Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Слијепчевић и судије судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, у поступку по уставној жалби Љиљане Цветковић из Пертата, на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници одржаној 1. децембра 2011. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Усваја се уставна жалба Љиљане Цветковић изјављена против решења Управног суда – Одељење у Нишу ИИ-1 Уж. 381/10 од 4. новембра 2010. године и утврђује повреда изборног права подноситељке зајемченог одредбом члана 52. Устава.

2. Поништава се решење Управног суда – Одељење у Нишу ИИ-1 Уж. 381/10 од 4. новембра 2010. године и одређује да Управни суд поново одлучи о тужби подноситељке изјављеној због пропуштања Скупштине општине Лебане да донесе одлуку о измени одлуке 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године, на основу које је Љиљани Цветковић престао мандат одборника у Скупштини општине Лебане.

Образложење

1. Љиљана Цветковић из Пертата је 17. децембра 2010. године Уставном суду изјавила уставну жалбу против решења Управног суда – Одељење у Нишу ИИ-1 Уж. 381/10 од 4. новембра 2010. године, због повреде чл. 2, 3, 5, 20, 52, 176. и 180. Устава Републике Србије. У уставној жалби подноситељка наводи да је након поднете „бланко оставке“ Скупштина општине Лебане донела одлуку 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године о престанку одборничког мандата подноситељки, а да је 4. јуна 2010. године поднела захтев Скупштини општине Лебане за враћање одборничког мандата, у складу са чланом 61. Закона о Уставном суду. Подноситељка даље наводи да је због пропуштања Скупштине општине Лебане да донесе одлуку о враћању мандата изјавила жалбу Вишем суду Лесковцу, као и тужбу Управном суду – Одељење у Нишу, који је њену тужбу сматрао жалбом и исту одбацио као недозвољену, са образложењем да је решавање питања враћања одборничких мандата у надлежности Уставног суда. Уставном жалбом се захтева да Уставни суд поништи решење Управног суда – Одељење у Нишу ИИ-1 Уж. 381/10 од 4. новембра 2010. године и досуди подноситељки на име накнаде нематеријалне штете износ од 1.000.000 динара.

2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена дру­га правна средства за њихову заштиту.

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања осно­ва­но­сти уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено ње­гово Уставом зајемчено право или слобода.

3. Уставни суд је извршио увид у документацију приложену уз уставну жалбу и утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:

Одлуком Скупштине општине Лебане 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године утврђен је престанак мандата одборника подноситељки у Скупштини општине Лебане.

Подноситељка уставне жалбе је 4. јуна 2010. године поднела председнику Скупштине општине Лебане захтев за враћање одборничког мандата. У захтеву је наведено да је Уставни суд донео одлуку којом је утврдио да су одредбе члана 47. Закона о локалним изборима неуставне, због чега је затражено да се измени акт о престанку мандата и да се исти врати подноситељки. Поновни захтев подноситељка уставне жалбе је упутила 14. јуна 2010. године.

Подноситељка је 16. јуна 2010. године изјавила жалбу Вишем суду у Лесковцу, на основу члана 49. Закона о локалним изборима, у којој је истакла да јој је мандат одузет применом „бланко оставке“ и да је Скупштина општине Лебане пропустила да поступи у складу са Уставом и законом. Због тога је предложила да тај суд у спору пуне јурисдикције донесе одлуку којом ће утврдити престанак мандата одборнику Скупштине општине Лебане Светиславу Миљковићу из Цекавице и предметни мандат доделити подноситељки.

Подноситељка уставне жалбе је 1. јула 2010. године поднела тужбу Управном суду – Одељење у Нишу у којој је, поред осталог, навела: да јој је мандат одборника престао одлуком Скупштине општине Лебане 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године, на основу „бланко оставке“; да је Скупштини општине Лебане поднела захтев за измену акта којим јој је престао мандат и да тужбу подноси због пропуштања те скупштине општине да поступи у складу са Уставом и законом. Тужбом је затражено да тај суд поништи одлуку Скупштине општине Лебане 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године, којом је престао мандат одборника подноситељки, као и одлуку те скупштине општине број 02-31, у делу којим је потврђен мандат одборнику Светиславу Миљковићу из Цекавице.

Оспореним решењем Управног суда – Одељење у Нишу ИИ-1 Уж. 381/10 од 4. новембра 2010. године одбачена је жалба подноситељке као недозвољена. У образложењу оспореног решења је најпре наведено: да се Виши суд у Лесковцу огласио стварно ненадлежним за поступање по жалби коју је подноситељка изјавила и уступио предмет Управном суду; да је тај суд 1. јула 2010. године примио тужбу подноситељке, коју је сматрао жалбом, у смислу одредбе члана 49. Закона о локалним изборима; да је Управни суд, налазећи да се ради о истој правној ствари, спојио расправљање о наведеним предметима у један поступак. У образложењу оспореног решења је, такође, наведено: да је одредбама члана 49. Закона о локалним изборима предвиђено да се жалба надлежном окружном суду може изјавити против одлуке скупштине јединице локалне самоуправе о престанку мандата одборника и о потврђивању мандата новом одборнику, као и у случају када скупштина пропусти да донесе наведене одлуке; да се жалбом у конкретном случају захтева измена појединачног акта – одлуке о престанку мандата, што није предвиђено наведеним законским одредбама. Управни суд је оценио да скупштина јединице локалне самоуправе на захтев одборника обезбеђује заштиту права у случају одузимања мандата на основу «бланко оставке», а уколико је изостао акт скупштине јединице локалне самоуправе којим се отклања учињена повреда уставног права, заштита права се може остварити једино пред Уставним судом, у складу са одредбама чл. 61. и 62. Закона о Уставном суду. Полазећи од наведеног, Управни суд је нашао да је жалба недозвољена, те је исту одбацио, на основу члана 54. став 3. у вези члана 49. Закона о локалним изборима и сходном применом члана 26. став 2. у вези става 1. тачка 2) Закона о управним споровима.

4. Одредбама члана 52. Устава, на чију повреду се указује у уставној жалби, утврђено је: да сваки пунолетан, пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран (став 1.) да је изборно право опште и једнако, да су избори слободни и непосредни, а гласање тајно и лично(став 2.), да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом.

За одлучивање Уставног суда о предметној уставној жалби од значаја су и следеће одредбе Закона о управним споровима («Службени гласник РС, број 111/09), којима је прописано: да у управном спору суд одлучује о законитости коначних управних аката, осим оних у погледу којих је предвиђена другачија судска заштита, да у управном спору суд одлучује и о законитости коначних појединачних аката којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита (члан 3. ст. 1. и 2.); да се управни спор може покренути и када надлежни орган о захтеву, односно жалби странке није донео управни акт, под условима предвиђеним овим законом (члан 15.); да ако првостепени орган по захтеву странке није у року предвиђеном законом којим се уређује општи управни поступак, донео решење против којег није дозвољена жалба, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке, странка по истеку тога рока може поднети тужбу због недоношења захтеваног акта (члан 19. став 2.).

5. Испитујући основаност уставне жалбе са становишта наведеног уставом зајемченог права, Уставни суд је најпре констатовао да је на седници одржаној 21. априла 2010. године донео Одлуку ИУз-52/2008, којом је, поред осталог, утврдио да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима („Службени гласник РС“, број 129/07) нису у сагласности са Уставом и потврђеним међународним уговорима. Ова одлука Уставног суда објављена је у „Службеном гласнику РС“, број 34/10 од 21. маја 2010. године, када су, сагласно члану 168. став 3. Устава, престале да важе наведене законске одредбе којима је био уређен институт „бланко оставке“. Уставни суд је у Одлуци оценио да преношење овлашћења за подношење оставке на подносиоца изборне листе, на основу кога он самостално одлучује о томе да ли ће и када у име одборника поднети оставку, ограничава остварено право грађанина да буде биран зајемчено одредбама члана 52. Устава. Налазећи да пасивно бирачко право подразумева и право на задржавање и несметано уживање одборничког мандата у периоду на који је изабран и гарантовану заштиту од самовољног одузимања, односно престанка мандата стеченог на изборима, Уставни суд је утврдио да одредбе члана 47. Закона о локалним изборима, поред осталог, нису у сагласности са одредбом члана 52. Устава.

Уставни суд је утврдио да је подноситељки уставне жалбе мандат одборника у Скупштини општине Лебане престао због поднете «бланко оставке» и да је престанак мандата утврђен Одлуком Скупштине општине Лебане 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године. Уставни суд је, такође, утврдио да је подноситељка уставне жалбе најпре поднела захтев Скупштини општине Лебане за измену акта на основу кога јој је престао мандат одборника, а потом је изјавила жалбу Вишем суду у Лесковцу, којом је захтевала да тај суд донесе одлуку о престанку мандата одборнику коме је додељен мандат након поднете „бланко оставке“ и одлуку о додели мандата подноситељки уставне жалбе. Истовремено, подноситељка се обратила Управном суду тужбом из чије садржине, по оцени Уставног суда, произлази да је поднета због пропуштања Скупштине општине Лебане да поступи по захтеву за измену наведених појединачних аката.

С обзиром на то да је престанак мандата подноситељки, као одборнику у Скупштини општине Лебане, утврђен одлуком Скупштине општине донетом на основу одредаба члана 47. Закона о локалним изборима, као и да је решењем Скупштине општине потврђен мандат новом одборнику, Уставни суд налази да је подноситељка, сагласно члану 61. Закона о Уставном суду, поднела захтев за измену тих појединачних аката Скупштини општине Лебане као надлежном органу. С тим у вези, Уставни суд оцењује да је у ситуацији када је доносилац тих појединачних аката пропустио да одлучи о поднетом захтеву за њихову измену, подноситељка имала право да покрене управни спор пред Управним судом. Ово право подноситељке произлази из одредбе члана 198. став 2. Устава, којом је утврђено да законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита. Такође, одредбом члана 3. став 2. Закона о управним споровима предвиђено је да предмет управног спора могу бити и коначни појединачни акти којима се решава о праву, обавези или на закону заснованом интересу, у погледу којих у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита. Како против одлуке скупштине јединице локалне самоуправе о захтеву за измену појединачног акта, у смислу члана 61. Закона о Уставном суду, као и пропуштања скупштине да о том захтеву одлучи, није предвиђена другачија судска заштита, Уставни суд је оценио да се у том случају правна заштита остварује у управном спору. У конкретном случају, то је спор због ћутања управе, који се може покренути под условима предвиђеним чланом 15. Закона о управним споровима, а по истеку рокова прописаних чланом 19. тог закона.

Полазећи од наведеног, Уставни суд оцењује да је Управни суд био дужан да по поднетој тужби поступа и да позивање подноситељке уставне жалбе на Закон о локалним изборила није смело бити од утицаја на одлучивање о предметној тужби. Управни суд је, међутим, тужбу подноситељке сматрао жалбом и спојио поступак у том предмету са поступком по жалби подноситељке у предмету који је том суду уступио Виши суд у Лесковцу. Одлучујући о жалби, Управни суд је исту одбацио као недозвољену, с позивом на одредбу члана 26. став 1. тачка 2) Закона о управним споровима којом је прописано да ће суд одбацити тужбу поднету против акта који не представља акт о чијој законитости се одлучује у управном спору.

Уставни суд, такође, оцењује неприхватљивим став Управног суда да је скупштина јединице локалне самоуправе надлежна за измену појединачног акта којим је утврђен престанак мандата, а да се у случају изостанка тог акта, заштита права обезбеђује пред Уставним судом. Наиме, у ситуацији када је поднета тужба суду због пропуштања скупштине јединице локалне самоуправе да о томе одлучи, тада је суд коме је поднета тужба због ћутања управе надлежни орган од кога се, сагласно члану 61. Закона о Уставном суду, може тражити измена појединачног акта за који је одлуком Уставног суда утврђено да није у сагласности с Уставом.

Уставни суд је констатовао да је оспорени акт о одбацивању жалбе процесног карактера и да се њиме не одлучује у меритуму о праву или обавези странке, већ само о допуштености правног средства. Међутим, имајући у виду да је одбацивањем жалбе у конкретном случају, надлежни орган у суштини одбио да одлучује о захтеву за измену појединачног акта, Уставни суд је утврдио да је оспореним решењем Управног суда – Одељење у Нишу ИИ-1 Уж. 381/10 од 4. новембра 2010. године подноситељки уставне жалбе повређено изборно право зајемчено чланом 52. Устава. Стога је Уставни суд у тачки 1. изреке уставну жалбу усвојио, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07).

Уставни суд је оценио да су у овом случају последице учињене повреде права подноситељке уставне жалбе такве природе да се могу отклонити само поништајем оспорене пресуде, како би надлежни суд у поновном поступку донео одлуку о тужби подноситељке изјављеној због пропуштања Скупштине општине Лебане да донесе одлуку о измени одлуке 02 број 02-18 од 22. марта 2010. године, на основу које је подноситељки престао мандат одборника у Скупштини општине Лебане. С обзиром на наведено, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, одлучено је као у тачки 2. изреке.

Уставни суд истиче да се одредбама чл. 2, 3. и 5. Устава утврђују начела на којима почива уставни поредак Републике Србије, да члан 20. Устава садржи начелне одредбе о могућности ограничења људских и мањинских права, а да су одредбама чл. 176. и 180. Устава утврђени принципи на којима се заснива покрајинска аутономија и локална самоуправа. Како наведене уставне одредбе не јемче одређено људско или мањинско право, оне не могу бити повређене појединачним актом или радњом.

6. На основу изложеног и одредбе члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Драгиша Б. Слијепчевић