Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахуд ин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 6. децембра 2012. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Утврђује се да одредбе чл. 185. до 200. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-исправка, 64/10-УС и 24/11), нису у сагласности са Уставом.

2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу одредаба члана 185. ст. 6. до 14, чл. 187, 188, 190. и 193. Закона о планирању и изградњи из тачке 1. .

Образложење

И

Решењем Уставног суда ИУз-295/2009 од 3. марта 2011. године, поводом поднетих иницијатива грађана, покренут је поступак за оцену уставности одредаба чл. 185. до 200. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09 и 81/09), којима је уређен институт „легализације објеката“ као накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за објекат, односно делове објекта изграђене или реконструисане без грађевинске дозволе. Наведеним решењем Суд је оценио да се, са аспекта одредаба чл. 3. и 21. Устава, које утврђују начела владавине права и правне једнакости, основано постављају питања - да ли је оспореним одредбама Закона које прописују начин, услове и рокове за легализацију бесправно изграђених објеката противно начину и условима изградње објеката утврђених истим законом, законодавац прекршио уставни принцип владавине права у делу који се односи на обавезу повиновања власти Уставу, односно, да ли је прописивањем поступка изградње објеката који се односи на потребну врсту и садржину техничке документације и грађевинску и употребну дозволу, на начин којим се одступа од основног концепта овог закона, прекршен принцип једнакости грађана пред Уставом и законом. Осим тога, Суд је у наведеном решењу указао да је поводом оцене уставности института „легализације објеката“ који је био садржан у претходном закону – Закону о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 47/03), поступак пред Уставним судом окончан Одлуком ИУ-187/2003 од 3. фебруара 2005. године („Службени гласник РС“, број 28/05), којом су, поред осталог, одбијени предлози и нису прихваћене иницијативе за оцењивање уставности одредаба чл. 160, 161. и 163. наведеног закона, при чему је Суд донету одлуку темељио и на констатацији да је законодавац, прописујући услове и рокове за легализацију бесправно изграђених објеката у прелазним и завршним одредбама тог закона, окончао могућност заснивања права вршењем незаконитих правних радњи и омогућио лицима која су извршила бесправну изградњу – увођење такве изградње у правне оквире.

Наведено решење Уставни суд је, на основу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11) , доставио Народној скупштини на одговор 25. марта 2011. године, али одговор није добијен.

После доношења овог решења, Суду су поднете две нове иницијативе у којима је оспорена уставност одредбе члана 185. став 2. Закона, тврдњом да противно одредби члана 197. став 1. Устава садржи повратно дејство, а да због непрецизности може бити извор „манипулација и злоупотреба“, као и одредабе члана 195. ст. 5. и 9. Закона, тврдњом о повратном дејству става 5. члана 195. Закона , а све из разлога што, по мишљењу иницијатора, захтев за плаћање накнаде за уређивање грађевинског земљишта у поступцима легализације има карактер захтева за поновљено плаћање по истом основу, с обзиром на то да власнике стамбених зграда изграђених без дозволе, већ од изградње таквог објекта терети плаћање „доприноса за изградњу градског грађевинског земљишта“, док прописани поступак „договарања“ о накнади у поступку легализације, ставља у повољнији положај орган, односно организацију која уређује грађевинско земљиште, поред осталог и из разлога што Закон не одређује за који се период уназад утврђује накнада.

У току поступка пред Уставним судом донет је Закон о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 24/11), који је ступио на снагу 5. априла 2011. године, чијим су одредбама измењене и допуњене поједине од оспорених одред аба чл. 185. до 200. Закона у односу на које је Решењем Уставног суда био покренут поступак.

Предлозима два овлашћена предлагача који су поднети Суду након ступања на снагу наведених измена и допуна Закона, и то предлогом Градске управе за урбанизам града Чачка од 15. априла 2011. године и предлогом Заштитника грађана од 19. јула 2012. године, покренути су поступци за оцену уставности појединих одредаба Закона које се односе на легализацију, и то у садржини коју имају након извршених измена и допуна Закона. За вођење поступка по наведеним предлозима формиран је предмет ИУз-117/2011 у којем су, дописима Суда од 24. јануара и 26. септембра 2012. године, предлози овлашћених предлагача достављени Народној скупштини на одговор у смислу члана 107. став 1. Закона о Уставном суду. На основу одредаба члана 42. ст. 1. и 2. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, бр. 24/08, 27/08 и 76/11), предмет ИУз-117/2011 је спојен са овим предметом ИУз-295/2009, ради вођења јединственог поступка и одлучивања.

С обзиром на то да Народна скупштина није доставила одговор, Суд је на основу одредбе члана 34. став 3. Закона о Уставном суду, наставио поступак.

У предлогу Градске управе за урбанизам града Чачка, којим је покренут поступак за оцењивање сагласности одредаба члана 185. ст. 6. до 14. и чл. 187, 188, 190. и 193. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09, 64/10 и 24/11) са Уставом и потврђеним међународним уговором, истакнуто је да су оспореним одредбама Закона, а нарочито њиховом садржином која је утврђена Законом о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 24/11), повређене одредбе члана 21. ст. 1. и 2, члана 36. став 1, члана 58, члана 97. тачка 12, члана 190. став 1. тачка 2. Устава и члана 1 . Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Своје тврдње предлагач образлаже наводима да оспорене одредбе Закона прописују посебне бенефициране услове за накнадно прибављање грађевинске дозволе за објекте изграђене без грађевинске дозволе, чиме се дају неосноване привилегије лицима која су кршила прописе о градњи што је , иначе, до 2003. године третирано као прекршај, а од 2003. године као кривично дело, а да се прописивањем различитих услова за о стваривање истог права повређују уставно начело о забрани дискриминације и право на једнаку заштиту права у поступку пред органима власти. У том смислу, предлагач наводи: да прописана умањења накнаде за уређење грађевинског земљишта смањују обавезе бесправних градитеља на 1% од износа који терети лица која намирују трошкове у редовном поступку прибављања грађевинске дозволе (члан 185.); да се грађевинска дозвола може добити без обзира на намену простора утврђену урбанистичким планом и прописана правила грађења , што значи различито од режима који за редовну градњу прописују одредбе чл. 54, 57. и 135. Закона; да се грађевинска дозвола може добити чак и за објекат изграђен на зеленој површини или у заштитном појасу магистралног или регионалног пута „ако управљач јавног добра да сагласност за издавање дозволе“, иако за остала лица важи правило из Закона о јавним путевима које забрањује градњу у заштитном појасу (члан 187 .); да се за ова лица захтева само да имају право коришћења на грађевинском земљишту, док се за друга лица захтева право својине или закупа на грађевинском земљишту (чл . 188. и 190.); да се и захтев за доказивањем права коришћења релативизује, до свођења на доказ о државини на земљишту (члан 193 .). Предлагач сматра да је прописивањем умањења накнаде за уређење грађевинског земљишта у члану 185. Закон „преузео“ Уставом одређену изворну надлежност општине која је афирмисана и Законом о локалној самоуправи, а да је такође, противно уставном положају општине и уставним о влашћењима законодавног органа, овластио министра да утврди критеријуме за умањење накнаде у поступку легализације, чиме су повређене одредбе члана 97. тачка 12. и члана 190. став 1. тачка 2. Устава. Предлагач посебно истиче да режим легализације прописан оспореним одредбама Закона противречи и основним правилима својинско-правних односа садржаним у Закону о основама својинскоправних односа, те указује на неоснованост законског конституисања претпоставке „о датој сагласности за легализацију“ кој у оспорени закон успоставља у корист бесправног градитеља а на штету сувласника/сукорисника земљишта чија права на земљишту бивају на тај начин дел имично или у целини „експроприсана“ остваривањем легализације бесправног објекта (члан 193. став 3.). У вези са овим аспектом, предлагач указује на повреду гаранције мирног уживања имовине стечене на основу закона из члана 58. Устава и члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, као и на праксу Европског суда за људска права, позивом на случај „Костић против Србије“ ( представка број 41760/4 од 25. новембра 2008. године), упозорава на потребу спречавања даљих штетних последица које настају применом оспорених одредаба Закона и предлаже да Уставни суд до доношења коначне одлуке о уставности оспорених одредаба Закона, обустави од извршења све појединачне акте и радње предузете на основу оспорених одредаба Закона о планирању и изградњи.

Заштитник грађана у свом предлогу за оцену уставности истакао је као спорну одредбу члана 83. став 2. Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 24/11), у делу у којем се у члану 193. Закона („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-испр. и 64/10-одлука УС) додаје став 3, а спорним делом те одредбе утврђује: „Сматраће се да је сувласник, односно сукорисник на предметном земљишту дао сагласност за легализацију, ако је знао или могао знати за изградњу предметног објекта, односно за извођење радова, али се у време изградње није томе противио“. Позивом на одредбе чл. 18. и 20, члана 21. ст. 1. и 2. и члана 58. ст. 1. и 2. Устава, као и на одредбе члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, те члана 135. став 3. Закона о планирању и изградњи и члана 15. став 4. Закона о основама својинскоправних односа, предлагач сматра да је оспорена законска одредба несагласна са зајемченим људским правима и условима за остваривање зајемчених људских права, као и да се њеном применом ограничава право на имовину, уз истовремено непоштовање начела забране дискриминације и правне сигурности грађана, гарантованих међународним документима, Уставом и законом. Предлагач образлаже своје наводе тврдњом да оспорена одредба наведеног закона омогућава бесправном градитељу да у значајној мери, а некад и потпуно, ограничи својинска овлашћења постојећих сувласника, односно сукорисника парцеле , и то под условима који су неодређено прописани, које је притом тешко утврдити и доказати, због чега омогућава злоупотребу права и уноси правну несигурност међу грађане. Наводи се и то да установљена претпоставка да је сувласник , односно сукорисник дао сагласност за легализацију ако је знао или је могао знати за изградњу али се у време изградње није томе противио, ствара потенцијалну могућност за кршење права великог броја грађана Републике Србије, јер према расположивим подацима, 50% свих захтева за легализацију чине захтеви за легализацију објеката који се налазе на земљишту на којем више лица има право својине или коришћења. Указује се и на то да околност да управни поступак, због своје правне природе, садржи ограничења у погледу могућности прецизног утврђивања времена грађења таквог објекта, односно одсуства противљења, изазива сумњу да се на поуздан начин може установити да ли је сувласник парцеле „знао или могао знати за његову изградњу“, односно да се „није противио изградњи“ , што значи да се ради о чињеницама које подлежу дискреционом оцењивању и одлучивању. Оспореном одредбом се, по мишљењу предлагача, грађани-власници објекта изграђеног без грађевинске дозволе доводе у далеко повољнији положај у односу на грађане који су објекте градили уз поштовање правних прописа и напомиње да је истовремено са оспореном одредбом, на снази одредба члана 135. став 3. Закона о планирању и изградњи којом је прописано да се уз захтев за издавање грађевинске дозволе, мимо поступка легализације, за изградњу објеката на земљишту у сувласништву више лица, прилаже оверена писмена сагласност тих лица, без изузетка, а да такво решење предвиђа и одредба члана 15. став 4. Закона о основама својинскоправних односа („Службени лист СФРЈ“, бр. 6/80 и 36/90, „Службени лист СРЈ“, број 29/96 и „Службени гласник РС“, број 115/05 –др. закон) када прописује обавезну сагласност свих сувласника ствари за предузимање послова који прелазе оквир редовног управљања ствари.

ИИ

Уставни суд је, у спроведеном поступку, увидом у одредбе оспорених чл. 185. до 200. Закона о планирању и изградњи ("Службени гласник РС", бр. 72/09, 81/09-исправка, 64/10-УС и 24/11) , утврдио је да у интегралном тексту прописују следеће:

Члан 185. Закона одређује да у смислу одредаба овог закона легализација јесте накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за објекат, односно делове објекта изграђене или реконструисане без грађевинске дозволе (став 1 .), да ће се грађевинска дозвола издати за све објекте који су изграђени, реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу до дана ступања на снагу овог закона (11. септембар 2009. године) (став 2.), да се грађевинска дозвола може издати и за објекте изграђене на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта на којима је приликом извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе , односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, а да ће се употребна дозвола за те објекте издати ако испуњавају и друге услове за коришћење, а користе се без употребне дозволе (ст. 3. и 4 .), предвиђа могућност издавања грађевинске и употребне дозволе једним решењем (став 5.), прописује правила за утврђивање накнаде за уређивање грађевинског земљишта у поступцима легализације – предвиђањем процентуалних умањења зависно од нето корисне површине по члану породичног домаћинства уз изузетке за објекте изграђене у екстра и првој урбанистичкој зони у складу са општим актом јединице локалне самоуправе (став 6 .), прописује да јединица локалне самоуправе на чијој се територији налази објекат који је предмет легализације утврђује износ накнаде из става 6. (став 7.), да право на прописано умањење накнаде има лице које је изградњом или куповином породичног стамбеног објекта или стана у стамбеној згради трајно решавало своје стамбено питање, односно ако оно или чланови његовог породичног домаћинства немају другу непокретност на територији јединице локалне самоуправе на којој се налази објекат који је предмет легализације, а за који је поднет захтев за легализацију у складу са овим законом (став 8.), да се накнада за уређивање грађевинског земљишта са прописаним умањењем може платити у једнаким месечним ратама, на период који не може бити дужи од 20 година (став 9.), да право на умањење накнаде имају власници породичних стамбених објеката и станова у стамбеним зградама у износу од 60% на првих 100 м2 објекта који је предмет легализације, осим за објекте изграђене у екстра или првој зони изграђености у складу са општим актом јединице локалне самоуправе (став 10.), да право на умањење накнаде прописано ст. 6. и 10. могу да остваре лица која до 30. јуна 2012. године закључе уговор са јединицом локалне самоуправе о уређивању међусобних односа у погледу накнаде за уређивање грађевинског земљишта или уговор о уређивању међусобних односа у погледу прибављања прописане документације (став 11.), да на основу писменог овлашћења власника, документацију прописану овим законом у поступцима легализације може обезбедити и јединица локалне самоуправе, да се уговор о уређивању међусобних односа у погледу прибављања прописане документације закључује између јединице локалне самоуправе и власника, а да ближе услове у вези са садржином уговора, трошкова и начина плаћања уређује јединица локалне самоуправе општим актом који доноси у року од 60 дана од дана ступања на снагу овог закона (5. априла 2011. године, као дана ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона из 2011. године) (став 12.) , да критеријуме за умањење накнаде „посебно“ за објекте изграђене из средстава буџета Републике Србије, аутономне покрајине , односно јединице локалне самоуправе, односно средстава правних лица чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, као и услове и начин легализације утврђује министар надлежан за послове грађевинарства у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закона (став 13.), да јединица локалне самоуправе може да пропише да део накнаде за уређивање грађевинског земљишта коју власник објекта није платио за изградњу линијске комуналне инфраструктуре (водовод, канализација, јавни пут) до добијања грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, плати по изградњи исте, односно пре прикључења објекта власника на линијску комуналну инфраструктуру (став 14.).

Члан 186. Закона прописује да се поступак легализације покреће по захтеву власника бесправно изграђеног објекта, односно његовог дела, да се захтев подноси у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона, и да власници који су поднели пријаву за легализацију по раније важећем закону у прописаним роковима, немају обавезу подношења захтева за легализацију у смислу одредаба овог закона већ ће се та пријава сматрати захтевом у смислу овог закона.

Члан 187. Закона својим одредбама утврђује: став ом 1. - случајеве у којима се за објекте изграђене односно реконструисане или дограђене, не може накнадно издати грађевинска дозвола, и као такве одређује објекте који су изграђени на земљишту неповољном за грађење (тачка 1)), изграђени од материјала који не обезбеђује трајност и сигурност (тачка 2)), изграђени на површинама јавне намене, земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене или површине јавне намене за које се, у складу са одредбама посебног закона, утврђује јавни интерес (тачка 3)), изграђени , односно реконструисани у И степену заштите природног добра, односно у зони заштите културног добра од изузетног значаја и зони заштите културних добара уписаних у Листу светске културне баштине, односно ако су изведени радови, без претходно прибављеног мишљења органа односно организације која се бави пословима заштите непокретних културних добара (тачка 4)); ставом 2. - да ће, изузетно од одредбе става 1. тачка 3) , надлежни орган издати накнадно грађевинску и употребну дозволу ако је објекат изграђен на зеленој површини (осим објеката изграђених на постојећим, односно планираним парковским површинама) или ако је објекат изграђен у заштитном појасу магистралног или регионалног пута, ако орган, посебна организација, јавно предузеће или неко друго правно лице као управљач јавног добра, у складу са посебним законом, да сагласност за легализацију предметног објекта, осим за линијске инфраструктурне објекте за које грађевинску дозволу издаје надлежно министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине или ако је тај објекат у функцији јавне намене ; став ом 3. - да објекти изграђени, односно реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе у ИИ степену заштите природног добра, могу бити предмет легализације ако су изграђени пре доношења акта о стављању тог природног добра под заштиту или су изграђени из буџета Републике Србије, аутономне покрајине , односно јединице локалне самоуправе, односно средстава правних лица чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, одно сно јединица локалне самоуправе; ставом 4. - да објекти изграђени , односно реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе у ИИИ степену заштите природног добра, могу бити предмет легализације ако су изграђени пре доношења акта о стављању тог природног добра под заштиту или су изграђени у складу са вредностима, потенцијалима и капацитетима заштићеног простора, у складу са принципима одрживог развоја, о чему доказ од надлежног органа, односно организације која се бави пословима заштите природног добра прибавља орган надлежан за издавање грађевинске дозволе у поступку легализације ; ставом 5. - да се, у случају кад се као доказ у поступку легализације прилаже записник о извршеном вештачењу о техничкој исправности и испуњености услова за употребу објекта или пројекат изведеног објекта који не садржи све потребне пројекте инсталација, не прибавља сагласност у погледу мера заштите од пожара, а надлежни орган констатује у диспозитиву решења да, с обзиром на минималну техничку документацију која се прилаже уз захтев, Република Србија не гарантује за стабилност и сигурност објекта; ставом 6. - да се одредба става 5. не примењује на објекте из члана 133. став 1. тач. 2), 3), 4), 5), 10) и 11) овог закона, као и на индустријске објекте у којима се производе, прерађују и дистрибуирају експлозивне материје, опасне материје и запаљиве течности и гасови .

Члан 188. Закона прописује да се уз захтев за накнадно издавање грађевинске дозволе за породичне стамбене објекте до 300 м2 бруто развијене грађевинске површине подноси доказ о праву својине, закупа или коришћења на грађевинском земљишту, односно доказ о праву својине на објекту или стану, фотографије објекта и технички извештај о стању објекта са геодетским снимком који садржи снимак објекта који је предмет легализације, бруто развијену грађевинску површину у основи објекта, спратност (по потреби и спецификацију посебних физичких делова по етажама), као и доказ о уплати административне таксе (став 1.), да технички извештај може да израђује и предузетник који испуњава услове за одговорног пројектанта или одговорног извођача радова, те да документацију може да обезбеди и јединица локалне самоуправе на основу писменог овлашћења власника. (ст. 2. и 3.).

Члан 189. Закона прописује да се уз захтев за накнадно издавање грађевинске дозволе за стамбене објекте са више станова, стамбено -пословне објекте, пословне и производне објекте, подноси доказ о праву својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно праву својине на објекту, фотографије објекта и записник о извршеном вештачењу о испуњености услова за употребу објекта, са спецификацијом посебних физичких делова, који садржи геодетски снимак објекта на копији плана парцеле, са исказаном бруто развијеном грађевинском површином, израђен од стране привредног друштва, односно другог правног лица уписаног у одговарајући регистар и доказ о уплати административне таксе (став 1.), да захтев може поднети и сваки власник посебног физичког дела објекта (став 2.), да се решење издаје за објекат са обавезном спецификацијом посебних физичких делова тог објекта (став 3.), да власници посебних физичких делова у објекту за који је издато решење, могу остварити право уписа својине на тим посебним физичким деловима у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима (став 4.), да се одредбе овог члана не примењују на објекте из члана 133. став 1. тач. 2), 3), 4), 10) и 11), већ се за те објекте уз захтев подноси доказ о праву својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно праву својине на објекту, пројекат изведеног објекта израђен у складу са овим законом, и доказ о уплати административне таксе (ст. 5. и 6.) .

Члан 190. Закона прописује да се уз захтев за накнадно издавање решења о пријави радова за изградњу помоћног објекта подноси доказ о праву својине, закупа, односно коришћења на грађевинском земљишту, односно праву својине на објекту, фотографије и скица објекта, са назнаком површине и подацима о материјалу од кога је изграђен.

Члан 191. Закона прописује да се уз захтев за накнадно издавање грађевинске дозволе за објекте изграђене из средстава буџета Републике Србије, аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, односно средстава правних лица чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, подноси записник о извршеном вештачењу о техничкој исправности и испуњености услова за употребу објекта, са спецификацијом посебних физичких делова који садржи геодетски снимак објекта на копији плана парцеле, са исказаном бруто развијеном грађевинском површином у основи објекта, израђен од стране привредног друштва , односно другог правног лица уписаног у одговарајући регистар (став 1.), да у случају да се објекти из става 1. не користе за потребе или нису у функцији остваривања надлежности државних органа и организација и органа територијалне или локалне самоуправе, односно делатности јавног предузећа , односно другог лица чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, поред доказа из става 1, подноси се и доказ о решеним имовинско-правним односима у складу са одредбама овог закона које се односе на поступак легализације објеката, и доказ о уређивању међусобних односа са органом, односно организацијом која уређује грађевинско земљиште (став 2.), да грађевинску дозволу из става 1. издаје орган надлежан за издавање грађевинске дозволе која се објављује на огласној табли надлежног органа (став 3.), те да се на решење којим се издаје грађевинска дозвола „из става 2“ овог члана може изјавити жалба у року од седам дана од дана јавног оглашавања, а ако је решење издало надлежно министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине, може се тужбом покренути управни спор (став 4.).

Члан 192. Закона прописује : да се уз захтев за накнадно издавање грађавинске дозволе за радове на изградњи објеката за које је издато одобрење за изградњу по прописима који су важили до дана ступања на снагу овог закона, а којим је одступљено од издатог одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, подноси доказ о праву својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно праву својине на објекту, пројекат изведеног објекта израђен у складу са овим законом и доказ о уплати административне таксе.

Члан 193. Закона прописује : да се поред доказа који су прописани у чл. 188. и 189. Закона, као доказ о решеним имовинско-правним односима на грађевинском земљишту сматра и - за објекат изграђен на грађевинском земљишту у својини другог лица – правноснажна судска одлука којом је утврђено право својине на земљишту, коју власник прибави у складу са прописима о својинскоправним односима, за објекат изграђен на грађевинском земљишту – уговор о преносу права коришћења, односно куповини земљишта, који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који је оверен код надлежног суда, као и сви други правни послови на основу којих је подносилац стекао право државине на земљишту , уговор о куповини објекта или куповини објекта у изградњи између власника, односно корисника земљишта и подносиоца захтева, ко ји је оверен код надлежног суда, уговор о суинвестирању изградње објекта закључен између власника, односно корисника земљишта и подносиоца захтева, који је оверен код надлежног суда , уговор о откупу стана у објекту који је изграђен на земљишту које је у јавној својини, као и сви други правни послови на основу којих се на несумњив начин може утврдити правни континуитет промета заемљишта, објекта , односно посебног дела објекта, пр авноснажно решење о наслеђивању, правноснажно решење о статусној промени привредног друштва из кога се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева (став 1. тач . 1) и 2)); да ако се као доказ из става 1. прилаже уговор о преносу права коришћења који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који није судски оверен, по захтеву подносиоца захтева, орган надлежан за имовинско-правне односе на чијој територији се налази предметно земљиште доноси решење о престанку права коришћења дотадашњег корисника и утврђује право коришћења у корист подносиоца захтева, а по правноснажности тог решења, орган надлежан за легализацију га прихвата као доказ о решеним имовинско-правним односима на земљишту (став 2.); да кад је предмет легализације објекат саграђен на грађевинском земљишту које је у сусвојини, односно сукоришћењу више лица, поред доказа о решеном имовинско-правном основу подносиоца захтева, доставља се и писмена сагласност свих сувласника, односно сукорисника на грађевинском земљишту, која је судски оверена, а да ће се сматрати да је сувласник , односно сукорисник на предметном земљишту дао сагласност за легализацију, ако је знао или могао знати за изградњу предметног објекта, односно за извођење радова, али се у време изградње томе није противио (став 3.) .

Члан 194. Закона прописује, поред осталог, да власници бесправно изграђених објеката , који су поднели пријаве у складу са раније важећим законом, достављају у року од 60 дана од дана ступања на снагу овог закона доказе за легализацију прописане овим законом (став 2 .) и уређује поступање органа надлежног за накнадно издавање грађевинске дозволе у погледу испитивања потпуности поднетог захтева и потребних доказа, поступања са непотпуним захтевима и право жалбе, односно право на покретање управног спора у случају доношења закључка о одбацивању непотпуног захтева који није допуњен у остављеном року (ст. 1, 3, 4. и 5.), те достављање правноснажног закључка надлежној грађевинској инспекцији (став 6.) .

Члан 195. Закона уређује поступање органа по уредно поднетом захтеву то јест посту пак одлучивања о могућностима легализације, те предвиђа одбијање захтева за случај да утврди да не постоји могућност легализације, са правом на жалбу, односно покретање управног спора против донетог решења и достављање правноснажног решења надлежној грађевинској инспекцији (ст. 1, 2, 3. и 4.) и поступање у случају утврђења да постоји могућност легализације, за који предвиђа позивање подносиоца захтева да у року од 60 дана достави доказ о уређивању међусобних односа са органом , односно организацијом која уређује грађевинско земљиште, издавање једним решењем грађевинске и употребне дозволе у року од 15 дана од достављања доказа, односно поступак за случај да наведени доказ није поднет (ст. 5, 6, 9, 10. и 11.), утврђује да је правноснажно решење основ за упис права својине у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима (став 7.) и налаже да орган надлежан за упис права својине у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима, приликом уписа објекта ставља забележбу да је право својине на објекту утврђено на основу грађевинске и употребне дозволе издате у поступку легализације, те да с обзиром на минималну техничку документацију која је прописана, Република Србија не гарантује за стабилност и сигурност објекта (став 8.).

Члан 196. Закона утврђује овлашћење министра надлежног за послове грађевинарства да прописује ближе критеријуме из члана 187. Закона , који уређује случајеве у којима се објекат не може легализовати, начин израде и садржину техничке документације прописане за поступак легализације, пројекта изведеног објекта, те садржину и начин издавања грађевинске и употребне дозволе за објекте који су предмет легализације.

Члан 197. Закона утврђује : да се неће извршавати рушење објеката који су до ступања на снагу овог закона изграђени , односно реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе , односно без одобрења за изградњу, нити ће се за те објекте доносити решење о уклањању, до правноснажно окончаног поступка легализације (став 1.); да ће грађевински инспектор без одлагања донети решење о уклањању објекта ако решење о рушењу није донето и ако утврди да се објекат гради или да је његово грађење завршено без грађевинске дозволе после ступања на снагу овог закона (став 2.).

Члан 198. Закона утрђује да се правноснажним окончањем поступка којим се одбацује или одбија захтев за легализацију, стичу услови за уклањање објекта , односно његовог дела, да надлежни орган доставља без одлагања правноснажни акт грађевинској инспекцији, а да је грађевински инспектор дужан да одмах по добијању акта донесе решење о уклањању објекта , односно дела објекта у складу са одредбама овог закона, ако такво решење већ није донето.

Члан 199. Закона прописује да објекат за који је поднет захтев за легализацију у складу са одредбама овог закона, а који је изграђен до 11. септембра 2009. године, може привремено, до правноснажно окончаног поступка легализације, бити прикључен на електроенергетску, гасну, и мрежу електронских комуникација или мрежу даљинског грејања, водовод и канализацију (став 1.), а да ако објекат не буде легализован у складу са овим законом, грађевински инспектор је дужан да без одлагања, по добијању акта из члана 198. став 1. овог закона примерак тог акта достави јавном комуналном предузећу или привредном друштву које је привремено прикључило објекат на своју мрежу, односно инфраструктуру, а то јавно комунално предузеће или привредно друштво је дужно да без одлагања искључи објекат са мреже односно инфраструктуре (ст. 2. и 3.).

Члан 200. Закона утврђује обавезу јединица локалне самоуправе да у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона, доставе министарству надлежном за по слове грађевинарства списак свих објеката изграђених, односно реконструисаних или дограђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта до дана ступања на снагу овог закона, а који нису порушени на основу закона који престаје да важи даном ступања на снагу овог закона (став 1.), а да списак објеката садржи датум изградње, односно реконструкције или доградње објекта, намену, површину, име власника, као и податке о донетом решењу о рушењу (став 2.).

ИИИ

Одредбама Устава Републике Србије са становишта којих је у Решењу Суда о покретању поступка, предлозима овлашћених предлагача и иницијативама доведена у сумњу уставна заснованост оспорених одредаба Закона, утврђено је: да је владавина права основна претпоставка Устава која почива на неотуђивим људским правима, а да се остварује, поред осталог и уставним јемствима људских и мањинских права, и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да се људска и мањинска права зајемчена Уставом непосредно примењују, да се законом може прописати начин остваривања људских права зајемчених општеприхваћеним правилима међународног права, потврђеним међународним уговорима и законима само ако је то Уставом изричито предвиђено или ако је то неопходно за остварење појединог права због његове природе, при чему закон ни у ком случају не сме да утиче на суштину зајемченог права; да се одредбе о људским и мањинским правима тумаче у корист унапређења вредности демократског друштва, сагласно важећим међународним стандардима људских и мањинских права, као и пракси међународних институција које надзиру њихово спровођење (члан 18.); да људска права зајемчена Уставом могу законом бити ограничена ако ограничење допушта Устав, у сврхе ради којих га Устав допушта, у обиму неопходном да се уставна сврха ограничења задовољи у демократском друштву и без задирања у суштину зајемченог права, да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, да су при ограничавању људских и мањинских права, сви државни органи, а нарочито судови дужни да воде рачуна о суштини права које се ограничава, важности сврхе ограничења, природи и обиму ограничења, односу ограничења са сврхом ограничења и о томе да ли постоји начин да се сврха ограничења постигне мањим ограничењем права (члан 20.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да свако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета, те да се н е сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима (члан 21.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да је зајемчено мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне и утврђено да се законом може ограничити начин коришћења имовине, а да је одузимање или ограничење имовине ради наплате пореза и других дажбина или казни, дозвољено само у складу са законом (члан 58.); да Република Србија уређује и обезбеђује развој Републике Србије, политику и мере за подстицање равномерног развоја појединих делова Републике Србије, укључујући и развој недовољно развијених подручја, организацију и коришћење простора (члан 97. тач ка 12.); да општина преко својих органа у складу са законом уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности (члан 190. став 1. тачка 2.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство (члан 197. став 1.).

Одредбама члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода (Закон о ратификацији Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода – ''Службени лист СЦГ– Међународни уговори", бр. 9/03, 5/05, и 7/05 и ''Службени гласник РС – Међународни уговори'', број 12/10) утврђено је: да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине; да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права, а да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни.

При разматрању уставне заснованости одредаба чл. 185. до 200. Закона, Суд је претходно констатовао да је институт легализације бесправно саграђених објеката био садржан и у претходном Закону о планирању и изградњи („Службени гласник РС“ , бр. 47/03 и 34/06) који је прелазним и завршним одредбама утврђивао , поред осталог, обавезу власника објекта изграђеног , односно реконструисаног без грађевинске дозволе да у року од шест месеци од дана ступања на снагу тог закона, пријави општинској односно градској управи објекат чије је грађење односно реконструкција завршена без грађевинске дозволе, прописивао поступак за издавање одобрења за изградњу и употребне дозволе, доношење решења о рушењу објекта у случају непоступања власника по датој могућности накнадног прибављања одобрења и дозволе и обавезу плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта, при чему су рокови одређени у основном тексту Закона из 2003. године, продужени изменама и допунама Закона у 2006. години (чл. 160. до 164. основног текста Закона и чл. 48. до 51. Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи – „Службени гласник РС“, број 34/06). Тај закон је, иначе, прописивао правила грађења, овлашћења органа јавне власти у примени прописа, укључујући и налагање рушења бесправно изграђених објеката, а казненим одредбама утврђивао је поред привредних преступа и прекршаја и кривична дела, прописујући да ће се предузетник који је извођач радова, или одговорно ли це у правном лицу које је извођач радова на објекту који се гради без одобрења за изградњу и главног пројекта, казнити за кривично дело затвором до годину дана, а физичко лице које је инвеститор или одговорно лице у правном лицу које је инвеститор објекта који се гради без одобрења за изградњу и главног пројекта, казнити за кривично дело затвором до три године, да ће се физичко лице које прикључи или одговорно лице у правном лицу које дозволи прикључење објекта који се гради или је изграђен без одобрења за изградњу и главног пројекта, на електроенергетску, термоенергетску или телекомуникациону мрежу, водовод и канализацију, казнити за криви чно дело затвором до три године (чл. 149. и 150. Закона).

Оспорени, сада важећи Закон, утврђује да се легализација по његовим одредбама спроводи за све објекте који су изграђени , односно реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе , односно одобрења за изградњу - до дана његовог ступања на снагу, то јест, до 11. септембра 2009. године (члан 185. став 2.). Из одредаба Закона следи: да право на подношење захтева имају сви власници таквих објеката, без обзира да ли је власник објекта поднео пријаву за легализацију по одредбама раније важећег закона или то није учинио; да власници бесправно изграђених објеката који су поднели пријаву за легализацију по раније важећем закону у прописаним роковима, немају обавезу подношења захтева по одредбама овог закона, већ се та пријава сматра захтевом за легализацију у смислу одредаба овог закона (члан 186. став 3.) , у ком случају лице има обавезу да достави доказе прописане овим законом (члан 194. став 2.). У погледу правних ситуација проистеклих из односа бесправне градње, Закон прописује одредбама члана 197. - за објекте који су изграђени , односно реконструисани или дограђени без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу до дана његовог ступања на снагу, да се рушење објеката неће извршавати, нити ће се за те објекте доносити решење о уклањању до прав носнажно окончаног поступка легализације (став 1.), што значи да прописану погодност одлагања примене санкције рушења, односно уклањања бесправно саграђеног објекта, уживају само лица која су у року прописаном одредбом члана 186. став 2. Закона, поднела захтев за легализацију, док, за објекте бесправне градње извршене после његовог ступања на снагу, прописује безусловно уклањање (став 2.). За разлику о д Закона из 2003. године, овај закон не садржи у својој регулативи одредбе о кривичноправној одговорности за кршење одредаба о изградњи објеката, већ утврђује само одговорност за привредни преступ и прекршај (чл. 202. до 212.), али то из разлога што су Законом о изменама и допунама Кривичног законика (''Службени гласник РС'', број 72/09), који је ступио на снагу истовремено са оспореним Законом о планирању и изградњи, уведена кривична дела ''грађење без грађевинске дозволе'' (члан 219а), и ''прикључење објекта који је изграђен без грађевинске дозволе'' (члан 219б). Ове казнене одредбе предвиђа ју: да ће се лице које је извођач радова или одговорно лице у правном лицу које је извођач радова на објекту који се гради, односно које изводи радове на реконструкцији постојећег објекта, без грађевинске дозволе, казнити затвором од три месеца до три године и новчаном казном; да ће се лице које је инвеститор или одговорно лице у правном лицу које је инвеститор објекта који се гради без грађевинске дозволе казнити затвором од шест месеци до пет година и новчаном казном; да ће се, кад је издато решење о обустави радова а лице из ст. 1. и 2. овог члана настави започету градњу, учинилац казнити затвором од једне до осам година и новчаном казном; да ће се лице које је као одговорни пројектант, односно вршилац техничке контроле, супротно прописима потписало коначан извештај о извршеној контроли, којим се констатује да на главни пројекат нема примедби или је супротно прописима ставило печат на главни пројекат да се пројекат прихвата, или је супротно прописима дало изјаву којом потврђује да је главни пројекат урађен у складу са локацијском дозволом, казнити затвором од три месеца до три године и новчаном казном (члан 219а); да ће се лице које прикључи објекат или одговорно лице у правном лицу које дозволи прикључење објекта, који се гради или је изграђен без грађевинске дозволе, на електроенергетску, термоенергетску или телекомуникациону мрежу, водовод и канализацију, казнити затвором од три месеца до три године и новчаном казном (члан 219б).

Из коорелације Закона о планирању и изградњи из 2003. године и оспореног истоименог З акона из 2009. године, Суд је констатовао да постоји континуирано опредељење закондавног органа за обезбеђивање законског основа за превођење бесправне градње у режим легалне градње и легалног коришћења објеката и да је утолико остао неизвршен смисао и циљ претходног Закона из 2003. године којим је легализација била постављена као решење у прелазним и завршним одредбама тог закона, да би се, у прописаним роковима и под прописаним условима, окончала могућност заснивања права вршењем незаконитих правних радњи, што је Уставни суд констатовао доносећи наведену Одлуку ИУ–187/2003, у поступку у којем је уставност одредаба претходног закона оцењивао у односу на Устав Републике Србије од 1990. године.

Из изложеног следи да након што је једним законом – Законом о планирању и изградњи из 2003. године била омогућена легализација објеката који су бесправно изграђени до његовог ступања на снагу, и то као прелазно законско решење у циљу окончања до тада заснованих односа бесправне изградње, при чему је евентуална нова бесправна изградња била санкционисана и уклањањем бесправно подигнутог објекта и кривичном одговорношћу, каснијим законом, то јест оспореним Законом о планирању и изградњи из 2009. године, установљава се нови циклус легализације , и то не само за изградњу извршену пре ступања на снагу Закона из 2003. године, него и за бесправну изградњу која је извршена за време важења Закона из 2003. године, што значи, упркос забранама прописаним тим законом чије је кршење било санкционисано и као кривично дело. Дакле, прописивањем права на легализацију и за објекте који су бесправно изграђени за време важења Закона о планирању и изградњи из 2003. године, важећи Закон прећутно уважава нечињење надлежних органа, то јест ''легализује'' околност да бесправна изградња није спречена нити отклоњена вршењем законских овлашћења и обавеза од стране надлежних органа јавне власти. Тако, уместо примењивања прописане санкције која погађа об јекат у виду његовог уклањања, Закон исту суспендује и прећутно је замењује правом на легализацију, а при томе, у истом (против)правном односу, све време у континуитету, задржава санкцију према прекршиоцу прописа, и то у виду одговорности за кривично дело. Суд оцењује да таква Законом креирана правна ситуација противречи начелима јединства правног поретка.

Испитујући правну природу установљеног института легализације бесправно саграђених објеката, Суд је утврдио да се одредбама оспорених чл. 185. до 200. Закона успоставља посебан режим за остваривање права у вези са изградњом и употребом објеката, за чије су остваривање иначе, другим одредбама истог закона прописана обавезна правила редовног режима градње (чл. 110. до 160. Закона). Посебан режим за стицање права и у њему садржаних погодности, Закон је засновао на околности да су објекти изграђени, односно стављени у употребу без претходног испуњења законом прописаних услова које закон захтева за закониту изградњу, то јест за легално постојање, изградњу и употребу грађевинских објеката. При свему томе , за разлику од Закона из 2003. године, који је легализацију установљавао као прелазно законско решење, оспорени Закон не поставља институт легализације као прелазно решење, већ га установљава као системско решење, које егзистира паралено и истовремено са Законом прописаним обавезним правилима која важе за текућу градњу, што је по оцени Суда, уставно-правно неприхватљиво решење.

Суд је оценио да тако установљени различити режими за остваривање истог права и тиме успостављене погодности у корист једне групе лица – бесправних градитеља, не задовољава услов уставности са аспекта уставних гаранција владавине права, правне једнакости и забране дискримин ације зајемчених одредбама чл. 3. и 21. Устава, као и са становишта одредаба члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода које утврђују забрану дискриминације и члана 1. Протокола 12 уз Европску конвенцију, које утврђују општу забрану дискриминације утврђењем обавезе државе да ће се свако право које закон предвиђа остваривати без дискриминације по било ком основу, то јест да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основу било ког личног статуса лица. По схватању Суда, јемство правне једнакости садржано у одредбама члана 21. Устава и истоврсна гаранција садржана у наведеном потврђеном међународном уговору, обавезује не само на једнаку примену права/закона, него обавезује и сам законодавни орган приликом доношења закона, да при уређивању односа прописује једнаке услове за остваривање права које уређује, без дискриминације по било ком основу. Имајући у виду да је прописивање различитих услова за остваривање једног истог права уставно-правно допуштено само у случају кад је за то испуњен услов из члана 21. став 4. Устава, према којем се не сматрају дискриминацијом посебне мере које Република Србија може увести ради постизања пуне равноправности лица или групе лица која су суштински у неједнаком положају са осталим грађанима, Суд сматра да се последице фактичког кршења прописа о изградњи и неповољан правни положај у који су се лица у питању довела сопственим противправним радњама, не могу предви дети законом као основ и разлог за прописивање посебних мера, којим а би се та лица довела у једнак положај са осталим грађанима. Напротив, успостављање такве погодности за лица која су поступала противправно, у односу на лица која су ово п раво остварила применом закона, има за последицу повреду начела владавине права, обавезности закона, правне сигурности и гаранције једнаке примене права.

Полазећи од тога да у систему владавине права противправна поступања обавезно резултирају применом прописаних санкција, то у случају бесправне градње законита и једнака примена права значи примену прописаних казнених мера према лицу које је прекршило закон и налагање уклањања, односно уклањање бесправно изграђеног објекта. Са друге стране, уважавајући реално фактичко стање у држави које карактерише постојање великог броја бесправно изграђених објеката, нерационалност рушења великог броја бесправно изграђених, дограђених и реконструисаних објеката и потребу да се затечено стање оконча спровођењем поступка легализације бесправно изграђених објеката, којим би се противправно засновани фактички односи превели у режим правом признатих односа, Суд сматра да је уставно-правно допустиво законско увођење института легализације, као опште мере из домена уставних овлашћења Републике Србије садржаних у одредби члана 97. тачка 8. Устава - да уређује и обезбеђује економске и социјалне односе од општег интереса, а која је утемељена на оцени законодавног органа да постоји општи , односно јавни интерес да се уместо примене прописане санкције уклањања , односно рушења објеката , одржи фактичко стање изграђености објеката. Међутим, захтев правне једнакости не допушта , у начелу, никакав облик разликовања грађана у обавезама које су прописане принудним прописима, а нарочито не у виду законског успостављања два паралелна режима за остваривање права, при чему се повољнији режим успоставља за прекршиоце закона. За примену јединог уставно допуштеног основа разликовања у правима које се може оправдати мером тзв. позитивне дискриминације из члана 21. став 4. Устава, у овом случају нису испуњени услови, јер за примену те мере ни у ком случају не може основ да буде извршено кршење закона. Узимајући у обзир да је циљ законом прописане „легализације објеката“ одржање већ изграђених објеката ради смањења штете која би настала њиховим уклањањем, Суд сматра да услов правне једнакости захтева и допушта само онај облик преласка права на објекатима стеченим противправном изградњом у режим правом признатих односа који би се темељио на накнадном извршавању свих обавеза у погледу изградње објекта које терете сваког инвеститора законите изградње, у мери у којој је то фактички и правно могуће, имајући у виду природу института легализације. Само на тај начин се могу, у уставно-правно допуштеним оквирима, изједначавати правни положаји лица која су право градње остварила применом прописа и оних лица која су изградњу извршила уз потпуно или делимично кршење прописа. Утврђујући овлашћења законодавног органа да одређене односе уређује, Устав успоставља истовремено и обавезу да исте „обезбеђује“ , што значи обавезу државе да обезбеди спровођење односа које је законом уредила. По оцени Суда, није у складу са уставном позицијом законодавног органа да ради отклањања последица до којих је дошло услед кршења и неспровођења закона, то јест, не само незаконитом активношћу лица, него и нечињењем органа јавне власти, законом предвиди конвалидирање нелегалних стицања имовине, прописивањем за то повољнијих услова од оних који важе за редован начин стицања прописан законом. Суд сматра да се начело правне једнакости огледа како у прописивању истих услова за исте ситуације, тако и у једнакој примени општег правила. Суд има у виду да су различите економске и социјалне прилике у друштву у дужем периоду условљавале потребу грађана да оскудним средствима решавају стамбене потребе и остваре право на дом, па и да ради задовољења егзистенцијалних потреба посежу за противправним радњама, то јест за бесправном градњом објеката. Са друге стране, постоји вишедеценијско репродуковање односа бесправне градње, уз одсуство одговар ајуће реакције државних органа упркос постојања закона који су уређивали градњу, санкционисали противправна поступања и утврђивали обавезе органа јавне власти у извршавању закона. Континуирано неспровођење закона условило је појаву понављаног законског омогућавања легализације, при чему, врсте објеката који подлежу легализацији сведоче о томе да је бесправна градња извршена не само за намирење личних и породичних потреба становања средствима приватних лица, него и за стицање профита, потребе пословања, па и при изградњи објеката средствима буџета. Стављање у исти привилеговани положај свих тих лица у односу на лица која су градњу остваривала применом прописа, те прописивање повољнијих услова у виду испуњавања техничких услова градње и олакшица у плаћању јавних терета који прате изградњу, није у складу са уставним гаранцијама правне једнакости , нити се успостављање такве врсте привилегија може оправдати јавним/општим интересом за спровођење поступка легализације као легитимног циља. При свему, полазећи од одредбе члана 1. Устава која утврђује заснованост Републике Србије на владавини права и социјалној правди, Суд налази да прописивање погодности за стицање права у поступку легализације бесправно изграђених објеката може бити уставно-правно допуштено само уколико се односи на групе лица за које законодавни орган оцени, на основу објективних показатеља, да њихова социјална ситуација захтева и чини оправданим давање погодности у виду мере тзв . позитивне дискриминације коју допушта одредба члана 21. став 4. Устава.

За изложена правна схватања о неуставности Законом успостављеног неједнаког третмана лица у правима која се тичу услова за стицање имовинских права - права власништва на непокретностима, и о уставно допустивим границама тумачења јавног интереса, Суд налази потврду и у правним схаватањима Европског суда за људска права који је у бројним случајевима у пракси изразио став о значењу начела забране дискриминације из члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, наводећи да је разлика у правном третману лица дискриминаторна ако није утемељена на објективном и разумном оправдању, кад није усмерена на остварење легитимног циља, или кад не постоји разуман однос пропорционалности између употребљених средстава и циља који се жели постићи (''Д.Х. и остали против Чешке'', представка број 57325/00). К од оцене утврђеног „јавног интереса“ из члана 1. Протокола 1 уз Европску конвенцију као разлога којим се може оправдати мешање државе у имовинска права, Европски суд за људска права је изразио став да јавни интерес мора бити заснован на законитом и разумном основу , са постигнутом правичном равнотежом између општег интереса заједнице и заштите темељних права појединаца ( предмет ''Шасању и други против Француске'', представка бр ој 25088/94), док је у случају на који се позива један од предлагача, Европски суд, решавајући о постојању повреде имовинских права проистекле из чина бесправне градње, изразио став да се и само постојање неовлашћене градње има сматрати мешањем у право на мирно уживање својине (предмет ''Костић против Србије'', представка бр ој 41760/04).

Са друге стране, за изложено правно схватање о уставно-правној допуштености института легализације заснованог на оцени законодавног органа о постојању јавног/општег интереса за превођење бесправне градње у режим правом признатих односа, Суд налази потпору у схватањима Европског суда за људска права да се правило о заштити имовине коју гарантује члан 1. Протокола 1 уз наведену европску конвенцију односи и на случај бесправне изградње објекта заузимањем државног земљишта коју су власти дозволиле у ду жем временском периоду ( предмет ''Енерилдиз против Турске'', представка бр ој 48939/99), као и схватањ у тога суда да право на поштовање приватног и породичног живота, односно права на дом из члана 8. Европске конвенције ужива свако, независно од тога да ли је кућа/дом стечена законито, да иако су власти овлашћене да уклоне објекте са незаконито заузетог општинског земљишта, вишедеценијско толерисање незаконитог насеља обавезује власти да одлучују применом начела сразмерности супротстављених интереса, да размотре алтернативне методе као што је легализација објеката, да спрече ризик наступања бескућништва, и да размотре да ли лица у питању припадају друштвеним групама које су у неповољном положају (''Јорданова и други против Бугарске'', представка бр ој 25446/06).

Уважавајући јавни/општи интерес за спровођење легализације објеката Суд је на становишту да се ти односи морају уређивати и спроводити уз очување начела владавине права и правне једнакости, без повреде права трећих лица, односно, уз најмању меру ограничења права трећих лица, водећи рачуна о томе да се легализацији не подвргавају односи који су настали незаконитим радњама, па и онима које су у време извршења биле предвиђене као кривично дело, што је случај са бесправном градњом извршеном у време важења Закона о планирању и изградњи из 2003. године, чијим је одредбама бесправна изградња била санкционисана и кривичном одговорношћу, а такву инкриминацију садрже и сада важеће одредбе чл . 219а и 219б Кривичног законика.

Оцењујући, на основу свега изложеног , да у правном поретку не могу опстати одредбе чл. 185. до 200. Закона , које садрже или установљавају основ за прописивање посебних техничких и материјалних, односно финансијских услова за остваривање права у питању, који су повољнији од оних које закон иначе предвиђа за изградњу објеката, Суд је, полазећи од природе утврђене повреде Устава, утврдио несагласност са Уставом наведених одредаба у целини. Суд притом констатује да поједине одредбе садржане у оквиру чл. 185. до 200. Закона, које уређују питања предмета и поступка легализације, правила подношења захтева, поступка одлучивања по захтеву, последица одбијања или одбацивања захтева за легализацију, те дејства започетог поступка по поднет ом захтеву, нису саме по себи неуставне, али да нису ни подобне да буду предмет самосталне оцене изван контекста укупне оспорене регулативе, нити могу самостално опстати, будући да су у служби неуставног концепта института легализације који се темељи на Уставом недопуштеним привилегијама у корист прекршилаца закона.

Налазећи да из изложених разлога начин на који је оспореним одредбама Закона уређен институт легализације није на Уставу заснован, Уставни суд је, оценио беспредметним разматрање уставне заснованости појединих решења садржаних у оспореним одредбама којима се уређују поједини елементи овог института, а разлози њиховог оспоравања се односе на различитост Законом прописаних права и обавеза лица у поступку легализације (чл . 187, 188, 190 . и 193, члан 195. став 8 .) у односу на права и обавезе које друге одредбе Закона прописују за редован режим изградње објеката (чл. 54, 57, 135 . и 158 .), као и на различитости прописаних услова за поједине врсте објеката који подлежу легализацији (чл. 188. и 189 .), те несагласност оспорених одредаба са одредбама других закона. Ипак, у вези са посебним разлозима који су истакнути у предлозима и иницијативама поводом оспоравања појединих одредаба Закона, Суд указује на следеће:

У погледу оспорене одредбе члана 193. став 3. Закона , у делу којим се утврђује да ће се сматрати да је сувласник , односно сукорисник на предметном земљишту дао сагласност за легализацију, ако је знао или могао знати за изградњу предметног објекта, односно за извођење радова, али се у време изградње томе није противио, Суд је констатовао да има значење изузетка од правила прописаног у претходном делу исте одредбе према којем је, за случај захтеване легализације објекта саграђеног на грађевинском земљишту које је у сусвојини , односно сукоришћењу више лица , потребна и писмена сагласност свих сувласника , односно сукорисника на грађевинском земљишту која је судски оверена. Полазећи од претходно изложених начелних разлога неуставности одредаба Закона којима је уређена легализација бесправно изграђених објеката, којима се несавесни градитељи стављају у повољнији положај у односу на грађане и друга лица као савесне градитеље, и тиме посредно и без основа успоставља различит правни положај двеју великих групација лица које би законита и једнака примена права стављала у исти правни положај, Суд констатује да се оспореном одредбом уводи додатна погодност за бесправне градитеље , и то директним успостављањем основа да се у њихову корист а на терет трећих лица – сувласника/сукорисника земљишта прибави недостајући основ за располагање, односно стицање права на земљишту. Суд оцењује да Уставом зајемчено право мирног уживања својине и других имовинских права стечених на основу закона, што је у овом случају право сусвојине или сукоришћења, не може у смислу одредаба члана 58. Устава бити одузето дејством законске претпоставке , односно фикције да се неисказивањем противљења титулар права истог одрекао у корист бесправног градитеља. Суд сматра да члан 58. Устава који у ставу 2. допушта одузимање или ограничавање права својине само у јавном интересу и уз накнаду, не допушта овакав основ стицања права на земљишту, нити таква норма закона, ако се и узме да исказује јавни интерес за легализацијом као разумним циљем, задовољава услов да мера коју прописује за остварење тог циља не сме прећи границе „правичне равнотеже“ , то јест не сме да успостави несразмеран терет за лице чија се права одузимају или ограничавају, ради остваривања легализације као јавног интереса. Отуда, по схватању Суда, законско успостављање основа за лишавање имовине трећих лица, ради стварања услова за стицање права од стране несавесног актера бесправне градње, превазилази уставно допуштени оквир тумачења јавног интереса, а чињеница да за овај вид одузимања имовинских права других лица Закон не предвиђа ни обавезу стицаоца на плаћање одговарајуће/тржишне накнаде, чини оспорену одредбу несагласном са одредбом члана 58. став 2. Устава. Суд је при томе имао у виду да одредбе Закона о основама својинскоправних односа (''Службени лист СФРЈ'', бр. 6/80 и 36/90, ''Службени лист СРЈ'', број 29/96 и ''Службени гласник РС'', број 115/05) које уређују институт градње на туђем земљишту (чл. 24, 25. и 26.), гарантују у сваком случају право власника земљишта на исплату прометне цене земљишта, а у неким ситуацијама и право на накнаду штете, при чему се ова права остварују у законом прописаним роковима. Тај закон решава већ настале последице изградње извршене без сагласности власника земљишта на којем је извршена изградња, водећи рачуна о савесности обеју страна, али не предвиђа и не решава ситуацију коју установљава оспорена одредба Закона – да је сувласник, односно сукорисник земљишта ''могао знати'' за изградњу објекта , али се ''у време изградње'' томе није противио. На тај начин се, по оцени Суда, у корист бесправног градитеља успоставља додатан и несразмеран терет за трећа лица чије сувласништво , односно сукорисништво на земљишту даје тим лицима право мирног уживања имовине, па и легитимитет за изградњу објекта на том земљишту. При свему, одредбама члана 218. Кривичног законика (''Службени гласник РС'', бр . 85/05, 88/05, 107/05, 72/09 и 111/09), ''противправно заузимање земљишта'' утврђено је као кривично дело.

Оспоравање одредаба члана 195. Закона тврдњом да обавезивање корисника легализације на „уређивање међусобних односа са органом , односно организацијом која уређује грађевинско земљиште“ , под претњом одбацивања захтева (ст. 5. и 9.) има карактер противуставног утврђивања обавеза са повратним дејством, с обзиром на то да се „од дана изградње породичних стамбених зграда без дозволе плаћа допринос за изградњу грађевинског земљишта“, Суд сматра неоснованим, будући да су у питању различите накнаде установљене законом, те да накнада за коришћење грађевинског земљишта терети имаоца објекта без обзира на легалност градње , а накнада за уређивање грађевинског земљишта је обавеза која терети инвеститора легалне градње , у ком смислу се управо, као један од услова за спровођење легализације , предвиђа накнадно уређивање односа које води намирењу те обавезе коју обвезник, самим фактом нелегалне градње није извршио.

Суд је оценио основаним о споравање одредбе става 8. овог члана Закона , која предвиђа обавезу органа надлежног за упис права својине у јавну књигу да приликом уписа легализованог објекта стави забележбу да с обзиром на минималну техничку документацију која је за легализацију прописана - Република Србија не гарантује за стабилност и сигурност објекта, као и одредбе члана 187. став 5. Закона која предвиђа исту обавезу за објекте за које се не прибавља сагласност у погледу мера заштите од пожара. Уставни суд сматра да је при реализацији уставних овлашћења да уређује односе и да истовремено обезбеђује њихово извршавање, законодавни орган обавезан да односе уређује на начин којим се остварују све уставне гаранције и јемства којима се штите Уставом утврђене вредности, што се у овом случају односи у првом реду на непосредне и посредне видове заштите људског живота и здравља које Устав установљава јемствима неприкосновености људског живота, неповредивости физичког и психичког интегритета, а такође и јемствима права на накнаду штете коју незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, права на здраву животну средину, са посебном одговорношћу Републике Србије за заштиту животне средине, те могућношћу ограничавања предузетништва ради заштите здравља људи, животне средине и природних богатстава и ради безбедности Републике Србије, ограничавања коришћења и располагања земљиштем ради отклањања опасности од наношења штете животној средини или да би се спречила повреда права и на закону заснованих интереса других лица, дужношћу чувања природних реткости, наслеђа и добара од општег интереса, са посебном одговорношћу Републике Србије, забрањеношћу радњи усмерених против здравља и безбедности потрошача, и обавезом Републике Србије да уређује и обезбеђује остваривање и заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост и безбедност грађана (члан 24. став 1, члан 25. став 1, члан 35. став 2, члан 74, члан 83. став 2, члан 88. став 2, чл. 89. и 90. и члан 97. тач. 2. и 4. Устава ). Из изложених разлога, Суд оцењује да не постоји уставно овлашћење за законодавни орган да приликом уређивања односа из своје надлежности законом искључи одговорност државе за последице које наступају услед законом допуштеног штетног поступања.

Полазећи од свега изнетог, Уставни суд је утврдио да одредбе чл. 185. до 200. оспореног Закона о планирању и изградњи нису у сагласности са Уставом, одлучујући као у тачки 1. изреке.

Пошто је донео коначну Одлуку, Суд је, сагласно члану 56. став 3. Закона о Уставном суду , у тачки 2. изреке о дбацио захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу одредаба члана 185. ст. 6. до 14, чл. 187, 188, 190. и 193. наведеног Закона.

На основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2), члана 45. тачка 1) и члана 46. тачка 3) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе чл. 185. до 200. Закона о планирању и изградњи наведеног у изреци прес тају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Драгиша Б. Слијепчевић