако место за које је објављен оглас са образложеним мишљењем, да комисија доставља Већу претходну ранг листу кандидата за свако тужилаштво за које је објављен оглас и предлог кандидата за свако место за које је објављен оглас са образложеним мишљењем, ради утврђивања предлога кандидата за избор у Народној скупштини (члан 20.).

ИИИ

Законом о јавном тужилаштву, на основу кога је донет оспорени Правилник, прописано је: да Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, бира за заменика јавног тужиоца лице које се први пут бира на ову функцију на период од три године, да Државно веће тужилаца предлаже Народној скупштини једног кандидата за избор на једно место заменика јавног тужиоца, да Државно веће тужилаца бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање функције, у истом или другом јавном тужилаштву, да Државно веће тужилаца одлучује и о избору заменика јавних тужилаца који су на сталној функцији у друго или више јавно тужилаштво (члан 75.); да се у поступку избора заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву проверава стручност и оспособљеност кандидата, да се стручност и оспособљеност кандидата проверава на испиту који организује Државно веће тужилаца, да се успех на испиту изражава оценама од 1 до 5, да кандидат за заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у основном јавном тужилаштву и који је завршио почетну обуку на Правосудној академији није дужан да полаже испит који организује Државно веће тужилаца, већ се њему као мерило стручности и оспособљености узима завршна оцена на почетној обуци на Правосудној академији, да Државно веће тужилаца прописује програм и начин полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата (члан 77а); да избор јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца оглашава Државно веће тужилаца (члан 78. став 1.); да се пријаве подносе Државном већу тужилаца у року од 15 дана од дана објављивања огласа (члан 79. став 1.); да Државно веће тужилаца прибавља податке и мишљења о стручности, оспособљености у раду и достојности кандидата, да се подаци и мишљења прибављају од органа и организација у којима је кандидат радио у правној струци (члан 80.); да пре доношења одлуке о избору Државно веће тужилаца обавља разговор са пријављеним кандидатом (члан 81.); да при предлагању и избору кандидата за јавнотужилачку функцију Државно веће тужилаца саставља ранг листу кандидата на основу стручности, оспособљености и достојности кандидата, а према критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности које прописује Државно веће тужилаца, у складу са законом, да стручност подразумева поседовање теоријског и практичког знања потребног за обављање јавнотужилачке функције, да оспособљеност подразумева вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању јавнотужилачких предмета, да достојност подразумева моралне особине које јавни тужилац, односно заменик јавног тужиоца треба да поседује и понашање у складу са тим особинама, да су моралне особине поштење, савесност, правичност, достојанственост, истрајност и узорност, а понашање у складу са тим особинама подразумева чување угледа јавног тужилаштва у служби и изван ње, свест о друштвеној одговорности, одржавање самосталности и непристрасности, поузданости и достојанства у служби и изван ње и преузимање одговорности за унутрашњу организацију и позитивну слику о јавном тужилаштву у јавности, да се при избору и предлагању за избор јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца води рачуна о националном саставу становништва, одговарајућој заступљености припадника националних мањина и познавању стручне правне терминологије на језику националне мањине која је у службеној употреби у суду, да је приликом избора и предлагања кандидата за јавнотужилачку функцију забрањена дискриминација по било ком основу, да се ранг листа из става 1. овог члана објављује на интернет страници Државног већа тужилаца, да Државно веће тужилаца образлаже предлог и одлуку о избору кандидата за јавнотужилачку функцију (члан 82.).

Законом о државном већу тужилаца („Службени гласник РС“, бр. 116/08, 101/10, 88/11 и 106/15) прописано је да ради разматрања појединих питања из своје надлежности Државно веће може да образује повремена радна тела, а образовање, састав и начин рада повремених радних тела ближе се уређује Пословником (члан 16.).

Пословником о раду Државног већа тужилаца („Службени гласник РС“, број 29/17) предвиђено је: да ради разматрања појединих питања из своје надлежности и давања предлога, мишљења и стручних образложења, односно предузимања одређених радњи, Веће образује повремено радно тело (члан 18. став 1.); да чланови повременог радног тела могу бити чланови Већа, носиоци јавнотужилачке функције и друга стручна лица, а најмање један члан радног тела мора бити члан Већа (члан 18. став 4.); да повремено радно тело престаје са радом усвајањем предлога или извештаја у ком је изнето мишљење или стручно образложење на седници Већа, истеком рока или предузимањем одређене радње, а рад повременог радног тела може да престане и одлуком Већа (члан 18. став 8.).

ИВ

Полазећи од наведених одредаба Закона о јавном тужилаштву, Уставни суд констатује да Државно веће тужилаца има двојаку улогу у домену избора заменика јавних тужилаца. Оно је, на једној страни, предлагач кандидата за избор заменика јавних тужилаца који се први пут бирају на ту функцију, за чији избор је надлежна Народна скупштина, док, са друге стране, Државно веће тужилаца самостално бира заменике јавних тужилаца за трајно обављање те функције, у складу са законом.

Када је реч о предлагању и избору кандидата за јавнотужилачку функцију Законом су установљена правила ради спровођења што објективнијег и транспарентнијег поступка избора. Носилац целог поступка је Државно веће тужилаца. Државно веће тужилаца је обавезно да, без обзира на то да ли предлаже или бира кандидате, огласи избор тужилаца и заменика јавних тужилаца, њему се подносе пријаве на оглас, оно прибавља податке и мишљења о кандидатима од органа и организација у којима су кандидати радили у правној струци. У оба случаја (и када бира и када само предлаже кандидате) Државно веће тужилаца саставља ранг листу кандидата, и то на основу стручности, оспособљености и достојности кандидата. Законом је дефинисано шта подразумева сваки од наведених елемената, тако да: стручност подразумева поседовање теоријског и практичног знања потребног за обављање јавнотужилачке функције; оспособљеност подразумева вештине које омогућавају ефикасну примену специфичних правничких знања у решавању јавнотужилачких предмета, достојност подразумева моралне особине које јавни тужилац, односно заменик јавног тужиоца треба да поседује и понашање у складу са тим особинама. Критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности прописује Државно веће тужилаца, у складу са законом. Када је у питању избор заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву, поступак има одређене специфичности. Наиме, у том поступку стручност и оспособљеност кандидата проверава се на испиту чији програм и начин полагања прописује Државно веће тужилаца, које и организује испит, а успех кандидата на испиту изражава се оценама од 1 до 5. При томе, кандидат за заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у основном јавном тужилаштву, а који је завршио почетну обуку на Правосудној академији, није дужан да полаже испит, већ се њему као мерило стручности и оспособљености узима завршна оцена на наведеној обуци.

Дакле, када је у питању поступак предлагања кандидата за заменике јавних тужилаца, Закон у том поступку све надлежности и обавезе везује искључиво за Државно веће тужилаца - оно оглашава избор, њему се подносе пријаве на оглас, оно прибавља податке и мишљења о стручности оспособљености у раду и достојности кандидата од органа и организација у којима је кандидат радио у правној струци, обавља разговор са пријављеним кандидатом, саставља ранг листу и предлаже кандидата за избор Народној скупштини. Са друге стране, законодавац је овластио Државно веће тужилаца да пропише критеријуме и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, да организује испит за проверу стручности и оспособљености кандидата за заменика који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву и да пропише програм и начин полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата за заменика јавног тужиоца који се први пут бира.

Анализирајући оспорени Правилник Уставни суд констатује:

- да је чланом 1. као „предмет правилника“ предвиђено да се Правилником утврђују критеријуми и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата у поступку за избор за заменика јавног тужиоца који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву, програм и начин полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата, органи надлежни за спровођење испита, начин бодовања и оцењивања кандидата, поступак утврђивања редоследа кандидата, формирање јединствене листе кандидата, рангирање кандидата и формирање претходне ранг листе, као и друга питања од значаја за предлагање кандидата за први избор за заменика јавног тужиоца;

- да правилником нису утврђени само критеријуми и мерила за оцену стручности и оспособљености и програм и начин полагања испита путем кога се они проверавају, већ и читав поступак од објављивања огласа до утврђивања предлога кандидата за Народну скупштину;

- да се поступак након објављивања огласа спроводи у више фаза тако да: прву фазу чини провера дозвољености, благовремености и потпуности поднетих пријава, након чега следи подношење приговора на закључке о одбацивању пријава и одлучивање по поднетим приговорима (члан 6.); затим следи провера, стручности и оспособљености кандидата на испиту који се састоји од теста и израде изреке оптужног акта (чл. 11-14); потом се објављује листа кандидата за свако јавно тужилаштво за које је објављен оглас на коју се увршћују они који су испунили критеријуме стручности и оспособљености на испиту и они који су завршили почетну обуку на Правосудној академији (члан 16. ст. 1. и 2.); након тога следи рок за приговоре на листу а након одлуке по приговорима утврђује се јединствена листа кандидата за свако тужилаштво (члан 16. ст. 3, 4. и 5.); потом се обавља разговор са кандидатима на коме се проверава познавање појединих прописа и мотивација кандидата и врши се оцењивање при коме се узимају у обзир разговор и више других елемената (члан 18.); крајњи резултат поступка је састављање претходне ранг листе кандидата и предлог једног кандидата за свако место, који се достављају Државном већу тужилаца ради утврђивања предлога кандидата за избор (члан 19.);

- да су правилником у поступак уведена правна средства, приговор на закључак о одбацивању пријаве (члан 6. став 3.) и приговор на листу кандидата (члан 16. став 3.), које закон не предвиђа;

- да сваку фазу поступка спроводи друга комисија коју формира Државно веће тужилаца тако да: комисија састављена од запослених у Административној канцеларији Већа утврђује дозвољеност благовременост и потпуност поднетих пријава и доноси закључке о одбацивању пријава (члан 6. ст. 1. и 2.); Испитна комисија спроводи испит и објављује листу кандидата која садржи и оцену стручности и оспособљености (члан 8. став 1. и члан 16. став 1.); Комисија за приговоре кандидата одлучује по приговорима на листу кандидата и утврђује јединствену листу кандидата (члан 8. став 1. и члан 16. ст. 4. и 5.); Комисија за претходно рангирање кандидата обавља разговор са кандидатима, саставља претходну ранг листу и сачињава предлог кандидата за свако место и доставља их Државном већу тужилаца (чл. 17, 18, 19. и 20.);

- да у поступку претходног рангирања кандидата Комисија за претходно рангирање кандидата у усменом разговору са кандидатима проверава вештину комуникације, умешност образлагања правних ставова, познавање Закона о јавном тужилаштву, Правилника о управи у јавним тужилаштвима и Етичког кодекса јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца (члан 18. став 1.);

- да ценећи обављени разговор, завршене последипломске студије, године радног искуства после положеног правосудног испита и врсту посла, оцену са правосудног испита и објављене стручне и научне радове из правне области и допринос владавини права, сваки члан комисије оцењује кандидата оценом од 1 до 3, а просек оцена чланова комисије представља укупну оцену разговора (члан 18. ст. 2. и 3.);

- да Комисија за претходно рангирање кандидата саставља претходну ранг листу кандидата на основу оцене која представља збир оцене са испита и оцене из поступка претходног рангирања (члан 19. став 1.);

- да Државно веће тужилаца одлучује само по приговорима против закључака о одбацивању недозвољених, неблаговремених и непотпуних пријава (члан 6. став 3.) и утврђује предлог кандидата за Народну скупштину, на основу предлога Комисије за претходно рангирање кандидата (члан 20. став 2.).

Полазећи од наведеног, за Уставни суд се као спорна постављају следећа питања:

- да ли је Државно веће тужилаца имало овлашћење да, поред програма и начина полагања испита на коме се проверавају стручност и оспособљености кандидата за заменика јавног тужиоца који се први пут бира и критеријума и мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата, Правилником уређује и друга питања како је то предвиђено чланом 1, а имајући у виду одредбе члана 77а став 5. и члана 82. став 1. Закона;

- да ли је Државно веће тужилаца овлашћено да вођење поступка у свим фазама и одлучивање повери комисијама, будући да према одредбама Закона којима се уређује поступак избора носилац тог поступка је Државно веће тужилаца;

- да ли овлашћење Државног већа тужилаца да организује испит односно да пропише програм и начин полагања испита на коме се проверава стручност и оспособљеност кандидата за заменика који се први пут бира на функцију у јавном тужилаштву омогућава Државном већу тужилаца да спровођење испита повери комисијама;

- да ли је Државно веће тужилаца овлашћено да прописује правна средства у поступку избора кандидата;

- да ли провера познавања прописа у разговору са кандидатом по својој суштини заправо представља проверу стручности кандидата, која се према члану 77а Закона проверава на испиту и вреднује се оценама од 1 до 5;

- да ли је Државно веће тужилаца овлашћено да вођење разговора са кандидатима повери комисији, када је према члану 81. Закона то обавеза Државног већа тужилаца;

- да ли су одредбама о поступку претходног рангирања кандидата, поред критеријума стручности оспособљености и достојности кандидата прописаних Законом, уведени додатни критеријуми вредновања кандидата, који се заснивају на субјективној оцени чланова комисије, као што је, примера ради, „допринос владавини права“, а који се вреднују оценама од 1 до 3 и то заједно са провером познавања прописа у разговору;

- да ли је одредбама о оцењивању кандидата у поступку претходног рангирања у суштини измењена законска одредба да се ранг листа кандидата саставља на основу њихове стручности оспособљености и достојности, као и да ли оцењивање кандидата на основу разговора има упориште у одредби члана 81. Закона којом је само прописано да Државно веће тужилаца, пре доношења одлуке о избору, обавља разговор са пријављеним кандидатом.

В

Полазећи од свега претходно изложеног, Уставни суд је оценио да има основа за покретање поступка за утврђивање незаконитости не само одредаба чл. 16, 17, 18, 19. и 20. Правилника о критеријумима и мерилима за оцену стручности, оспособљености и достојности кандидата у поступку предлагања за заменика јавног тужиоца који се први пут бира, већ и осталих одредаба Правилника, а имајући у виду да су оспорене одредбе правно и логички непосредно повезане са већим бројем других одредаба са којима чине целину, те да без њих Правилник не би могао да остане у правном поретку. Сагласно томе, а будући да према одредби члана 54. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“ бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др.закон и 103/15), у поступку оцењивања уставности и законитости Суд није ограничен захтевом иницијатора, Уставни суд је на основу члана 53. став 1. Закона о Уставном суду покренуо поступак за оцену законитости Правилника у целини.

На основу члана 33. став 1. Закона о Уставном суду, Суд је одлучио да ово решење достави Државном већу тужилаца као доносиоцу оспореног акта, на одговор, са роком за давање одговора од 60 дана од дана пријема овог решења.

ВИ

Разматрајући предлог иницијатора о примени мере из члана 56. став 1. Закона о Уставном суду, Уставни суд је пошао од тога да су у „Службеном гласнику Републике Србије“ број 16/17 од 2. марта 2017. године, број 30/17 од 31. марта 2017. године и број 41/17 од 28. априла 2017. године објављени огласи за избор укупно 27 заменика јавних тужилаца од ког броја 18 у основним јавним тужилаштвима, те да спровођење избора подразумева да се на основу одредаба Правилника у односу на који је Уставни суд покренуо поступак за оцену његове сагласности са законом, спроводи цео поступак рангирања кандидата за први избор на функцију и утврђује предлог кандидата који се доставља Народној скупштини ради избора. С обзиром на то да се поводом оспореног Правилника поставља више спорних правних питања, а да ће предузимање радњи и доношење појединачних аката на основу тог правилника имати за директну последицу доношење одлуке Народне скупштине о избору заменика јавних тужилаца, Уставни суд је утврдио да би предузимањем радњи на основу оспореног Правилника наступиле неотклоњиве штетне последице. Из тих разлога, Уставни суд је, сагласно одредби члана 56. став 1. Закона о Уставном суду, решио да, до доношења коначне одлуке у овом уставносудском предмету, обустави извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу оспореног Правилника.

ВИИ

Сагласно свему претходно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 1) и 3) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић