Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 9. маја 2012. године, донео је

ОДЛУКУ

Утврђује се да Одлука Градског већа града Ужице о ближим критеријумима за исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада, ИИИ број 06-19/10 од 4. марта 2010. године, није у сагласности са Уставом и законом.

Образложење

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену законитости Одлуке о ближим критеријумима за исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада, коју је Градско веће града Ужица донело на седници одржаној 4. марта 2010. године. Иницијатор сматра да је оспорена Одлука у супротности са чланом 118. тачка 1) Закона о раду, нарочито у делу Одлуке којом се одређују критеријуми за исплату и обрачун накнаде трошкова превоза за установе образовања и васпитања. Према наводима иницијатора, сагласно наведеној одредби Закона о раду, послодавцу је остављена могућност да утврди критеријуме за исплату трошкова превоза, односно да утврди услове и начин на који ће се запосленима вршити накнада трошкова превоза за долазак и одлазак са рада, и то на основу општег акта послодавца, или уговором о раду. Стога, иницијатор сматра да је Градско веће града Ужица без икаквог правног основа донело оспорену Одлуку и своју вољу наметнуло предузећима и установама, тј. да Градско веће нема овлашћење да својим општим актом утврђује начин и услове исплате накнаде трошкова превоза за запослене у установама образовања и васпитања, јер се на радне односе у тим установама примењује Закон о раду. На тај начин је, према мишљењу иницијатора, одузето право послодавца да питања из радних односа регулише на аутономан начин, у складу са Законом.

Доносилац оспорене Одлуке у свом одговору истиче да је Градско веће, у складу са Статутом града, као извршни орган града, који је оснивач предузећа и установа које исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада исплаћују из буџета града, или на терет трошкова пословања, оспореном Одлуком утврдило једнаке критеријуме за све кориснике буџета, а у циљу контроле и рационалног трошења средстава буџета, не ускраћујући радницима право на накнаду трошкова, које им је дато Законом о раду.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Одлуку о ближим критеријумима за исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада, ИИИ број 06-19/10 од 4. марта 2010. године, донело Градско веће града Ужица на седници одржаној 4. марта 2010. године, на основу члана 77. Статута града Ужица (''Службени лист града Ужице'', број 11/08), а почела је да се примењује од 1. априла 2010. године. Овом одлуком уређени су ближи критеријуми за исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада, који се исплаћују из буџета Града установама чији је оснивач Град, установама образовања и васпитања и градским управама и предузећима и установама чији је оснивач град Ужице, а који ову накнаду исплаћују на терет трошкова пословања предузећа, односно установе (члан 1.). Одредбама члана 2. ове одлуке одређени су критеријуми и начин обрачуна и исплате накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада запосленима, док је одредбом члана 3. Одлуке дато овлашћење директору, или другом надлежном органу установе, предузећа или управе, за доношење појединачног акта којим се утврђује основ, облик и висина надокнаде ових трошкова за сваког запосленог. Чланом 4. Одлуке су одређени превозници од којих установе, предузећа и управе купују месечне претплатне карте, док је чланом 5. Одлуке предвиђено да ће контролу примене ове одлуке вршити буџетски инспектор Града. Чланом 6. Одлуке је одређено ступање на снагу ове одлуке, почетак њене примене од 1. априла 2010. године и престанак важења претходне Одлуке Градског већа из јануара 2010. године.

Уставом Републике Србије утврђено је: да Република Србија уређује и обезбеђује територијалну организацију Републике Србије и систем локалне самоуправе (члан 97. тачка 3.); да скупштина општине доноси опште акте из своје надлежности, усваја буџет и завршни рачун општине, доноси план развоја и просторни план општине, расписује општински референдум и врши друге послове одређене законом и статутом, да су органи општине скупштина општине и други органи одређени статутом, у складу са законом, да скупштина општине одлучује о избору извршних органа општине, у складу са законом и статутом (члан 191. ст. 2. до 4.); да статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са законом и да сви општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни њиховим статутима (члан 195. ст. 2. и 3.).

Законом о локалној самоуправи (''Службени гласник РС'', број 129/07) прописано је: да скупштина општине, у складу са законом, доноси прописе и друге опште акте (члан 32. тачка 6)); да општинско веће предлаже статут, буџет и друге одлуке и акте које доноси скупштина, да непосредно извршава и стара се о извршавању одлука и других аката скупштине општине, да доноси одлуку о привременом финансирању у случају да скупштина општине не донесе буџет пре почетка фискалне године, да врши надзор над радом општинске управе, поништава или укида акте општинске управе који нису у сагласности са законом, статутом и другим општим актом или одлуком које доноси скупштина општине, да решава у управном поступку у другом степену о правима и обавезама грађана, предузећа и установа и других организација у управним стварима из надлежности општине, да се стара о извршавању поверених надлежности из оквира права и дужности Републике, односно аутономне покрајине и да поставља и разрешава начелника општинске управе, односно начелнике управа за поједине области (члан 46.); да су органи града скупштина града, градоначелник, градско веће и градска управа (члан 65.); да органи града обављају послове предвиђене овим законом за органе општине, као и друге послове утврђене законом и статутом града, да се одредбе овог закона које се односе на општинско веће примењују и на градско веће (члан 66. ст. 1. и 5.).

Чланом 77. Статута града Ужица (''Службени лист града Ужица'', број 11/08) прописано је да је градско веће надлежно: да предлаже статут, буџет и друге одлуке и акте које доноси скупштина, да непосредно извршава и стара се о извршавању одлука и других аката скупштине града, да доноси одлуку о привременом финансирању у случају да скупштина града не донесе буџет пре почетка фискалне године, да врши надзор над радом градских управа, поништава или укида акте градске управе који нису у сагласности са законом, статутом и другим општим актом или одлуком које доноси скупштина Града, да решава у управном поступку у другом степену о правима и обавезама грађана, предузећа и установа и других организација у управним стварима из надлежности Града, да се стара о извршавању поверених надлежности из оквира права и дужности Републике, односно аутономне покрајине, да поставља и разрешава начелника градских управа, да образује стручна саветодавна радна тела за поједине послове из своје надлежности, да информише јавност о свом раду, да доноси пословник о раду на предлог градоначелника и да врши друге послове које утврди Скупштина града.

Разматрајући оспорену Одлуку, Уставни суд је најпре констатовао да се као основно спорно уставноправно питање поставља питање надлежности Градског већа града Ужица да донесе ову одлуку. Наиме, одредбама члана 46. Закона о локалној самоуправи одређена је надлежност општинског, односно градског већа, као извршног органа јединице локалне самоуправе. Сагласно наведеној одредби Закона, прописано је да је општинско, односно градско веће надлежно: да предлаже статут, буџет и друге одлуке и акте које доноси скупштина; да непосредно извршава и стара се о извршавању одлука и других аката скупштине општине, да доноси одлуку о привременом финансирању у случају да скупштина општине не донесе буџет пре почетка фискалне године, да врши надзор над радом општинске управе, поништава или укида акте општинске управе који нису у сагласности са законом, статутом и другим општим актом или одлуком које доноси скупштина општине, да решава у управном поступку у другом степену о правима и обавезама грађана, предузећа и установа и других организација у управним стварима из надлежности општине, да се стара о извршавању поверених надлежности из оквира права и дужности Републике, односно аутономне покрајине и да поставља и разрешава начелника општинске управе, односно начелнике управа за поједине области прописане чланом 46. Закона о локалној самоуправи. Из наведених одредаба члана 46. Закона произлази да је општинско, односно градско веће надлежно да самостално доноси само један општи акт, а то је одлука о привременом финансирању у случају да скупштина општине, односно скупштина града не донесе буџет пре почетка фискалне године. Овлашћење за доношење наведеног акта за Градско веће града Ужица предвиђено је и одредбама члана 77. Статута града Ужица, на основу кога је оспорена Одлука донета. Имајући у виду да је оспорена Одлука по својој правној природи општи правни акт којим су ближе уређени критеријуми за исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада, који се исплаћују из буџета града Ужица, то је, према оцени Уставног суда, Градско веће града Ужица доношењем оспорене Одлуке прекорачило надлежности извршног органа јединице локалне самоуправе, утврђене Законом о локалној самоуправи. Сагласно наведеном, Уставни суд је оценио да Градско веће града Ужица није имало законско овлашћење за доношење оспорене Одлуке, због чега је исти акт у целини несагласан са законом.

Оспорена Одлука је, по оцени Уставног суда, несагласна и са одредбама члана 195. ст. 2. и 3. Устава према којима статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са законом и сви општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са њиховим статутима.

Полазећи од изнете оцене ненадлежности градског већа за доношење оспорене Одлуке, Уставни суд се није упуштао у оцену уставности и законитости њене садржине, односно појединих одредаба.

Будући да је у току поступка пред Уставним судом, правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Уставни суд је одлучио без доношења решења о покретању поступка, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', бр. 109/07 и 99/11).

На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, Одлука Градског већа града Ужица о ближим критеријумима за исплату и обрачун накнаде трошкова за долазак и одлазак са рада, наведена у изреци, престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у ''Службеном гласнику Републике Србије''.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Драгиша Б. Слијепчевић