Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије Братислав Ђокић, др Милан Шкулић, Снежана Марковић, др Тијана Шурлан, др Јован Ћирић, Сабахудин Тахировић и др Тамаш Корхец (Корхецз Тамáс), чланови Већа, у поступку по уставној жалби А. М . из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 24. децембра 2018. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Усваја се уставна жалба А. М . и утврђује да је закључком Секретаријата за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак број 356-639/2013 од 15. јула 2013. годин е и пресудом Управног суда У. 16769/13 од 19. фебруара 2016. године повређено право подноситељке уставне жалбе на правично суђење, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.

2. Поништава се пресуда Управног суда У. 16769/13 од 19. фебруара 2016. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против закључка Секретаријата за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак број 356-639/2013 од 15. јула 2013. године.

Образложење

1. А. М . из Београда поднела је Уставном суду, 27. априла 2016. године, преко пуномоћника Б. Т, адвоката из Београда, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 16769/13 од 19. фебруара 2016. године, због повреде права на правично суђење и на суђење у разумном року, као и права на једнаку заштиту права, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и члана 36. став 1. Устава Републике Србије. Позвала се и на повреду права из члана 6. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода.

У уставној жалби је наведено: да је подноситељка надлежном органу поднела пријаву због извођења бесправних радова јер су угрожена њена права као сувласника и корисника објекта; да је у току поступка инспекцијског надзора поднела примедбе на записник о извршеном увиђају, на које првостепени орган није реаговао, нити јој је доставио одлуку донету у тој управној ствари, због чега је поднела „опомене због ћутања управе“, те је тек тиме исходовала достављање закључка којим је обустављен поступак против инвеститора ; да је другостепени орган нашао да подноситељка има својство странке јер се ради о заштити њених права и интереса, али је жалбу одбацио као неблаговремену из разлога што се рок за подношење жалбе рачунао од дана када је првостепени закључак достављен инвеститору као странци која је учествовала у поступку; да је подноситељки стога ускраћено право да учествује у поступку и да уложи жалбу против појединачног правног акта; да је Управни суд сматрао да је погрешно становиште другостепеног органа да је подноситељка имала својство странке, а тиме и активну легитимацију за подношење жалбе, будући да није учествовала у поступку и да поступак није покренут по њеном захтеву; да је реч о произвољној примени одредаба раније важећег Закона о општем управном поступку , на штету подноситељке уставне жалбе.

Повреда права на суђење у разумном року образложена је тиме што је конкретни поступак био хитан, што „ни након више од четири године још није окончан“ и што је управни спор трајао „скоро три године “. С тим у вези је постављен и захтев за накнаду нематеријалне штете у опредељеном новчаном износу.

Предложено је да Уставни суд усвоји уставну жалбу и утврди да су оспореном пресудом Управног суда подноситељки повређена означена уставна права, као и да поништи оспорену пресуду и закључак Секретаријата за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак број 356-639/2013 од 15. јула 2013. године.

Из садржине уставне жалбе и захтева који је у њој постављен, произлази да подноситељка оспорава и наведени закључак другостепеног органа од 15. јула 2013. године.

Адвокат Бранислава Томашевић је поднеском од 14. септембра 2017. године обавестила Уставни суд да је препорученим писмом од 31. јула 2017. године подноситељки уставне жалбе отказала пуномоћје за заступање по уставној жалби .

2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , из списа предмета Одељења за инспекцијске послове и извршења градске општине Савски венац број 356-203/2012-ВИ-03 и приложене документације, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање у овој уставносудској ствари:

Подноситељка уставне жалбе је у пријави поднетој 20. августа 2012. године Грађевинској инспекцији градске општине Савски венац навела: да је власник стана у поткровљу, у улици К . број 1, у Београду; да се у сутерену објекта налази угоститељски објекат „Н.“, у коме се врше грађевински радови, који су изазвали оштећења у стану на првом спрату, у ходнику и у поткровљу; да о наведеним радовима није обавештена, да не зна „ни ко ради, ни шта ради, али се плаши да н е дође до веће штете на објекту“.

У записнику о извршеном инспекцијском прегледу изведених грађевинских радова Грађевинске инспекције градске општине Савски венац број 356-203/2012 од 14. септембра 2012. године је констатовано: да је 11. септембра 2012. године извршен увиђај на лицу места, у присуству инвеститора М.К. и његовог пуномоћника; да инвеститор поседује решење о инвестиционом одржавању објекта број 351-275/2012 од 31. маја 2012. године, које је постало правноснажно 11. јуна 2012. године, а којим је одобрено извођење ближе означених радова на инвестиционом одржавању пословног простора угоститељства, у сутерену објекта; да је инвеститор приложио и решење о одобрењу за изградњу и употребу објекта број 351-1332/08 од 5. јануара 2009. године, правноснажно 21. јануара 2009. године, којим су одобрени радови на унутрашњој адаптацији и ентеријерском уређењу сутеренских просторија објекта, а у циљу формирања просторија за обављање самосталне угоститељске делатности; да инвеститор не поседује пројекат који је део одобрења за изградњу и употребу објекта; да је на лицу места утврђено да се изводе радови наведени у попису радова решења о инвестиционом одржавању; да је пуномоћник инвеститора приложила налаз и мишљење вештака од 16. новембра 2009. године, којим су утврђена оштећења и пукотине на објекту, „услед нестручне доградње и незавршених радова спрата у поткровља, које је изводила А. М . (подноситељка уставне жалбе)“.

Одељење за инспекцијске послове и извршења градске општине Савски венац (у даљем тексту: првостепени орган) је дописом од 17. септембра 2012. године обавестило подноситељку да је 11. септембра 2012. године извршен увиђај на лицу места и да је том приликом сачињен записник, те да је потребно да се подноситељка, у року од осам дана од дана пријема дописа, изјасни на записник, односно да је упозната са садржином истог.

Подноситељка је 2. октобра 2012. године првостепеном органу доставила примедбе на записник, поред осталог, наводећи: да јој није било омогућено да као странка присуствује увиђају и да укаже на све околности од значаја за вођење поступка; да грађевински инспектор није сачинио фотографије затеченог стања; да записник не садржи податке о пријављеним оштећењима на згради; да у записнику није наведено да је инвеститор срушио унутрашње степениште и носеће зидове степеништа, а уместо њих поставио нове носеће стубове и греде, лево и десно, као и изнад и испод раније постојећег степеништа и степенишног простора; да поменути радови нису наведени ни у решењу о инвестиционом одржавању објекта број 351-275 од 31. маја 2012. године; да је грађевински инспектор управо из тих разлога био дужан да наложи инвеститору да достави пројекат који чини саставни део одборења за изградњу и употребу објекта број 351-1332/ 2008-ИИИ-01 од 5. јануара 2009. године, јер се једино упоређивањем затеченог стања на лицу места са пројектном документацијом, могло утврдити које радове је инвеститор извео, а нису били обухваћени поменутим одобрењем; да је грађевински инспектор био дужан да изврши увид у пројектну документацију која се налази у архиви општине; да уз наведене примедбе, прилаже копију стања које је било констатовано као изведено стање одобреном пројектном документацијом и копију основе подрума након „бесправне“ интервенције инвеститора.

Закључком првостепеног органа број 356-203/2012-ВИ-03 од 17. октобра 2012. године обустављен је поступак инспекцијског надзора покренут против М.К. У образложењу тог закључка је наведено: да је грађевински инспектор у поступку инспекцијског надзора, изласком на лице места, дана 14. септембра 2012. године , констатовао да М.К. поседује поменуто решење о инвестиционом одржавању објекта – пословног простора у сутерену и да се радови изводе у свему према том решењу. У доставној наредби је наведено да се закључак доставља инвеститору М.К.

Првостепени орган је 17. октобра 2012. године сачинио обавештење намењено подноситељки уставне жалбе, поводом њене пријаве поднете 20. августа 2012. године, наводећи чињенице које је грађевински инспектор констатовао на увиђају, потом да је закључком од 17. октобра 2012. године обустављен п оступак инспекцијског надзора и да се питање накнаде штете утврђује у судском поступку.

Првостепени орган је достављање наведеног закључка инвеститору и наведеног обавештења подноситељки, вршио посредством достављача, који је дана 9. новембра 2012. године, када је покушао достављање писмена , на закључаној улазној капији, оставио писмена обавештење, којима позива адресате да дана 13. новембра 2012. године , у одређени час, свако буде у свом стану ради пројема писмена. Како писмена нису могла бити уручена ни тог дана, достављач је на закључаној улазној капији прибио саопштења о предаји писмена, којима је обавестио адресате да се писмена налазе код првостепеног органа, где их могу подићи, а да се достављање сматра извршеним даном када су наведена саопштења прибијена на „врата“. Инвеститору М.К. је наведени закључак уручен у просторијама првостепеног органа 29. новембра 2012. године, док подноситељка уставне жалбе ни је преузела наведено обавештење. Подноситељка је у току поступка по жалби и тужби истицала да јој обавештење није достављено и да достављање није вршено у складу са одредбама раније важећег Закона о општем управном поступку .

Подноситељка је 26. фебруара 2013. године, преко пуномоћника, првостепеном органу упути ла „опомену због ћутања управе“, поводом које јој је првостепени орган доставио допис од 4. марта 2013. године, идентичног садржаја као и допис од 17. октобра 2012. године. Потом је 8. марта 2013. године првостепеном органу поднела жалбу због „ћутања управе“, поводом које ју је другостепени орган дописом од 20. марта 2013. године обавестио да нема „ћутања управе “, с обзиром на то да је донет закључак првостепеног органа и да против истог може поднети неки од правних лекова предвиђених одредбама Закона о општем управном поступку. Након тога је 2. априла 2013. године првостепеном органу поднела захтев за достављање поменутог закључка, чија копија јој је достављена 12. априла 2013. године.

Подноситељка је 23. априла 2013. године поднела жалбу против наведеног закључка првостепеног органа у којој је , поред осталог, навела да јој није било омогућено да учествује у поступку, чиме су повређене одредбе чл. 125. до 148. раније важећег Закона о општем управном поступку.

Секретаријат за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак (у даљем тексту: другостепени орган) је 15. јула 2013. године донео оспорени закључак број 356-639/2013 којим је одбачена као неблаговремена жалба подноситељке поднета против закључка првостепеног органа. У образложењу закључка другостепеног органа је наведено: да је закључак првостепеног органа од 17. октобра 2012. године уручен инвеститору М.К. дана 29. новембра 2012. године, па је рок за подношење жалбе био до 14. децембра 2012. године и да до тог дана жалба није поднета; да је подноситељка изјавила жалбу против наведеног закључка дана 23. априла 2013. године, по протеку рока за жалбу; да иако право на жалбу припада и странци – интервенијенту, који сматра да су његова права или правни интереси погођени ожалбеним решењем, то лице је ограничено роком за жалбу који се рачуна од уручења решења странци која је учествовала у поступку; да је стога подноситељка могла поднети жалбу само до 14. децембра 2012. године, односно у року који је важио за М.К, странку која је учествовала у поступку и као таква означена у доставној наредби; да се поступак инспекцијског надзора покреће и води по службеној дужности, а не по захтеву странке, те пријава бесправне градње представља само иницијални акт за покретање поступка, из ког разлога је првостепени орган у обавези да одлуку донету у поступку достави само инвеститору и од момента достављања инвеститору тече рок прописан одредбом члана 220. раније важећег Закона о општем управном поступку; да је првостепени орган, сагласно члану 224. Закона, требало да одбаци жалбу као неблаговремену, а пошто није тако поступио, другостепени орган је, применом члана 229. Закона, оценио да исту ваља одбацити као неблаговремену, не упуштајући се у правилност донетог закључка, ни у оправданост навода жалбе.

Подноситељка је у тужби којом је покренула управни спор навела да је у јавним књигама уписана као сувласник непокретности на којој се изводе радови и да се рок за жалбу у односу на њу морао посебно рачунати.

Оспореном пресудом Управног суда У. 16769/13 од 19. фебруара 2016. године, донетом након одржане усмене јавне расправе, одбијена је тужба подноси тељке поднета против наведеног закључка другостепеног органа. По оцени тог суда, тужени орган је правилно одбацио жалбу подноситељке изјављену против првостепеног закључка, али је сматрао да је то требало учинити из других разлога. Наиме, Управни суд је нашао да из списа предмета несумњиво произлази да подноситељка није учествовала у поступку инспекцијског надзора, нити је поступак покренут по њеном захтеву, већ по службеној дужности, због чега није имала својство странке у том поступку, а тиме ни активну легитимацију за подношење жалбе против закључка првостепеног органа. Исти суд је нашао да чињеница да је подноситељка првостепеном органу доставила иницијални акт – пријаву ради покретања поступка инспекцијског надзора по службеној дужности, те да је обавештена о донетом закључку, не заснива њену страначку легитимацију, у смислу члана 39. раније важећег Закона о општем управном поступку. Стога је закључио да је погрешно становиште другостепеног органа да право на жалбу припада и странци – интервенијенту који сматра да су ње гова права или правни интереси повређени управним актом којим је окончан првостепени поступак инспекцијског надзора. При том је напоменуо да би у случај у да је подноситељка имала својство странке у управном поступку, а да у том поступку није учествовала, рок за жалбу истекао последњег дана рока за жалбу који важи за странку која је у поступку учествовала, те би, после истека тако рачунатог рока, могла само да поднесе предлог за понављање поступка, у смислу члана 239. тачка 9) Закона. Полазећи од изложеног, Управни суд је оценио неоснованим наводе подноситељке да су јој управни органи признали својство странке, јер из списа предмета несумњиво произлази да подноситељки у управном поступку није признато својство странке, на начин прописан одредбом члана 39. Закона.

4. Одредбом члана 32. став 1. Устава утврђено је да свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.

Уставни суд констатује да се одредба члана 6. став 1. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, чија се повреда такође истиче у уставно ј жалби, садржински не разликује од одредбе члана 3 2. став 1. Устава , којом се јемчи право на правично суђење, те је наводе уставне жалбе о повреди тог права ценио у односу на поменуту одредбу Устава.

За одлучивање о овој уставној жалби од значаја су и следеће одредбе закона:

Одредбом члана 93. Закона о државној управи („Службени гласник РС“, бр. 79/05, 101/07, 95/10 и 99/14 ) прописано је да даном ступања на снагу овог закона престаје да важи Закон о државној управи ( „Службени гласник РС“, бр. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 и 49/99), изузев одредаба чл. 22-37. и члана 92.

Законом о државној управи ( „Службени гласник РС“, бр. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 и 49/99) било је прописано: да инспектор има право и дужност да у вршењу инспекцијског надзора саслуша и узима изјаве од одговорних и заинтересованих лица (члан 23. став 1. тачка 2)); да је инспектор дужан да узме у поступак пријаве грађана, предузећа и других организација у вези са пословима из њихове надлежности и да о резултатима поступка обавести подносиоца пријаве (члан 29. став 3.).

Одредбом члана 68. Закона о инспекцијском надзору („Службени гласник РС“, бр. 36/15 и 44/ 18 - др. закон) прописано је да истеком рока од 12 месеци од дана ступања на снагу овог закона престају да важе одредбе чл. 22-33. и члана 92. Закона о државној управи ( „Службени гласник РС“, бр. 20/92, 6/93 – Одлука УС, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94, 49/99 - др. закон, 79/05 - др. закон, 101/05 - др. закон и 87/11 - др. закон).

Законом о планирању и изградњу („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09, 64/10 - Одлука УС и 24/ 11), у тексту који се примењивао у време вођења поступка инспекцијског надзора, било је прописано: да грађевински инспектор у вршењу инспекцијског надзора има право и дужност да проверава да ли је за објекат који се гради, односно за извођење радова издата грађевинска дозвола и поднета пријава о почетку грађења (члан 175. став 1. тачка 2)); да ли се објекат гради према техничкој документацији на основу које је издата грађевинска дозвола, односно техничкој документацији на основу које је издато решење о пријави радова из члана 145. овог закона (тачка 3)) ; да ли извршени радови, односно материјал, опрема и инсталације који се уграђују одговарају закону и прописаним стандардима, техничким нормативима и нормама квалитета (тачка 6)) ; да ли је извођач радова предузео мере за безбедност објекта, суседних објеката, саобраћаја, околине и заштиту животне средине (тачка 7)) ; да ли на објекту који се гради или је изграђен постоје недостаци који угрожавају безбедност његовог коришћења и околине (тачка 8)) ; да је у вршењу инспекцијског надзора, грађевински инспектор овлашћен да уђе на градилиште и објекте у изградњи, да тражи исправе у циљу идентификације лица, да узима изјаве од одговорних лица, фотографише или сачини видео снимак градилишта или објекта, као и да предузима друге радње везане за инспекцијски надзор, у циљу утврђивања чињеничног стања (члан 175 . став 3.); да је у вршењу инспекцијског надзора грађевински инспектор овлашћен да нареди решењем уклањање објекта или његовог дела, ако се објекат гради или је његово грађење завршено без грађевинске дозволе (члан 176. став 1. тачка 1)) ; да наложи решењем уклањање објекта, односно враћање у првобитно стање, ако се објекат гради, односно изводе радови без решења из члана 145. овог закона (тачка 1а)); да наложи решењем обуставу радова и одреди рок који не може бити дужи од 30 дана за прибављање, односно измену грађевинске дозволе, ако се објекат не гради према грађевинској дозволи, односно главном пројекту, а ако инвеститор у остављеном року не прибави, односно измени грађевинску дозволу, да наложи решењем уклањање објекта, односно његовог дела (тачка 2)); да наложи решењем обуставу радова и одреди рок који не може бити дужи од 30 дана за прибављање грађевинске дозволе, ако утврди да је за радове који се изводе на основу решења из члана 145. овог закона потребно прибавити грађевинску дозволу, а ако инвеститор у остављеном року не прибави грађевинску дозволу, да наложи решењем уклањање објекта, односно његовог дела (тачка 4)).

Законом о основама својинскоправних односа („Службени лист СФРЈ“, бр. 6/80 и 36/90, „Службени лист СРЈ“, број 29/96 и „Службени гласник РС“, број 115/ 05) прописано је: да је власник непокретности дужан да се при коришћењу непокретности уздржава од радњи и да отклања узроке који потичу од његове непокретности, којима се отежава коришћење других непокретности (преношење дима, непријатних мириса, топлоте, чађи, потреса, буке, отицања отпадних вода и сл.) преко мере која је уобичајена с обзиром на природу и намену непокретности и на месне прилике, или којима се проузрокује знатнија штета (члан 5. став 1.); да је без посебног правног основа забрањено је вршење сметњи из става 1. овог члана посебним уређајима (став 2.) .

Законом о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/ 10), који се примењивао у конкретном случају, било је прописано: да су при вођењу поступка и решавању у управним стварима, органи дужни да странкама омогуће да што лакше заштите и остваре своја права и правне интересе, водећи рачуна да остваривање њихових права и правних интереса не буде на штету права и правних интереса других лица, нити у супротности са законом утврђеним јавним интересима (члан 6. став 1.); да к ад овлашћено службено лице, с обзиром на постојеће чињенично стање, сазна или оцени да странка или други учесник у поступку има основа за остварење неког права или правног интереса, упозориће их на то (став 2.); да је странка лице по чијем је захтеву покренут поступак или против кога се води поступак или које, ради заштите својих права или правних интереса, има право да учествује у поступку (члан 39.); да а ко поднесак садржи неки формални недостатак који спречава поступање по поднеску или ако је неразумљив или непотпун, орган који је примио такав поднесак учиниће све што треба да се недостаци отклоне и одредиће подносиоцу рок у ком је дужан да то учини (…) (члан 58. став 1.); да ће се ако подносилац отклони недостатке у одређеном року, сматрати да је поднесак био од почетка уредан , да ће ако подносилац не отклони недостатке у одређеном року, па се услед тога не може поступати по поднеску, орган закључком одбацити такав поднесак, да ће се на ову последицу подносилац нарочито упозорити у позиву за исправку поднеска, да је против тог закључка дозвољена посебна жалба (став 2.) ; да ће надлежни орган покренути поступак по службеној дужности кад то одређује закон или други пропис и кад утврди или сазна да, с обзиром на постојеће чињенично стање, треба покренути поступак ради заштите јавног интереса (члан 114. став 1.); да п ри покретању поступка по службеној дужности орган узима у обзир и евентуалне представке грађана и организација и упозорење надлежних органа (став 2.); да је службено лице које води поступак дужно да, по потреби, упозори странку на њена права у поступку и да јој указује на правне последице њених радњи или пропуштања у поступку (члан 130.); да против решења донесеног у првом степену странка има право на жалбу (члан 213. став 1.); да се жалба подноси у року од 15 дана од дана достављања решења, ако законом није друкчије одређено (члан 220.); да п рвостепени орган испитује да ли је жалба допуштена, благовремена и изјављена од овлашћеног лица (члан 224. став 1.); да ће се п оступак окончан решењем против кога нема редовног правног средства у поступку (коначно решење) поновити ако лицу које је требало да учествује у својству странке није била дата могућност да учествује у поступку (члан 239. тачка 9)); да п онављање поступка може тражити странка (…) (члан 240. став 1.); да с транка може тражити понављање поступка у року од једног месеца, и то у случају из члана 239. тач. 9. до 11 - од дана кад јој је достављено решење (члан 242. став 1. тачка 5)); да је странка дужна да у предлогу за понављање поступка учини вероватним околности на којима заснива предлог, као и околност да је предлог стављен у законском року (члан 244.); да кад орган који је надлежан за решавање о предлогу за понављање поступка прими предлог, дужан је да испита да ли је предлог благовремен, да ли га је поднело овлашћено лице и да ли је околност на којој се предлог заснива учињена вероватном (члан 246. став 1.).

5. Подноситељка уставне жалбе сматра да јој је оспореном пресудом повређено право на правично суђење из члана 32. став 1. Устава тиме што је Управни суд нашао да није имала својство странке у поступку инспекцијског надзора и да стога није могла поднети жалбу против закључка којим је тај поступак обустављен , иако је тврдила да изведени радови угрожавају њена права и правне интересе као сувласника и корисника објекта.

Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта права на правично суђење, Уставни суд указује да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда.

Уставни суд је констатовао да су другостепени орган и Управни суд заузели јединствен став да је жалбу подноситељке изјављену против закључка првостепеног органа, којим је обустављен поступак инспекцијског надзора, требало одбацити, с тим што су навели различите разлоге за дате оцене. Наиме, другостепени орган је утврдио да је жалба неблаговремена јер ју је подноситељка, као заинтересовано лице које није учествовало у поступку, поднела по истеку рока за жалбу који је важио за странку која је учествовала у поступку. Са друге стране, Управни суд је сматрао да је жалба изјављена од неовлашћеног лица јер подноситељка није имала својство странке у управном поступку, будући да у њему није учествовала, нити је поступак покренут по њеном захтеву. Тиме је Управни суд нашао да је закључак другостепеног органа о одбацивању жалбе заснован на закону, али због других разлога а не због оних који су наведени у том закључку.

Уставни суд је потом констатовао да је п односитељка уставне жалбе поднела пријаву да се изв оде бесправни радови у стамбеном објекту, обавештавајући на тај начин инспекцијски орган о постојању потребе за вршењем надзора. Првостепени орган је покренуо, спровео и окончао поступак инспекцијског надзора, при чему подноситељку није сматрао странком. У том смислу, подноситељку није позвао да учествује приликом извођења доказа увиђајем на лицу места, нити јој је доставио закључак о обустављању поступка, већ ју је само упозна о са резултатима извођења доказа, а потом и окончаног поступка, што је била дужност инспектора према подносиоцу пријаве прописана тада важећом одредбом члана 29. став 3. Закона о државној управи из 1992. године . Дакле, подноситељка је у поступку инспекцијског надзора пред првостепеним органом имала положај лица предвиђеног одредбом члана 114. став 2. раније важећег Закона о општем управном поступку, којом је било прописано да при покретању поступка по службеној дужности орган узима у обзир и евентуалне представке грађана.

Уставни суд указује на то да се свака представка грађана и организација поднета органу који је надлежан за покретање поступка по службеној дужности, не може сматрати захтевом, већ иницијативом за покретање поступка. Стога, лице не стиче својство странке у управном поступку подношењем иницијативе за покретање поступка, већ је надлежни орган дужан да узме у обзир његове представке и упозорења и да процени да ли постоје услови за покретање поступка по службеној дужности. Уколико су прописани услови испуњени, орган има обавезу да покрене и спроведе поступак, донесе одлуку и о томе обавести подносиоца пријаве. Међутим, Уставни суд сматра да није искључена могућност да се подносилац пријаве појави као странка у поступку инспекцијског надзора, будући да то лице може имати страначку легитимацију по другом основу. Подноситељка уставне жалбе је власник стана у поткровљу породичне стамбене зграде у којој су извођени радови у погледу којих је тражила да се спроведе инспекцијски надзор. Стога је она била легитимисана да учествује у поступку као заинтересовано лице, не зато што је надлежном органу поднела пријаву против инвеститора, већ зато што као власник посебног дела стамбеног објекта има на закону заснован интерес да се њеној непокретности обезбеди заштита од штете и штетних дејстава који су могли настати као последица извођења радова у том објекту.

Следом изнетог, Уставни суд је нашао да је Управни суд пропустио да у оспореној пресуди испита да ли је исход поступка инспекцијског надзора могао да утиче на права и правне интересе подноситељке, од чега је зависила оцена о томе да ли тај поступак представља двостраначку управну ствар. Наиме, Управни суд је сматрао да је за оцену о законитости коначног управног акта довољно што подноситељка није учествовала као странка у поступку пред првостепеним органом , не разматрајући да ли је подноситељка требало да учествује у својству странке, посебно имајући у виду да је у жалби, а потом и у тужби, изнела аргументе у прилог своје страначке легитимације. С тим у вези, Уставни суд указује на то да је, према одредби члана 213. став 1. раније важећег Закона о општем управном поступку, право на жалбу у управном поступку припада ло главној, директној странци , али и индиректној странци , заинтересованом лицу. Према томе, за подношење жалбе су била легитимисана не само лица која су учествовала у првостепеном поступку, него и она која су, ради заштите својих правних интереса, имала право да учествују у том поступку, без обзира на то да ли су заиста и учествовала.

Уставни суд је потом нашао да је правно утемељена оцена другостепеног органа да је подноситељка, као лице које није учествовало у поступку, могла да изјави жалбу само у року који важи за странку која је учествовала у поступку и којој је закључак о обустављању тог поступка достављен. Уколико је првостепена одлука постала коначна или правноснажна у односу на странку која је у поступку учествовала, лице које је требало да учествује у поступку као странка није више имало могућност улагања жалбе, већ је могло да предложи понављање поступка из разлога прописаног чланом 239. тачка 9) раније важећег Закона о општем управном поступку. У конкретном случају, инвеститор, као странка у поступку , је закључак примио 29. новембра 2012. године, тако да је рок за подношење жалбе истекао 14. децембра 2012. године, како за њега , тако и за подноситељку уставне жалбе. Подноситељки је накнадно, 12. априла 2013. године, на њен захтев, достављена копија закључка, против кога је 23. априла 2013. године, у време када је закључак постао правноснажан у односу на инвеститора, изјавила жалбу , истичући да јој није било омогућено да учествује у поступку инспекцијског надзора. По схватању Уставног суда, у случају када је очигледно протекао рок за подношење жалбе због тога што странка није учествовала у поступку који је претходио доношењу првостепене одлуке, другостепени орган је био у обавези да затражи од подносиоца жалбе да се изјасни у одређеном року да ли неблаговремено поднету жалбу сматра предлогом за понављање поступка. Ово је било битно због тога што је већ у самој жалби био садржан поменути разлог за понављање поступка и што је рок за подношење предлога за понављање поступка из члана 242. став 1. тачка 5) Закона свакако био протекао у време када је другостепени орган донео оспорени закључак о одбацивању жалбе подноситељке као неблаговремене, као и у време када је Управни суд донео оспорену пресуду, у којој је указао да би подноситељка могла поднети такав предлог „за случај да је имала својство странке“. Уз то, сагласно начелу заштите права грађана и заштите јавног интереса, постојала је обавеза органа који је водио поступак и решавао у правној ствари да омогући подноситељки да што лакше заштити и оствари своја права и правне интересе, водећи рачуна да то не буде на штету права и правних интереса друге странке, нити у супротности са законом утврђеним јавним интересима. С тим у вези била је и обавеза службеног лица које је водило поступак да, по потреби, упозори подноситељку на њ ена права у поступку, као и да јој укаже на правне последице њених радњи или пропуштања.

Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да није уставноправно прихватљиво становиште другостепеног органа да се жалба заинтересованог лица које није учествовало као странка у поступку, изјав љена по протеку рока за жалбу који је важио за странку која је учествовала у поступку, увек одбацује као неблаговремена. Наиме, у конкретној ситуацији је претходно требало позвати подноситељку да се изјасни да ли њену жалбу треба прихватити као предлог за понављање поступка, будући да је подношење тог предлога била једина могућност да подноситељка добије прилику да учествује у поступку. Стога је Уставни суд оценио да је оспореним закључком другостепеног органа и оспореном пресудом Управног суда подноситељки уставне жалбе повређено право на правично суђење , зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду ( „Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 - Одлука УС, 40/15 - др. закон и 103/15), усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.

Имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, Уставни суд је, на основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, нашао да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемченог права могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 16769/13 од 19. фебруара 2016. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против закључка Секретаријата за имовинско-правне послове, грађевинску и урбанистичку инспекцију града Београда – Сектор за другостепени управни поступак број 356-639/2013 од 15. јула 2013. године, одлучујући као у тачки 2. изреке.

6. Оцењујући наводе и разлоге уставне жалбе са становишта Уставом зајемченог права на суђење у разумном року, Уставни суд је најпре утврдио период у односу на који ће се у овом предмету ценити повреда означеног уставног права. Уставни суд није узео у обзир трајање поступка инспекцијског надзора који је вођен пред првостепеним органом, будући да подноситељка у њему није учествовала и да је тај поступак правноснажно окончан 14. децембра 2012. године, истеком рока за жалбу против првостепеног закључка од 17. октобра 2012. године. Стога је Суд нашао да је период меродаван за оцену о повреди права подноситељке на суђење у разумном року почео да тече 23. априла 2013. године, када је подноситељка изјавила жалбу против првостепеног закључка од 17. октобра 2012. године, и да је трајао до доношења оспорене пресуде Управног суда од 19. фебруара 2016. године, којом је одбијена тужба подноситељке против другостепеног закључка од 15. јула 2013. године . Дакле, износио је две године и десет месеци, а од тога је управни спор трајао две године и четири месеца.

Уставни суд је нашао да нису тачни наводи уставне жалбе да поступак „после више од четири године још није окончан“ и да је управни спор трајао „скоро три године“. Иако се може приговорити нешто дужем трајању управног спора, Уставни суд указује на то да кашњење у току одређене фазе поступка може бити допустиво под условом да укупно трајање поступка није прекорачило стандард суђења у разумном року (Европски суд за људска права, пресуда Претто и други против Италије, број 7984/77, став 36, од 8. децембра 1983. године).

Полазећи од изложеног, Уставни суд је оценио да се трајање поступка, које је узето у обзир у овом предмету, објективно не може сматрати неразумно дугим, без обзира на то што је разумна дужина трајања поступка релативна категорија која зависи од околности сваког конкретног случаја. Стога, наводи уставне жалбе не дају основа за тврдњу да је подноситељки повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава, те је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду, уставну жалбу у том делу одбацио као очигледно неосновану, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.

7. Како је утврдио повреду права на правично суђење и поништио оспорену пресуду, Уставни суд није посебно разматрао истакнуту повреду права на једнаку заштиту права из члана 36. став 1. Устава, која се образлаже истим разлозима као и већ оцењена повреда права на правично суђење.

8. Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1), члана 45. тачка 9) и члана 46. тачка 9) Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић, с.р.