Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, мр Милан Марковић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 16. децембра 2010. године, донео је

РЕШЕЊЕ

1. Не прихватају се иницијативе за покретање поступка за утврђивање неуставности одредбе члана 2. Закона о ратификацији Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању (“Службени лист СЦГ– Међународни уговори”, број 7/03), у делу који се односи на одредбе члана 36. и члана 42. став 1. Споразума.

2. Одбацују се захтеви за обуставу извршења појединачног акта, односно радње предузете на основу одредаба члана 2. Закона из тачке 1, у делу који се односи на одредбе члана 36. и члана 42. став 1. Споразума.

3. Одбацује се иницијатива за оцену уставности "Закона о социјалном и пензионом осигурању, донетом на основу међународног споразума између СРЈ и БиХ".

Образложење

Уставном суду поднете су иницијативе за оцену уставности одредбе члана 2. Закона о ратификацији Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању (“Службени лист СЦГ– Међународни уговори”, број 7/03), у делу који се односи на одредбе члана 36. и члана 42. став 1. Споразума.

У иницијативама којима се оспорава уставност одредбе члана 42. став 1. Споразума, поред осталог, наводи се: да се оспореном одредбом повређују стечена права лица која су право на пензију стекла пре ступања на снагу оспореног Споразума, јер је применом оспорене одредбе дошло до умањења правоснажно утврђених пензија, као и да би, стога, корисници који су остварили пензију по закону који је био на снази пре потписивања оспореног Споразума, требали да задрже статус и права која су им тим законом утврђена; да правоснажни акти не могу бити испитивани у погледу њихове законитости нити се могу мењати, да субјективно право утврђено правоснажним појединачним актом донетим на основу норми објективног права не може бити укинуто или умањено новим нормама објективног права; да оспорена одредба Закона, супротно одредби члана 197. Устава Републике Србије, има повратно дејство, што је за последицу има драстично умањење пензија, које су утврђене пре ступања на снагу оспореног Закона; да је оспорена одредба “дискриминаторска”, јер не предвиђа заштитну клаузулу као споразуми које је Србија закључила са Хрватском и Македонијом, а којима је предвиђено да "ПИО" надокнађује разлику у сразмерном делу пензије све док таква разлика постоји, односно да се ствара неједнакост између корисника пензија на које се односи оспорени Споразум и корисника који су део стажа остварили у Хрватској, Македонији и Црној Гори, што оспорену одредбу чини несагласном са одредбом члана 21. Устава; да се Споразум односи на радни стаж остварен на територији Босне и Херцеговине, било када током година прошлог века, у време постојања Југославије, на чијој целој територији су важили основни закони, а корисници стажа оствареног у Југославији уживали су сва права, као да су га остварили у Србији те се, стога, не могу БиХ давати права за одлучивање и за време када није иста била међународно призната држава већ, евентуално, само за стаж који је остварен од 1992. године, као године осамостаљења; да је оспореном одредбом повређена одредба члана 20. став 2. Устава којом се утврђује да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати, као и одредба члана 58. став 1. Устава којом се јемчи уживање имовинских права стечених на основу закона; да је оспорена одредба у супротности са чланом 221. Закона о пензијском и инвалидском осигурању (“Службени гласник РС”, број 34/03), који предвиђа да ће се поступак за утврђивање пензијског стажа окончати по прописима важећим у моменту покретања поступка за пензионисање, са "одредбом члана 255. ЗУП-а, према којој је увек обавезан пристанак странке ако се мења правоснажно решење којим је странка стекла неко право", затим са "одредбом члана 195. став 1. Закона о ПИО из 1992. године", као и са "одредбом члана 242. тач. 3. ЗУП-а, према којој се по протеку рока од 5 година од достављања решења странци не може тражити понављање поступка нити се може покренути по службеној дужности"; да је оспореном одредбом нарушено фундаментално начело владавине права "рес иудицата", затим начело "не бис ин идем", те начело савесности и поштења. Неким од иницијатива се тражи да Уставни суд, у циљу спречавања ненадокнадиве штете, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката донетих на основу оспорене одредбе, као и да Уставни суд "наложи Републичком фонду пензијског и инвалидског осигурања да отклони последице незаконито донетих решења пензионера пензионисаних у периоду од 6. марта 1992. године до 1. јануара 2001. године и да сва правоснажна решења врати у првобитно стање".

У иницијативама којима се, са истоветном или сличном аргументацијом, истовремено оспорава уставност одредаба члана 36. и члана 42. став 1. Споразума, поред осталог, наводи се: да је оспореним одредбама повређено уставно начело о забрани дискриминације из члана 21. Устава, јер је "институционализована негативна дискриминација пензионера са мешаним стажом из Србије и Босне и Херцеговине у односу на друге пензионере са мешаним стажом”, за које постоји заштитна клаузула у неумањивању укупних пензијских примања, а различито се правно третирају и у односу на кориснике пензије са пензијским стажом само из Србије којима се без њихове сагласности не може умањити пензија утврђена правноснажним пензијским решењем, нити то може да се чини ретроактивно; да су оспорене одредбе у супротности и са одредбом члана 58. став 1. Устава којом се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона; да су оспорене одредбе у супротности са одредбама члана 16. став 2, чл. 18, 194. и 197. у вези са чланом 70. и чланом 97. став 1. тачка 8. Устава, јер, поред осталог, имају повратно дејство и ако то нису налагали општи интереси при његовом доношењу, а оспореном одредбом члана 42. став 1. Споразума повређују се стечена људска права и нарушава систем социјалног осигурања и социјалне сигурности; да је оспорена одредба члана 36. Споразума несагласна са одредбом члана 35. Устава Републике Србије, јер супротно тој уставној норми, утврђује право Фонда ПИО Србије да наплати разлику између сразмерног дела пензије босанскохерцеговачког носиоца осигурања и износа пензије коју је првобитно исплаћивао својим осигураницима у раздобљу 1992-2003. године, као преплаћеног износа давања у новцу, иако се не ради о штети из наведене одредбе Устава; да су оспорене одредбе Споразума у супротности и са одредбама члана 255. ст. 1. и 3. Закона о општем управном поступку (“Службени лист СРЈ”, број 33/97), према којима се правоснажно решење којим је странка стекла неко право не може укинути или изменити без њеног пристанка, а ово решење има правно дејство само за убудуће, као и са одредбом члана 105. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању (“Службени гласник РС”, број 34/03), која прописује да се правоснажно решење фонда може изменити само ако је ново решење повољније за странку; да оспорене одредбе нису у сагласности ни са чланом 14. Конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као ни са чланом 1. Протокола 1. уз Конвенцију о људским правима и основним слободама. У једној од ових иницијатива се тражи да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачног акта или радње која је предузета на основу оспорених одредаба Споразума.

Иницијатива на основу које је првобитно формиран предмет са ознаком Уж-2713/2009, накнадно је Закључком Суда од 4. марта 2010. године пресигнирана и спојена са предметом ИУ-279/2006.

У погледу иницијативе којом је тражена оцена уставности "Закона о социјалном и пензионом осигурању, донетом на основу међународног споразума између СРЈ и БиХ", Уставни суд је, полазећи од тога да иницијатива није потписана, нити садржи све податке неопходне за вођење поступка, у смислу одредбе члана 51. Закона о Уставном суду (“Службени гласник РС”, број 109/07), дописом од 13. фебруара 2008. године затражио од иницијатора да достави уређену и допуњену иницијативу у којој треба да наведе податак о ознаци одредбе и називу општег акта који се оспорава, назив и број службеног гласила у коме је оспорени акт објављен, као и да наведе уставно-правне разлоге на којима се заснива иницијатива, уз упозорење да иницијатива може бити одбачена уколико у остављеном року не буду отклоњени недостаци који онемогућавају поступање Уставног суда по истој. Иницијатор је 19. фебруара 2008. године примио допис Уставног суда, али није поступио по њему, односно Суду није у остављеном року нити по његовом истеку доставио уређену и допуњену иницијативу у смислу наведеног дописа Уставног суда.

Уставни суд је иницијативе за оцену уставности одредбе члана 2. Закона из тачке 1. изреке, у делу који се односи на одредбе члана 36. и члана 42. став 1. Споразума, доставио Народној скупштини на мишљење. У мишљењу Народне скупштине на наводе иницијатора, поред осталог, наводи се: да је значајан број грађана који су имали пребивалиште у отцепљеним републикама, услед ратних дешавања, избегао је у СРЈ, односно у Републику Србију и да је, како би се омогућило остваривање права на пензију, без обзира на то у којој од отцепљених бивших република је навршен стаж осигурања, применом одредбе члана 85. став 2. Закона о основама пензијског и инвалидског осигурања ("Службени лист СРЈ", број 30/96), као заштитном, било омогућено свима који су стекли услове за остваривање права на пензију, да то право и остваре, иако су већински стаж осигурања навршили у отцепљеним републикама; да је после нормализације односа између држава насталих на простору бивше СФРЈ дошло до закључивања споразума о социјалном осигурању, који су требали да разреше проблеме нагомилане у овој области; да су ступањем на снагу оспореног Споразума, републички фондови за пензијско и инвалидско осигурање, као надлежни носиоци осигурања у Републици Србији, покретали поступке по службеној дужности за поновно одређивање давања на основу стажа осигурања навршеног у Републици Србији (сразмерни део), затим прослеђивали захтеве надлежном носиоцу осигурања у Босни и Херцеговини, који је одређивао сразмерни део на основу стажа осигурања оствареног у Босни и Херцеговини, у складу са својим прописима о пензијском и инвалидском осигурању, као и да су одредбе члана 42. став 1. Споразума почеле да се примењују од дана ступања Споразума на снагу, односно да производе правно дејство убудуће. У мишљењу се даље наводи да оспорена одредба члана 42. став 1. Споразума нема повратно дејство, јер је одредбом члана 44. Споразума прописано да Споразум подлеже ратификацији и да ступа на снагу првог дана по истеку месеца у коме су размењени ратификациони инструменти, као и стога што та оспорена одредба не доводи у питање давања која су исплаћена до поновног прерачуна. У односу на оспорену одредбу члана 36. Споразума, у мишљењу се наводи да се ради о општој норми која је садржана у свим споразумима које су закључиле све републике бивше СФРЈ међусобно, као и у споразумима других земаља, те да међународни стандарди у области социјалне сигурности познају институт накнаде преплаћених давања (Уредба савета Европе број 1408). У односу на тврдњу иницијатора да Споразум о социјалном осигурању који је закључила СРЈ са Републиком Хрватском не садржи такву одредбу, а да су тиме корисници пензија који су стаж осигурања остварили у Босни и Херцеговини дискриминисани у односу на кориснике пензија који су стаж осигурања остварили у другим републикама бивше СФРЈ, посебно у Републици Хрватској, у мишљењу се истиче да идентична одредба постоји у члану 34. Споразума о социјалном осигурању између СРЈ и Републике Хрватске ("Службени лист СРЈ - Међународни уговори", број 1/01). Даље се истиче да у Споразуму о социјалном осигурању који је закључен са Босном и Херцеговином, није постојао различит третман по било ком основу који забрањују Устав Републике Србије и Европска конвенција о људским правима, већ је једини критеријум који се примењивао био навршен стаж осигурања и наступање осигураног случаја, односно време остваривања права на пензију. У погледу тврдње иницијатора да им је применом члана 36. Споразума повређено право на имовину, зајемчено чланом 1. Протокола 1Европске конвенције о људским правима и основним слободама, у мишљењу се истиче да та одредба Спразума ни на који начин не утиче на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни; затим, да би дошло до повреде права на мирно уживање имовине, потребно је, наводи се у мишљењу, да мешање државе у имовинска права грађана буде нелегитимно и супротно циљу којем се тежи, да постоји несразмера између задирања у имовинска права и легитимног циља који се жели постићи, а да ни у ком случају није дошло до мешања државе у имовинска права грађана, у шта спада и право на пензију, из разлога што су стварни износи пензија на које су исти стекли право по основу националних законодавстава гарантована поред Устава и Европске конвенције и Споразумом о социјалном осигурању и ни у ком случају нису умањени. У мишљењу се даље наводи и да је проблем на који указују иницијатори наступио из разлога што су корисници пензија примали процењени износ пензија од стране републичких фондова за пензијско и инвалидско осигурање у Републици Србији, јер су, због непостојања Споразума о социјалном осигурању са Босном и Херцеговином и немогућности прибављања података о стажу и уплаћеним доприносима, републички фондови за пензијско и инвалидско осигурање вршили обрачун пензија, како би ти осигураници уопште могли да остваре право на пензију, чиме им се у том тренутку осигуравала егзистенција; да је износ просечне пензије у Босни и Херцеговини, међу најнижим у региону, као и да корисници пензија у новонасталим државама република бивше СФРЈ, немају исти материјални положај, односно висина пензије разликује се од државе до државе, па су тако пензије у Републици Хрватској веће од пензија у Републици Србији, а пензије у Републици Србији веће од пензија у Босни и Херцеговини; да је ступањем Споразума на снагу извршен обрачун сразмерних делова у складу са националним законодавствима и да су обрачунати сразмерни делови пензија заједно мањи од процењеног износа који су пензионери примали годинама по решењу републичких фондова за пензијско и инвалидско осигурање Републике Србије, али да то не значи да је корисницима пензија умањена, већ да су годинама примали већи износ пензије од оног који им је припадао, због непостојања споразума и немогућности добијања података о навршеном стажу осигурања и висинама зарада, које су основ за утврђивање висине пензија. На основу изнетог, Народна скупштина је мишљења да оспорене одредбе Споразума нису у супротности са Уставом и да иницијативе за оцену њихове уставности не треба прихватити.

Уставни суд је у спроведеном поступку утврдио да је одредбом члана 2. Закона о ратификацији Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању (“Службени лист СЦГ– Међународни уговори”, број 7/03), у делу који се односи на оспорене одредбе члана 36. Споразума, прописано да носилац једне државе уговорнице, који је исплатио давање у износу већем од оног који кориснику припада, може од носиоца друге државе уговорнице затражити да од заосталих износа давања које треба да исплати кориснику задржи преплаћени износ, као и да се преплаћени износ из става 1. овог члана директно исплаћује носиоцу који је затражио његово задржавање, а да је, у делу који се односи на оспорену одредбу члана 42. став 1. Споразума, прописано да ће пензије које су, од 6. марта 1992. године до дана ступања на снагу овог споразума, утврђене према правним прописима једне државе уговорнице уз урачунавање пензијског стажа навршеног према правним прописима друге државе уговорнице, носиоци, по службеној дужности, поново одредити и обрачунати износ пензије применом одредаба овог споразума, при чему се правоснажност донетог решења неће сматрати препреком за поновно одређивање.

Устав Републике Србије утврђује: да је владавина права основна претпоставка Устава и почива на неотуђивим људским правима и да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3. ст. 1. и 2.); да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују, као и да потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (члан 16. став 2.); да се достигнути ниво људских и мањинских права не може смањивати (члан 20. став 2.); да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. став 3.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, као и да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1 и 2.); да се пензијско осигурање уређује законом и да се Република Србија стара о економској сигурности пензионера (члан 70. ст. 1. и 2.); да Република Србија уређује и обезбеђује систем у области социјалног осигурања и других облика социјалне сигурности (члан 97. тачка 8.); да Народна скупштина потврђује међународне уговоре кад је законом предвиђена обавеза њиховог потврђивања (члан 99. став 1. тачка 4.); да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије, као и да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом (члан 194. став 3.); да закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство, као и да, изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона (члан 197. ст. 1. и 2.).

Социјално осигурање, укључујући и пензијско и инвалидско осигурање, представља продукт националног законодавства, а опсег програма пензијског и инвалидског осигурања стога је традиционално ограничен на територију поједине државе и не постоје, готово без изузетка, две државе које имају потпуно исти систем пензијског и инвалидског осигурања. Територијалност и разноликост пензијског и инвалидског осигурања могу да доведу до озбиљних проблема када се људи, без обзира на разлоге, пресељавају из једне државе у другу. Један од начина решавања проблема у овој области јесте усклађивање система социјалног осигурања путем билатералних споразума које закључују две државе. Ти споразуми се могу заснивати на принципу територијалности, дакле према принципу осигурања према месту рада или према принципу расподеле стажа осигурања, дакле размерно дужини пензијског стажа оствареног засебно у свакој од држава уговорница. Споразум чије су одредбе оспорене припада овој другој групи споразума, што значи да се пензије одређују у свакој држави уговорници применом националних прописа, на основу пензијског стажа и осталих елемената сваког појединог осигураника, и уз исплату њихових сразмерних делова корисницима, засебно од сваке од држава уговорница (метода расподеле). Ово начело је саставни део готово свих билатералних споразума о социјалном осигурању који су инструменти координације система социјалног осигурања. Такође, поменуто начело је садржано и у прописима Европске уније (Уредба број 1408/71, односно Уредба број 883/04), као и документима Савета Европе. Поред тога, ово начело, без изузетка, примењују земље чији се пензијски систем заснива на принципу осигурања, односно уплате доприноса, на ком је заснован и систем пензијског и инвалидског осигурања у Републици Србији. Надаље, принцип тзв. сразмерних пензија, примењује се, у складу са одредбама Споразума, и на све будуће случајеве остваривања права, односно на осигуранике који ће тек остварити право на пензију. Међународним уговорима о социјалном осигурању, па тако и овим чије су одредбе оспорене, не успостављају се нека посебна или нова права пошто се права из пензијског и инвалидског осигурања остварују према националним законодавствима сваке државе уговорнице понаособ, већ се тим уговорима само омогућава примена националних прописа у односу на постојање елемента иностраности. Полазећи од наведеног, а сагласно одредбама члана 97. тачка 8. и члана 99. став 1. тачка 4. Устава, Република Србија овлашћена је да уређује и обезбеђује систем у области социјалног осигурања, укључујући и уређивање тог система кроз међународне уговоре, а Народна скупштина да потврђује међународне уговоре кад је законом предвиђена обавеза њиховог потврђивања.

Одредба члана 2. Закона о ратификацији Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању, у делу који се односи на оспорене одредбе члана 36. Споразума, уређује питање потраживања преплаћених износа давања тако што носилац једне државе уговорнице, који је исплатио давање у износу већем од оног који кориснику припада, може од носиоца друге државе уговорнице затражити да од заосталих износа давања које треба да исплати кориснику задржи преплаћени износ и исти директно исплаћује носиоцу који је затражио његово задржавање. Уставни суд указује да оспорена одредба садржи норму коју садрже сви споразуми које су закључиле све републике бивше СФРЈ међусобно, као и споразуми закључени између других европских земаља, чиме се постиже један од циљева због којих се закључују билатерални споразуми о социјалном осигурању, а то је да се изврши прерачун и расподела, односно одреди пензија сразмерно дужини пензијског стажа навршеног у свакој држави уговорници. Примера ради, норме идентичне садржине имају и споразуми које је Савезна Република Југославија закључила са Хрватском (члан 2. Закона о потврђивању споразума између Савезне Републике Југославије и Републике Хрватске о социјалном осигурању (“Службени лист СЦГ – Међународни уговори”, број 1/01), у делу одредаба члана 34. Споразума)) и Србија и Црна Гора са Македонијом (члан 2. Закона о потврђивању споразума између Савезне Републике Југославије и Републике Македоније о социјалном осигурању (“Службени лист СЦГ – Међународни уговори”, бр. 1/01), у делу који се односи на одредбе члана 36. Споразума)), који се примењују као прописи Републике Србије, као и споразуми закључени у овој области са другим државама. Иста или слична решења садрже и споразуми које су у области социјалног осигурања са другим државама закључиле Србија и Црна Гора, односно Социјалистичка Федеративна Република Југославија, односно Федеративна Народна Република Југославија, који се такође примењују као прописи Републике Србије, примера ради, Споразум између Србије и Црне Горе и Великог Војводства Луксембург о социјалном осигурању (члан 2. Закона о ратификацији Споразума између Србије и Црне Горе и Великог Војводства Луксембург о социјалном осигурању (“Службени лист СЦГ – Међународни уговори”, број 10/04), у делу одредбе члана 45. Споразума)), Споразум између Социјалистичке Федеративне Републике Југославије и Савезне Републике Немачке о социјалном осигурању (члан 2. Закона о ратификацији Споразума између Социјалистичке Федеративне Републике Југославије и Савезне Републике Немачке о социјалном обезбеђењу (“Службени лист СФРЈ – Међународни уговори”, бр. 9/69, 8/74 и 24/76), у делу одредаба члана 37. ст. (1) и (2) Споразума)) и Конвенција о социјалном осигурању између Федеративне Народне Републике Југославије и Републике Италије (члан 1. Уредбе о ратификацији Конвенције о социјалном осигурању између Федеративне Народне Републике Југославије и Републике Италије (“Службени лист ФНРЈ”, број 1/59), у делу одредбе члана 40. став (1) Конвенције)). Такође, институт накнаде преплаћених давања је општеприхваћен институт у европском систему социјалног осигурања. У том смислу и Уредба Савета (ЕЕЗ) број 1408/71 од 14. јуна 1971. године, као главни инструмент (са касније донетим Уредбама) за усклађивање система социјалног осигурања Европске уније, такође предвиђа посебне мере за повраћај преплаћених давања, а у циљу да пружи смернице државама које закључују билатералне споразуме у овој области, Европски комитет за социјално осигурање Савета Европе израдио је Модел одредаба за билатерални споразум о социјалном осигурању, који у члану 36. предвиђа посебне мере за повраћај "непотребних исплата" за случај да једна земља уговорница исплати превисок износ кориснику у другој земљи уговорници, када се могу предузети посебне мере којима се тај износ може одбити од примаочевих накнада и вратити надлежној држави.

Ради јаснијег сагледавања уставноправне заснованости оспорених одредаба Споразума, Уставни суд указује да је тим одредбама, као што је већ наведено, утврђено да носилац једне државе уговорнице, који је исплатио давање у износу већем од оног који кориснику припада, може од носиоца друге државе уговорнице затражити да од заосталих износа давања које треба да исплати кориснику задржи преплаћени износ и исти директно исплаћује носиоцу који је затражио његово задржавање. Дакле, исплату преплаћеног износа, према овој одредби Споразума, врши носилац друге државе уговорнице и то од заосталих и задржаних износа давања које тек треба да исплати кориснику, али не, као што је то био случај у пракси, и умањивањем износа пензије коју тај носилац исплаћује кориснику у складу са правним прописима које примењује. Наиме, до овог одступања у пракси је долазило када преплаћени износ није могуће наплатити из заосталих износа, јер је исти већи од заосталих износа, у ком случају је преостали део преплаћеног износа наплаћиван умањивањем износа пензије коју исплаћује носилац друге државе уговорнице. Основ за овакво поступање није оспорена одредба Споразума, већ одредба члана 16. став (3) Административног споразума за спровођење Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању, који су 20. априла 2004. године закључили овлашћени представници Министарства спољних послова Србије и Црне Горе и Министарства цивилних послова Босне и Херцеговине, а којом је утврђено да носилац друге државе уговорнице из става 2. овог члана накнађује, у складу са чланом 36. Споразума, носиоцу који је покренуо поступак за поновно одређивање пензије преплаћени износ и то, најпре, из заосталих износа давања од дана признавања права закључно са месецом у коме је донето решење о прерачуну, а затим, ако преплаћени износ није у потпуности намирен, умањивањем износа пензије коју исплаћује кориснику у складу са правним прописима које примењује. Из наведене одредбе Административног споразума видљиво је да је њоме, као нормом једног техничкос проведбеног (административног) споразума којим треба установити техничка питања спровођења Споразума, а не и уређивати одређене односе, начин наплате преплаћених износа, поред начина утврђеног оспореном одредбом члана 36. Споразума, без правног основа проширен и на могућност да се та наплата, у случају да преплаћени износ није у потпуности намирен из заосталих износа давања, може вршити и умањивањем износа пензије. Управо због наведеног приступило се закључивању Административног споразума о измени Административног споразума за спровођење Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању, чијим чланом 1. је измењен члан 16. став (3) Административног споразума од 2004. године тако да, почев од 1. јула 2010. године, више није могуће намиривање преплаћених износа умањивањем износа пензије. Овај Административни споразум је закључен 10. јуна 2010. године и примењује се, сагласно одредби члана 2. Административног споразума, почев од првог дана наредног месеца по истеку месеца у коме је потписан, дакле, од 1. јула 2010. године.

Полазећи од свега наведеног, произлази да се корисници пензија по оспореном Споразуму у погледу потраживања преплаћених износа давања налазе у истом положају, како међусобно тако и у односу на оне кориснике на које се примењују споразуми закључени са другим државама, укључујући и споразуме закључене са Хрватском и Македонијом. Стога се оспореним одредбама члана 36. Споразума не повређује, по оцени Уставног суда, уставни принцип једнакости који произлази из уставног принципа забране дискриминације из члана 21. Устава, јер се оспореним одредбама не ствара неједнакост (дискриминација) корисника, односно не прави њихово разликовање, искључивање, ограничавање или давање предности с обзиром на својства утврђена одредбом члана 21. став 3. Устава, односно по основама као што су раса, боја, пол, језик, вероисповест, политичко или друго мишљење, национално или друго порекло, имовина, рођење или други статус. Такође, оспорене одредбе Закона (Споразума) нису, по оцени Суда, у несагласности ни са одредбом члана 58. Устава. Наиме, наведена уставна одредба дозвољава ограничење права својине, ако је то ограничење у јавном интересу који је утврђен законом. С обзиром да је оспореним одредбама члана 36. Споразума мешање државе у имовинска права грађана легално (начело законитости), да није супротно циљу којем се тежи (враћање преплаћеног износа, дакле износа који по прописима не припада кориснику), да не постоји несразмера између задирања у имовинска права и легитимног циља који се жели постићи нити се то мешање супроставља захтеву разумности, Уставни суд оцењује да није повређено Уставом зајемчено право корисника на мирно уживање својине. Уставни суд указује и на то да одредба члана 1. Протокола број 11 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода дозвољава ометање (ограничавање) уживања својине, под условом да је то ометање у јавном интересу и у складу са условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права, уз право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима. Из наведених разлога оспорене одредбе нису у несагласности ни са одредбама чл. 70. и 194. Устава, којима се утврђује да се пензијско осигурање уређује законом, те утврђује хијерархија домаћих и међународних општих правних аката. Такође, оспорене одредбе немају повратно дејство, како то погрешно тврде иницијатори, јер се исте примењују од дана ступања на снагу оспореног Закона (Споразума) па убудуће, при чему Суд указује на то да се поступци за прерачун пензија покрећу по ступању на снагу Споразума и да не доводе у питање давања која су исплаћена до дана ступања на снагу Споразума. Стога су те одредбе у сагласности са одредбама члана 197. Устава.

Одредбе члана 35. Устава, у односу на које се, такође, тражи оцена сагласности оспорених одредаба члана 36. Споразума, нису од значаја за оцену уставности тих одредаба из разлога што се овом уставном нормом уређује питање права на рехабилитацију и накнаду штете лица којима ту штету незаконитим или неправилним радом проузрокује државни орган, ималац јавног овлашћења, орган аутономне покрајине или орган јединице локалне самоуправе, дакле питања која нису у било каквом правном односу према питању које се уређује оспореним одредбама Споразума.

Одредбом члана 2. Закона о ратификацији Споразума између Савезне Републике Југославије и Босне и Херцеговине о социјалном осигурању, у делу који се односи на оспорену одредбу члана 42. став 1. Споразума, утврђено је право носиоца пензијског осигурања да, по службеној дужности, поново одређује и обрачунава износ пензије применом одредаба овог споразума, при чему се правоснажност донетог решења неће сматрати препреком за поновно одређивање. Оваквим утврђивањем поновног одређивања и обрачуна износа пензије не повређује се, по оцени Уставног суда, начело забране смањивања достигнутог нивоа људских и мањинских права из члана 20. став 2. Устава, како то погрешно тврде иницијатори, јер се тиме не ограничава, смањује или укида само право и тиме достигнути ниво тог права, утолико више што се право на давање кориснику од система социјалног осигурања не може тумачити као давање тог права кориснику на пензију у одређеном износу, те стога, евентуално смањивање износа давања не значи истовремено и смањивање достигнутог нивоа права. Уставни суд указује да је на том становишту и пракса Европског суда за људска права (нпр. одлука тог суда број 25044/94 од 15. маја 1996. године, одлука у предмету Јанковић против Хрватске, број 43440/98 од 12. октобра 2000. године, као и друге одлуке). Такође, оспорена одредба је, по оцени Уставног суда, сагласна и са одредбама члана 21. и члана 58. став 2. Устава, из истих разлога који су наведени приликом оцене уставности оспорених одредаба члана 36. Споразума. Надаље, оспорена одредба Споразума није несагласна ни са одредбом члана 197. Устава, односно иста нема повратно дејство, јер се примењује од момента ступања на снагу Закона па убудуће, уз напомену да се њеном применом не доводе у питање давања која су исплаћена до ступања на снагу оспореног Споразума, односно до поновног прерачуна.

У вези са питањем правоснажности које су истакли неки од иницијатора, Суд указује на то да је корисницима пензија који су тај статус имали у време ступања на снагу оспореног Споразума, због непостојања споразума о социјалном осигурању са Босном и Херцеговином и немогућности прибављања података о стажу и уплаћеним доприносима, вршен обрачун пензија, како би та лица могла да остваре право на пензију и у том тренутку осигурају егзистенцију, независно од чињенице да је део стажа осигурања остварен у другој држави, да су доприноси уплаћивани у пензиони фонд те државе, као и независно од тога да ли постоје или не постоје докази да су ти доприноси заиста и уплаћени. Ступањем Споразума на снагу стекли су се услови да се приступи обрачуну, односно утврђивању стварне (припадајуће) пензије у складу са националним законодавством, сразмерно дужини пензијског стажа оствареног засебно у свакој од држава уговорница. При томе треба навести и то да корисници пензија у новонасталим државама република бивше СФРЈ не примају исти износ пензије, јер се ова разликује од државе до државе, па су тако пензије у Републици Србији веће од пензија у Босни и Херцеговини, али и мање од пензија у Републици Хрватској. Управо стога су сразмерни делови пензија обрачунати заједно по оспореном Споразуму, мањи од износа који су пензионери примали годинама по решењу фонда за пензијско и инвалидско осигурање Републике Србије, што не значи да је корисницима пензија умањена, већ да су исти годинама примали већи износ пензије од оног који би им, применом начела сразмерних пензија, по законима држава уговорница припадао. Надаље, треба истаћи и да већ поменути споразуми са Хрватском (у делу одредаба члана 39. ст. 1. и 4. Споразума), Македонијом (у делу који се односи на одредбе члана 41. ст. 1. и 4. Споразума), као и остали споразуми закључени са другим бившим републикама СФРЈ, садрже истоветно решење које је производ потребе да се, сагласно националним законодавствима држава уговорница, за убудуће уреде питања припадајућих (стварних) износа пензија. Уставни суд истиче и да је наведено решење уобичајено у билатералним споразумима које закључују две државе у области социјалног осигурања, примера ради и већ поменути споразуми, као и споразуми, односно конвенције које је СФРЈ, односно ФНРЈ закључила (и који се примењују као прописи Републике Србије), поред осталих, и са Савезном Републиком Немачком (члан 2. Закона о ратификацији споразума између Социјалистичке Федеративне Републике Југославије и Савезне Републике Немачке о социјалном обезбеђењу (“Службени лист СФРЈ – Међународни уговори”, број 9/69), у делу одредбе члана 39. став (3) Споразума)) и Републиком Италијом (члан 1. Уредбе о ратификацији Конвенције о социјалном осигурању између Федеративне Народне Републике Југославије и Републике Италије (“Службени лист ФНРЈ”, број 1/59), у делу одредаба члана 41. ст. (1) и (2) Конвенције)), Краљевином Шведском (члан 2. Уредбе о ратификацији Конвенције између Социјалистичке Федеративне Републике Југославије и Краљевине Шведске о социјалном осигурању (“Службени лист СФРЈ – Међународни уговори”, број 12/79), у делу који се односи на одредбу члана 32. става 1. Конвенције)).

Полазећи од изложеног, Уставни суд је питање правоснажности која, по оспореној одредби Споразума, не представља препреку за поновно одређивање и обрачунавање износа пензије, у конкретном случају сагледавао у светлу наведених чињеница и разлога којима су се руководиле државе уговорнице. Ово одступање од начела правоснажности се, са једне стране, заснива на начелу законитости, а са друге стране, с обзиром на циљеве који се желе постићи, задовољава услов легитимности и разумности, као и правичности, и као такво је, по оцени Уставног суда, уставноправно прихватљиво. Ово утолико више, што правоснажност има правно обавезујућу снагу и везује орган само док постоји непромењено чињенично и правно стање на коме је засновано правоснажно решење, али не и када дође до промене у том чињеничном и правном стању, што је управо разлог доношења оспорене одредбе члана 42. став 1. Споразума, с обзиром да су се, ратификацијом Споразума, стекли услови да се утврди стварно (друго) чињенично стање и примене национална законодавства (промена правног стања). Такође, оспорена одредба се заснива на начелу правичности и једнакости, управо из разлога што иста, негирањем начела правоснажности, омогућава да се затечено чињенично и правно стање ствари усагласи са неспорно утврђеним променама у том чињеничном и правном стању и тиме заштити општи интерес, који је садржан у потреби да се начин коришћења права из социјалног осигурања лица која су имала статус корисника тих права у време ступања на снагу оспореног Споразума доведе у склад са националним законодавствима држава уговорница у моменту када су се за то стекли услови (ратификација Споразума), с једне стране, али и да се ти корисници доведу у истоветан (равноправан) положај са лицима која ће постати корисници ових права по ступању на снагу оспореног Споразума.

Одступање од начела правоснажности, под одређеним условима, познају и многи други прописи Републике Србије, те Уставни суд, у том смислу, посебно указује на Закон о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01 и "Службени гласник РС", број 30/10), који такву могућност дозвољава кроз ванредна правна средства као што су захтев за заштиту законитости (члан 252.), укидање и мењање правноснажног решења уз пристанак или по захтеву странке (члан 255.), ванредно укидање (члан 256.) и оглашавање решења ништавим (чл. 257. и 258.), као и на Закон о пензијском и инвалидском осигурању ("Службени гласник РС", бр. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09 и 107/09) – (члан 105.).

Полазећи од свега наведеног, Уставни суд је оценио да оспореном одредбом члана 42. став 1. Споразума није повређено начело правне сигурности као једног од елемената уставног начела владавине права из члана 3. Устава.

Уставни суд је оценио да уставноправно нису утемељене ни тврдње појединих иницијатора да је оспорена одредба члана 42. став 1. Споразума несагласна са Уставом и из разлога што не садржи тзв. заштитну клаузулу као споразуми које је Србија закључила са Хрватском и Македонијом, чиме се, према иницијаторима, ствара неједнакост између корисника на које се примењује овај споразум и корисника на које се, примера ради, примењује већ наведени Споразум са Хрватском. У том смислу, Суд указује да се питање једнакости може посматрати само у оквиру оне категорије корисника на које се односи оспорени Споразум, али не и као питање једнакости те категорије корисника у односу на оне кориснике који су то својство стекли према Споразуму са Хрватском или према неком другом споразуму, из разлога што се те групе корисника налазе у различитим чињеничним и правним ситуацијама. Различито чињенично стање огледа се, поред осталог, и у томе што корисницима на које се односе различити билатерални споразуми може бити заједничка, у случају да су у пензију отишли под истим условима, само висина пензије коју примају од надлежног фонда Републике Србије, али не и висина пензије коју примају од надлежног фонда друге државе уговорнице. Исто тако, ови корисници се налазе у истој правној ситуацији само у односу на прописе Републике Србије који се на њих примењују, али када су у питању прописи других држава уговорница, они се налазе у различитим правним ситуацијама, с обзиром на то да се ради о различитим правним системима који, по правилу, садрже и различите правне институте и правна правила (као што је већ истакнуто, међународним уговорима о социјалном осигурању не успостављају се нека посебна или нова права већ се тим уговорима само омогућава примена националних прописа, у односу на постојање елемента иностраности). Стога питање једнакости није могуће поставити у ситуацијама које, ни правно ни чињенично, нису исте (начело једнакости је увек примењиво само тамо где су чињенична стања једнака; једино се са чињенично једнаким једнако поступа, а са чињенично неједнаким поступа се неједнако). Такође, и у случају када једна одредба, као што је то случај са оспореном одредбом члана 42. став 1. (односно, члан 42. у целини) Споразума, не садржи норму коју садржи одредба другог прописа, нпр. Споразума са Хрватском у делу одредбе члана 39. став 4. (тзв. заштитна клаузула), не може се говорити о томе да се том одредбом (оспореном одредбом Споразума) ствара неједнакост између корисника на које се односи оспорени Споразум и корисника на које се односи Споразум са Хрватском. Наиме, евентуалну неједнакост могла би створити норма која постоји (у овом случају наведена одредба Споразума са Хрватском), а не и норма које нема, а која би, према иницијаторима, требала да постоји и у оспореном Споразуму. Чињеница да иницијатори не тврде да су одредбе других споразума које садрже тзв. заштитну клаузу несагласне са Уставом, већ да је са Уставом несагласна оспорена одредба члана 42. став 1. Споразума, из разлога што иста не садржи норму са тзв. заштитном клаузулом, намеће закључак да се тим иницијативама на индиректан начин тражи поступање Уставног суда као тзв. позитивног законодавца. Како Уставни суд не ствара норму, тј. нема улогу и овлашћења тзв. позитивног законодавца, већ искључиво надлежност да укида постојећу норму, односно има, сагласно одредби члана 167. став 1. Устава, искључиво улогу и овлашћења тзв. негативног законодавца, то нема ни основа за поступање Уставног суда у наведеном смислу, односно овим поводом.

С обзиром на изложено, Уставни суд је нашао да нема основа за прихватање иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности оспорених одредаба Закона (Споразума).

Иницијативу којом се тражи оцена уставности "Закона о социјалном и пензионом осигурању, донетом на основу међународног споразума између СРЈ и БиХ", Уставни суд је одбацио, јер иницијатор није доставио Суду уређену иницијативу, те не постоје претпоставке утврђене Законом за вођење поступка у том делу, сагласно члану 36. став 1. тачка 3) Закона о Уставном суду.

Када су у питању захтеви за оцену сагласности оспорених одредаба Закона, односно Споразума са одговарајућим одредбама Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, односно Закона о пензијском и инвалидском осигурању (“Службени гласник РС”, број 34/03) и Закона о општем управном поступку (“Службени лист СРЈ”, број 33/97), Уставни суд указује да је одредбама члана 167. ст. 1. и 2. Устава утврђено да Уставни суд одлучује о сагласности закона, поред осталог, и са потврђеним међународним уговорима, као и о сагласности потврђених међународних уговора са Уставом, а да је одредбама члана 194. ст. 4. и 5. Устава утврђено да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом, односно да закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права. Сагласно наведеним уставним одредбама, Уставни суд није надлежан да цени међусобну сагласност потврђених међународних уговора, конкретно сагласност оспореног Споразума са Европском конвенцијом за заштиту људских права и основних слобода, која је ратификована Законом о ратификацији Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода ("Службени лист СЦГ" - Међународни уговори", бр. 9/03 и 5/05), јер се ради о општим правним актима исте правне снаге, нити да оцењује сагласност оспорених одредаба Закона (Споразума) са одговарајућим одредбама Закона о пензијском и инвалидском осигурању и Закона о општем управном поступку, јер потврђени међународни уговори и закони нису општи правни акти исте правне снаге, тј. потврђени међународни уговори су у хијерахији општих правних аката изнад закона и стога Уставни суд може ценити само сагласност закона са потврђеним међународним уговорима, али не и сагласност потврђених међународних уговора са законом.

Захтеве за обуставу извршења појединачног акта, односно радње предузете на основу оспорених одредаба Закона (Споразума) Уставни суд је одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, јер се донео коначну одлуку.

Део захтева иницијативе којим се тражи да Уставни суд "наложи Републичком фонду пензијског и инвалидског осигурања да отклони последице незаконито донетих решења пензионера пензионисаних у периоду од 6. марта 1992. године до 1. јануара 2001. године и да сва правоснажна решења врати у првобитно стање", је беспредметан и нема правног основа за тражено поступање Суда, у смислу одредаба чл. 59. и 62. Закона о Уставном суду, јер је Суд донео решење о неприхватању иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и оспорене одредбе члана 42. став 1. Споразума.

На основу изложеног и одредаба члана 46. тач. 3) и 5) у вези члана 53. став 3. и члана 56. став 3. Закона о Уставном суду и члана 82. став 1. тачка 4. и члана 84. Пословника о раду Уставног суда (″Службени гласник РС″, бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је донео решење као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Боса Ненадић