Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије Братислав Ђокић, др Милан Шкулић, Снежана Марковић, др Драгана Коларић, др Јован Ћирић, др Милан Марковић и др Тамаш Корхец ( Корхецз Тамáс), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Ж. М . из Ваљева, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. маја 2018. године, донео је

ОДЛУКУ

Одбија се као неоснована уставна жалба Ж. М . изјављена против пресуде Апелационог суда у Београду Гж1. 1475/15 од 19. фебруара 2016. године и пресуде Основног суда у Ваљеву П1. 20/14 од 4. маја 2015. године због повреде права на правично суђење из члан а 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.

Образложење

1. Ж. М . из Ваљева је , 14. априла 2016. године, преко пуномоћника Ј . М, адвоката из Ваљева, Уставном суду поднео уставну жалбу против пресуда Апелационог суда у Београду Гж1. 1475/15 од 19. фебруара 2016. године и Основног суда у Ваљеву П1. 20/14 од 4. маја 2015. године, због повреде права на правично суђење, права на једнаку заштиту права и права на правичну накнаду за рад, зајемчених одредбама члана 32. став 1, члана 36. став 1. и члана 60. став 4. Устава Републике Србије.

У уставној жалби је, поред осталог, наведено: да је правноснажним и коначним решењем Министарства унутрашњих послова – Полицијска управа у Ваљеву (у даљем тексту: МУП РС – ПУ у Ваљеву) усвојен захтев подносиоца уставне жалбе за исплату теренског додатка за рад на Дивчибарама у периоду од 1. јула 2006. до 18. маја 2009. године; да је на основу тог решења подносилац уставне жалбе покренуо извршни поступак, у коме је предлог за извршење правноснажно одбијен као неоснован ; да је решења донета у поступку противизвршења, у коме је обавезан да врати примљени износ, подносилац уставне жалбе оспорио пред Уставним судом; да је Уставни суд уставну жалбу одбио као неосновану ; да је Уставни суд у идентичној чињеничној и правној ситуацији претходно донео Одлуку Уж-3512/2013 од 7. септембра 2015. године у којој је, између осталог, наведено да је Основни суд (у Ваљеву) дао уставноправно прихватљиво образложење за своју одлуку и да решење МУП РС – П У у Ваљеву представља исправу о постојању права на исплату теренског додатка, док висина потраживања накнаде штете, на име неисплаћеног теренског додатка, мора бити утврђена у парничном поступку ; да је, с тим у вези, подносилац уставне жалбе покренуо парнични поступак у коме су донете оспорене пресуде; да су парнични судови извели произвољан закључак да, у конкретном случају, није било места примени рока застарелости од 10 година, који је прописан одредбом члана 379. став 1. Закона о облигационим односима, јер је решењем МУП РС – ПУ у Ваљеву само признато право на теренски додатак, док потраживање није утврђено; да је то у супротности са ставом Европског суда за људска права из пресуде Крстић против Србије, према коме обавеза подложна извршењу не мора да буде тачно утврђена, уколико из образложења одлуке произлази довољно појединости да се утврди укупна обавеза дужника; да како у изреци решења МУП РС – ПУ у Ваљеву стоји обавеза да се полицијским службеницима исплати теренски додатак за време проведено на раду на Дивчибарама, јасно је да је реч о новчаној обавези, која је одређена; да из тог разлога решење МУП РС – ПУ у Ваљеву несумњиво има карактер одлуке из члана 379. став 1. Закона о облигационим односима; да је исти другостепени суд у два идентична случаја укинуо одбијајуће пресуде Основног суда у Ваљеву, уз експлицитно изражен став да решења о исплати теренског додатка имају карактер одлука надлежног органа јер су иста донета применом овлашћења из члана 142. став 3. Закона о државним службеницима; да је на описани начин подносиоцу уставне жалбе повређено и право на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава.

2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, извршио увид у оспорене пресуде и документацију која је достављен а уз уставну жалбу, те је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:

Оспореном пресудом Основног суда у Ваљеву П1. 20/14 од 4. маја 2015. године одбијен је као неоснован тужбени захтев тужиоца Ж . М , овде подносиоца уставне жалбе, којим је тражио да му тужена Република Србија – МУП РС – ПУ у Ваљеву, на име дуга по решењу МУП РС – ПУ у Ваљеву број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године, исплати теренски додатак у укуп ном износу од 323.453,89 динара, са затезном каматом од доспећа сваког појединачно опредељеног месечног износа до коначне исплате.

У образложењу оспорене првостепене пресуде је, поред осталог, наведено: да је увидом у решење тужене број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године утврђено да је тужиоцу признато право на теренски додатак за време проведено на раду на Дивчибарама, у износима према редним листама, за период од 1. јула 2006. године до дана подношења захтева – 18. маја 2009. године; да је приговор застарелости основан; да је чланом 196. Закона о раду прописано да потраживања из радног односа застаревају за три године од дана настанка обавезе; да како теренски додатак доспева кад и плата, што је, сагласно члану 4. став 2. Закона о платама државних службеника и намештеника, последњи дан у месецу за претходни месец, то значи да је предметно потраживање доспело 30. априла 2009. године, из чега следи да је 1. маја 2012. године наступила застарелост последњег неисплаћеног теренског додатка; да тужилац тврди да се, у конкретном случају, не може применити рок застарелости из Закона о раду, већ да су судови приговор застарелости морали да оцене применом члана 379. став 1. Закона о облигационим односима, који прописује да сва потраживања која су утврђена правноснажном судском одлуком или одлуком другог надлежног државног органа или поравнањем пред судом или другим надлежним органом застаревају за 10 година, па и она за која закон иначе предвиђа краћи рок застарелости; да тужилац сматра да решење тужене од 22. фебруара 2010. године представља одлуку надлежног органа, због чега рок застарелости, у конкретном случају, износи 10 година; да се, према схватању суда, не може прихватити такво тумачење јер да би се радило о одлуци, у смислу члана 379. став 1. Закона о облигационим односима, неопходно је да потраживање буде утврђено; да је, у конкретном случају, тужиоцу само признато право на теренски додатак, тако што је речено да се исти исплати према редним листама; да је у питању одлука, у смислу члана 379. став 1. Закона о облигационим односима, тужилац не би имао правни интерес да води парницу, с обзиром на то да би на основу решења, као извршне исправе, своје потраживање могао да наплати у извршном поступку.

Апелациони суд у Београду је оспореном пресудом Гж1. 1475/15 од 19. фебруара 2016. године одбио као неосновану жалбу тужиоца и ожалбену пресуду Основног суда у Ваљеву у целини потврдио.

У образложењу оспорене другостепене пресуде је, поред осталог, наведено: да теренски додатак застарева у року од три године од доспелости сваког појединачног месечног потраживања; да је стога потраживање тужиоца застарело јер је од доспелости сваког појединачног месечног потраживања протекао рок од три године (тужба поднета 6. јануара 2014. године); да су без утицаја наводи жалбе да је решење којим је тужилац стекао право на теренски додатак правноснажно пресуђена ствар и да се због тога примењује одредба члана 379. став 1. Закона о облигационим односима јер и у ситуацији да решење тужене од 22. фебруара 2010. године представља признање дуга потраживање је застарело, с обзиром на то да је тужба поднета по истеку три године од доношења решења; да је, према одредби члана 389. Закона о облигационим односима, прекид застарелости извршен подизањем тужбе или којом другом повериочевом радњом предузетом против дужника пред судом или другим надлежним органом у циљу утврђивања, обезбеђења или обезбеђења потраживања; да прекида нема ако повериочева тужба или захтев буде одбачен или одбијен, што је овде случај, због чега је неоснована тврдња тужиоца да решење тужене даје довољно појединости и елемената да се утврди укупна обавеза тужене; да с обзиром на то да је потраживање, у конкретном случају, застарело протеком законског рока, неосновано је позивање тужиоца на пресуду Европског суда за људска права, која је у „Службеном гласнику РС“ објављена 13. марта 2014. године, имајући у виду да се та пресуда не односи на застареле обавезе, нити се њоме признаје право на исплату застареле обавезе.

Решењем МУП – ПУ у Ваљеву број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године, у ставу првом изреке, усвојена је жалба полицијских службеника П.Ђ, Ј.Р, М.Г, М.Ј, Д.А, А.И, В.М, А.Ж, Д.М, М.С, Г.И, Н.С. и Ж. М , овде подносиоца уставне жалбе, изјављена против решења број 117-34/09-01 од 26. маја 2009. године, те је у ставу другом изреке наложено да се именованим полицијским службеницима исплати теренски додатак за време проведено на раду на Дивчибарама, у износима према редним листама, за период од 1. јула 2006. године до дана подношења захтева, тј. до 18. маја 2009. године. У ставу трећем изреке је констатовано да се овим решењем замењује решење број 117-34/09-01 од 26. маја 2009. године. Решење је постало правноснажно 5. марта 2010. године.

4. Одредбама Устава, на чије повред е се указује у уставн ој жалб и, утврђено је: да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.) ; да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа, као и да се нико тих права не може одрећи и да се женама, омладини и инвалидима омогућују посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом (члан 60. став 4.).

Одредбом члана 379. став 1. Закона о облигационим односима („Службени лист СФРЈ“, бр. 29/78, 39/85, 45/89 и 57/89 и „Службени лист СРЈ“, бр. 31/93, (22/99, 23/99, 35/99 и 44/99)) (у даљем тексту: ЗОО) је прописано: да п равно лице одговара за штету коју његов орган проузрокује трећем лицу у вршењу или у вези са вршењем својих функција (члан 172. став 1.); да потраживање накнаде проузроковане штете застарева за три године од кад је оштећеник дознао за штету и за лице које је штету учинило (члан 376. став 1.); да сва потраживања која су утврђена правноснажном судском одлуком или одлуком другог надлежног органа, или поравнањем пред судом или другим надлежним органом, застаревају за десет година, па и она за која закон иначе предвиђа краћи рок застарелости (члан 379. став 1.) .

Одредбом члана 196. Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05, 61/05, 54/09 и 32/13) (у даљем тексту: ЗОР) било је прописано да сва новчана потраживања из радног односа застаревају у року од три године од дана настанка обавезе.

Одредбама Закона о државним службеницима („Службени гласник РС“, број 79/05, 81/05, 83/05, 64/07 и 67/07, 116/08 и 104/09) било је прописано: да се овим законом уређују права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника, као и да се поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу посебним законом уредити и друкчије ако то произлази из природе њихових послова (члан 1. ст. 1. и 2.); да о правима и дужностима државног службеника одлучује руководилац решењем, ако овим или другим законом или другим прописом није друкчије одређено, као и да се при одлучивању о правима и дужностима државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету (члан 140. ст. 1. и 4.).

Одредбама Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) било је прописано: да у управним стварима у којима је по закону или по природи ствари за покретање и вођење поступка потребан захтев странке, орган може покренути и водити поступак само ако постоји такав захтев (члан 116.); да ако орган који је донео првостепено решење нађе да је жалба основана, а није потребно спроводити нов посебни испитни поступак, може ствар решити друкчије и новим решењем заменити решење које се жалбом побија (члан 225. став 1.).

Уредбом о накнадама и другим примањима запослених у државним органима и изабраних, односно постављених лица („Службени гласник РС“, бр. 37/94, 40/94, 6/99, 37/01, 73/04, 88/04, 38/05 и 81/05), која је била на снази до 29. септембра 2007. године, било је прописано: да се овом уредбом утврђују висина, услови и начин исплате одређених накнада и других примања запослених у државним органима и изабраних, односно постављених лица, да се накнадама и другим примањима у смислу ове уредбе, поред осталог, сматра и додатак на плату (члан 1. ст. 1. и 2. тачка 8)); да се додатак на плату, поред осталог, исплаћује за повећане дневне трошкове рада и боравка на терену (теренски додатак) - у износу од 3% просечне месечне зараде запосленог у привреди Републике, према последњем коначном објављеном податку републичког органа надлежног за статистику, а ако нису обезбеђени смештај и исхрана - у теренски додатак улазе и трошкови смештаја и исхране, али највише до износа накнаде за дневницу за службено путовање и трошкове ноћења, да се основицом за обрачун додатка на плату сматра производ основице за обрачун плата и утврђеног коефицијента за обрачун плате запосленог и изабраног, односно постављеног лица (члан 23в став 1. тачка 4) и став 2.).

5. Разматрајући наводе о повреди права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава , Уставни суд је закључио да подносилац уставне жалбе своје тврдње о повреди овог права темељи на тврдњи да су Апелациони суд у Београду и Основни суд у Ваљеву произвољно примени ли меродавно материјално право на његову штету, налазећи да је потраживање теренског додатка за период од 1. јула 2006. до 18. маја 2009. године, на чију исплату се тужена обавезала коначним и правноснажним решењем, у целини застарело .

Стога Уставни суд сматра да, приликом оцене основаности навода о повреди права на правично суђење, заправо треба сагледати спроведени парнични поступак као јединствену целину и оценити да ли је он био вођен на начин који је подносиоцу уставне жалбе осигурао право на правично суђење гарантовано чланом 32. став 1. Устава, односно да ли је примена процесног и/или материјалног права била произвољна или арбитрерна, чиме би указала на очигледну неправичност у поступању редовних судова, а на штету подносиоца уставне жалбе.

Основни суд у Ваљеву и Апелациони суд у Београду су сагласни у оцени да је предметно потраживање застарело, сагласно члану 196. ЗОР, имајући у виду да је тужба поднета 6. јануара 2014. године, а да је последње неисплаћено месечно потраживање теренског додатка доспело 30. априла 2009. године . Апелациони суд у Београду је, такође, прихватио становиште Основног суда у Ваљеву да, у конкретном случају, нема места примени десетогодишњег рока застарелости , с обзиром на то да се решење тужене број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године не може сматрати одлуком надлежног органа, у смислу одредбе члана 379. став 1. ЗОО, имајући у виду да је њиме само признато право на исплату теренског додатка, али потраживање није утврђено.

Уставни суд указује да су у Одлуци Уж-3512/2013 од 7. септембра 2015. године, на коју се подносилац позива у уставној жалби, предмет оспоравања била решења Основног суда у Ваљеву којима је правноснажно одбијен као неоснован предлог за извршење поднет на основу истог решења којим је подносиоцу уставне жалбе признато право на исплату теренског додатка (решење број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године). Уставни суд је у наведеној одлуци, поред осталог, констатовао: да је Основни суд у Ваљеву дао уставноправно прихватљиво образложење за своју одлуку - да управно решење на основу којег је поднет предлог не представља извршну исправу, с обзиром на то да новчана обавеза није конкретно опредељена; да решење број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године представља исправу о постојању права подносиоца уставне жалбе на исплату теренског додатка, а висина потраживања накнаде штете на име неисплаћеног теренског додатка мора бити утврђена у парничном поступку; да би тек пресуда донета у парничном поступку, којом би била утврђена тачна висина потраживања, представљала правноснажну и извршну одлуку на основу које би подносилац могао да покрене извршни поступак.

Доводећи напред изнето у везу са конкретним случајем, Уставни суд закључује да су парнични судови извршили уставноправно прихватљиво и неарбитрерно тумачење и поимање правне природе решења тужене број 117-34/09-10 од 22. фебруара 2010. године, од које је директно зависила и оцена истакнутог приговора застарелости потраживања исплате накнаде на име теренског додатка за период од 1. јула 2006. до 18. маја 2009. године. Уставни суд полази од тога да предметно решење представља одлуку надлежног функционера органа тужене Републике Србије, донету поводом захтева за остваривање права из радног односа. Њиме је констатовано да подносилац уставне жалбе и остали полицијски службеници имају право на исплату теренског додатка за одређени период и да је МУП РС – ПУ у Ваљеву, као орган тужене, у обавези да изврши исплату по том решењу. Предметно решење, дакле, треба посматрати као одлуку послодавца којом је одлучено о (неком) праву запосленог из радног односа. Посматрано са аспекта подносиоца уставне жалбе, предметно решење је представља ло само правни основ по коме је он од тужене могао потраж ивати исплату, из чега, по мишљењу Уставног суда, несумњиво произлази да није у питању одлу ка којом је утврђено потраживање. С тим у вези, Уставни суд налази да нема произвољности у становишту парничних судова да теренски додатак за означени период, без обзира што је право подносиоца уставне жалбе на ње гову исплату утврђено појединачним, коначним и правноснажним актом органа тужене, треба и даље третирати као новчан о потраживањ е из радног односа кој е застарева у року од три године од дана настанка обавезе.

Уставни суд је посебно ценио позивање подносиоца уставне жалбе на пресуду Европског суда за људска права у предмету Крстић против Србије, број представке 45394/06, од 10. децембра 2013. године, али налази да је исто без утицаја , као и да је уставноправно прихватљиво запажање Апелационог суда у Београду да се Европски суд у том предмету није бавио питањем застарелости.

Полазећи од изнетог, Уставни суд је оценио да нису основани наводи подносиоца уставне жалбе о повреди права на правично суђење из члан а 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 – Одлука УС, 40/15 – др. закон и 103/15), у том делу одбио уставну жалбу као неоснован у, одлучујући као у првом делу изреке.

6. У вези истакнут е повред е права из члана 36. став 1. Устава, Уставни суд констатује да подносилац уставне жалбе није доставио доказе да је Апелациони суд у Београду, као суд последње инстанце, у истој чињеничној и правној ситуацији доносио другачије одлуке, полазећи од тога да укидајућа другостепена решења, по пра вилу, не могу бити доказ за изнету тврдњу.

Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду, одбацио уставну жалбу у односу на истакнуту повреду права на једнаку заштиту права, јер нису испуњени Уставом утврђене претпоставке за вођење поступка, решавајући као у другом делу изреке.

Што се тиче истакнуте повреде права на правичну накнаду за рад из члана 60. став 4. Устава, Уставни суд налази да подносилац уставне жалбе своје тврдње о повреди овог права ближе не образлаже, већ их, у ствари, изводи из навода о повреди права на правично суђење из члана 32. став 1. Устава.

7. С обзиром на све изнето, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", број 103/13), донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић, с.р.