Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Милан Станић, др Милан Шкулић, Мирослав Николић, др Драгана Коларић, Татјана Бабић, др Милан Марковић и мр Томислав Стојковић, чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 21. децембра 2017. године, донео је

РЕШЕЊЕ

Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 35. до 38. и члана 42. Закона о јавним медијским сервисима („Службени гласник РС“, бр. 83/14, 103/15 и 108/16).

Образложење

Уставном суду поднет је већи број иницијатива за покретање поступка за оцену уставности наведених одредаба Закона из изреке. У једној од поднетих иницијатива се наводи да је оспорени Закон донет у функцији заштите интереса Радио телевизије Србије и Радио телевизије Војводине, како би им се осигурало стабилно финансирање делатности, чиме се ова два субјекта доводе у повлашћен положај у односу на друге привредне субјекте у домену електронских медија. Према наводима подносиоца иницијативе било каква услуга која се пружа грађанима мора да буде везана њиховом сагласношћу да одређену услугу грађани желе да приме, а не да се силом закона обавезују на плаћање нечега што не желе да приме (гледање тв програма наведених медијских кућа) или нису у могућности да приме (непостојање тв сигнала наведених медијских кућа). У погледу дефинисања обвезника плаћања тв таксе као корисника мерила електричне енергије, подносилац иницијативе сматра да су на овај начин дискриминисани грађани по основу тога што користећи струју без које се не може, су у ствари приморани на плаћање тв таксе, јер њеним неплаћањем могу остати без електричне енергије. У иницијативама којима се оспоравају одредбе члана 42. Закона, подносиоци иницијатива износе само критички осврт на предвиђена решења о ослобађању од обавезе плаћања таксе и наводе да је овим чланом закона ускраћено право на ослобађање плаћања таксе члановима вишечланог домаћинства који немају или су изгубили статус храниоца породице због губитка посла, а власници су стамбених јединица или пословних простора која имају посебна мерила за електричну енергију, иако се иста не користе и немају евидентирану потрошњу електричне енергије. У преостала два поднеска подносиоци истичу своје личне примере у случају подношења захтева за ослобађање плаћања тв таксе и незадовољство због њиховог одбијања.

Поводом једне од поднетих иницијатива, Уставни суд констатује да је подносилац навео и одредбе чл. 1. до 4. и 6. до 8. Закона, као предмет оспоравања, али с обзиром на то да је наведене одредбе само цитирао, без навођења уставноправних разлога за њихово оспоравања, као и да су исте наведене само у функцији оспоравања одредаба Закона о јавним медијским сервисима, које се односе на финансирање делатности јавног медијског сервиса путем плаћања таксе, то је Уставни суд утврдио да су предмет оспоравања у овом уставносудском предмету само одредбе чл. 35. до 38. и члана 42. Закона о јавним медијским сервисима.

У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је утврдио следеће:

Законом о јавним медијским сервисима, који је усвојен на седници Народне скупштине одржане 2. августа 2014. године, уређена су питања која се односе на рад јавних медијских сервиса и то Јавне медијске установе „Радио-телевизија Србије” и Јавне медијске установе „Радио-телевизија Војводине”, њихова делатност и начела на којима се заснива обављање делатности, јавни интерес који остварују, јавност рада, начин избора органа и њихова надлежност, доношење аката, као и обезбеђивање средства за рад и начин њиховог финансирања.

Оспореним одредбама Закона прописано је: да Република Србија обезбеђује стабилно и довољно финансирање основне делатности јавног медијског сервиса, да начин и услови обезбеђивања средстава за финансирање делатности из става 1. овог члана не смеју утицати на уређивачку независност и институционалну аутономију јавног медијског сервиса (члан 35.); да се јавни медијски сервис финансира из - 1) таксе за јавни медијски сервис; 2) из средстава буџета; 3) нето користи од комерцијалне експлоатације садржаја произведеног у оквиру основне делатности; 4) комерцијалних прихода; 5) осталих прихода; да приходи из става 1. тач. 1), 2) и 3) представљају државну помоћ у смислу прописа о контроли државне помоћи (члан 36.); да се основна делатност јавног медијског сервиса финансира из таксе, у складу са овим законом, да је висина таксе је јединствена на целој територији Републике Србије и не може износити више од 500,00 динара, да одлуку о утврђивању висине таксе утврђену ставом 2. овог члана, доносе Управни одбори РТС и РТВ заједнички, на основу анализе нето трошкова обављања основне делатност јавног медијског сервиса из члана 3. став 1. овог закона, узимајући у обзир нето-корист од комерцијалне експлоатације садржаја произведених у оквиру основне делатности јавног медијског сервиса, најкасније до 30. јуна 2015. године, да се одлука о утврђивању висине таксе објављује у „Службеном гласнику Републике Србије”, да се висина таксе усклађује, једном годишње, на основу индекса раста потрошачких цена у Републици Србији, према званично објављеним подацима органа надлежног за послове статистике, да одлуку о усклађивању висине таксе доноси Управни одбор РТС-а у року од 15 дана од дана објављивања Индекса потрошачких цена за месец септембар у „Службеном гласнику Републике Србије”, да се одлука о усклађивању висине таксе из става 6. овог члана примењује од 1. јануара 2017. године, да се одлука о усклађивању висине таксе објављује у „Службеном гласнику Републике Србије” (члан 37.) [1]; да је обвезник плаћања таксе свако физичко и правно лице које је корисник мерила електричне енергије по стамбеној јединици, односно пословном простору (члан 38.); (да се од обавезе плаћања таксе ослобађа физичко лице, власник мерила електричне енергије, које живи у једночланом домаћинству или је хранилац породице у вишечланом домаћинству, уколико је - 1) особа са инвалидитетом са 100% телесног оштећења; 2) особа са инвалидитетом са мање од 100% телесног оштећења, ако јој је, у складу са одредбама посебних прописа, признато право на додатак за туђу негу и помоћ; 3) лице које је трајно изгубило слух или слепо лице; 4) корисник права на новчану социјалну помоћ; 5) пензионер са минималном пензијом; 6) физичко лице корисник више мерила електричне енергије, за мерило електричне енергије у стамбеној јединици, односно пословном простору, који се не користи; да се право на ослобађање од обавезе плаћања таксе остварује на основу захтева који се подноси на обрасцу за ослобађање од плаћања таксе са потребном документацијом, да је образац за ослобађање од плаћања таксе јединствен и да његову садржину и форму утврђују заједничком одлуком РТС и РТВ, да потребна документација за лица из става 1. тач. 1)–4) овог члана јесте решење надлежног органа, да потребна документација за лица из става 1. тачка 5. овог члана јесте доказ о висини пензије, доказ о броју чланова домаћинства и доказ о статусу храниоца домаћинства, да потребна документација за лица из става 1. тачка 6. овог члана јесте доказ о власништву на непокретности, доказ да нико не користи објекат и доказ о потрошњи електричне енергије, да се свака измена статуса по коме је остварено право на ослобађање од обавезе плаћања таксе мора пријавити јавном медијском сервису у року од 15 дана од дана настанка промене (члан 42. ст. 1, 3, 6, 7, 8, 9. и 11.).

Уставом је утврђено: да су пред Уставом и законом сви једнаки и да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да се јемчи слобода мишљења и изражавања, као и слобода да се говором, писањем, сликом или на други начин траже, примају и шире обавештења и идеје (члан 46. став 1); да мерама у образовању, култури и јавном обавештавању, Република Србија подстиче разумевање, уважавање и поштовање разлика које постоје због посебног етничког, културног, језичког или верског идентитета њених грађана (члан 48.); да је свако слободан да без одобрења, на начин предвиђен законом, оснива новине и друга средства јавног обавештавања и да се телевизијске и радио станице оснивају у складу са законом (члан 50. ст. 1. и 2.); да свако има право да истинито, потпуно и благовремено буде обавештаван о питањима од јавног значаја и да су средства јавног обавештавања дужна да то право поштују (члан 51. став 1.); да у области образовања, културе и информисања Србија подстиче дух толеранције и међукултурног дијалога и предузима ефикасне мере за унапређење узајамног поштовања, разумевања и сарадње међу свим људима који живе на њеној територији, без обзира на њихов етнички, културни, језички или верски идентитет (члан 81.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине (члан 82. став 1.); да сви имају једнак правни положај на тржишту и да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја (члан 84. ст. 1. и 2.); да Република Србија, поред осталог, уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права грађана, јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, систем у областима јавног информисања, систем јавних служби, финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом, као и друге односе од интереса за Републику Србију у складу с Уставом (члан 97. тач. 2, 6, 10, 15. и 17.).

Одредбама Закона о јавним медијским сервисима, које су од значаја за разматрање спорних уставноправних питања, прописано је: да је јавни медијски сервис независан и самосталан правни субјект који, обављањем своје основне делатности, омогућава остваривање јавног интереса у области јавног информисања, и пружа опште и свеобухватне медијске услуге које подразумевају информативне, образовне, културне и забавне садржаје намењене свим деловима друштва (члан 2. став 1.); да је основна делатност јавног медијског сервиса у функцији остваривања јавног интереса дефинисаног овим законом, а подразумева производњу, куповину, обраду и објављивање радио, телевизијских и мултимедијалних садржаја, нарочито информативних, образовних, културно-уметничких, дечјих, забавних, спортских, верских и других који су од јавног интереса за грађане, а који за циљ имају остваривање људских права и слобода, размену идеја и мишљења, неговање вредности демократског друштва, унапређивање политичке, полне, међунационалне и верске толеранције и разумевања, као и очување националног идентитета српског народа и националних мањина, као и пружање аудио и аудио-визуелних медијских услуга и објављивање електронских издања као услуга од јавног интереса, да поред делатности из става 1. овог члана јавни медијски сервис може обављати и комерцијалну делатност, којом се не сме угрозити обављање основне делатности... (члан 3. ст. 1. и 2.); да у свом деловању јавни медијски сервис остварује јавни интерес, уважава захтеве јавности и за своје деловање одговара јавности (члан 6. став 1.), док је чланом 7. овог закона таксативно наведено на који начин јавни медијски сервис остварује јавни интерес кроз своје програмске садржаје, у складу са законом којим се уређује област јавног информисања. Одредбом члана 45. став 1. овог закона прописано је да се средства наплаћена од таксе и нето-користи користе искључиво за финансирање основне делатности јавног медијског сервиса и да се не могу користити за финансирање комерцијалне делатности (унакрсно субвенционисање).

Сагласно наведеним одредбама Закона Јавна медијска установа "Радио-телевизија Србије" и Јавна медијска установа " Радио-телевизија Војводине" ( у даљем тексту: јавни медијски сервис) основане су првенствено ради производње и емитовања радио и телевизијског програма којим се остварује јавни интерес у области јавног информисања дефинисаног овим законом, тако да је производња и емитовање таквог програма и одређено као основна делатност јавног медијског сервиса. Обавеза Републике Србије, утврђена чланом 35. Закона је да обезбеђује стабилно и довољно финансирање основне делатности јавног медијског сервиса, при чему начин и услови финансирања основне делатности не смеју утицати на уређивачку независност и институционалну аутономију јавног медијског сервиса. Сагласно наведеној обавези, Законом су установљена три извора за финансирање основне делатности јавног медијског сервиса, и то: такса за јавни медијски сервис, средства из буџета (републичког и покрајинског само за одређене пројекте утврђене Законом) и нето корист од комерцијалне експлоатације садржаја произведених у оквиру основне делатности. Такса за јавни медијски сервис је главни извор финансирања основне делатности јавног медијског сервиса, а заједно са преостала два извора финансирања основне делатности јавног медијског сервиса представља вид државне помоћи у смислу прописа о контроли државне помоћи. Како из наведеног следи да се такса за јавни медијски сервис плаћа за производњу и емитовање програма којима се остварује јавни интерес у области јавног информисања, да је такса приход јавног медијског сервиса коју он остварује као накнаду за производњу и емитовање програма који су од јавног интереса, да је утврђена обавеза јавног медијског сервиса да установи евиденцију обвезника плаћања таксе, да се наплата таксе врши преко јавног предузећа које обавља делатност производње и дистрибуције електричне енергије, а принудно у судском поступку, Уставни суд је оценио да такса за медијски сервис, полазећи од начина на који је уређена наведеним одредбама Закона, има значење накнаде за коришћење програма од јавног интереса који се производе и емитују у оквиру јавног медијског сервиса. Наиме, наведена такса уређена оспореним одредбама Закона, по схватању Суда, представља (законом) утврђену обавезу плаћања одређене накнаде (дажбине) за могућност коришћења програма јавног медијског сервиса којима се остварује законом утврђен јавни интерес у области јавног информисања, односно Уставом зајемчене слободе и права грађана у области обавештавања. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је законодавац, сагласно одредбама члана 97. тач. 2, 10. и 15. Устава, овлашћен да утврди јавни интерес у области јавног информисања и начин његовог обезбеђења, да одреди носиоце јавног медијског сервиса и њихове обавезе у остваривању јавног интереса, као и изворе финансирања јавних медијских сервиса, посебно имајући у виду Законом установљену обавезу Републике Србије да обезбеђује стабилно и довољно финансирање основне делатности јавног медијског сервиса. Како је наведена обавеза (дужност) Републике Србије установљена законом, а сагласно Уставом утврђеној надлежности Републике Србије да уређује и обезбеђује финансирање остваривања права и дужности Републике Србије, утврђених Уставом и законом, законодавац је овлашћен да пропише висину, начин плаћања и обвезнике плаћања таксе, као и ослобођење од обавезе плаћања таксе, као што је то случај и приликом уређивања питања која се односе на плаћање других такси установљених законом, попут судских или административних такси.

Оцењујући уставност одредаба Закона о јавним медијским сервисима којима је уведена обавеза плаћања таксе Уставни суд је имао у виду и да се према одредби члана 18. став 3. Устава одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење. У том смислу Уставни суд је констатовао да је Комитет министара Савета Европе, полазећи од Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода гарантованих права и слобода човека, посебно у области информисања (члан 10.), донео низ препорука из којих следи да установљење националним законодавством посебног независног јавног медијског сервиса, који подразумева и његову финансијску независност, представља међународно прихваћен стандард у предузимању мера држава чланица којима се доприноси остваривању зајемчених слобода у медијској сфери и да је у већини држава у окружењу, као и у другим државама чланицама Савета Европе установљено постојање посебног јавног медијског сервиса и обавезна претплата или такса као начин финансирања јавних медијских сервиса. Стога је, по оцени Суда, прописивање оспореним одредбама Закона обавезе плаћања таксе непосредно јавном медијском сервису као законом утврђене обавезе за финансирање основне делатности установа јавног медијског сервиса које се односе на остваривање јавног интереса утврђеног законом, у складу са међународно прихваћеним стандардом у овој области да државе обавезу обезбеђења средстава уређују на начин којим се омогућава независност јавног медијског сервиса од утицаја државе, а која би могла бити доведена у питање уколико би се средства за ове намене обезбеђивала искључиво преко буџета. Исти став, Уставни суд је изразио и у Решењу ИУ-176/2002 од 22. децембра 2009. године, приликом оцене уставности одредаба члана 80. став 1. чл. 81. до 83, члана 113. став 3. и члана 127. Закона о радиодифузији („Службени гласник РС“, бр. 42/02 и 97/04) и одредаба члана 6. став 5. и члана 7. Закона о изменама и допунама Закона о радиодифузији („Службени гласник РС“, број 76/05).

И наводи иницијатора да се оспореним одредбама Закона, односно установљеним начином финансирања путем плаћања обавезне таксе, јавне медијске установе (РТС и РТВ) доводе у неједнак, односно привилегован положај, по оцени Суда, нису основани. Ово из разлога што је јавни медијски сервис основан ради производње и емитовања одређених програма, који су Законом одређени као послови од јавног интереса, а носиоци јавног медијског сервиса имају Законом одређене посебне обавезе у производњи и емитовању програма, које нису утврђене другим емитерима. Наиме, Уставом зајемчена једнакост правних лица у обављању делатности, по оцени Суда, нема значење једнакости у апсолутном смислу, већ претпоставља једнакост правних лица у законом утврђеној истој правној ситуацији, односно законом прописаним истим условима обављања делатности, који су, када је реч о емитерима који обављају делатност као установа јавног медијског сервиса, као што је наведено, уређени различито у односу на емитере који обављају ову делатност као комерцијална радио и/или телевизијска станица.

По оцени Суда, нису основани ни наводи да се дефинисањем обвезника плаћања таксе (члан 38.) и предвиђеним олакшицама (члан 42.) грађани доводе у неједнак положај будући да се утврђена обавеза, односно олакшице односе једнако на све који се налазе у законом утврђеној истој правној ситуацији. Питање оцене висине таксе и начина њеног утврђивања и усклађивања (члан 37.), које се иницијативама такође оспорава, као и да ли програм јавног медијског сервиса испуњава законом утврђене критеријуме, односно обавезе овог емитера, на основу члана 167. Устава, није у надлежности Уставног суда.

При томе, Уставни суд посебно истиче да, приликом оспоравања одредбе члана 38. Закона, којом је обвезник плаћања таксе дефинисан као свако физичко и правно лице које је корисник мерила електричне енергије по стамбеној јединици, односно пословном простору, подносиоци иницијатива у ствари истичу само разлоге због којих поједине категорије лица не би требало да плаћају прописану тв таксу, односно да буду ослобођени од њеног плаћања, попут оних лица која "не желе да гледају РТС и РТВ програме", као и лица која "немају ни сигнал ни телевизор".

Будући да су оспореним одредбама Закона уређена права и обавезе обвезника плаћања таксе и јавног медијског сервиса, која, по схватању Суда, имају карактер законом утврђене обавезе плаћања одговарајуће накнаде за коришћење програма од јавног интереса, овако уређен однос, по оцени Суда, претпоставља да законом утврђену обавезу плаћања таксе за јавни медијски сервис има само оно лице које је у могућности да користи пријем програма од „јавног интереса“. Наиме, насупрот обавези плаћања наведене таксе, по оцени Суда, Законом је утврђена и обавеза јавног медијског сервиса (односно државе) да обезбеди (одговарајући) пријем тог програма, а што произлази и из одредаба члана 15. ст. 1. и 3. Закона којима је прописано да јавни медијски сервис пружа медијске услуге преко оператора електронске комуникационе мреже за терестричко емитовање као и преко других оператора који пружају услугу дистрибуције медијских садржаја, ка и да јавни медијски сревис има право да му оператор електронске комуникационе мреже за терестричко емитовање обезбеди квалитетан пријем аналогног сигнала за најмање 90% становништва односно дигиталног сигнала за најмање 95% становништва на подручју на коме се пружа услуга јавног медијског сервиса као и да му обезбеди капацитете мултиплекса за емитовање и дистрибуцију програма, техничке услове за емитовање у стандардној и високој резолуцији слике и техничку подршку за друга техничко-технолошка, програмска и сервисна унапређења уз плаћање услуга оператору елекронске комуникационе мреже за дистрибуцију и емитовање програма, у складу са уговором из става 2. овог члана. Из наведеног, по оцени Суда, следи и да обвезник плаћања таксе за јавни медијски сервис коме није обезбеђена (техничка) могућност (одговарајућег) пријема програма који су од јавног интереса, није дужан да плаћа ту таксу, као Законом утврђену накнаду за могућност коришћења програма јавног медијског сервиса који су од јавног интереса, те да у судском поступку, сагласно општим правилима облигационог права, може да оствари заштиту за случај неоснованог установљења потраживања по овом основу. Међутим, наведено се не може односити и на она лица којима је обезбеђена могућност пријема програма јавних медијских сервиса, али они ту могућност не желе да користе, јер је Законом о медијским сервисима утврђена обавеза плаћања таксе за могућност коришћења програма јавног медијског сервиса који су од јавног интереса, без обзира да ли лице ту могућност користи или не.

Полазећи од тога да је оспореним одредбама Закона о медијским сервисима утврђена обавеза плаћања таксе за могућност коришћења програма јавног медијског сервиса који су од јавног интереса, као и обавеза јавног медијског сервиса да обезбеди не само производњу, већ и пријем тог програма, али и да одредбама члана 42. Закона није предвиђено ослобађање од обавезе плаћања таксе за случај да власнику радио и тв пријемника није обезбеђена (техничка) могућност пријема тих програма, Уставни суд је оценио да из наведених разлога у примени овог закона може доћи до различитог поступања, као и спорова у извршавању ове Законом утврђене обавезе. Стога је Уставни суд оценио да на основу одредбе члана 105. Закона о Уставном суду упути писмо Народној скупштини у којој ће указати на потребу одговарајуће допуне наведеног Закона у смислу изричитог законског одређивања да таксу за јавни медијски сервис нису дужни да плаћају они власници радио и тв пријемника којима нису обезбеђене техничке могућности за пријем програма јавног медијског сервиса.

У погледу навода појединих подносилаца иницијативе који се односе на питања оцене целисходности оспорених законских решења, њихове примене у пракси, као и предлога за њихово другачије уређење, Уставни суд истиче да, сагласно одредбама члана 167. Устава, разматрање наведених питања није у надлежности Уставног суда. Уставни суд, такође указује да предмет нормативне контроле не могу бити појединачни акти подносилаца иницијатива којима је решавано о њиховом захтеву за ослобађање од плаћања таксе за јавне медијске сервисе.

Полазећи од свега наведеног, као и од чињенице да Уставни суд није стао на становиште да су поднетим иницијативама поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредаба чл. 35. до 38. (и члана 42. ст. 1, 3, 6, 7, 8, 9. и 11.) Закона о јавним медијским сервисима, то је Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да су поднете иницијативе неприхватљиве.

Сагласно изложеном, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић

[1] Висина и начин наплате таксе за јавни медијски сервис од 1. јануара 2016. године до 31. децембра 2018. године уређени су посебним законом - Законом о привременом уређивању начина наплате таксе за јавни медијски сервис ("Службени гласник РС", бр. 112/15 и 108/16).