Уставни суд у саставу: председник Весна Илић Прелић и судије Татјана Бабић, Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, др Драгана Коларић, др Тамаш Корхец ( Корхецз Тамас), др Милан Марковић, Мирослав Николић, Снежана Марковић, Милан Станић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић, др Јован Ћирић, др Милан Шкулић и др Тијана Шурлан, на основу члана 167. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 7. децембра 2017. године, донео је

ОДЛУКУ

Утврђује се да Општа правила омладинског и студентског задругарства („Службени лист СРЈ“, број 20/98 и „Службени гласник РС“, број 47/10) нису у сагласности са Уставом и законом.

Образложење

И

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба члана 2. став 1, члана 3, члана 5. став 2, члана 21. ст. 1. 3. 4. и 5, члана 22. став 2. тачка 7), члана 41, члана 43. став 1, члана 45, члана 47. ст. 2. и 3, члана 50. став 6, члана 52. ст. 1. и 2, члана 53, чл. 67. до 71. и члана 80. Општих правила омладинског и студентског задругарства („Службени лист СРЈ“, број 20/98 и „Службени гласник РС“, број 47/10) (у даљем тексту: Општа правила).

У иницијативи се наводи да оспорене одредбе Општих правила нису у сагласности са одредбама чл. 1. и 6, члана 7. став 1, чл. 11, 13, 68. и 72. и члана 85. став 1. Закона о задругама („Службени лист СРЈ“, бр. 41/96 и 12/98 и др. и „Службени гласник РС“ бр. 101/05 и 34/06), члана 48. став 4. Закона о раду („Службени гласник РС“, бр. 24/05 и 61/05), чл. 1. и 5. Закона о регистрацији привредних субјеката („Службени гласник РС“, бр. 55/04, 61/05 и 111/09-др. закони), члана 4. став 1. и члана 10б Закона о Агенцији за привредне регистре („Службени гласник РС“, бр. 55/04 и 111/09), члана 25. Закона о пореском поступку и пореској администрацији („Службени гласник РС“, бр. 80/02, 84/02-исправка, 23/03-исправка, 70/03,55/04, 61/05, 85/05-др. закон, 62/06-др. закон, 63/06-исправка др.закон, 61/07, 20/09 и 72/09) и чл. 1. и 4. Закона о прекршајима („Службени гласник РС“, бр. 101/05, 116/08 и 111/09), као да нису у сагласности и са одредбама члана 21. став 1, члана 55. став 1, члана 58. став 4, члана 82. став 1, члана 83, члана 84. став 2, члана 97. тач. 6) и 11) и члана 195. Устава Републике Србије. Иницијатор сматра да се одредбама Општих правила којима је предвиђено да Студентско омладински задружни савез Србије повезује омладинске и студентске задруге које су регистроване са ознаком „омладинска или студентска“ задруга, те да штити и заступа интересе свих омладинских и студентских задруга, крши зајемчено право из члана 55. став 1. Устава да се остане изван сваког удружења , као и да је овакво решење противно уставним начелима о самосталности привредних субјеката и слободи предузетништва из чл. 82. и 83. Устава и одредбама Закона о задругама (чл. 68. и 72. Закона). По мишљењу иницијатора, Студентско омладински задружни савез може да повезује само своје чланице, а не и остале задруге, које могу да оснују други савез, да се учлане у више савеза или да не буду чланови ниједног савеза. Иницијатор такође сматра да се оспореним одредбама Општих правила којима се уређују питања везана за пословање задруга повређују начела самосталности привредних субјеката, слободе предузетништва и једнаког правног положаја на тржишту, као и да су те одредбе истовремено незаконите са становишта одредаба чл . 1, 6, 7, 11. и 13. Закона о задругама којима се уређују самосталност задруга, иступање у промету, одговорност за обавезе задруге, односно уговор о оснивању и задружна правила који су Законом прописани акти сваке задруге. Иницијатор такође наводи да се појединим оспореним одредбама Општих правила уређују права и обавезе која су већ уређен и посебним законима (Законом о раду, Законом о регистрацији привредних субјеката, Законом о Агенцији за привредне регистре, Законом о пореском поступку и пореској администрацији, Законом о прекршајима) , и то на начин који није у складу са важећим законским решењима, чиме се, по мишљењу иницијатора, неуставно преузима законска надлежност.

У одговору доносиоца оспореног акта, који је Уставном суду достављен пре доношења новог Закона о задругама, наводи се да је оспорена Општа правила донео Студентско омладински задружни савез Србије у вршењу јавних овлашћења, на основу члана 85. став 1. тачка 1) Закона о задругама („Службени лист СРЈ“, бр. 41/96 и 12/96 и „Службени гласник РС“, бр . 101/05 и 34/06). Поводом наведеног , доносилац истиче да појам јавних овлашћења подразумева обавезност, односно правно дејство аката донетих по том основу на све субјекте који припадају одређеној категорији (врсти) чији је рад предмет уређења тим актом, а што произлази и из одредбе члана 85. став 1. тачка 1. Закона о задругама којом је прописано да Савез студентских и омладинских задруга Југославије врши јавно овлашћење, између осталог, доношењем општих правила којима се уређуј у примена задружних принципа и друга питања од значаја за пословање врсте задруга које повезују ти савези. Истиче се такође да појам „повезује“ не значи да се све задруге чланице Савеза по сили одредаба Општих правила, односно мимо начела добровољности и поступка за оснивање задружних савеза, обавезују на чланство у Савезу. Имајући у виду наведено, доносилац акта оспорава основаност навода иницијативе, уз напомену да ће се, с обзиром на то да је у току поступак припреме предлога новог Закона о задругама и да је у току поступак давања предлога за измене и допуне Општих правила, поновно преиспитати одредбе Општих правила о директору задруге (члан 50. став 6.), о обавези задруге да Агенцији за привредне регистре и Пореској управи достави потврду о регистрацији у задружни регистар (члан 21. ст. 3. и 4.), о обавези задружног савеза да обавештава надлежне органе о задругама које не поступају по одредби члана 68. став 1. Општих правила (члан 68. став 3.), те о прекршајном санкционисању повреда одредаба Општих правила од стране задруге (члан 71. став 2.).

ИИ

У спроведеном претходном поступку, Уставни суд је утврдио да је Општа правила омладинског и студентског задругарства донео 1998. године (основни текст објављен у „Сл ужбеном листу СРЈ“, број 20/98) Савез омладинских и студентских задруга Југославије, који је, решењем Привредног суда у Београду Фи. 2694/03), пререгистрован у Студентско омладински задружни савез Србије. Након тога, 2010. године донета су Општа правила о изменама и допунама Општих правила омладинског и студентског задругарства („Службени гласник РС“, број 47/10).

Оспорени општи акт садржи четири дела. Први део, означен као „Основне одредбе“, предвиђа, између осталог: да се овим правилима уређује примена задружних принципа – добровољности, солидарности, демократичности, економског учешћа, једнаког права управљања, самосталности, задружног образовања и међузадружне сарадње, као и друга питања од значаја за рад и пословање омладинских и студентских задруга, уз уважавање искуства и специфичности омладинског задругарства, његове традиције, економско-социјалне, хумане и образовно-васпитне функције (члан 1.); да Студентско омладински задружни савез Србије (у даљем тексту: Задружни савез) повезује омладинске и студентске задруге (у даљем тексту: задруга) које су регистроване са ознаком – „омладинска или студентска“ задруга и чија је основна делатност прописана законом за ову врсту задруга, да су Општа правила акт који је донет за спровођење законом прописаних јавних овлашћења којима се уређују минималне јединствене пословне и моралне норме рада задруге и задружног савеза у циљу промоције, примене и заштите задружног имена, задружног принципа и задружних вредности, да су садржај и обавезност примене ових правила одређени врстом и обимом послова пренетих са државних органа на овлашћени задружни савез (члан 2.); да ради заштите законитости, традиције, угледа и интереса омладинског задругарства, задружни савез који врши задружну ревизију (у даљем тексту: ревизијски савез) има право и обавезу да предузме одговарајуће мере, укључујући између осталог, и ускраћивање пореских олакшица, ако задруга у поступку задружне ревизије не отклони утврђене неправилности у оснивању и пословању (члан 3.); да задруга може у свом називу користити ознаку „омладинска“ или „студентска“ и користити олакшице прописане законом за ову врсту задруга, само ако су јој акта и пословање у складу са задружним принципима и другим нормама прописаним законом и Општим правилима (члан 5. став 2.). Други део уређује осам задружних принципа (добровољност, солидарност, демократичност, економско учешће, једнако право управљања, самосталност, задружно образовање и међузадружна сарадња). Наведени принципи се не односе на деловање задружног савеза, већ представљају опште принципе задругарства у Републици Србији, те је стога њихова садржина првенствено усмерена на положај, права и обавезе задруга и задругара. У трећем делу који је означен као „Примена задружних принципа“, детаљно се уређују питања која се односе на оснивање и пословање задруге (циљеви оснивања задруге, услови за оснивање задруге, средства задруге, обавезе и права задруге), затим услови и начин стицања статуса задругара, делатност задруге, начин обрачуна, стицање и расподела прихода задруге, управљање задругом, обавезна правила тзв. задружне сарадње, установљава се и уређује Задружна арбитража (у задругама и Задружном савезу) и Суд части (у Задружном савезу). Такође, одредбама овог дела општег акта који је донео Задружни савез уводи се задружни регистар и установљавају обавезе задруга у погледу достављања података које одреди Задружни савез, уз прописивање, поред осталог, забране достављања одређених података правним лицима. У овом делу Општих правила уређује се и задружна ревизија (ревизија свих омладинских и студентских задруга), коју обавља Студентско омладински задружни савез Србије. Последњи, четврти део оспореног акта , садржи прелазне и завршне одредбе, међу којима је и овлашћење генералног секретара Задружног савеза (који није орган Задружног савеза) да се стара о спровођењу Општих правила, као и обавеза свих омладинских и студентских задруга да своју организацију, пословање и општа акта усагласе са овим правилима.

Оспорена Општа правила донета су на основу одредбе члана 85. став 1. тачка 1) тада важећег Закона о задругама („Службени лист СРЈ“, бр. 41/96, 12/98 и др. и „Службени гласник РС“, бр. 101/05-др. закон и 34/06 ). Наведеним Законом, у члану 85. став 1, било је прописано да таксативно набројани задружни савези, међу којима је и Савез студентских и омладинских задруга Југославије, врше следећа јавна овлашћења: 1) доносе општа правила којима се уређује примена задружних принципа и друга питања од значаја за пословање врста задруга које повезују ти савези; 2) доносе правила којима се прописују услови које морају испуњавати задружни савези и ревизори који обављају задружну ревизију; 3) утврђују који задружни савези испуњавају услове за вођење задружне ревизије и воде регистар тих савеза. Иначе, самим Законом, већ у члану 1, били су утврђени задружни принципи, затим је у посебном делу Закона било уређено оснивање задруге (у оквиру ког поступка је свака задруга на оснивачкој скупштини имала обавезу да донесе посебан акт – задружна правила), а закон је детаљно уређивао и питања стицања и престанка статуса задругара, управљање задругом и органе задруге, имовину задруге, расподелу добити, односно покривање губитака, делатност задруге, престанак задруге, и др.

ИИИ

Уставни суд констатује да је након подношења иницијативе, 29. децембра 2015. године, Народна скупштина донела нови Закон о задругама („Службени гласник РС“, број 112 /15), који је ступио на снагу 7. јануара 2016. године. Сагласно својој Уставом Републике Србије утврђеној надлежности, Уставни суд законитост општих правних аката цени у односу на одредбе закона који је на снази. Чланом 115. важећег закона утврђено је да даном његовог ступања на снагу престаје да важи Закон о задругама („Службени лист СРЈ“, бр. 41/96 и 12/98 и „Служб ени гласник РС“, бр. 101/05-др. закон и 34/06), као и Закон о задругама („Службени гласник СРС“, број 57/89 и „Службени гласник РС“, бр. 46/95 и 101/05-др. закон). Такође, одредбом члана 106. став 2. важећег Закона прописано је да су задруге и задружни савези дужни да ускладе своју организацију, пословање и опште акте с одредбама овог закона најкасније у року од годину дана од дана његовог ступања на снагу.

Провером у електронској бази важећих прописа, Уставни суд је утврдио да су оспорена Општа правила омладинског и студентског задругарства („Службени лист СРЈ“, број 20/98 и „Службени гласник РС“, број 47/10) и даље на снази.

ИВ

Полазећи од претходно наведеног, Уставни суд истиче да се Законом о задругама донетим 2015. године уређују сва питања која се тичу области задругарства (правни положај задруга, њихово оснивање, управљање и органи задруге, стицање и престанак статуса задругара, књига задругара, имовина и пословање задруге, фондови, расподела добити и покриће губитака у задругама, престанак задруге, задружни савези, сложене задруге, регистрација задруга, задружна ревизија, као и друга питања од значаја за положај и рад задруге (у члану 1. – предмет Закона). За разлику од раније важећих законских решења, према новом Закону о задругама, задружни савез не врши јавна овлашћења (која су била предвиђена чланом 85. старог Закона), нити може да доноси општа правила у одређеној области задругарства. Постојање оваквог акта уопште није предвиђено важећим законом. Одредбе важећег Закона почивају на концепту да свака задруга и сваки задружни савез, у поступку оснивања, доносе тзв. задружна правила. Чланом 19. став 1. Закона прописано је да су задружна правила општи акт задруге којим се уређују управљање задругом, унутрашња организација задруга и друга питања у складу са овим законом, док су у ставу 2. истог члана таксативно наведена питања која морају бити уређена задружним правилима. Према члану 54. Закона, задруга (као правно лице) послује у своје име и за свој рачун и у своје име и за рачун својих задругара или у име и за рачун задругара, а у складу са уговором о оснивању задруге и задружним правилима те задруге. Са друге стране, одредбама главе ИX Закона уређена су питања која се односе на задружни савез, који је, сагласно члану 68. Закона, самостална, интересна, пословна и стручна организација, коју оснивају задруге и други задружни савези ради остваривања, усклађивања, унап ређивања, пословног повезивања, заштите и заступања заједничких интереса задруга и задругара. Одредбом члана 69. став 5. Закона прописано је да се задружни савез оснива на оснивачкој скупштини усвајањем правила задружног савеза (чија је садржина таксативно уређена чланом 73. Закона), закључењем уговора о оснивању и избором органа задружног савеза. Чланом 70. Закона прописани су послови задружног савеза: 1) подстицање задругарства и унапређења задружних начела; 2) пружање стручне и друге помоћи задругама и задругарима приликом оснивања, пословања и престанка задруге; 3) заступање интереса задруга пред државним органима, органима територијалне аутономије и локалне самоуправе, носиоцима јавних овлашћења и другим институцијама и организацијама; 4) покретање регулаторних иницијатива пред регулаторним телима; 5) представљање задруга у иностранству, остваривање сарадње са задругама и задружним асоцијацијама из иностранства; 6) послови арбитраже; 7) послови задружне ревизије у складу са законом; 8) организовање и подстицање стручног усавршавања, научно-истраживачког рада и информативно-издавачке и маркетиншке делатности од интереса за унапређење задругарства; 9) вођење евиденције о задругама (књига задругара) и задружне статистике; 10) управљање имовином у задружној својини која им је предата у складу са одредбама којима се регулише поступак стечаја, односно ликвидације; 11) обављање информативне и саветодавне функције према чланицама; 12) обављање послова посредничке и промотивне функције за своје чланице и 13) други послови, у складу са овим законом и правилима задружног савеза. Одредбом члана 71. Закона задругама је дата могућност да задружном савезу чији су чланови, повере да у њихово име и за њихов рачун обавља одређене послове. Сагласно члану 72. став 1. Закона, задружним савезом управљају његови чланови (задруге), преко својих представника, а из садржине одредаба члана 73. Закона следи да се правила задружног савеза у потпуности и искључиво односе на рад и деловање самог задружног савеза који је правила донео, а не на рад, организацију и деловање задруга које су га основале, једнако као што се задружна правила које је донела једна задруга односе само на ту задругу. Коначно, одредбама главе ИX Закона уређена је задружна ревизија која, сагласно члану 80. Закона , представља контролу усклађености пословања, управљања и организовања задруге са одредбама овог закона, задружним принципима и задружним вредностима (који су утврђени самим Законом), а поред контролне функције има и превентивну и инструктивну функцију у циљу заштите интереса задруга, задругара и унапређења задругарства. Одредбом члана 83. став 1. Закона прописано је да задружну ревизију обавља задружни савез (у даљем тексту: Ревизијски савез), који поседује дозволу издату од стране министарства надлежног за послове задруга (у даљем тексту: Министарство), а у складу са одредбама овог закона.

В

Из претходно изложених законских решења у односу на која се врши испитивање законитости оспореног општег акта, Уставни суд је утврдио да се у овом уставносудском спору као претходна и основна постављају два питања. Прво, да ли у оквиру важећег законског система уређивања области задругарства у Републици Србији уопште има правног основа за постојање оспореног општег акта и друго, да ли задружни савез који је донео оспорени акт или било који други задружни савез има законско овлашћење да својим актима уреди питања која су предмет оспорених Општих правила.

Када је реч о првом спорном питању, Уставни суд констатује да Закон о задругама не предвиђа доношење општих правила којима се уређује одговарајућа област задругарства и примена Законом утврђених задружних принципа и вредности, нити се из целине законских одредаба може на било који начин закључити да је овакав општи акт део законски уређеног задругарства. Стога је Суд утврдио да за постојање оспорених Општих правила нема законског утемељења.

У односу на друго спорно питање, Уставни суд је утврдио да доносилац оспореног општег акта (као ни други задружни савези) нема законског основа да својим актом уређује питања која су уређена оспореним Општим правилима, и то из следећих разлога: с а једне стране, зато што је оспорени акт донет на основу тада изричито Законом предвиђених јавних овлашћења задружног савеза, која задружни савези према важећем закону немају и, са друге стране, зато што из одредаба важећег Закона, по оцени Уставног суда, неспорно произлази да задружни савез општим актима које доноси може уређивати само питања рада, организације, управљања и др. која се односе на тај задружни савез, а не питања односа у задругама чланицама задружног савеза, нити својим актима може уредити било које питање које се тиче задруга. Такође, Уставни суд налази да задружни савез нема овлашћење да својим актом уреди задружне принципе, будући да су они уређени Законом, нити да уређује њихову примену у задругама чланицама, јер је то обавезна да учини свака задруга у својим задружним правилима.

Полазећи од тога да је утврђено да Студентско омладински задружни савез Србије, као доносилац оспорених Општих правила, није у поступку усклађивања општих аката, сагласно обавези из члана 106. став 2. Закона, оспорени акт ставио ван снаге, већ су ова општа правила омладинског и студентског задругарства из 1998. године и даље у правном поретку, Уставни суд је утврдио да оспорени општи акт у целини није у сагласности са законом. Суд је , при томе , имао у виду да, с обзиром на време подношења иницијативе, иницијатор није ни могао истицати овај разлог несагласности са законом, а да је, са друге стране, иницијативом тражено утврђивање незаконитости и неуставности бројних одредаба оспорених Општих правила које представљају суштину оспореног акта, те је Уставни суд приликом утврђивања незаконитости оспореног акта пошао од одредбе члана 54. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласн ик РС“, бр. 109/07,99/11,18/13-Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), којим је предвиђено да у поступку оцењивања уставности или законитости Уставни суд није ограничен захтевом иницијатора. Такође, Уставни суд констатује да утврђена незаконитост оспореног општег акта има за последицу и његову неуставност, сагласно принципу хијерархије домаћих општих правних аката из члана 195. став 1. Устава.

С обзиром на утврђену неуставност и незаконитост оспорених Општих правила у целини , Уставни суд се није упуштао у испитивање основаности навода иницијативе којима се образлаже несагласност појединих одредаба овог општег акта са Уставом и законом. Међутим, Уставни суд напомиње да је у време важења ранијег Закона о задругама, Савезни уставни суд у предмету ИИИУ-121/99, у поступку испитивања уставности и законитости одредаба члана 2, члана 5. став 2. и члана 21. став 3. истих општих правила омладинског и студентског задругарства из 1998. године донео Одлуку ИИИУ-121/1999 од 26. јануара 2000. године, којом је утврдио да наведене одредбе нису сагласне са Уставом СРЈ, Законом о задругама и Законом о платном промету. Савезни уставни суд је у наведеној одлуци заузео правно становиште да се оспорена Општа правила односе само на оне субјекте који су удружени у Савез слободно и добровољно, а не и на задруге које нису чланице Савеза, с обзиром на то да Законом о задругама није прописана обавезност учлањивања задруга у савезе. Савезни Уставни суд је у истој одлуци, такође, истакао да се Општим правилима не могу уређивати права и обавезе субјеката која могу бити уређена само законом. Поред тога, Савезни уставни суд је у поступку оцене законитости одредаба Правила о задружној ревизији омладинских и студентских задруга, која је донео исти задружни савез у вршењу јавних овлашћења, у својој Одлуци ИИИУ-122/1999 од 26. јануара 2000. године, утврдио да се Правила којима се прописују услови за обављање задружне ревизије односе само на оне субјекте који су удружени у Савез.

ВИ

На основу свега изложеног, а имајући у виду да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружили су поуздан основ за одлучивање, Уставни суд је одлучио без доношења решења о покретању поступка, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду.

Сагласно свему изнетом, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.

На основу одредбе члана 168. став 3. Устава, Општа правила омладинског и студентског задругарства, наведена у изреци, престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеним гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

Весна Илић Прелић