Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 17. јуна 2010. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Утврђује се да одредбе чл. 8, 13. и 14. Одлуке о накнади за коришћење грађевинског земљишта (''Службени лист општине Блаце'', број 1/06), нису у сагласности са законом.

2. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање незаконитости осталих одредаба Одлуке из тачке 1.

Образложење

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости Одлуке о накнади за коришћење грађевинског земљишта (''Службени лист општине Блаце'', број 1/06), коју је донела Скупштина општине Блаце.

Подносилац иницијативе сматра да су оспореном Одлуком о накнади за коришћење грађевинског земљишта утврђени накнада за коришћење грађевинског земљишта, као и услови и мерила за утврђивање висине ове накнаде, супротно чл. 84. и 87. Устава Републике Србије и чл. 67, 68, 70, 75, 77, 78. и 79. Закона о планирању и изградњи (''Службени гласник РС'', бр. 47/03 и 34/06). Иницијатор наводи да се из оспорене Одлуке не може на поуздан начин утврдити за које грађевинско земљиште општинска управа одређује накнаду, где се земљиште налази и које је површине, да ли је реч о јавном изграђеном или неизграђеном земљишту или осталом грађевинском земљишту, а уколико се ради о осталом грађевинском земљишту на који начин је исто опремљено објектима инфраструктуре. По наводима иницијатора постоји оправдана сумња да је ова накнада прописана за електроенергетске објекте иницијатора који се налазе ван граница грађевинског земљишта, јер је Одлука нејасна и неразумљива и није у складу са Законом о планирању и изградњи. Поред наведеног, иницијатор указује да на електродистрибутивном подручју иницијатора које се налази на територији општине Блаце, претежни део земљишта на коме се налазе подземни и надземни електроводови високонапонске и нисконапонске мреже, сагласно одредбама Закона о планирању и изградњи спада у остало грађевинско земљиште, на коме су једини објекти инфраструктуре заправо електроенергетски објекти који су изграђени средствима иницијатора, или земљиште које не представља грађевинско земљиште било које врсте. Иницијатор, такође, указује да оспореном Одлуком није прописан минималан и максималан износ накнаде, као и да јединице локалне самоуправе утврђују различиту висину накнаде за исте објекте иницијатора, а да за то не наводе одговарајуће критеријуме и мерила.

Доносилац оспореног акта у свом одговору Уставном суду наводи да су оспореном Одлуком утврђени критеријуми, мерила, висина, начин и рокови плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Чланом 3. ове одлуке одређено је да накнаду за коришћење изграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа власник објекта. Накнаду за коришћење неизграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа корисник грађевинског земљишта, односно власник објекта на том земљишту. Оспореном Одлуком је грађевинско земљиште подељено на зоне, а чланом 8. висина накнаде за коришћење грађевинског земљишта обрачунава се по м 2 у зависности од делатности. Доносилац оспореног акта на крају закључује да су нетачни наводи иницијатора да је оспорена Одлука супротна чл. 77. и 78. Закона о планирању и изградњи и да је донет незаконит појединачни акт - решење ЈП Дирекција за урбанизам, изградњу и стамбене послове општине Блаце о одређивању висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта за 2009. годину.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:

Скупштина општине Блаце је, на седници од 2. фебруара 2006. године, донела оспорену Одлуку о накнади за коришћење грађевинског земљишта (''Службени лист општине Блаце'', број 1/06), на основу одредаба чл. 77. и 78. Закона о планирању и изградњи (''Службени гласник РС'', бр. 47/03 и 34/06) и члана 30. став 1. тачка 13. Статута општине Блаце (''Службени лист општине Блаце'', број 3/02). Овом одлуком утврђују се критеријуми, мерила, висина, начин и рокови плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта (члан 1.). Одредбама чл. 2. до 5. оспорене Одлуке, које су већим делом преузете из Закона о планирању и изградњи, утврђено је да накнада за коришћење грађевинског земљишта представља приход буџета општине, одређени су обвезници плаћања накнаде, преузети су критеријуми из Закона о планирању и изградњи за одређивање висине накнаде и одређена су правила за плаћање накнаде за коришћење осталог грађевинског земљишта које није у државној својини. Одредбом члана 6. Одлуке одређене су две зоне грађевинског земљишта у зависности од законских критеријума који се односе на погодности које грађевинско земљиште пружа својим корисницима, док је одредбом члана 7. став 1. Одлуке прописано да се накнада за коришћење грађевинског земљишта утврђује по квадратном метру изграђеног корисног стамбеног и пословног простора, који су дефинисани одредбама ст. 2. и 3. овог члана. У члану 8. Одлуке одређена је висина годишње накнаде за коришћење грађевинског земљишта по м 2 у зависности од зоне грађевинског земљишта, намене објекта и врсте делатности коју обвезник накнаде обавља (дата кроз табеларни приказ). Одредбама чл. 9. до 12. оспорене Одлуке прописани су начин и рокови плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта и обавезе обвезника плаћања накнаде и Дирекције за урбанизам, изградњу и стамбене послове општине Блаце у поступку утврђивања, обрачуна и наплате накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Чланом 13. одређено је да непосредни корисници, односно обвезници накнаде за коришћење грађевинског земљишта који су регистровани за обављање више делатности, плаћају накнаду за сваку делатност коју обављају, а према мерилима из ове одлуке и сразмерно површини коју на лицу места користе за обављање сваке од тих делатности, док је одредбама члана 14. Одлуке предвиђено ослобођење од плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта за установе, организације и предузећа у области друштвених делатности, чији се материјални трошкови финансирају из буџета општине Блаце, кориснике социјалне и друге врсте помоћи под условом да чланови њиховог домаћинства не остварују никакве приходе, као и за државне органе и организације, за коришћење грађевинског земљишта у државној својини на коме су изграђени објекти у својини Републике Србије. Одредбама члана 15. Одлуке предвиђено је да се средства од накнаде за коришћење грађевинског земљишта користе у складу са Законом о планирању и изградњи и да ближу расподелу и начин коришћења ових средстава утврђује Управни одбор ЈП Дирекције за урбанизам, изградњу и стамбене послове општине Блаце, уз сагласност оснивача, док је одредбама чл. 16. и 17. Одлуке прописан престанак важења претходне Одлуке која је регулисала ову област и ступање на снагу оспорене Одлуке.

Иницијатор у свом захтеву за оцену уставности и законитости оспорене Одлуке није навео уставноправне разлоге за оспоравање Одлуке у односу на одредбе чл. 84. и 87. Устава, већ је само навео разлоге за оспоравање законитости оспорене Одлуке, па је, сагласно томе, Уставни суд извршио само оцену њене законитости.

Закон о планирању и изградњи (''Службени гласник РС'', бр. 47/03, 34/06, 39/09 - Одлука Уставног суда, 72/09 - други закон), у односу на који иницијатор тражи оцену законитости оспорених Одлука, престао је да важи 11. септембра 2009. године, на основу одредбе члана 222. став 1. Закона о планирању и изградњи (''Службени гласник РС'', бр. 72/09 и 81/09-исправка). Нови Закон о планирању и изградњи не предвиђа плаћање накнаде за коришћење грађевинског земљишта, која је била прописана одредбама члана 77. Закона из 2003. године, због промене у режиму својине на грађевинском земљишту. Међутим, одредбом члана 220. важећег Закона о планирању и изградњи прописано је да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа у складу са Законом о планирању и изградњи из 2003. године, док се наведена накнада не интегрише у порез на имовину. Имајући у виду наведено, Уставни суд је констатовао да се оцена законитости оспорених Одлука може извршити у односу на одредбе Закона о планирању и изградњи из 2003. године, које се односе на накнаду за коришћење грађевинског земљишта, а које су и биле правни основ за њихово доношење.

Законом о планирању и изградњи из 2003. године прописано је: да је грађевинско земљиште оно земљиште на којем су изграђени објекти и земљиште које служи редовној употреби тих објеката, као и земљиште које је, у складу са законом, одговарајућим планом предвиђено за изградњу и редовно коришћење објеката и да се грађевинско земљиште користи према његовој намени и на начин којим се обезбеђује његово рационално коришћење, у складу са законом (члан 67.); да грађевинско земљиште може бити јавно грађевинско земљиште и остало грађевинско земљиште (члан 68.); да јавно грађевинско земљиште одређује општим актом општина, у складу са овим законом и урбанистичким планом, као и да се јавно грађевинско земљиште не може отуђити из државне својине (члан 70. ст. 1. и 7.); да се грађевинско земљиште користи као изграђено и неизграђено, да је изграђено грађевинско земљиште оно земљиште на коме су изграђени објекти у складу са законом, намењени за трајну употребу, док је неизграђено грађевинско земљиште оно земљиште на којем нису изграђени објекти, на којем су изграђени објекти супротно закону или на којем су изграђени привремени објекти (члан 75.). Одредбама члана 77. овог закона одређено је: да накнаду за коришћење изграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа власник објекта (став 1.); да, изузетно, накнаду из става 1. овог члана плаћа носилац права коришћења на објекту, односно посебном делу објекта, а ако је објекат, односно посебан део објекта дат у закуп, накнаду плаћа закупац објекта, односно дела објекта (став 2.); да накнаду за коришћење неизграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа корисник (став 3.); да се висина накнаде из ст. 1. и 2. овог члана утврђује у зависности од обима и степена уређености земљишта, његовог положаја у насељу, опремљености земљишта објектима друштвеног стандарда, саобраћајне повезаности земљишта са локалним, односно градским центром и другим садржајима у насељу, односно погодностима које земљиште има за кориснике (став 4.); да ближе критеријуме, мерила, висину, начин и рокове плаћања накнаде из ст. 1. и 2. овог члана, прописује општина, односно град, односно град Београд (став 5.); да се принудна наплата накнаде из ст. 1. и 2. овог члана врши по прописима којима се уређује порески поступак и пореска администрација (став 6.). Одредбама члана 78. Закона прописано је: да се накнада за коришћење осталог грађевинског земљишта које није у државној својини плаћа ако је то земљиште средствима општине, односно другим средствима у државној својини опремљено основним објектима комуналне инфраструктуре (електрична мрежа, водовод, приступни пут и сл.) (став 1.); да се накнада за коришћење осталог неизграђеног грађевинског земљишта плаћа и у случају ако се то земљиште не приведе намени, односно не понуди у откуп општини ради привођења намени у року од две године од дана доношења урбанистичког плана (став 2.); да се висина накнаде из става 2. овог члана утврђује као и за остало изграђено грађевинско земљиште, у складу са овим законом (став 3.); да се у погледу утврђивања обавезе плаћања накнаде из ст. 1. и 2. овог члана примењују одредбе члана 77. овог закона у погледу мерила, висине, начина, рокова плаћања и принудне наплате накнаде (став 4.).

Законом о локалној самоуправи (''Службени гласник РС'', број 129/07) прописано је да општина, преко својих органа, у складу с Уставом и законом утврђује стопе изворних прихода општине, начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада и да доноси програме уређења грађевинског земљишта, уређује и обезбеђује вршење послова уређења и коришћења грађевинског земљишта и утврђује висину накнаде за уређивање и коришћење грађевинског земљишта (члан 20. тач. 4) и 8)).

Законом о финансирању локалне самоуправе (''Службени гласник РС'', број 62/06) прописано је да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији у које спада, између осталог, и накнада за коришћење грађевинског земљишта (члан 6. тачка 5)) и да стопе изворних прихода, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада утврђује скупштина јединице локалне самоуправе својом одлуком, у складу са законом (члан 7. став 1.).

На основу наведеног, следи да је општина овлашћена да уређује и обезбеђује коришћење грађевинског земљишта, као и да је надлежни орган општине овлашћен да својом одлуком утврди висину накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Међутим, начин и мерила за одређивање висине ове накнаде морају се прописати у складу са законом. Одредбом члана 77. став 4. Закона о планирању и изградњи из 2003. године предвиђени су критеријуми за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта којих се општина мора придржавати приликом одређивања висине ове накнаде. Ти критеријуми односе се на обим и степен уређености земљишта, његов положај у насељу, опремљеност земљишта објектима друштвеног стандарда, саобраћајне повезаности земљишта са локалним, односно градским центром, радним зонама и другим садржајима у насељу, односно погодностима које земљиште има за кориснике. Сагласно ставу 5. истог члана Закона, општина има овлашћење да у оквиру наведених Законом утврђених критеријума својим актом пропише ближе критеријуме и мерила за плаћање предметне накнаде. Наведено овлашћење омогућава ефикасније вредновање појединих законских критеријума, нарочито оних који су шире постављени, без посебне конкретизације, али не значи право јединице локалне самоуправе да пропише неке нове критеријуме који нису предвиђени Законом о планирању и изградњи. Наиме, критеријуми предвиђени наведеним законом се односе на опште погодности које грађевинско земљиште пружа својим корисницима према обиму и степену уређености, положају и опремљености. У Закону нису наведене све погодности које би грађевинско земљиште могло да пружи корисницима грађевинског земљишта у различитим јединицама локалне самоуправе имајући у виду њихове специфичности, па је само у том делу остављено надлежним органима јединица локалне самоуправе да евентуално ближе уреде неке критеријуме који би због тих специфичности могли да представљају погодности за кориснике грађевинског земљишта на територији појединих општина, односно градова.

Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је Скупштина општине Блаце била овлашћена да оспореном Одлуком о накнади за коришћење грађевинског земљишта пропише ближе критеријуме, мерила, висину, начин и рокове плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта на територији општине Блаце. Међутим, чланом 4. оспорене Одлуке Скупштина општине Блаце је само преузела критеријуме из одредбе члана 77. став 4. Закона о планирању и изградњи, при чему их није ближе разрадила на основу овлашћења из става 5. истог члана Закона, већ је на основу законских критеријума одредила две зоне грађевинског земљишта на територији своје општине, чије границе је одредила чланом 6. оспорене Одлуке, али је зато прописујући висину накнаде за коришћење грађевинског земљишта на годишњем нивоу, у члану 8. оспорене Одлуке увела још два критеријума од којих зависи висина накнаде – намену објекта и врсту делатности коју обвезник обавља. Ови додатни критеријуми нису предвиђени Законом, и не садржи их ни члан 4. Одлуке.

Поступајући на описани начин Скупштина општине Блаце није на основу законског овлашћења из члана 77. став 5. Закона о планирању и изградњи ближе прописала већ утврђене законске критеријуме, већ је одредила да се на основу намене објекта (за становање или обављање пословне делатности) и врсте делатности коју корисник обавља у свом пословном простору, непосредно одређује висина накнаде за коришћење грађевинског земљишта према зонама које су утврђене оспореном Одлуком. То конкретно значи да корисник стана у И зони плаћа накнаду која је различита у односу на кориснике пословног простора, док корисници пословног простора у овој зони плаћају различите накнаде за коришћење истог грађевинског земљишта, у зависности од тога да ли обављају услужне делатности или копнени саобраћај, укључујући и ПТТ саобраћај и пренос и дистрибуцију електричне енергије или се, пак, баве занатском делатношћу, односно индустријском производњом. Овакав начин одређивања висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта био је могућ у време важења Закона о грађевинском земљишту (''Службени гласник РС'', бр. 44/95, 16/97 и 23/01), јер је одредбама члана 27. овог закона било прописано да мерила, висину, начин и рокове плаћања накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта утврђује општина својим актом, којим се то земљиште може различито категорисати, према погодностима које оно пружа, с обзиром на положај у насељеном месту и намени коришћења (за становање, за производњу или другу делатност). Значи намена коришћења објекта је била један од законских критеријума на основу којих су се цениле погодности које грађевинско земљиште пружа корисницима и на основу кога се утврђивала висина накнаде за његово коришћење. Међутим, Закон о грађевинском земљишту је престао да важи 13. маја 2003. године, ступањем на снагу Закона о планирању и изградњи из 2003. године, из кога је изостављен наведени критеријум. Законом о планирању и изградњи су утврђени нови критеријуми за одређивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта, а општини је дато само овлашћење да пропише ближе критеријуме за одређивање висине ове накнаде, у складу са критеријумима прописаним тим законом.

Према оцени Уставног суда, намена објекта и врста делатности коју обавља корисник грађевинског земљишта могу бити од значаја за утврђивање одговарајућих пореских обавеза, али то нису критеријуми за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта који су прописани Законом о планирању и изградњи из 2003. године, а свакако не могу бити ближи критеријуми за одређивање погодности које грађевинско земљиште пружа кориснику грађевинског земљишта, јер се у самом Закону прописује шта могу бити погодности ове врсте. Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да је Скупштина општине Блаце прекорачила законска овлашћења у прописивању ближих критеријума за одређивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта, јер је, супротно Закону о планирању и изградњи из 2003. године, одредбама члана 8. оспорене Одлуке предвидела два критеријума која овај Закон не садржи, а односе се на намену објекта и на врсту делатности коју обвезник обавља. Сагласно наведеном, Уставни суд је оценио да одредбе члана 8. оспорене Одлуке нису у сагласности са чланом 77. став 5. Закона о планирању и изградњи из 2003. године. Из истих разлога, Уставни суд је оценио да ни одредба члана 13. оспорене Одлуке није у сагласности са Законом о планирању и изградњи, јер се одредбом овог члана Одлуке одређује начин одређивања висина накнаде за коришћење грађевинског земљишта за обвезнике који су регистровани за обављање више делатности.

Одредбама члана 14. оспорене Одлуке одређени су субјекти који су ослобођени плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Разматрајући одредбе овог члана Одлуке, Уставни суд је констатовао да су одредбама члана 77. ст. 1. до 3. Закона о планирању и изградњи из 2003. године одређени обвезници плаћања накнаде за коришћење изграђеног и неизграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини, а да је одредбом члана 78. став 1. Закона утврђена обавеза плаћања накнаде за коришћење осталог грађевинског земљишта које није у државној својини само под условом да је то земљиште средствима општине, односно другим средствима у државној својини опремљено основним објектима инфраструктуре. Наведени Закон не садржи одредбе којима се обвезници накнаде за коришћење грађевинског земљишта ослобађају обавезе плаћања ове врсте накнаде, нити одредбе којима се орган јединице локалне самоуправе овлашћује да пропише ослобађање од плаћања ове накнаде. Имајући у виду наведено, Уставни суд је оценио да Скупштина општине Блаце није имала законско овлашћење да од обавезе плаћања ове накнаде изузме поједине субјекте. Из тих разлога Уставни суд је оценио да одредбе члана 14. оспорене Одлуке нису у сагласности са одредбама чл. 77. и 78. Закона о планирању и изградњи из 2003. године.

На основу изнетог, Уставни суд је утврдио да одредбе чл. 8, 13. и 14. оспорене Одлуке о накнади за коришћење грађевинског земљишта, коју је донела Скупштина општине Блаце, нису у сагласности са законом. Уставни суд је на основу одредбе члана 53. став 2. Закона о Уставном суду (''Службени гласник РС'', број 109/07), одлучио без доношења решења о покретању поступка, јер су наведеним одредбама оспорене Одлуке регулисана питања о којима Суд већ има заузет став, изражен у донетим одлукама поводом истог спорног уставноправног питања у предметима ИУл-157/2009 од 16. априла 2010. године и ИУл-154/2009 од 20. маја 2010. године.

У односу на остале одредбе оспорене Одлуке, Уставни суд је оценио да нема основа за покретање поступка за утврђивање њихове незаконитости, те, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду, у овом делу иницијативу није прихватио.

Поводом навода иницијатора да се из оспорене Одлуке не може утврдити за које грађевинско земљиште општине Блаце се одређује накнада, где се земљиште налази, које је површине и врсте грађевинско земљиште, те на који начин је опремљено објектима инфраструктуре, Уставни суд констатује да наведена материја није предмет уређења ове Одлуке, већ других општих аката надлежног органа Општине. Поред наведеног, Уставни суд констатује да није надлежан да оцењује оправданост различито утврђене висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта у општинама на подручју градова Ниша, Зајечара и Лесковца, као и да није надлежан да оцењује уставност и законитост решења о утврђивању накнаде појединим обвезницима, јер се ради о појединачним, а не о општим правним актима.

Имајући у виду све изложено, Устани суд је, на основу одредаба члана 45. тачка 4) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду и одредбе члана 84. Пословника о раду Уставног суда (''Службени гласник РС'', бр. 24/08 и 27/08), донео Одлуку као у изреци.

На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, одредбе чл. 8. 13. и 14. Одлуке о накнади за коришћење грађевинског земљишта (''Службени лист општине Блаце'', број 1/06), коју је донела Скупштина општине Блаце, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у ''Службеном гласнику Републике Србије''.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Боса Ненадић