Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец (Корхецз Тамáс), др Милан Марковић, Снежана Марковић, Мирослав Николић, Милан Станић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 6. априла 2017. године, донео је

ОДЛУКУ

Утврђује се да Покрајинска скупштинска одлука о оснивању јавне установе „Војвођанска академиј а наука , уметности и културе “ („Службени лист АПВ“, бр ој 29/15) није у сагласности са Уставом и законом.

Образложење

И

Уставном суду поднет је предлог за оцену уставности и законитости Покрајинске скупштинск е одлук е о оснивању јавне установе "Војвођанска академиј а наука , уметности и културе („Службени лист АПВ“, бр ој 29/15). У предлогу се као спорна наводе следећа уставноправна питања:

1. као претходно, да ли, сагласно Уставу, аутономна покрајина може да уређује питања од покрајинског значаја и у другим областима, мимо оних одређених одредбом члана 183. став 2. Устава;

2. да ли одредбе Статута Покрајине на које се позива оснивачки акт (члан 16, а у вези са чланом 17 .), представљају довољан правни основ за оснивање Јавне установе „Војвођанска академија наука, уметности и културе “, са циљем обављања послова у области науке, културе и уметности са другачијим положајем и организацијом од законом прописаног облика оснивања организација за обављање научноистраживачке делатности, те делатности у области културе и уметности чији оснивач, сагласно закону, може бити и аутономна покрајина;

3. да ли Закон о Српској академији наука и уметности искључује могућност да јединице територијалне аутономије и локалне самоуправе у области науке и уметности оснивају организације које по разлозима оснивања и називу садрже решења аналогна онима које садржи тај закон, имајући у виду да је Српска академија наука и уметности Законом уређена као „суи генерис“ установа од посебног националног значаја „заснована на принципима и традицији академијског организовања у Србији“;

4. да ли се, будући да Српска академија наука и уметности, на основу закона, у свом саставу има огранке, те да је Статутом Српске академије наука и уметности предвиђено постојање огранка те академије у АП Војводини, који организује истраживања и друге активности у области научног и уметничког стваралаштва у оквиру задатака САНУ, а посебно везаних за подручје Војводине, овде ради о истовременом постојању „паралелних институција “ у овим областима.

Поводом постављених питања, подносилац предлога износи мишљење да је аутономна покрајина оспореном одлуком прекорачила Уставом и законом утврђене надлежности, имајући у виду да аутономна покрајина представља облик територијалне децентрализације власти, да сагласно Уставу нема изворне надлежности у области науке, те да закон не предвиђа да аутономна покрајина за обављање поверених и изворних послова у области науке и културе може да оснива установе са различитим положајем и организацијом од оних предвиђених законом, те да стога оспорена одлука, из наведених разлога, у целини, није у сагласности са Уставом и законом. У предлогу се на крају тражи да д о доношења коначне одлуке, Уставни суд обустави извршење појединачног акта или радње предузете на основу оспорене Покрајинске одлуке, јер би њиховим извршавањем могле наступити неотклоњиве штетне последице.

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је, 12. фебруара 2016. године, доставио предлог на одговор Скупштини Аутономне покрајине Војводине, који у остављеном року, а ни након истека тог рока, није добијен. Стога је поступак настављен, сагласно одредби члана 34. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС , 40/15-др.закон и 103/15).

ИИ

У спроведеном поступку, Уставни суд је утврдио следеће:

Оспорену Покрајинску скупштинску одлуку о оснивању јавне установе „Војвођанска академиј а наука , уметности и културе “ (у даљем тексту: оспорена Одлука) донела је скупштина Аутономне покрајине Војводине , на седници одржаној 7. јула 2015. године. Одлука је објављена у „Службеном листу АПВ“, број 29 од 7. јула 2015. године, а ступила је на снагу 15. јула 2015. године. Оспорена Одлука је донета с позивом на члан 31. алинеју 2. и члан 16, а у вези са чланом 17. Статута Аутономне покрајине Војводине ( „Службени лист АПВ“ , број 20/14) и члан 4. Закона о јавним службама ( „Службени гласник РС“, бр. 42/91, 71/94, 79/05-др.закон, 81/05-испр.др.закона, 83/05-испр.др.закона и 83/14-др.закон).

Оспореном Одлуком је прописано: да Аутономна покрајина Војводина (у даљем тексту: оснивач) оснива „Војвођанску академиј у наука , уметности и културе“ са циљем унапређивања области науке, уметности и културе Аутономне покрајине Војводине (члан 1 .); да ВАНУК послује као установа у складу са прописима о јавним службама и да има својство правног лица (члан 2 .); да може користити скраћени назив ВАНУК на начин утврђен њеним статутом и да је седиште ВАНУК-а у Новом Саду (члан 3 .); да се оснива на принципима и традицијама организовања научне, уметничке и културне делатности савременог европског простора и да је рад ВАНУК-а јаван (члан 4 .); да се у раду ВАНУК-а стварају услови за обезбеђивање равноправности, очувања и поштовања различитости култура националних мањина – националних заједница које постоје у АП Војводини (члан 5 .); да се ВАНУК оснива ради проучавања научних, уметничких и културних питања специфичних за АП Војводину, а такође и ради подстицања, унапређивања, помагања и пропагирања научног стваралаштва у складу са законом, п одстицања, унапређивања, помагања и пропагирања уметничког стваралаштва, изучавања, развијања и представљања културе народа и националних заједница које постоје у АП Војводини, сакупљања, сређивања и проучавања грађе из области науке, уметности и културе Војводине, бављења издавачком делатно шћу, сарађивања са сродним установама у земљи и иностранству (члан 6 .); да се средства за оснивање и почетак рада и делатност обезбеђују из буџета АП Војводине, да се средства за рад обезбеђују из буџета АП Војводине, накнада од корисника услуга и других прихода које оствари обављање м послова из своје делатности, донација, прилога и спонзорстава домаћих и страних правних и физичких лица и других извора у складу са законом, а да у случају престанка рада ВАНУК-а, преостала средства припадају оснивачу (члан 7 .); да се ВАНУК региструје за – делатност струковних удружења , издавање књига, издавање часописа и периодичних издања, осталу издавачку делатност , истраживање и експериментални развој у биотехнологији, истраживање и развој у осталим природним и техничко-технолошким наукама , истраживање и развој у друштвеним и хуманистичким наукама , остале стручне, научне и техничке делатности , високо образовање , делатност библиотека и архива , делатност музеја, галерија и збирки (члан 8 .); да ВАНУК почиње са радом даном уписа у судски регистар и да органи руковођења, управљања и надзора ВАНУК-а јесу директор, управни одбор и надзорни одбор , које именује и разрешава Покрајинска влада (члан 9 .). Одредбама чл. 10. до 17. Одлуке одређена је садржина статута ВАНУК-а, као и састав и надлежност органа ВАНУК-а, а одредбама чл. 18. до 20. Одлуке предвиђена је обавеза подношења извештаја о раду ВАНУК-а оснивачу, одређен рок за именовање органа ВАНУК-а и за доношење унутрашњих аката, као и дан ступања на снагу ове одлуке.

Уставом Републике Србије је утврђено: да је државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу и да право грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу подлеже само надзору уставности и законитости (члан 12.); да је научно и уметничко стваралаштво слободно и да република Србија подстиче и помаже развој науке, културе и уметности (члан 73. ст. 1. и 3.); да су аутономне покрајине надлежне у питањима која се, на сврсисходан начин, могу остваривати унутар аутономне покрајине, у којима није надлежна Република Србија и да се законом одређује која су питања од републичког, покрајинског и локалног значаја (члан 177.); да Република Србија може законом поверити аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе поједина питања из своје надлежности (члан 178. став 1.); да аутономне покрајине, у складу са Уставом и статутом аутономне покрајине, самостално прописују уређење и надлежност својих органа и јавних служби (члан 179.); да аутономне покрајине, у складу са Уставом и својим статутом, уређују надлежност, избор, организацију и рад органа и служби које оснивају, да аутономне покрајине, у складу са законом, уређују питања од покрајинског значаја у области просторног планирања и развоја, пољопривреде, водопривреде, шумарства, лова и риболова, туризма, угоститељства, бања и лечилишта, заштите животне средине, индустрије и занатства, друмског, речног и железничког саобраћаја и уређивања путева, приређивања сајмова и других привредних манифестација, просвете, спорта, културе, здравствене и социјалне заштите и јавног информисања на покрајинском нивоу, да се аутономне покрајине старају о остваривању људских и мањинских права, у складу са законом, да аутономне покрајине утврђују симболе покрајине и начин њиховог коришћења и да аутономне покрајине управљају покрајинском имовином на начин предвиђен законом (члан 183. ст. 1. и 2.).

С обзиром на то да, сагласно Уставу, питања од покрајинског значаја у областима које су одређене одредбом члана 183. став 2. Устава аутономна покрајина уређује у складу са законом, Уставни суд је, оцењујући уставност и законитост оспорене Одлуке, имао у виду:

1) да је Законом о утврђивању надлежности Аутономне покрајине Војводине („Службени гласник РС“, бр. 99/09 и 67/12-Одлука УС) прописано: да питања од покрајинског значаја АП Војводина уређује својим актима, у областима које су у складу са Уставом у надлежности АП Војводине, да се акти из става 1. овог члана доносе у складу са Уставом, потврђеним међународним уговорима, законом и Статутом АП Војводине, да Влада, односно други овлашћени предлагач може покренути поступак за оцењивање уставности или законитости општег акта АП Војводине, у складу са Уставом и законом, да извршење појединачног акта или радње органа АП Војводине која је предузета на основу општег акта органа АП Војводине чија се уставност или законитост оцењује - може бити обустављено, у складу са Уставом и законом (члан 9. ст. 1, 2, 4. и 5.). Н адлежност АП Војводине у области културе прописана је одредбама чл. 41. до 46 Закона, па је т ако, поред осталог, одредбом члана 41. тачка 3) овог закона прописано да АП Војводина, преко својих органа, у области културе, у складу са законом, оснива архиве, музеје, библиотеке, позоришта, заводе и друге установе у области културе, док је одредбама члана 43. ст. 1. и 4. Закона (кинематографија и филмска уметност) прописано да АП Војводина, преко својих органа, у складу са законом којим се уређује област кинематографије, врши инспекцијски надзор и да се ов ај посао врши као поверен посао;

2) да је Законом о научноистраживачкој делатности („Службени гласник РС“, бр. 110/05, 50/06, 18/10 и 112/15) уређен систем научноистраживачке делатности у Републици, и то – планирање и остваривање општег интереса у научноистраживачкој делатности, обезбеђивање квалитета научно-истраживачког рада и развоја научноистраживачке делатности, општа начела оснивања, организације и управљања организацијама које обављају ову делатност, општи интерес у научноистраживачкој делатности и услови за обављање те делатности ради остваривања општег интереса, стицање звања истраживача, финансирање програма од општег интереса, као и друга питања од значаја за обављање научноистраживачке делатности (члан 1.) и прописано је да се општи интерес у научноистраживачкој делатности, у смислу овог закона, остварује путем програма од општег интереса за Републику, уз одређивање који су програми од општег интереса за Републику (члан 10.), да програме од општег интереса за Републику могу остваривати – 1) Српска академија наука и уметности, 2) Матица српска, 3) акредитоване научноистраживачке организације (институти, факултети, интегрисани универзитети и центри изузетних вредности), 4) истраживачи и студенти докторских студија, односно стипендисти, 5) друге организације, у складу са овим законом (члан 30.), да су Српска академија наука и уметности и Матица српска институције од националног значаја, да се оснивање и рад Српске академије наука и уметности и института чији је она оснивач уређују посебним законом, односно актима у складу са тим законом, те да се оснивање и рад Матице српске уређују посебним законом (члан 31.);

3) да је Законом о Српској академији наука и уметности („Службени гласник РС“, број 18/10) прописано да је Српска академија наука и уметности највиша научна и уметничка установа у Републици Србији, да Академија развија и подстиче науку, организује и унапређује основна и примењена научна истраживања, подстиче и унапређује уметничку делатност и тиме доприноси општем добру народа Републике Србије и државе, да је Академија установа од посебног националног значаја и да је Академија једина установа која представља Републику Србију у међународним удружењима државних академија (члан 2.), да Академија ради на основу овог закона, закона којим се уређује научноистраживачка делатност, Статута Академије и других прописа и да се Статутом уређује њена организација, начин рада и управљања (члан 5.), одређен је предмет рада Академије (члан 6.), чланови Академије (чл. 8. до 16.), те да се делатност Академије обавља у седишту, у Огранку Академије, у јединицама Академије ван њеног седишта и у центрима за научна истраживања (члан 17.);

4) да је Законом о култури („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 13/16 и 30/16) утврђен општи интерес у култури, начин остваривања општег интереса у култури и обављање културних делатности, права, обавезе и одговорности Републике Србије, аутономних покрајина и општина, градова и града Београда у култури, као и услови за деловање свих субјеката у култури (члан 1. став 1.) и прописано је: да се аутономна покрајина стара о спровођењу културне политике на својој територији и уређује питања од покрајинског значаја у области културе, у оквиру права и обавеза утврђених Уставом и законом (члан 4. став 1.); да аутономна покрајина, у циљу спровођења културне политике на својој територији, у оквиру права и обавеза утврђених Уставом и законом, а у складу са Стратегијом развоја културе Републике Србије, доноси програм развоја културе за који се средства за финансирање обезбеђују у буџету аутономне покрајине (члан 7. став 1.); да установа културе, у смислу овог закона, јесте правно лице основано ради обављања културне делатности којом се обезбеђује остваривање права грађана, односно задовољавање потреба грађана, као и остваривање другог законом утврђеног интереса у области културе (члан 22.); да установу може основати Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе, друго правно или физичко лице, под условима прописаним законом, да се законом могу утврдити посебни услови за оснивање установа у појединим делатностима у култури (члан 23. ст. 1. и 4.); да Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе могу оснивати установе ради очувања, унапређења и развоја културне посебности и очувања националног идентитета националних мањина (члан 24.); да у области заштите културних добара Влада оснива централне установе заштите и да аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе оснива установе заштите за територију аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе (члан 25.); да се установе чији су оснивачи Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе, финансирају или суфинансирају из буџета оснивача и других извора предвиђених овим законом (члан 74.);

5) да је Законом о јавним службама („Службени гласник РС“, бр. 42/91, 71/94, 79/05-др. закон и 83/14) прописано: да се ради обезбеђивања остваривања права утврђених законом и остваривања другог законом утврђеног интереса у области образовања, науке, културе, физичке културе, ученичког и студентског стандарда, здравствене заштите, социјалне заштите, друштвене бриге о деци, социјалног осигурања, здравствене заштите животиња, оснивају установе, да се делатности, односно послови у областима из става 1. овог члана којима се не обезбеђује остваривање законом утврђених права и остваривање другог законом утврђеног интереса не обављају као јавне службе у смислу овог закона (члан 3. ст. 1. и 2.); да установу, предузеће и други облик организовања за обављање делатности, односно послова из члана 3. овог закона могу основати - Република, аутономна покрајина, град, општина и друга правна и физичка лица (члан 4.); да у станова, предузеће и други облик организовања обавља делатност, односно послове из члана 3. овог закона под условима и на начин утврђен законом, а у складу са циљевима ради којих се оснива (члан 5.); да Р епублика, аутономна покрајина, град и општина могу обезбедити обављање делатности, односно послова из члана 3. овог закона из оквира својих права и дужности оснивањем установа, односно предузећа или поверавањем вршења тих делатности односно послова другим правним и физичким лицима (члан 6. став 1.);

6) да је Статутом Аутономне Покрајине Војводине („Службени лист АПВ“, број 20/14) предвиђено: да у оквиру својих Уставом и законом утврђених надлежности АП Војводина оснива установе у области образовања, студентског и ученичког стандарда, науке, културе, физичке културе, здравствене заштите, социјалне заштите и у другим областима, у складу са законом (члан 17.); да се стара о спровођењу културне политике на територији АП Војводине, оснива архиве, музеје, библиотеке, позоришта, заводе и друге установе од покрајинског значаја у области културе и уређује друга питања од покрајинског значаја у области културе. у складу са законом (члан 27. тачка 9. алинеја 8.); да Скупштина доноси покрајинске скупштинске одлуке, резолуције, декларације, препоруке, закључке и друге акте (члан 31. алинеја 1.);

7) да је Статутом Српске академије наука и уметности, који је донела Скупштина Српске академије наука и уметности, на својој И редовној седници од 10. јуна 2010. године, предвиђено: да је Српска академија наука и уметности највиша научна и уметничка установа у Републици Србији, да Академија развија и подстиче науку, организује и унапређује основна и примењена научна истраживања, подстиче и унапређује уметничку делатност и тиме доприноси општем добру српског народа, државе и народа Републике Србије, да примерним научним и уметничким радом својих чланова и њиховим учешћем у раду образовних, научних и уметничких установа, Академија доприноси привредном и културном развоју и угледу Републике Србије, да је Академија установа од посебног националног значаја и да је Академија једина установа која представља Републику Србију у међународним удружењима државних академија (члан 2.); да Академија има Огранак са седиштем у Новом Саду и да је он њен саставни део, да Огранак Академије организује истраживања и друге активности у области научног и уметничког стваралаштва у оквиру задатака Акаде мије наведених у члану 7. овог статута, а посебно везаним за подручје Војводине (члан 54.); да у састав Огранка Академије улазе чланови Академије који живе или раде у Војводини, да у активностима Огранка Академије могу учествовати и остали чланови Академије (члан 55.); да се организација и рад Огранка Академије уређују Правилима Огранка Академије, која морају бити у складу са Статутом Академије, да се Правила доносе на скупу свих чланова Огранка Академије, да Правила Огранка Академије потврђује Председништво Академије (члан 56.); да радом Огранка Академије руководи Извршни одбор Огранка Академије на чијем је челу председник Огранка Академије, да се чланови Извршног одбора Огранка Академије и председник Огранка Академије бирају тајним гласањем на скупу свих чланова Огранка Академије, већином од укупног броја свих чланова Огранка Академије, умањеног бројем оних чланова који су стално настањени у иностранству, као и чланова који због болести, дужег одсуствовања или других оправданих разлога нису дуже од годину дана учествовали у раду Огранка Академије, уколико они не присуствују том скупу, да се чланови Извршног одбора Огранка Академије и председник Огранка Академије бирају на период од четири године (члан 57.); да се средства за рад Огранка Академије утврђују и распоређују као посебна позиција у финансијском плану Академије (члан 58.).

ИИИ

Приликом разматрања предлога за оцену уставности и законитости оспорене Одлуке, Уставни суд је најпре пошао од уставноправног положаја аутономне покрајине према одредбама Устава Републике Србије од 2006. године. Наиме, садржина и граница покрајинске аутономије, као облика територијалне децентрализације Републике, одређене су и ограничене одредбама чл. 177, 178. и 183. Устава. У том смислу, када је реч о изворној надлежности аутономне покрајине, према већ заузетом ставу Суда (видети Одлуку Уставног суда ИУз-353/2009, објављену у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 67/12), уставотворац је одредио области у којима аутономна покрајина уређује питања која су законом прописана као питања од покрајинског значаја, уз ограничење да у овим областима аутономна покрајина нема законодавну власт, већ односе уређује „у складу са законом“, као и да те области нису у целини пренете у надлежност аутономне покрајине, већ изворна надлежност обухвата уређивање само оних питања која су, у конкретној области, одређена као питања од покрајинског значаја. При томе, области науке и уметности нису области које су утврђене чланом 183. став 2. Устава, јер је, по схватању Суда, листа области у којима законом могу бити одређена поједина питања која су од покрајинског значаја, што значи области у којима може бити одређена изворна надлежност аутономне покрајине, закључена одредбама Устава.

У области културе, која спада у изворну надлежност Аутономне покрајине, сагласно члану 183. став 2. тачка 3. Устава, одредбама члана 41. Закона о утврђивању надлежности Аутономне покрајине Војводине су утврђена питања од покрајинског значаја у овој области, тако да АП Војводина преко својих органа, у области културе, у складу са законом, има надлежност да, поред осталог, оснива архиве, музеје, библиотеке, позоришта, заводе и друге установе у области културе.

Оцењујући уставност и законитост оспорене Покрајинске одлуке којом је основана Војвођанска академија наука, уметности и културе, а имајући у виду одредбу члана 4. став 1. ове одлуке према којој се „ВАНУК оснива на принципима и традицијама организовања научне, уметничке и културне делатности савременог европског простора“, као и одредбе члана 6. Одлуке којима је, између осталог, предвиђено да се „ВАНУК оснива ради проучавања научних, уметничких и културних питања специфичних за АП Војводину, као и ради подстицања, унапређења, помагања и пропагирања научног и уметничког стваралаштва у складу са законом“ и члан а 8. Одлуке, којима је утврђено да се ВАНУК региструје, поред осталог и за „истраживање и експериментални развој у биотехнологији, као и истраживање и развој у осталим природним и техничко-технолошким наукама и друштвеним и хуманистичким наукама“, Уставни суд констатује да је Република на основу уставног овлашћења да уређује и обезбеђује, поред осталог, научно-технолошки развој, као и друге односе од интереса за Републику, Законом о Српској академији наука и уметности одредила ову академију као највишу научну и уметничку установу у Републици и као установу од посебног националног значаја, те да је исти статус Српска академија наука и уметности имала и према Закону о Српској академији наука и уметности из 1992. године, а на основу кога су престали да важе покрајински закони којима су биле основане покрајинске академије наука и уметности.

С обзиром на то да Српска академија наука и уметности, која је основана 19. новембра 1841. године, представља не само највишу научну и уметничку установу у Републици, већ и установу од посебног националног значаја, по оцени Суда, законодавац је доношењем посебног закона о Српској академији наука и уметности, те уређивањем посебног статуса, предмета рада и положаја њених чланова, искључио могућност да аутономна покрајина, која сагласно Уставу представља облик територијалне децентрализације Републике, оснива установу која по називу и предмету рада има у основи исти карактер као и Српска академија наука и уметности која представља установу од националног значаја. Наиме, из Закона о Српској академији наука и уметности произлази да институција каква је академија наука и уметности није јавна служба, већ особена суи генерис установа, која се бави научноистраживачком делатношћу, а не културом, као и да овај закон не садржи правни основ за образовање Војвођанске академије наука и уметности. Међутим, уважавајући положај АП Војводине, овај закон је прописао да се делатност Српске академије наука и уметности (у даљем тексту: Академија) обавља не само у седишту Академије, већ и у њеном Огранку, као саставном делу Академије, те је Статутом Академије предвиђено да Академија има Огранак у Новом Саду, да Огранак Академије организује истраживања и друге активности у области научног и уметничког стваралаштва у оквиру задатака Академије наведених у члану 7. овог статута, а посебно везаних за подручје Војводине (члан 54.), да у састав Огранка Академије улазе чланови Академије који живе или раде у Војводини (члан 55. став 1.), као и да се средства за рад Огранка Академије утврђују као посебна позиција у финансијском плану (члан 58.). Имајући у виду све наведено, Уставни суд је оценио да је оспореном Одлуком Аутономна покрајина Војводина основала по положају и предмету рада „паралелну“ установу у односу на Српску академију наука и уметности као установу од националног значаја, иако такво овлашћење, односно надлежност аутономне покрајине није предвиђена Уставом, као ни законима којима су уређени надлежност АП Војводине и питања из области науке и културе.

Уставни суд, при томе, примећује да промена организације ВАНУК-а и положаја њених чланова у односу на претходно установљену Војвођанску академију наука и уметности, која се огледа у томе да „ВАНУК послује као установа, у складу са прописима о јавним службама и да почиње са радом даном уписа у судски регистар“, као и да органи руковођења, управљања и надзора ВАНУК-а јесу директор, управни и надозрни одбор које именује и разрешава Покрајинска влада (за разлику од председника, председништва и Скупштине Академије и академика као чланова Академије), нису од значаја за став Уставног суда у овом уставносудском поступку , имајући у виду да су разлози за оснивање ВАНУК-а и предмет рада ове институције остали суштински непромењени у односу на Војвођанску академију наука и уметности, поводом чије Одлуке о оснивању је Уставни суд већ утврдио неуставност у незаконитост у својој Одлуци ИУ-427/2003 од 26. децембра 2013. године („Службени гласник РС“, број 61/14) . Уставни суд је, при томе , нарочито имао у виду да је „Војвођанска академиј а наука , уметности и културе“ основана П окрајинском скупштинском одлуком, дакле актом који је по својој правној природи пропис – општи правни акт којим, сагласно одредби члана 25. алинеја 2. Статута Аутономне покрајине Војводине, „АП Војводина путем својих органа... уређује питања од покрајинск ог значаја, у складу са законом“. Полазећи од тога да је сам доносилац оснивање спорне институције, коју је формално определио као установу, сматрао уређивањем питања од покрајинског значаја која, сагласно Статуту, морају бити у складу са закон ом, то је Уставни суд нашао да, у конкретном случају, има основа за поступање у овом уставносудском спору, упркос начелном правном ставу да оснивачки акти јавних предузећа и установа нису општи правни акти за чију је оцену надлежан Уставни суд. Ово посебно из разлога што се Уставни суд и у својој досадашњој пракси упуштао у оцену уставности и законитости оснивачких аката јавних предузећа и установа, пре свега са становишта овлашћења доносиоца за њихово оснивање, односно са становишта овлашћења доносиоца да уреди поједина питања садржана у оснивачком акту (видети одлуке Уставног суда ИУл-140/2009 од 29. априла 2010. године и ИУп-153/2008 од 19. јуна 2012. године).

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је оценио да је аутономна покрајина оспореном О длуком прекорачила Уставом и законом утврђене надлежности, те да оспорена Одлука, из наведених разлога, у целини није у сагласности са Уставом и законом.

Полазећи од наведеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.

На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, Покрајинска скупштинска одлука наведена у тачки 1. изреке престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

Весна Илић Прелић

На основу члана 42а став 1. тачка 2) и 4), члана 45. тачка 1) и члана 46. тачка 10) Закона о уставном суду и члана 60. Пословника о раду Уставног суда, прилажем

ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ

у вези са Одлуком Уставног суда број ИУо-314/2015, од 6. априла 2017. године .

Уставни суд, на седници одржаној 6. априла 2017. године, у предмету ИУо – 314/2015, већином гласова донео је одлуку према којој је утврђено следеће:

„1. Утврђује се да Покрајинска скупштинска одлука о оснивању јавне установе Војвођанска академија наука, уметности и културе („Службени лист АПВ”, број 29/15) није у сагласности са Уставом и законом.”

У вези са овом одлуком, издвајам следеће мишљење:

И.

На основу предлога Владе Републике Србије, Уставни суд спровео је поступак оцене уставности и законитост и Покрајинске скупштинске одлуке о оснивању јавне установе Војвођанска академија наука, уметности и културе („Службени лист АПВ ”, број 29/15 – у даљем тексту: Одлука о оснивању ВАНУК -а) и одлуком већине судија утврдио је њену несагласност са Уставом и законом у целини. Уверен сам да је Уставни суд погрешио и не могу да се сложим с већинским ставом израженим у овој одлуци због више разлога. Одлука Уставног суда заснована је умногоме на формалном и некритичком преузимању и на примени ставова и тумачења Уставног суда из Одлуке ИУо -427/2003, од 26. децембра 2013. године, којом је овај суд утврдио несагласност са Уставом и законом Покрајинске скупштинске одлуке о Војвођанској академији наука и уметности („Службени лист АПВ”, бр. 15/03 и 18/09), иако између ова два акта Скупштине АП Војводине постоје битне и правно релевантне разлике – како у погледу правног основа за доношење, тако и у погледу правног карактера и садржине одредаба тих правних аката. О битним разликама између два акта касније ћу подробније писати, али пре тога желим да образложим своју основну тезу према којој Уставни суд није био надлежан да утврђује сагласност Одлуке о оснивању ВАНУК-а са Уставом и законом , пошто она није пропис – општи правни акт чију уставност и законитост оцењује Уставни суд на основу члана 167. Устава.

ИИ.

Одређивање правног карактер а (правн е природ е) Одлуке о оснивању ВАНУК-а је сте важно питање , јер од тога зависи постојање или непостојање надлежности Уставног суда да цени уставност и законитост овог акта Скупштине АП Војводине. Већ након првог читања оспореног акта и ње гових одредаба, неспорно се може утврдити да је реч о правном акту, с правним дејством, те да је у питању акт којим се стварају нова права и обавезе, то јест којим се уводе промене у правни поредак. Истовремено, поставља се оправдано питање да ли је реч о појединачном правном акту или општем правном акту – пропису највишег органа АП Војводине. То питање је релевантно јер Уставни суд на основу члана 167. Устава оцењује сагласност општих правних аката са Уставом и законом , а нема надлежност да оцењује уставност и законитост појединачних правних аката – што је надлежност судова опште и посебне надлежности. Одлуку о оснивању ВАНУК -а Скупштина АП Војводине донела је на основу непосредног овлашћења на основу Закон а о јавним службама и Статута АП Војводине. Наиме, према одредбама поменутог закона и Статута АП Војводине, реч је о оснивачком акту којим се оснива установа. Сврха и циљ таквог акта јесте оснивање нове, до тада непостојеће установе. Као прво, потребно је одредити правн и карактер оснивачког акта то јест да ли је оснивачки акт установе појединачни или општи правни акт. Као друго, потребно је посебно анализирати садржину одредаба Одлуке о оснивању ВАНУК -а, па утврдити да ли су те одредбе, по својој садржини, одредбе законом прописане као обавезан и уобичајни део оснивачког акта установе, или су у питању одредб е које су по својој садржини опште норме и нису обавезни и уобичајни садржај оснивачког акта одређене установе.

Када је реч о правном карактеру оснивачких аката јавних служби, већински став наше правне теорије, али и струке уопште, јесте да такви акти, по правилу, представљају појединачне правне акте. Иако се ове норме не конзумирају једнократном употребом и применом, оне се односе само на један, конкретан субјекат, једно правно лице. Такав став и такво схватање о правном карактеру ‒ правној природи аката о оснивању јавног предузећа и акта о оснивању установа представљају изричит став Уставног суда Републике Србије (од 19. марта 1998. године ). Тај општи став касније је потврђен у више одлука овог суда и након уставних промена 2006. године. Тако, у предмету ИУ-11/2007, дана 20. новембра 2008. године , Уставни суд донео је Закључак о одбацивању предлога за оцену уставности и законитости Одлуке о оснивању Јавног предузећа за изградњу општине Горњи Милановац, са образложењем „да оспорена одлука којом се оснива јавно предузеће и уређују питања која се односе на фирму и седиште предузећа, заступање и представљање, делатност предузећа и томе сл., по својој форми и садржини не представља општи акт за чију оцену уставности и законитости је , према члану 167. Устава Републике Србије, надлежан Уставни суд.” Четири године касније, исти став Уставни суд заузео је и у предмету који се односи на оснивачки акт установ а. У предмету ИУо-819/2012, дана 19. фебруара 2013. године, Уставни суд донео је Закључак о одбацивању иницијативе за оцену законитости Одлуке о оснивању Центра за заштиту жртава трговине људима, уз образложење „да оспорена одлука којом се оснива установа социјалне заштите и уређују питања која се односе на седиште, делатност установе и томе случно, по својој форми и садржини не представља општи акт за чију оцену законитости је , према члану 167. Устава Републике Србије, надлежан Уставни суд.” Готово идентичан став , уз идентично схватање, суд је заузео и у предмету ИУо-15/2014, дана 29. октобра 2015. године. Из свега наведеног , неспорно следи закључак да оснивачки акт јавне службе (јавних предузећа и установа) , п рема својој форми и сад ржини, није општи правни акт уколико се његовим одредбама „уређују питања која се односе на седиште, делатност установе и томе слично ”.

Међутим, за правилну оцену уставности и законитости Одлуке о оснивању ВАНУК-а, као и за одређивање њеног правног карактера, потребно је проучити, анализирати и размотрити саме одредбе те одлуке, потребно је утврдити да ли су то одредбе којима се „уређују питања која се односе на седиште, делатност установе и томе слично”, односно да ли садрже неке опште правне норме које нису прописане Законом о јавним службама као уобичајени или обавезан садржај таквог акта. Пажљивим читањем и тумачењем укупно двадесет чланова Одлуке о оснивању ВАНУК -а и њиховим упоређивањем са садржином акта о оснивању установе из члана 13. Закона о јавним службама , може се закључити да одредбе те одлуке представљају обавезну и уобичајену садржину акта о оснивању, прописан у чланом 13. Закона о јавним службама (назив оснивача, назив и седиште установе, делатност установе, износ средстава за оснивање и начин обезбеђивања средстава за рад, права и обавезе оснивача, међусобна права и обавезе установе и оснивача, уређивање органа управљања, одређивање привременог одговорног лица, рок за доношење статута и именовање директора и органа управљања итд.) . Све одредбе оспорене одлуке представљају законом прописани садржај акта о оснивању, а можда једини изузетак представља члан 4. став 1. који гласи: „ВАНУК-а се оснива на принципима и традицијама организовања научне, уметничке и културне делатности савременог европског простора .” Ова одредба , заправо , по свом карактеру представља својеврсну политичку декларацију, програмску одредбу, а не правну норму.

На основу свега горенаведеног, може се закључити да је Одлука о оснивању ВАНУК -а – према садржини својих одредаба – уобичајни акт о оснивању јавне службе и да као такав није општи правни акт чију уставност и законитост оцењује Уставни суд.

Сматрам да је такође потребно да се накратко осврнем и на образложење Одлуке Уставног суда о уставности и законитости Одлуке о оснивању ВАНУК-а. У свом образложењу , Уставни суд кратко и површно анализира горепостављене дилеме о правном карактеру Одлуке о оснивању ВАНУК -а у свега три проширене реченице. Своју надлежност за оцену уставности и законитости Уставни суд заснива на томе да је према члану 25. Статута АП Војводине „покрајинска скупштинска одлука ” општи правни акт – пропис којим се према тој статутарној одредби „уређују питања од покрај инског значаја”. Надаље, Уставни суд се позива на неке своје одлуке у ко јима је оцењивао уставност и законитост оснивачких аката са „становишта овлашћења доносиоца за њихово оснивање, односно са становишта овлашћења доносиоца да уреди поједина питања садржана у оснивачком акту ”.

Када је реч о облику акта, сматрам да за одређивање надлежности Уставног суда то питање није релевантно. За оцену уставности и законитости није од значаја чињеница да је Скупштина АП Војводине Одлуку о оснивању ВАНУК -а донела у облику „покрајинске скупштинс ке одлуке” која се – према Статуту и Пословнику Скупштине АП Војводине – не користи за оснивање јавне службе, него се њоме уређују питања од покрајинског значаја. Избор неодговарајуће форме не мења карактер правног акта и не може променити садржину његових одредаба. Тај, за мене очигледан номотехнички пропуст не може бити основ утврђивања надлежности Уставног суда, нарочито због тога што „покрајинска скупштинска одлука ”, као посебна врста акта Скупштине АП Војводине, није уставни ни законски појам, него појам одређен Статутом АП Војводине, а Уставни суд нема надлежност да утврђује сагласност аката скупштине АП Војводине с њеним статутом. Произвољан и ничим неутемељен јесте закључак Уставног суда према коме је „сам доносилац оснивање спорне институције, коју је формално определио као установу, сматрао уређивањем питања од покрајинског значаја ”. Овакав прозвољан закључак о „намерама” доносиоца акта нема утемељење ни у спорној одлуци, нити у било којем акту у списима предмета. У прилог мојој тези о номотехничком пропусту доносиоца , говори и чињеница да је Скупштина АП Војводине неке установе и јавна предузећа образовала „покрајинском скупштинском одлуком ”, док је друге образовала „одлуком”, што недвосмислено указује на номотехничку недоследност и на пропусте у пракси Скупштине АП Војводине. Међутим, номотехничка непрецизност и недоследност, према схватању и пракси Уставног суда, нису разло зи за касирање одредбе неког акта.

У свом образложењу, Уставни суд позвао се и на неке своје раније одлуке у којима је оцењивао уставност и законитост оснивачких аката са „становишта овлашћења доносиоца за њихово оснивање, односно са становишта овлашћења доносиоца да уреди поједина питања садржана у оснивачком акту ”. Те одлуке Уставног суда (ИУп-153/2008 и ИУл-140-2009) донете су у предметима који су и правно и чињенично битно различити од предмет а о ком издвајам мишљење. У њима се не анализирају и не заузимају ставови о правном карактеру оснивачких аката и зато оне тешко да могу послужити као основ за утврђивање надлежности Уставног суда за поступање у овом предмету. Конкретно, у првом предмету који сам навео, Уставни суд је размотрио одлуку Владе Републике Србије о образовању Националног савета за инфраструктуру са становишта принципа поделе власти и постојања надлежности Владе РС да именује председника Републике Србије у тело Владе РС . У другој наведеној одлуци размотрена је уставност и законитост акта о оснивању привредног друштва, којим су незак онито уређена нека питања у вези с комуналним пословима јединице локалне самоуправе. Ни ова одлука не разматра питања правног карактера оснивачког акта установе, али зато незаконитост тог акта заснива управо на томе што се његовим одредбама овлашћује привредно друштво за вршење појединих овлашћења која су у надлежности органа јединице локалне самоуправе, то јест неуставност и незаконитост овог оснивачког акта утврђена је управо због садржине њених конкретних одредаба. У образложењу своје одлуке о уставности и законитости Одлуке о оснивању ВАНУК -а, Уставни суд у целости заобилази ова питања, што и не чуди, пошто би конкретна анализа чланова те одлуке указала на то да су то одредбе које су строго у оквирима законом порописане садржине акта о оснивању установе.

Иако сматрам да је ова анализа аргументовано утврдила да Уставни суд није био надлежан да одлучује о уставности и законитости Одлуке о оснивању ВАНУК -а, јер тај акт није општи акт о чијој уставности и законитости одлучује Уставни суд, ипак, желим укратко да се осврнем и на хипотетичко питање да ли је АП Војводина уопште надлежна да оснива установу у области науке, културе и уметности, односно у којој мери је оправдано да се с тим у вези Уставни суд позове на своју одлуку ( ИУо-427/2003, од 26. децембра 2013. године ) о уставности и законитости Покрајинске скупштинске одлуке о Војвођанској академији наука и уметности („Службени лист АПВ”, бр. 15/03 и 18/09).

ИИИ.

Садашња одлука Уставног суда умногоме је заснована на формалном и некритичком преузимању образложења, ставова и тумачења из наведене одлуке којом је Уставни суд утврдио неуставност и незаконитост Покрајинске скупштинске одлуке о Војвођанској академији наука и уметности („Службени лист АПВ”, бр. 15/03 и 18/09). Као судија Уставног суда, вероватно не бих могао да подржим ни ту одлуку, но чак и да заузмемо став да је та одлука исправна, она никако не би могла послужити као прецедент на којем се може засновати садашња одлука Уставног суда. А ово је управо такав случај. Сличност образложења Уставног суда обе одлуке је сте толика да као да је реч о правним актима истоветне садржине. Ове две одлуке , међутим , битно се разликују – како у погледу правног основа за њихово доношење, тако и у погледу садржине и правне природе готово сваке одредбе коју садрже.

Уставни суд у свом образложењу констатује да су органи руковођења и управљања ВАНУК- а различити од ВАНУ - а, али да су „разлози за оснивање ВАНУК-а и предмет рада ове институције остали суштински непромењени у односу на Војвођанску академију наука и уметности ”, Та констатација Уставног суда прихватљива је само ако не прочитамо и не упоредимо оснивачке акте обе установе. За разлику од оснивачких аката, оно што је у суштини непромењено јесте образложење обе одлуке Уставног суда. Неуставност и незаконитост засноване су у бити на два аргумента. Први аргумент јесте то да наука и уметност нису области у којима АП Војводина може да уређује питања од покрајинског значаја, нити да има изворне надлежности уопште, па тако ни надлежност за оснивање установа, док се други заснива на Закону о Српској академији наука и уметности, који према одлукама Уставног суда не омогућује АП Војводини да оснива установу „која по називу, предмету рада, организацији и положају њених чланова има у основи исти карактер као и Српска академија наука и уметности која представља институцију од националног значаја ”. Када је у питању први аргумент, мислим да је Уставни суд погрешно закључио да непостојање надлежности АП Војводине да у области науке и уметности уређује питања од покрајинског значаја уједно искључује то да АП Војводина има било какву изворну надлежност у тим областима, па тако и за оснивање установа. Иако се овакав рестриктиван став појављује у неким одлукама Уставног суда, ја не видим уставно утемељење за тако рестриктивно тумачење. Уосталом, АП Војводина је оснивач великог броја високошколских установа које се у оквиру своје редовне делатности законито баве и научним и уметничким радом.

Не могу да се отмем утиску да је Уставни суд – уместо да пажљиво и брижљиво упореди конкретну садржину одредаба оснивачких аката ВАНУ-а и ВАНУК -а – у овом случају своју одлуку засновао на истоветности доносиоца и сличности назива ових аката и установа. Уверен сам у то да је Уставни суд погрешио, те да за утврђивање неуставности и незаконитости једног правног акта АП Војводине не може бити довољно да се у њој нађу речи „војвођанска ”, „академија”, „наука” и „уметност ”. Надаље, Уставни суд не би смео да – приликом оцене уставности и законитости – своју одлуку заснива на претпоставци о намерама и жељама доносиоца, него искључиво на праву и на садржини одредаба и норми. Још мање би Уставни суд требало своју одлуку да заснива на квалитету и оправданости постојања и рада неке установе, јер се све то сврстава у домен јавних политика – ако демократски представници народа у скупштини процене да рад неке установе није користан и потребан , треба да угасе ту установу. Тај задатак и ту улогу не сме да преузме Уставни суд. Као судије, наше право, наша одговорност и наша дужност јесу да решавамо правне спорове, у нашем случају уставно-правне спорове, а не да оцењујемо скривене или нескривене намере и да доносимо судове о корисности или штетности неке установе.

Устав Републике Србије јемчи слободу научног и уметничког стваралаштва свакоме.

СУДИЈА УСТАВНОГ СУДА

др Тамаш Корхец

(Корхецз Тамáс)