Уставни суд, Велико веће у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић , председник Већа и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Снежана Марковић, др Тијана Шурлан, др Јован Ћирић, Сабахудин Тахировић и др Тамаш Корхец (Корхецз Тамáс), чланови Већа, у поступку по уставној жалби Д. А . из Београда, на основу члана 167. став 4. у вези са чланом 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 23. новембра 2017. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Усваја се уставна жалба Д. А . и утврђује да је решењем Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара XXXИ-10 број 351.21-142/2013 од 21. децембра 2013. године, решењем Градског већа града Београда број 351-2322/14-С-20 од 27. маја 2014. године и пресудом Управног суда У. 1 0004/14 од 21. маја 2015. године подносиоцу уставне жалбе повређено право на правично суђење , зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије, док се у преосталом делу уставна жалба одбацује.

2. Поништава се пресуда Управног суда У. 10004/14 од 21. маја 2015. године и одређује се да исти суд донесе нову одлуку о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Градског већа г рада Београда број 351-2322/14-С-20 од 27. маја 2014. године.

3. Усваја се уставна жалба Д. А . и утврђује да је у управном поступку који је вођен пред Секретаријатом за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара у предмету XXXИ- 10 број 351.21-142/2013 подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава Републике Србије.

4. Утврђује се право подносиоцу уставне жалбе на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате. Накнада се исплаћује на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству.

5. Одбацује се захтев подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне штете.

Образложење

1. Д. А . из Београда , преко пуномоћника Н . У, адвоката из Београда, поднео је Уставном суду, 1. јула 201 5. године, уставну жалбу против аката означених у тачки 1. изреке, због повреде права на правично суђење и на суђење у разумном року, на једнаку заштиту права и на правно средство, као и права на имовину, зајемчених одредбама члана 32. став 1. и чл. 36. и 58. Устава Републике Србије.

У уставној жалби и њеној допуни од 22. фебруара 2016. године се, поред осталог, наводи: да је подносилац власник двособног стана који се налази у приземљу породичне стамбене зграде у улици П. у Београду; да се предметни стан налази на три катастарске парцеле, и то: к.п. бр. …/2, …/1 и …/5, КО Савски венац; да је подносилац 1989. године на к.п. бр ој …/2, на којој се налази део његовог стана, изградио гаражу површине 18,90 м2; да су правни претходници заинтересованих лица дали оверену сагласност подносиоцу да на тој парцели може изградити гаражу; да су за изградњу предметне гараже знали и војни органи, органи општине Савски венац и да се нико томе није противио.

Подносилац уставне жалбе даље наводи: да приликом оснивања катастра непокретности за КО Савски венац није пренето последње стање уписа из земљишне књиге, због чега је 30. априла 2012. године поднео предлог за исправку уписа, тражећи да се изврши упис к.п. бр. …/2 и …/5 са површинама које делови зграде кућног број а 12 заузимају, али да о том предлогу није било одлучено до доношења оспорене пресуде; да је поднео и захтев за понављање поступка конверзије из разлога што му није достављено решење о конверзији права коришћења у право својине , иако је власник легалног објекта чији је део на к.п. број …/2; да је, након што је његов захтев усвојен, поднео 24. октобра 2013. године жалбу против решења о конверзији; да је 14. августа 2013. године поднео захтев за упис права својине на предметној гаражи, сагласно одредби члана 4. Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе.

У уставној жалби се даље наводи: да је првостепени орган, погрешном применом одредбе члана 225. Закона о општем управном поступку, уместо другостепеног органа одлучивао о жалби подносиоца изјављеној против првостепеног решења од 21. маја 2013. године; да је другостепени орган, доносећи решење у извршењу пресуде Управног суда У. 6677/ 11 од 4. септембра 2012. године, оценио да поступак који се води пред Републичким геодетским заводом – који се односи на укњижбу парцеле на којој се налази спорна гаража, представља претходно питање за реш авање предметне управне ствари и да првостепени орган мора да оцени чињенице да у време зидања гараже није било противљења правних претходника заинтересованих лица и да су заинтересована лица своје непокретности купил а након изградње спорне гараже.

Подносилац уставне жалбе истиче да његов захтев није могао бити одбијен применом одредбе члана 21. став 3. Закона о легализацији, јер му првостепени орган није ни затражио да допуни документацију, нити је спровео испитни поступак. Такође истиче да је по самом Закону о планирању и изградњи постао власник земљишта на парцелама на којим се налази његов стан, а да упис у јавну књигу има само декларативни карактер.

По мишљењу подносиоца уставне жалбе, Управни суд није дао јасне, нити довољне разлоге због којих је нашао да решавање о захтеву подносиоца за понављање поступка конверзије, предлогу за исправку спорног уписа у катастар, односно захтеву за упис права својине на предметној гаражи на основу посебног закона, не представља претходно питање у поступку легали зације који је окончан оспореном пресудом. Подносилац, такође, указује на то да је предметни управни поступак трајао 12 година од подношења захтева, чиме му је повређено право на суђење у разумном року.

Уставном жалб ом се тражи од Уставног суда да поништи оспорену пресуду Управног суда и утврди повреду означених права, као и право подносиоца н а накнаду материјалне и нематеријалне штете .

2. Сагласно одредби члана 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту. Поступак по уставној жалби се, у смислу члана 175. став 3. Устава, уређује законом.

У току поступка пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама захтева истакнутог у њој, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку , извршио увид у оспорени акт, као и целокупну документацију приложену уз уставну жалбу, на основу чега је утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:

Подносилац уставне жалбе је 23. октобра 2003. године поднео Одељењу за грађевинске и комуналне послове градске општине Савски венац у Београду захтев за легализацију дела стана број 1 у улици П. у Београду, површине 36,59 м2 , као и гараже површине 18,90 м2, на к.п. бр. …/2, …/1 и …/5, КО Савски венац . Наведени захтев, који је заведен под бројем 351- 1216/03, преузет је од стране Секретаријата за послове легализације објеката 10. маја 2010. године.

Поднеском од 21. октобра 2010. године подносилац је тражио да се поступак легализације спорне гараже раздвоји од поступка легализације дела стана.

Решењем Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара број XXXИ-10 број 351.21-13874/2010 од 21. фебруара 2011. године одбијен је захтев подносиоца уставне жалбе за накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за изведене радове на изградњи предметне гараже, као неоснован (став 1. диспозитива) и одређено да ће се о преосталом делу захтева који се односи на легализацију доградње стана одлучити кад се за то стекну законски услови (став 2. диспозитива).

Решењем Градског већа града Београда број 351-324/11-ГВ од 12. маја 2011. године одбијена је жалба подносиоца изјављена против првостепеног решења којим је одбијен његов захтев , али је Управни суд пресудом У. 6677/11 од 4. септембра 2012. године уважио тужбу којом је подносилац уставне жалбе побијао законитост наведеног другостепеног решења. У образложењу пресуде је наведено, поред осталог, да разлози из побијаног решења не упућују на одлуку из диспозитива, будући да тужени орган није дао довољне и јасне разлоге за своју одлуку. Такође је наведено да нису оцењени навод и тужбе у погледу раније дате сагласности правних претходника заинтересованих лица.

Решењем другостепеног органа од 21. фебруара 2013. године усвојена је жалба подносиоца уставне жалбе и поништено првостепено решење од 21. фебруара 2011. године. У образложењу решења другостепеног органа је, поред осталог, наведено: да је у уверењу Одељења за грађевинске и комуналне послове од 21. маја 2004. године констатовано да се на к.п. бр. …/2, …/1 и …/5, КО Савски венац , налази приземни стамбени објек ат који се састоји из два стана и да је власник стана број 1 подносилац уставне жалбе, који је наведени стан проширио пре доношења ГУП-а за Београд 1951. године; да је решењем Републичког геодетског завода од 23. јула 2009. године дозвољен упис права својин е на двособном стану подносиоца, који се налази на к.п. број …/1 и да је подносилац изјавио жалбу против тог решења, истичући да се предметни стан налази и на к.п. бр. …/2 и …, али да о жалби још није одлучено; да се у допису Секретаријата за урбанизам и грађевинске послове од 22. октобра 2010. године констатује да се објекат у улици П. број 12 својим габаритом налази највећим делом на к.п. број …/1 и мањим деловима на к.п. бр. … /2 и …, КО Савски венац. Другостепени орган је, полазећи од наведеног, оценио да поступак који се води пред Републичким геодетским заводом за укњижбу непокретности на три катастарске парцеле, од којих се на једној налази спорна гаража, представља претходно питање за решавање предметне управне ствари, као и да првостепени орган мора да цени чињеницу да у време зидања гараже није било противљења правних претходника заинтересованих лица и да су заинтересована лица своје непокретности купила након изградње спорне гараже.

Првостепени орган је у поновном поступку донео решење од 21. маја 2013. године, којим је одбио као неоснован захтев подносиоца уставне жалбе за накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за изведене радове на изградњи предметне гараже (став 1. диспозитива) и одре дио да ће се о преосталом делу захтева који се односи на легализацију доградње стана одлучити кад се за то стекну законски услови (став 2. диспозитива). Подносилац уставне жалбе је 25. јуна 2013. године изјави о жалбу против наведеног решења.

Оспореним решењем Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара XXXИ-10 број 351.21-142/2013 од 21. децембра 2013. године, које је донето „у поновљеном поступку, по жалби“, поново је одбијен захтев подносиоца уставне жалбе, применом одредаба члана 225. Закона о општем управном поступку и члана 24. став 2. Закона о легализацији објеката. Првостепени орган је нашао да је жалба основана, будући да је побијано решење донето применом одредаба Закона о планирању и изградњи које су Одлуком Уставног суда ИУ-295/2009 од 6. децембра 2012. године оглашене неуставним, а да предметни поступак није правноснажно окончан до ступања на снагу Одлуке. У образложењу оспореног решења је, такође, наведено да је из приложених доказа утврђено да на к.п. број …/2 право коришћења имају уписани В.Л. и Д.П. са 1/2 дела; да нема других доказа о решеним имовинско-правним односима између подносиоца и уписаних корисника; да је документација непотпуна за решавање управне ствари.

Оспореним решењем Градског већа града Београда број 351-2322/14-С-20 од 27. маја 2014. године одбијена је жалба коју је подносилац изјавио против оспореног првостепеног решења . Другостепени орган је констатовао да из списа предмета произлази: да је подносилац уз захтев приложио, поред осталог, копију плана катастарских парцела КО Савски венац, са уцртаним објектом који је предмет легализације, издату од Републичког геодетског завода 1. фебруара 2006. године; да је увидом у извод из листа непокретности за к.п. број …/1, КО Савски венац, који је издат 15. маја 2013. године, утврђено да се на катастарској парцели …/1 налази породична стамбена зграда у којој се налази и стан чији је власник подносилац; да је увидом у извод из листа непокретности за к.п. број …/2, који је издат 21. септембра 2010. године, утврђено да је та парцела државна својина, а да право коришћења имају В.Л. и Д.П. са 1/2 дела; да је увидом у важећу планску документацију утврђено да је катастарска парцела на којој је изграђена спорна гаража , према Регулационом плану просторне целине Дедиње („Службени лист града Београда“, број 1/2000) , намењена за зграде високог стандарда за становање типа ретке изграђености са већим бројем станова. Другостепени орган се позвао на одредбу члана 2. став 1. тачка 24 ) Закона о планирању и изградњи, којом је дефинисано шта је помоћни објекат, на Одлук у Уставног суда ИУ-295/2009 од 6. децембра 2012. године, којом је утврђено да одредбе члана 185. до 200. тог закона нису у сагласности са Уставом и да се исте од дана објављивања Одлуке 7. јуна 2013. године више не могу примењивати, као и на одредбе члана 12 , члана 21. став 3, члана 24. став 2. и члана 39. Закона о легализацији објеката. Оцењујући наводе подносиоца да је „игнорисана“ пресуда Управног суда У. 6677/11 од 4. септембра 2012. године, другостепени орган је нашао да исти нису о д утицаја на другачију одлуку, посебно с обзиром на чињеницу да предметни поступак није правноснажно окончан до 7. јуна 2013. године, а да странка није доставила доказ о решеним имовинско-правним односима на земљишту.

Оспореном пресудом Управног суда У. 10004/14 од 21. маја 2015. године одбијена је као неоснована тужба подносиоца уставне жалбе поднета против оспореног решења другостепеног органа. Управни суд је, п рихватајући у свему разлоге из побијаног решења, нашао да је правилно поступио тужени орган када је одбио жалбу подносиоца, будући да је у првостепеном поступку несумњиво утврђено да је подносилац изградио бесправни објекат-гаражу на катастарској парцели, на којој су као искључиви корисници уписани В.Л. и Д.П. са 1/2 дела, због чега подносилац не испуњава законом прописане услове за накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за изведене радове на изградњи гараже, у складу са Законом о легализацији објеката. Оцењујући наводе тужбе да је тужени орган требало да прекине поступак, док се не реши као претходно питање „да ли је подносилац одржајем стекао својину на катастарској парцели где је гаража и да се претходно утврди, по основу својине на стану, право коришћења грађевинског земљишта за редовну употребу по одредбама чл. 21, 22, 24. и 28. Закона о основама својинско-правних односа и члана 3. став 2. Закона о промету непокретности“, Управни суд је нашао да исти нису од утицаја на другачију одлуку суда у овој управној ствари, будући да наведено у поступку легализације није претходно питање, с обзиром на то да подносилац никада није имао право коришћења на к.п. број …/2. У вези са закључком туженог органа да гаража као помоћни објекат у функцији главног објекта мора бити на истој парцели, Управни суд је нашао да се у овом случају не може прихватити као тачан, будући да се стан који је тужилац откупио од Војске налази на једној парцели, а гаража на другој.

Из копије Плана катастарске парцел е к.п. број …/1, КО Савски венац, коју је 6. септембра 20 12. године изда о Републички геодетски завод , произлази да се стан у власништву подносиоца уставне жалбе налази највећим делом на к.п. број …/1, а мањим деловима на к.п. бр. …/2 и …/5. Из геодетског снимка катастарских парцела бр. …/2 и …/1 од 18. октобра 2010. године произлази да се део стана број 1, чији је власник подносилац уставне жалбе, налази на к.п. бр. …/2.

4. Одредбама Устава, на чију повреду се подносилац уставне жалбе позива, утврђено је : да су пред Уставом и законом сви једнаки и да с вако има право на једнаку законску заштиту, без дискриминације (члан 21. ст. 1. и 2.); да свако има пра во да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега (члан 32. став 1.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе и да свако има право на жалбу или друго правно средство против одлуке којом се одлучује о његовом праву, обавези или на закону заснованом интересу (члан 36.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона (члан 58. став 1.) .

За одлучивање Уставног суда о повреди означеног уставног права од значаја су и следеће одредбе закона:

Одредбама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09-исправка и 64/10 -Одлука УС), у тексту који је био на снази у време доношења првостепеног решења од 21. фебруара 2011. године, било је прописано: да помоћни објекат јесте објекат који је у функцији главног објекта, а гради се на истој парцели на којој је саграђен главни стамбени, пословни или објекат јавне намене – између осталог, гаража (члан 2. тачка 24)); да власницима посебних физичких делова у стамбеним зградама са више станова, пословним и пословно-стамбеним зградама изграђеним на грађевинском земљишту у државној својини, престаје право коришћења на грађевинском земљишту и прелази у право својине, сразмерно површини посебних физичких делова чији су власници, без накнаде (члан 101. став 2.); да ако власник објекта, односно посебног физичког дела објекта из члана 101. ст. 1. и 2. овог закона, није уписан као носилац права коришћења на грађевинском земљишту на коме је објекат изграђен, већ је као носилац права коришћења на земљишту уписана јединица локалне самоуправе, аутономна покрајина, Република Србија или неко правно лице чији је оснивач јединица локалне самоуправе, аутономна покрајина, односно Република Србија, пре стицања права својине утврђује се земљиште за редовну употребу објекта у складу са чланом 70. овог закона (члан 102 . став 1.);

Законом о изменама и допунама наведеног закона („Службени гласник РС “, број 24/11) прецизирано је да се ли цима из чл. 101. и 101а овог закона, у поступку конверзије права коришћења у право својине без накнаде, не утврђује земљиште за редовну употребу објекта (члан 102. став 2.) .

Након доношења Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС “, број 132/14), одредбама члана 102. прописано је: п раво коришћења на грађевинском земљишту, претвара се у право својине, без накнаде (став 1.); п раво својине из става 1. овог члана стиче се даном ступања на снагу овог закона, а упис права својине врши орган надлежан за послове државног премера и катастра, по службеној дужности (став 2.); право својине на катастарској парцели уписује се у корист лица које је уписано као власник објекта, односно објеката који се налазе на тој парцели, односно у власништву лица које је уписано као носилац права коришћења на катастарској парцели на неизграђеном грађевинском земљишту, осим за привредна друштва и друге носиоце права коришћења, за које се услови за претварање тог права у право својине уређују посебним законом (став 3.); п раво својине стечено у складу са ст. 3. и 4. овог члана производи правно дејство од 11. септембра 2009. године, као дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи, а упис права својине у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима у корист Републике Србије, аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, има декларативни карактер (став 7.) .

Одредбама Закона о легализацији објеката („Службени гласник РС“, број 95/13), који је ступио на снагу 1. новембра 2013. године , било је прописано: да се легализација објекта у смислу овог закона врши по захтеву који садржи, поред осталог, доказ о праву коришћења, својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно доказ о праву својине на објекту (члан 12. тачка 3)) ; да ако је право својине на објекту, односно грађевинском земљишту уписано у складу са законом којим се уређују посебни услови за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, као доказ о решеним имовинско правним односима прилаже се оверена копија решења о упису права својине (члан 21. став 2.); да се к ао доказ о решеним имовинско-правним односима на земљишту сматрају – правоснажна судска пресуда којом је утврђено право својине на земљишту, уговор о преносу права коришћења, односно куповини земљишта који је закључен до 13. маја 2003. године, уговор о куповини објекта или објекта у изградњи , уговор о суинвестирању изградње објекта , правоснажно решење о наслеђивању, односно правоснажно решење о статусној промени привредног друштва из кога се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева (члан 21. став 3. тач. 1) до 6)) ; да а ко уз захтев нису поднети сви докази прописани овим законом, надлежни орган је дужан да у року од 30 дана обавести подносиоца захтева и затражи да се документација допуни у року који не може бити дужи од годину дана од дана ступања на снагу овог закона (члан 22. став 3.); да а ко у року, који не може бити дужи од годину дана од дана ступања на снагу овог закона, подносилац захтева не достави сву потребну документацију, надлежни орган ће закључком одбацити захтев (члан 23. став 1.); да када надлежни орган утврди да је уз захтев поднета сва прописана документација и докази, приступа одлучивању о могућности легализације, у складу са овим законом (члан 24. став 1.); да а ко надлежни орган утврди да не постоји могућност легализације, решењем ће одбити захтев (члан 24. став 2.); да ће се поступци за легализацију започети до дана ступања на снагу овог закона по захтевима који су поднети до 11. марта 2010. године, а који нису окончани до дана ступања на снагу овог закона, оконча ти по одредбама овог закона (члан 39.).

Законом о изменама и допунама наведеног закона („Службени гласник РС “, број 117/14, од 29. октобра 2014. године ) измењен је члан 23. став 1, тако што је рок за поступање по налогу надлежног органа продужен на годину дана и шест месеци.

Одредбама Закона о општем управном поступку ( „Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) прописано је: да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења (члан 14.); да ако орган који води поступак наиђе на питање без чијег се решења не може решити сама управна ствар, а то питање чини самосталну правну целину за чије је решење надлежан суд или други орган (претходно питање), он може, под условима из овог закона, сам расправити то питање, или поступак прекинути док надлежни орган то питање не реши (ч лан 134. став 1.); да кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности ако је то у интересу странке, а пре доношења решења није потребно спроводити посебан испитни поступак, нити постоје други разлози због којих се не може донети решење без одлагања (решавање претходног питања и др.), орган је дужан да донесе решење и достави га странци што пре, а најдоцније у року од једног месеца од дана предаје уредног захтева, односно од дана покретања поступка по службеној дужности, ако посебним законом није одређен краћи рок; да у осталим случајевима, кад се поступак покреће поводом захтева странке, односно по службеној дужности, ако је то у интересу странке, орган је дужан да донесе решење и достави га странци најдоцније у року од два месеца, ако посебним законом није одређен краћи рок (члан 208. став 1.); да ако орган који је донео првостепено решење нађе да је жалба основана, а није потребно спроводити нов посебни испитни поступак, може ствар решити друкчије и новим решењем заменити решење које се жалбом побија (члан 225. став 1.) .

Одредбама члана 24. став 1. Закона о управним споровима („Службени лист СРЈ“, број 46/96), који је важио до 29. децембра 2009. године, било је прописано: да ако другостепени орган није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по жалби странке против првостепеног решења, а не донесе га ни у даљем року од седам дана по поновљеном тражењу, странка може покренути управни спор као да јој је жалба одбијена (став 1.); да ако првостепени орган против чијег акта је дозвољена жалба није у року од 60 дана или у законом одређеном краћем року донео решење по захтеву, странка има право да поднесе захтев другостепеном органу, као и да против решења другостепеног органа странка може покренути управни спор, а може га и под условима из става 1. овог члана покренути и ако овај орган не донесе решење (став 3.). Суштински исте садржине је одредба члана 19. став 1. Закона о управним споровима ( „Службени гласник РС“, број 111/09), који је ступио на снагу 30. децембра 2009. године.

5. Подносилац уставне жалб е сматра да његов захтев за легализацију бесправно изграђене гараже није могао бити одбијен применом одредбе члана 21. став 3. Закона о легализацији, јер му првостепени орган није ни затражио да допуни документацију, нити је спровео испитни поступак. Такође истиче да је по самом Закону о планирању и изградњи постао власник земљишта на парцелама на којим а се налази његов стан, а да упис у јавну књигу има само декларативни карактер. По мишљењу подносиоца уставне жалбе, Управни суд није дао јасне, нити довољне разлоге због којих је нашао да решавање о захтеву подносиоца за понављање поступка конверзије, предлогу за исправку уписа права на спорним катастарским парцелама, односно захтеву за упис права својине на предметној гаражи на основу Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, не представља претходно питање у поступку легали зације који је окончан оспореном пресудом.

Оцењујући основаност уставне жалбе са становишта права на правично суђење зајемченог чланом 32. став 1. Устава, Уставни суд најпре указује да се уставна гаранција права на правично суђење, поред осталог, састоји у томе да судска одлука о нечијем праву или обавези мора бити донета у поступку који је спроведен у складу са важећим процесним законом, применом меродавног материјалног права и образложена на уставноправно прихватљив начин, јер би се у супротном могла сматрати резултатом арбитрерног поступања и одлучивања надлежног суда. Уставни суд наглашава да процесна правила садржана у Закону о општем управном поступку представљају неодвојиви део процесних јемстава правичног суђења, заштићених Уставом.

Уставни суд констатује да је предмет одлучивања у управносудском поступку који је претходио подношењу уставне жалбе, било питање има ли, на основу утврђених чињеница и меродавног права, подносилац уставне жалбе право на легализацију бесправно изграђене гараже која се налази на к.п. број …/2, КО Савски венац.

Полазећи од чињеница и околности утврђених у овом уставносудском поступку, Уставни суд је констатовао: да је подносилац уставне жалбе изградио гаражу на к.п. број …/2, КО Савски венац, на којој су као искључиви корисници уписани В.Л. и Д.П. са 1/2 дела; да из уверења Одељења за грађевинске и комуналне послове произлази да се на к.п. бр. …/2, …/1 и …/5, КО Савски венац , налази приземни стамбени објек ат који се састоји из два стана и да је власник стана број 1 подносилац уставне жалбе ; да из садржине допис а Секретаријата за урбанизам и грађевинске послове произлази да се објекат у улици П. број 12 у Београду својим габаритом налази највећим делом на к.п. број …/1 и мањим деловима на к.п. бр. …/2 и …, КО Савски венац ; да из геодетског снимка катастарских парцела бр. …/2 и …/1 произлази да се део стана број 1, чији је власник подносилац уставне жалбе, налази и на к.п. број …/2; да поступци покренути пред Републичким геодетским заводом у вези са уписом права на непокретностима које се налазе на наведеним катастарск им парцелама – од којих се на једној налази спорна гаража, нису били правноснажно окончани до доношења оспореног решења другостепеног органа.

Уставни суд је даље констатовао да је првостепени орган оспореним решењем од 21. децембра 2013. године одбио захтев подносиоца уставне жалбе као неоснован, истовремено утврђујући да је документација непотпуна за решавање управне ствари. Другостепени орган и Управни суд су у образложењу оспорених аката оценили да подносилац уставне жалбе не испуњава законом прописане услове за накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за изведене радове на изградњи гараже, будући да је у првостепеном поступку несумњиво утврђено да је изградио бесправни објекат-гаражу на катастарској парцели, на којој су као искључиви корисници уписани В.Л. и Д.П. са 1/2 дела.

Уставни суд је имао у виду да је, сагласно наведеним одредбама Закона о планирању и изградњи, власницима посебних физичких делова у стамбеним зградама са више станова изграђеним на грађевинском земљишту у државној својини престало право коришћења на грађевинском земљишту и пре шло у право својине, сразмерно површини посебних физичких делова чији су власници . Према тим одредбама, право својине на катастарској парцели уписује се у корист лица које је уписано као власник објекта који се налаз и на тој парцели и производи правно дејство од 11. септембра 2009. године , а упис тог права врши орган надлежан за послове државног премера и катастра по службеној дужности.

Из наведених одредаба Закона о легализацији објеката , по оцени овога суда, произлази: да се уз захтев за легализацију објекта морао приложити и док аз о праву коришћења, својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно доказ о праву својине на објекту; да ако уз захтев нису били поднети сви докази прописани тим законом, надлежни орган је био дужан да у року од 30 дана обавести подносиоца захтева и затражи да документацију допуни у року не дужем од годину и по дана од дана ступања на снагу тог закона, а да је, у противном, надлежни орган закључком одбаци вао захтев ; да је о могућности легализације одлучивано само ако надлежни орган утврди да су уз захтев поднет и св и докази и прописана документација, при чему се решењем одбијао захтев, ако је утвр ђено да не постоји могућност легализације .

Полазећи од свега изложеног, Уставни суд налази да су управни органи и Управни суд пропустили да оцене доказе из којих произлази да се стан у власништву подносиоца уставне жалбе налази не само на за кп. број …/1, КО Савски венац – на којој је уписан у катастар непокретности, већ и на к.п. број …/2 – на којој се налази спорна гаража која је предмет легализације. По оцени овог суда, чињеница да је на к.п. број …/2 било уписано право коришћења В.Л. и Д.П. са 1/2 дела, а не и право коришћења подносиоца уставне жалбе, није била довољна за оцену да је захтев подносиоца уставне жалбе неоснован, имајући у виду наведене одредбе члана 102. Закона о планирању и изградњи о конституисању права својине на катастарској парцели у корист власника објекта и правном дејству тог уписа. Уставни суд сматра да је питање ко све има право коришћења, односно својине на к.п. број …/2, претходно питање без чијег решења се није могла решити предметна управн а ствар, те је првостепени орган имао могућност да сам расправи то питање или да, сагласно одредби члана 134. став 1. Закона о општем управном поступку, поступак прекине док надлежни орган то питање не реши . Уставни суд указује да из садржине оспорених аката не произлази да је надлежни орган наложио подносиоцу уставне жалбе да достави документацију потребну за одлучивање у одређеном року, иако је у оспореном решењу утврдио да је документација за одлучивање непотпуна. Овај суд, с тим у вези, истиче да до окончања оспореног управног поступка нису били правноснажно окончани поступци покренути пред Републичким геодетским заводом у вези са уписом права на непокретностима које се налазе на наведеним катастарск им парцелама - од којих се на једној н алази спорна гаража. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да је подносилац пре доношења оспореног другостепеног решења поднео захтев за упис права својине на предметној гаражи, сагласно одредби члана 4. Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, Уставни суд налази да предметни захтев за легализацију није могао бити одбијен због недостављања доказа о решеним имовинско-правним односима између подносиоца уставне жалбе и уписаних корисника на к.п. број …/2, у ситуацији када још ни је било расправљено претходно питање које се односи на право коришћења на тој парцели.

Полазећи од свега изложеног, Уставни суд је нашао да оспорени акти не садрже јасне и довољне разлоге за оцену да је захтев подносиоца за легализацију спорне гараже неоснован , чиме је подносиоцу повређено право на образложену одлуку, као саставни де о права на правично суђење, зајемченог чланом 32. став 1. Устава . Стога је Суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11, 18/13 -Одлука УС, 40/15-др. закон и 103/15), у овом делу усвојио уставну жалбу, одлучујући као у првом делу тачке 1. изреке.

Уставни суд наглашава да није надлежан да утврђује да ли у конкретном случају постоји могућност легализације помоћног објекта који је изградио подносилац уставне жалбе, нити се овом одлуком прејудицира одлук а надлежног органа о томе, под условом да се постојање тих услова утврди и оцени у поступку који је спроведен у складу са законом.

6. Имајући у виду природу учињене повреде права у конкретном случају, Уставни суд је, сагласно одредби члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, оценио да се штетне последице утврђене повреде уставног права у конкретном случају могу отклонити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 10004/14 од 21. маја 2015. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука о тужби подносиоца уставне жалбе поднетој против решења Градског већа г рада Београда број 351-2322/14-С-20 од 27. маја 2014. године, па је одлучио као у тачки 2. изреке.

7. Испитујући наводе уставне жалбе о повреди права на правно средство, Уставни суд је констатовао да првостепени орган, доносећи оспорено решење од 21. децембра 2013. године, није на уставноправно прихватљив начин применио одредбу члана 225. став 1. Закона о општем управном поступку, која га овлашћује да, ако нађе да је жалба основана, ствар реши друкчије и новим решењем замени решење које се жалбом побија . Наиме, примењујући наведену одредбу закона, првостепени орган мора удовољити жалбеном захтеву у целини, ако сматра да је управну ствар требало решити на друкчији начин него што је учињено побијаним решењем. Тиме он избегава санкцију евентуалног поништавања акта и доприноси ефикаснијој заштити права странке. У конкретном случају, међутим, првостепени орган је оценио да је жалба подносиоца уставне жалбе основана, али је на исти начин одлучио о предметном захтеву за легализацију, преузимајући улогу другостепеног органа у жалбеном поступку. Наведено поступање првостепеног органа ипак није довело до ускраћивања подносиоцу уставне жалбе гаранција права на правно средство, јер је оспорено првостепено решење, са истом садржином као раније донето, било предмет преиспитивања у поступку по жалби од стране другостепеног органа.

Полазећи од наведеног, Уставни суд је оценио да се очигледно неосновано уставном жалбом указује да је подносиоцу уставне жалбе оспореним решењем Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара XXXИ-10 број 351.21-142/2013 од 21. децембра 2013. године повређено право на правно средство зајемчено одредбом члана 36. став 2. Устава.

С обзиром на изложено, Уставни суд је, сагласно члану 36. став 1. тачка 5) Закона о Уставном суду , одбацио уставну жалбу у овом делу, решавајући као у другом делу тачке 1. изреке.

Уставни суд није посебно разматрао наводе уставне жалбе са становишта права на једнаку заштиту права и на имовину, зајемчених одредб ама члана 32. став 1. и члана 58. став 1. Устава, с обзиром на то да је оценио да подносилац повреду означених права у суштини везује за повреду права на правично суђење, о чему је Суд одлучио.

8. Подносилац уставне жалбе , такође, сматра да му је погрешним и неделотворним поступањем управних органа и Управног суда у поступку одлучивања о његовом захтеву повређено право на суђење у разумном року из члана 32. став 1. Устава.

Оцењујући основаност навода уставне жалбе са становишта означеног права гарантованог Уставом , овај суд је најпре констатовао да је период у коме овај суд има надлежност да оцењује повреду права на суђење у разумном року започео 8. новембра 2006. године, даном ступања на снагу Устава Републике Србије, којим је обезбеђена уставносудска заштита у поступку по уставној жалби. Међутим, полазећи од тога да управни поступак и управни спор представљају јединствену целину, Уставни суд је на становишту да се за утврђивање оправданости трајања поступка, мора узети у обзир и стање предмета Секретаријата за послове легализације објеката градске управе града Београда – Сектор за подручје општина Стари град, Врачар, Савски венац и Звездара XXXИ-10 број 351.21-142/2013 на дан 8. новембра 2006. године, тако да је за оцену постојања повреде права подносиоца на суђење у разумном року релевантно укупно време трајања предметног поступка, који је започео 23. октобра 2003. године, када је подноси лац уставне жалбе поднео захтев за легализацију спорне гараже, а окончан је оспореном пресуд ом Управног суда У. 10004/14 од 21. маја 2015. године.

Уставни суд је утврдио да је оспорени поступак трај ао 11 година и пет месеци, што, само по себи, указује на то да није окончан у оквиру разумног рока. Међутим, и мајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а, пре свега, од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, по ступања управних органа који воде поступак, односно судова који воде повезани управни спор , као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при одлучивању о повреди права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка.

Уставни суд налази да у предметној управној ствари није било посебно сложених чињеничних или правних питања, као и да је одлука о предметном захтеву била од материјалног значаја за подносиоца уставне жалбе.

Приликом испитивања да ли је подносилац уставне жалбе својим радњама допринео предугом трајању оспореног поступка, Уставни суд је имао у виду специфичност управног поступка , чији ток у многоме зависи од активности странке.

Уставни суд указује да је Европски суд за људска права, у вези са пропуштањем надлежног органа да у разумном року одлучи о поднетом захтеву, изразио следећа становишта:

- да је подноситељка захтева имала на располагању правна средства која би јој омогућила да настави поступак пред Управним судом, али је то пропустила да учини и да у тим околностима она не може приговарати дужини поступка пред управним органом (одлука о допуштености захтева у предмету Вера Штајцар против Хрватске, број 46279/99 );

- да током управног поступка подносилац није ни покушао да искористи доступна домаћа правна средства, упркос чињеници да није никад оспоравао њихову делотворност (одлука о допуштености у предмету Грчар против Хрватске, број 22715/09, од 17. септембра 2013. године).

Уставни суд констатује да је оспорени поступак одлучивања о захтеву подносиоца уставне жалбе за накнадно издавање грађевинске и употребне дозволе за објекат изграђен без одобрења могао трајати краће да је подносилац уставне жалбе искористио право на жалбу, односно право на тужбу због „ћутања администрације“. Наиме, подносилац је наведеним процесним средствима за убрзање поступка могао исходовати брже окончање предметног управног поступка, те грађевинску и употребну дозволу – уколико су били испуњени услови за њихово издавање прописан и раније важећим законом . Будући да он наведена правна средства уопште није користио, Уставни суд није могао оценити ни њихову евентуалну делотворност у конкретној управној ствари, нити може да, ин абстрацто, испитује да ли би њихово подношење довело до другачије дужине трајања конкретног управног поступка. Уставни суд је такво становиште изразио, поред осталих, у О длуци Уж -7773/2014 од 15. септембра 2016. године, којом је одбио као неосновану уставну жалбу изјављену због повреде права на суђење у разумном року у управном поступку који је вођен по захтеву за легализацију објекта. Суд је наведену одлуку образложио тиме да је, након доношења првог решења управног органа после периода неактивности подносилаца уставне жалбе, поступак одлучивања надлежних органа трајао укупно две и по године.

Уставни суд је, међутим, имао у виду да у поступку који се оспорава овом уставном жалбом надлежни органи нису поступали ефикасно, будући да су након доношења решења Секретаријата за послове легализације објеката од 21. фебруара 2011. године донета још два првостепена и три другостепена решења, као и две пресуде суда у управном спору, што је све трајало четири године и три месеца.

Уставноправна оцена укупног поступка у овој управноправној ствари, заснована на досадашњој пракси Уставног суда, потврђује да је у конкретном случају повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року зајемчено чланом 32. став 1. Устава, посебно имајући у виду да је Суд поништио пресуду којом је оспорени поступак правноснажно окончан.

Имајући у виду наведено, Уставни суд је утврдио повреду наведеног права и усвојио уставну жалбу, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, одлучујући као у тачки 3. изреке.

9. На основу одредбе члана 89. став 3. Закона о Уставном суду, Уставни суд је у тачки 4. изреке одлучио да се правично задовољење подноси оцу уставне жалбе због констатоване повреде права оствари утврђењем права на накнаду нематеријалне штете у износу од 400 евра, у динарској противвредности по средњем курсу Народне банке Србије на дан исплате, а да се накнада исплати на терет буџетских средстава – раздео Министарства правде, у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству. Приликом одлучивања о висини нематеријалне штете коју је претрпео подносилац уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд је ценио све околности од значаја за утврђивање висине ове штете, посебно дужину трајања предметног поступка и понашање самог подноси оца. Уставни суд сматра да наведени новчани износ представља правичну и адекватну компензацију за повреду права коју је подносилац уставне жалбе претрпе о због наведеног поступања надлежних управних органа. Одлучујући о висини накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је, такође, имао у виду праксу овога суда, праксу Европског суда за људска права у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији, као и саму суштину накнаде нематеријалне штете којом се оштећеном лицу пружа одговарајуће задовољење. С обзиром на то да је Законом о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15) прописан рок од четири месеца за извршење одлуке Уставног суда којим је утврђено право на накнаду материјалне/нематеријалне штете, то је Суд у другом делу тачке 2. изреке одредио да се досуђена висина накнаде нематеријалне штете подносиоцу уставне жалбе исплати на терет буџетских средстава - раздео Министарства правде у року од четири месеца од дана достављања ове одлуке Министарству, сагласно одредби члана 1. Закона о допуни Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 103/15).

10. У погледу захтева подносиоца уставне жалбе на накнаду материјалне штете, Уставни суд је констатовао да подноси лац уз уставну жалбу није достави о доказе о постојању штете, њеној висини, као и јасне узрочне везе између штете и радње државног органа којом је та штета проузрокована, односно између неблаговременог поступања управних органа и суда и евентуалне материјалне шете , те је решио као у тачки 5. изреке, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду.

11. На основу свега изложеног и одредаба 42б став 1 . тачка 1), члана 45. тачка 9) , члана 46. тачка 9) и члана 47. став 2. Закона о Уставном суду, као и члана 89. Пословника о раду Уставног суда („Службени гласник РС“, број 103/13), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић, с.р.