Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Катарина Манојловић Андрић, др Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 31. марта 2016. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Утврђује се да одредба члана 17. Правилника о условима и начину остваривања права детета у области финансијске подршке породице са децом на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 57/13 и 62/14), у време важења, није била у сагласности са законом.

2. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену законитости Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породице са децом на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 45/13 и 51/14).

3. Одбацује се захтев за „обуставу примене“ Одлуке и Правилника из тач. 1. и 2.

Образложење

И

Уставном суду поднете су три иницијативе за покретање поступка за оцену законитости одредбе члана 17. Правилника наведеног у тачки 1. изреке и Одлуке наведене у тачки 2. изреке.

Иницијатори, оспоравајући законитост наведених аката, с позивом на одредбе чл. 4. и 14. Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породице са децом на територији града Београда и одредбе члана 17. Правилника о условима и начину остваривања права детета у области финансијске подршке породице са децом на територији града Београда, наводе да су оспореном Одлуком и Правилником „потпуно произвољно“ и супротно Закону о предшколском васпитању и образовању утврђене значајно веће обавезе учешћа корисника у економској цени услуга у предшколској установи у односу на законом утврђене, чиме је нанета материјална штета родитељима, односно старатељима деце – корисника услуга предшколских установа . Ово стога што је оспореном одредбом члана 17. Правилника утврђена регресна скала у супротности са одредбом члана 50. Закона о предшколском васпитању и образовању којом је прописано учешће родитеља, односно старатеља у обезбеђивању средстава за остваривање делатности предшколске установе у висини од 20% од економске цене по детету, у складу са Законом. Такође, наводе да су на овај начин дискриминисане породице са децом на територији града Београда у односу на породице са децом из других градова Републике Србије.

Предложено је да Уставни суд обустави примену оспорених аката до доношења коначне одлуке Суда и одреди начин отклањања последица које су настале применом оспорених аката (Одлуке и Правилника).

ИИ

Доносилац оспорених аката у одговору, поред осталог, наводи: да су оспорени акти били донети на основу Закона о друштвеној бризи о деци и Закона о финансијској подршци породици са децом, према којима је надлежни орган града био овлашћен да уреди начин и услове регресирања трошкова боравка деце у предшколској установи у зависности од материјалног положаја породице, али и друга права, већи обим права и повољније услове за њихово остваривање, ако су средства обезбеђена; да је на основу чл. 1. и 2. Правилника о мерилима за утврђивање цене услуга у дечјим установама из 1993. године, који је престао да важи 1. јануара 2015. године, надлежни орган био овлашћен да утврди цену услуга, која обухвата све текуће расходе по детету у једном граду, а структуру цене услуге по васпитној групи чиниле су зараде запослених према важећим прописима и трошкови пословања; да је сходно наведеним законским и подзаконским прописима, градоначелник града Београда донео 2010. године Решење о ценама услуга за извршење програма у делатности друштвене бриге о деци у Београду којим није била утврђена економска цена, већ цена услуга, односно највише учешће родитеља у укупним трошковима боравка детета, у односу на коју се одређивало процентуално учешће корисника услуга, као један од основа за умањење цена; да су оспореном Одлуком била утврђена додатна права, већи обим права од права утврђених законом и повољнији услови за њихово остваривање у области финансијске подршке породице са децом, док су оспореним Правилником били уређени услови и начин остваривања права детета у области финансијске подршке породици са децом које обезбеђује град; да је одредбом члана 17. тог правилника, као већи обим права било предвиђено да се месечна цена корисницима услуга појединачно утврђује процентуално у односу на утврђену цену услуга, а која је представљала највише учешће корисника услуга према утврђеној скали, а не економску цену. У одговору се даље наводи да је поводом примене одредаба Закона о основама система образовања и васпитања и Закона о предшколском васпитању и образовању које се односе на утврђивање економске цене за остваривање програма образовања и васпитања од Министарства просвете 21. јуна 2010. године затражено појашњење и да је Министарство, у одговору од 24. јуна 2010. године , навело да економска цена обухвата све текуће расходе по детету и ученику из свих извора финансирања, у складу са прописима којима се уређује буџетски систем, а исказује се јединство и структурно и саставни је део Меморандума о буџету и да следствено томе родитељ или старатељ детета учествује у висини од 20% од економске цене по детету, у оквиру укупног финансирања делатности предшколског васпитања и образовања у установи чији је оснивач Република, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе; да је након доношења новог републичког Правилника о мерилима за утврђивање економске цене програма васпитања и образовања у предшколским установама, 24. децембра 2014. године, који је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 146/14 и примењује се од 1. јануара 2015. године, и на основу кога је престао да важи Правилник о мерилима за утврђивање цене услуга у дечјим установама из 1993. године, градоначелник Београда донео Решење о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у предшколским установама чији је оснивач град Београд, које се примењују од 1. јануара 2015. године, а да су ступањем на снагу Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда 21. јануара 2015. године престали да важе оспорена Одлука и Правилник. Поводом навода да су породице са децом на територији Београда дискриминисане у односу на породице са децом из других градова Републике Србије, у одговору се наводи да је јединица локалне самоуправе надлежна да утврђује цену услуга на својој територији, у складу са одређеним мерилима којима се на нивоу Републике Србије одређују цене боравка детета у предшколској установи на нивоу сваке јединице локалне самоуправе, а да би у супротном „била утврђена јединствена цена вртића за целу територију Републике Србије“.

ИИИ

У спроведеном поступку, Уставни суд је констатовао да је оспорену Одлуку о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда („Службени лист Београда“, бр. 45/13 и 51/14) донела Скупштина града Београда, на основу члана 9. став 4. и члана 25. Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, бр. 16/02, 115/05 и 107/09) и члана 31. Статута града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 39/09, 6/10 и 23/13), на седници одржаној 15. октобра 2013. године. Одлуком су била утврђена додатна права, већи обим права од права утврђених законом и повољнији услови за њихово остваривање, у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда, које обезбеђује град Београд (члан 1.). Према члану 2. Одлуке, права из члана 1. ове одлуке била су: право на накнаду укупних трошкова боравка у предшколској установи; право на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи; право на регресирање трошкова одмора и рекреације деце из предшколских установа и право на регресирање трошкова исхране за децу у продуженом боравку у основним школама за образовање ученика са сметњама у развоју. Одредбом члана 4. став 1. Одлуке било је прописано да се право на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи остварује у зависности од укупних прихода породице, а на основу регресне скале коју утврђује градоначелник града Београда. Одлуком је, такође, било прописано: да се услови и начин остваривања права из члана 2. ове одлуке ближе уређују посебним актом који доноси градоначелник (члан 8.); да ће акт из чл. 4. и 8. ове одлуке донети градоначелник најкасније до 1. децембра 2013. године (члан 13.); да се до доношења акта из члана 13. ове одлуке примењује Правилник о условима и начину остваривања права на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи, одмора и рекреације („Службени лист града Београда“, бр. 43/09, 5/10, 14/11, 51/12 и 65/13) (члан 14. – одредба на коју указују иницијатори).

Оспорена Одлука престала је да важи 22. јануара 2015. године, на основу члана 21. Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 2/15).

Оспорени Правилник о условима и начину остваривања права детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 57/13 и 62/14) донео је Привремени орган града Београда, на основу члана 86. став 4. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07), члана 24. тачка 6. Закона о главном граду („Службени гласник РС“, број 129/07), члана 52. став 1. тачка 6. Статута града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 39/08, 6/10 и 26/13), члана 25. став 2. Закона о финансијској подршци породици са децом („Службени гласник РС“, бр. 16/02, 115/05 и 107/09) и чл. 4, 8. и 13. Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 45/13 и 51/14), на седници одржаној 29. новембра 2013. године.

Правилником су били уређени услови и начин остваривања права детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда, које обезбеђује град Београд, и то: право на накнаду укупних трошкова боравка у предшколској установи, право на регресирање трошкова деце у предшколској установи; право на регресирање трошкова одмора и рекреације деце из предшколских установа и право на регресирање трошкова исхране за децу у продуженом боравку у основним школама за образовање ученика са сметњама у развоју (члан 1.). Оспореном одредбом члана 17. Правилника било је прописано да се месечна цена корисницима услуга појединачно, утврђује у складу са овим правилником, процентуално у односу на утврђену цену услуга према следећој скали:

Укупан месечни приход породице у односу на номиналне износе цензуса за остваривање права на регресирање трошкова

Учешће корисника услуга

Домаћинство

укупан месечни приход

%

Двочлано домаћинство

Трочлано домаћинство

Четворочлано домаћинство

Петорочлано домаћинство

до 18.865,00

до 28.297,50

до 37.730,00

до 47.162,50

22,3

Двочлано домаћинство

Трочлано домаћинство

Четворочлано домаћинство

Петорочлано домаћинство

18.865,01 – 22.638,00

28.297,51 – 33.957,00

37.730,00 – 45.276,00

47.162,50 – 56.595,00

31,3

Двочлано домаћинство

Трочлано домаћинство

Четворочлано домаћинство

Петорочлано домаћинство

22.638,01 – 26.411,00

33.957,01 – 39.616,50

45.276,01 – 49.048,00

56.595,01 – 61.311,00

40,8

Двочлано домаћинство

Трочлано домаћинство

Четворочлано домаћинство

Петорочлано домаћинство

26.411,00 – 32.070,50

39.616,50 – 43.963,00

49.048,00 – 54.822,00

61.311,00 – 66.027,50

51,8

Двочлано домаћинство

Трочлано домаћинство

Четворочлано домаћинство

Петорочлано домаћинство

32.070,50 – 40.000,00

43.963,00 – 60.000,00

54.822,00 – 80.000,00

66.027,50 – 100.000,00

60,3

Двочлано домаћинство

Трочлано домаћинство

Четворочлано домаћинство

Петорочлано домаћинство

преко 40.000,00

преко 60.000,00

преко 80.000,00

преко 100.000,00

72,8

Правилником је такође, било прописано да се трошкови боравка деце у предшколској установи регресирају у зависности од односа висине укупног месечног прихода породице и номиналних износа цензуса за остваривање права на регресирање трошкова, утврђених чланом 17. овог правилника (члан 18. став 1.); да се кориснику услуга, обрачун за наплату врши по утврђеној месечној цени у складу са чланом 17. овог правилника (члан 33. став 1.).

Даном почетка примене овог правилника (1. јануара 2014. године), престао је да важи Правилник о условима и начину остваривања права на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи, одмора и рекреације („Службени лист града Београда“, бр. 43/09, 5/10, 32/10, 14/11, 51/12 и 65/12), чија је одредба члана 26. била истоветна садржини оспорене одредб е члана 17. Правилника из 2013. године.

Оспорени Правилник је престао да важи 22. јануара 2015. године, ступањем на снагу Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда („Службени лист града Београда“, број 2/15), коју је донела Скупштина града Београда на седници одржаној 21. јануара 2015. године, на основу члана 9. став 4. Закона о финансијској подршци породици са децом и члана 31. Статута града Београда, и којом се утврђују додатна права, већи обим права од права утврђених законом и повољнији услови за њихово остваривање у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда, као и услови и начин остваривања ових права која обезбеђује град Београд.

ИВ

Законом о основама система образовања и васпитања („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 52/11 и 55/13) уређују се основи система, поред осталог, предшколског образовања и васпитања, и то: принципи, циљеви и стандарди образовања и васпитања, начин и услови за обављање делатности предшколског васпитања и образовања, оснивање, организација, финансирање и надзор над радом установа образовања и васпитања, као и друга питања од значаја за образовање и васпитање (члан 1. став 1.). Одредбом члана 155. Закона прописано је да се средства за финансирање делатности установа утврђују на основу економске цене за остваривање програма образовања и васпитања, по детету и ученику, да економска цена из става 1. овог члана обухвата све текуће расходе по детету и ученику, из свих извора финансирања, у складу са прописима којима се уређује буџетски систем, да се економска цена из става 2. овог члана исказује јединствено и структурно и саставни је део Меморандума о буџету, да ближе услове и мерила за утврђивање економске цене образовања и васпитања по детету и ученику на одређеном подручју, из одређених група, по нивоима и врстама образовања, неопходан број запослених, време и поступак увођења, прописује министар. Законом је, такође, прописано: да се средства за финансирање делатности установа чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују у буџету Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе (члан 156. став 1.); да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују средства за део економске цене образовања и васпитања деце и ученика која обухвата остале текуће расходе, а на основу утврђене економске цене из члана 155. овог закона; да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују средства и за остваривање делатности предшколског васпитања и образовања (полудневни и целодневни боравак, исхрана, нега и превентивна заштита деце предшколског узраста) у висини 80% од економске цене по детету, укључујући у целости средства за плате, накнаде и друга примања, социјалне доприносе на терет послодавца, отпремнине, као и помоћи запослених у предшколској установи и остале текуће расходе (члан 159. став 1. и став 2. тачка 1)). Одредбама члана 170, члана 171. став 1. и члана 180. ст. 1. и 2. Закона, које се налазе у прелазним и завршним одредбама Закона, прописано је: да се подзаконски акти донети до ступања на снагу овог закона примењују ако нису у супротности са овим законом, до доношења прописа на основу овог закона (члан 170.); да ће минис тар донети подзаконске акте у року од три године од дана ступања на снагу овог закона (члан 171. став 1.); да ће се одредбе члана 155. овог закона примењивати поступно, почев од школске 2011/2012 године, а на све установе од школске 2014/2015 године (члан 180. ст. 1. и 2.).

Законом о предшколском васпитању и образовању („Службени гласник РС“, број 18/10) уређује се предшколско васпитање и образовање као део јединственог система образовања и васпитања и остварује се у складу са Уставом, законом којим се уређују основе система образовања и васпитања (у даљем тексту: Закон), ратификованим међународним конвенцијама и овим законом, полазећи од права детета, развојних, образовних, културних, здравствених и социјалних потреба деце и породица са децом предшколског узраста. Законом је прописано: да се средства за финансирање делатности предшколске установе обезбеђују у складу са Законом (члан 49.); да родитељ, односно старатељ детета учествује у обезбеђивању средстава за остваривање делатности предшколске установе, чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе у висини 20% од економске цене по детету, у складу са Законом, да одлуку о висини цене из става 1. овог члана доноси оснивач, те да се од обавезе плаћања из става 1. овог члана у целодневном или полудневном боравку изузимају деца без родитељског старања, деца са сметњама у развоју и деца из материјално угрожених породица (члан 50.).

Одредбом члана 35. Закона о друштвеној бризи о деци („Службени гласник РС“, бр. 49/92, 29/93, 53/93, 67/93, 28/94, 47/94, 48/94, 25/96, 29/01, 16/02, 62/03, 101/05 и 18/10) прописано је да деца предшколског и основношколског узраста, у зависности од материјалног положаја породице имају право на регресирање трошкова боравка у предшколској установи (став 1.), да се регресирање трошкова целодневног и полудневног боравка деце предшколског узраста обезбеђује у укупном износу од 80% од економске цене просечно по детету, у предшколским установама које се налазе у мрежи установа коју утврди општина (став 2.), а да начин и услове регресирања трошкова из ст. 1. и 2. овог члана утврђује надлежни општински орган (став 3.).

В

У току поступка пред Уставним судом, министар просвете, науке и технолошког развоја донео је, 24. децембра 2014. године, на основу члана 155. став 4. Закона о основама система образовања и васпитања, Правилник о мерилима за утврђивање економске цене програма васпитања и образовања у предшколским установама („Службени гласник РС“, број 146/14). Правилником се утврђују мерила на основу којих надлежни орган локалне самоуправе утврђује економску цену програма васпитања и образовања по детету у предшколским установама чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе (члан 1.). Према одредби члана 12. став 1. Правилника, појединачно учешће корисника у месечној економској цени по детету надлежни орган локалне самоуправе утврђује у складу са законом. Даном почетка примене овог правилника (1. јануара 2015. године) престао је да важи Правилник о мерилима за утврђивање цене услуга у дечјим установама („Службени гласник РС“, бр. 1/93 и 6/96).

Такође, након доношења наведеног Правилника, градоначелник града Београда је, 31. децембра 2014. године, на основу чл. 155. и 159. Закона о основама система образовања и васпитања („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 52/11 и 55/13), чл. 11, 12. и 13. Правилника о мерилима за утврђивање економске цене програма васпитања и образовања у предшколским установама („Службени гласник РС“, број 146/14) и члана 52. тачка 10. Статута града Београда („Службени лист града Београда“, бр. 39/08, 6/10 и 23/13), донео Решење о утврђивању економске цене програма васпитања и образовања у предшколским установама, чији је оснивач град Београд („Службени лист града Београда“, број 104/14), којим је у одељку ИИИ прописано: да учешће корисника услуга у економској цени по детету износи 20%, односно да се за целокупне облике рада у трајању од 11 часова утврђује у износу од 5.540 динара месечно по детету; да се учешће корисника услуга у економској цени по детету за целодневне облике рада у трајању од 11 часова – програма припреме за школу, утврђује у износу од 3.742 динара, месечно по детету. Даном почетком примене овог решења (1. јануара 2015. године) престало је да важи Решење о ценама услуга за извршивање програма у делатности друштвене бриге о деци у Београду („Службени лист града Београда“, бр. 1/10, 4/13 и 6/13).

ВИ

Из наведених одредаба Закона о основама система образовања и васпитања и Закона о предшколском васпитању и образовању следи да се средства за финансирање делатности установа утврђују на основу економске цене за остваривање програма образовања и васпитања по детету и ученику, да се у буџету јединице локалне самоуправе обезбеђују средства и за остваривање делатности предшколског васпитања и образовања у висини 80% од економске цене по детету, а да родитељ, односно старатељ детета учествује у обезбеђивању средстава за остваривање делатности предшколске установе чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина или јединице локалне самоуправе у висини од 20% од економске цене по детету, те да економска цена обухвата све текуће расходе по детету и ученику из свих извора финансирања у складу са прописима којима се исказује буџетски систем и исказује се јединствено. Такође, из наведене одредбе члана 170. Закона о основама система образовања и васпитања следи да ће се подзаконски акти донети до ступања на снагу овог закона примењивати ако нису у супротности са овим законом, до доношења прописа по овом закону.

Оспорена Одлука о правима детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда и оспорени Правилник о условима и начину остваривања права детета у области финансијске подршке породице са децом на територији града Београда донети су након ступања на снагу Закона о основама система образовања и васпитања и Закона о предшколском васпитању и образовању и уређивали су додатна права, већи обим права од права утврђених законом и повољније услове и начин за њихово остваривање у области финансијске подршке породице са децом на територији града, које обезбеђује град Београд. Једно од права прописаних Одлуком било је право на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи , које се остваривало у зависности од укупних прихода породице, а на основу регресне скале коју утврђује градоначелник града Београда. Сагласно наведеном, оспореним Правилником је било прописано који су приходи породице од утицаја на остваривање права на регресирање трошкова и у зависности од тога, оспореном одредбом члана 17. скалом је утврђен начин обрачуна месечне цене трошкова боравка деце у предшколској установи корисницима услуга појединачно, зависно од номиналног износа укупних месечних прихода породице и процентуалним учешћем корисника услуга у тој цени.

Полазећи од тога да је оспореном одредбом члана 17. Правилника мимо Закона о основама система образовања и васпитања и Закона о предшколском васпитању и образовању била уређена висина месечне цене корисницима услуга појединачно која се утврђивала процентуално у односу на утврђену цену услуга, према утврђеној скали а не на основу економске цене на основу које родитељ или старатељ детета учествује у висини од 20% од економске цене по детету, у оквиру укупног финансирања делатности предшколског васпитања и образовања у установи чији је оснивач Република, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, то је Уставни суд утврдио да оспорена одредба члана 17. Правилника, у време важења , није била у сагласности са Законом о предшколском васпитању и образовању, те је одлучио као у тачки 1. изреке.

Имајући у виду да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружили су поуздан основ за одлучивање, Уставни суд је, сагласно члану 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15) , одлучио без доношења решења о покретању поступка.

Поводом оспорене Одлуке о правима детета у области финансијске подршке породици са децом, Уставни суд је, полазећи од садржине иницијатива и предмета уређења наведене Одлуке и тога да је иста била један од основа за доношење оспореног Правилника о условима и начину остваривања права детета у области финансијске подршке породици са децом на територији града Београда, констатовао да иницијативе не садрже уставноправне разлоге оспоравања Одлуке, већ се само указује на одредбу члана 14. Одлуке којом се до доношења оспореног Правилника примењивао Правилник о условима и начину остваривања права на регресирање трошкова боравка деце у предшколској установи, одмора и рекреације из 2009. године. С обзиром на наведено, Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, иницијативе у том делу одбацио, одлучујући као у тачки 2. изреке.

Уставни суд је захтев за „обуставу примене“ Одлуке и Правилника третирао као захтев за обуставу извршења појединачног акта или радње која је предузета на основу оспорених општих аката , па је, с обзиром на то да је донео коначну одлуку, такав захтев одбацио, сагласно одредби 56. став 3. Закона о Уставном суду, одлучујући као у тачки 3. изреке.

На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1 тачка 2), члана 45. тач. 1) и 4) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду и одредбе члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

Весна Илић Прелић