Уставни суд у саставу: председник др Боса Ненадић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, мр Милан Марковић, др Драгиша Слијепчевић, Милан Станић, др Драган Стојановић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 22. јуна 2010. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Утврђује се да Одлука о грађевинском земљишту на територији општине Медвеђа ("Службени гласник општине Лесковац" број 2/05) у делу који се односи на накнаде за коришћење грађевинског земљишта и то - одредбе члана 77. у делу који гласи: "намене", члана 78. у делу који гласи: "стамбене и пословне објекте из члана 22. ове Одлуке, привремене објекте“, члана 80. у делу који гласи: "за становање", члана 81. став 1. у делу који гласи: "стамбене“, члана 81. ст. 2. и 3, чл. 82. до 85, члана 87, члана 89. и члана 92. став 1. у делу који гласи: "на стамбеном односно пословном", члана 92. став 2. у деловима који гласе: "стамбеног односно пословног" и члана 92. став 3. у делу који гласи: "стамбених и пословних", нису у сагласности са законом.

2. Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за утврђивање неуставности и незаконитости одредаба чл. 75. и 79. Одлуке из тачке 1.

Образложење

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости више одлука (девет), од којих је предмет овог поступка Одлука о грађевинском земљишту на територији општине Медвеђа чија је уставност и законитост оспорена под редним бројем 5. иницијативе. У иницијативи су образложени разлози оспоравања законитости свих одлука тако што је наведено: да се из текстова оспорених одлука не може на поуздан начин утврдити за које се грађевинско земљиште одређују накнаде, односно где се земљиште налази и које је површине, да ли је реч о јавном изграђеном или неизграђеном земљишту, или о осталом грађевинском земљишту, а уколико се ради о осталом грађевинском земљишту, на који начин је то земљиште опремљено објектима инфрастурктуре; да су одлуке нејасне и неразумљиве, па постоји оправдана сумња да је ова накнада прописана за електроенергетске објекте који се налазе ван граница грађевинског земљишта; да на електродистрибутивним подручјима претежни део земљишта на коме се налазе подземни и надземни електроводови високо и ниско напонске мреже припада категорији осталог грађевинског земљишта на коме су ови објекти инфраструктуре једини објекти и изграђени су средствима иницијатора; да јединице локалне самоуправе утврђују различиту висину накнаде за исте објекте које користи иницијатор, а за то не наводе одговарајуће критеријуме и мерила, као и да јавна предузећа у појединим општинама чији је оснивач локална самоуправа не плаћају накнаду за коришћење грађевинског земљишта иако општине немају законско овлашћење да прописују олакшице и ослобађање од обавезе плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта у државној својини. Овакво прописивање, по мишљењу иницијатора, није у складу са одредбама чл. 67, 68, 70, 75, 77, 78. и 79. Закона о планирању и изградњи, а одредбе које се односе на критеријуме и мерила за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта супротне су одредбама чл. 84. и 87. Устава Републике Србије. Поступајући по захтеву Суда за уређење иницијативе, поред наведеног, иницијатор истиче да су одредбе чл. 75, 77, 79. и 82. Одлуке о грађевинском земљишту на територији општине Медвеђа, које се односе на критеријуме и мерила за одређивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта, као и о погодностима које земљиште пружа, несагласне са чланом 77. ст. 4. и 5. Закона о планирању и изградњи и у супротности са одредбама чл. 84. и 87. Устава Републике Србије, при чему нису наведени разлози на којима се заснива тврдња да су наведене одредбе Одлуке у супротности са Уставом.

У одговору доносиоца акта наводи се да је Скупштина општине Медвеђа искористила своје право прописано одредбама члана 77. Закона о планирању и изградњи, па је оспореним одредбама Одлуке одредила ко су све обвезници накнаде за коришћење грађевинског земљишта, без обзира на то што се подносилац иницијативе позива на чињеницу да није власник ни једног објекта. Сматрају да се на подносиоце иницијативе не односе одредбе чл. 15. до 18. оспорене Одлуке, већ да се на њих односи одредба члана 82. став 5. Одлуке. Напомињу да је 11. септембра 2009. године ступио на снагу нови Закон о планирању и изградњи са којим ће усагласити Одлуку у законом предвиђеном року.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио да је Скупштина општине Медвеђа на седници од 3. марта 2005. године донела оспорену Одлуку о грађевинском земљишту на територији општине Медвеђа која је објављена у „Службеном гласнику општине Лесковац“, број 2/05.

Закон о планирању и изградњи ("Службени гласник РС", бр. 47/03 и 34/06) у односу на који је иницијатор тражио оцену законитости оспорених одредаба Одлуке, престао је да важи на основу одредбе члана 222. став 1. Закона о планирању и изградњи ("Службени гласник РС", бр. 72/09 и 81/09 -исправка), који је на снази од 11. септембра 2009. године. Закон о планирању и изградњи који је на снази не садржи одредбе о накнади за коришћење грађевинског земљишта, како је то било прописано одредбама чл. 77. и 78. Закона из 2003. године, већ је одредбом члана 220. прописано да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа у складу са Законом о планирању и изградњи из 2003. године, док се наведена накнада не интегрише у порез на имовину. Имајући у виду наведено, Уставни суд је ценио законитост оспорених одредаба Одлуке у односу на одредбе чл. 77. и 78. Закона о планирању и изградњи из 2003. године, којим је била прописана ова накнада.

Законом о планирању и изградњи из 2003. године накнада за коришћење грађевинског земљишта била је уређена одредбама члана 77, тако што је одређено: да накнаду за коришћење јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа власник објекта (став 1.); да, изузетно, накнаду из става 1. овог члана плаћа носилац права коришћења на објекту, односно посебном делу објекта, а ако је објекат, односно посебан део објекта дат у закуп, накнаду плаћа закупац објекта, односно дела објекта (став 2.); да накнаду за коришћење неизграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа корисник (став 3.); да се висина накнаде из ст. 1. и 2. овог члана утврђује у зависности од обима и степена уређености земљишта, његовог положаја у насељу, опремљености земљишта објектима друштвеног стандарда, саобраћајне повезаности земљишта са локалним, односно градским центром и другим садржајима у насељу, односно погодностима које земљиште има за кориснике (став 4.); да ближе критеријуме, мерила, висину, начин и рокове плаћања накнаде из ст. 1. и 2. овог члана прописује општина, односно град, односно град Београд (став 5.), као и да се принудна наплата накнаде из ст. 1. и 2. овог члана врши по прописима којима се уређује порески поступак и пореска администрација (став 6.). Одредбама члана 78. Закона било је прописано: да се накнада за коришћење осталог грађевинског земљишта које није у државној својини плаћа ако је то земљиште средствима општине, односно другим средствима у државној својини опремљено основним објектима комуналне инфраструктуре (електрична мрежа, водовод, приступни пут и сл.) (став 1.); да се накнада за коришћење осталог неизграђеног грађевинског земљишта плаћа и у случају ако се то земљиште не приведе намени, односно не понуди у откуп општини ради привођења намени у року од две године од дана доношења урбанистичког плана (став 2.); да се висина накнаде из става 2. овог члана утврђује као и за остало изграђено грађевинско земљиште, у складу са овим законом (став 3.); да се, у погледу утврђивања обавезе плаћања накнаде из ст. 1. и 2. овог члана, примењују одредбе члана 77. овог закона у погледу мерила, висине, начина, рокова плаћања и принудне наплате накнаде (став 4.). Одредбом члана 98. Закона, дато је овлашћење општини за остављање мањих монтажних објеката на јавним површина (киосци, летње баште, покретне тезге и сл.).

Законом о локалној самоуправи ("Службени гласник РС", број 129/07) прописано је да општина, преко својих органа, у складу са Уставом и законом, утврђује стопе извроних прихода општине, начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада и да доноси програме уређења грађевинског земљишта, уређује и обезбеђује вршење послова уређења и коришћења грађевинског земљишта и утврђује висину накнаде за уређивање и коришћење грађевинског земљишта (члан 20. тач. 4) и 8)).

Законом о финансирању локалне самоуправе ("Службени гласник РС", број 62/06) прописано је да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији у које спада, између осталог и накнада за коришћење грађевинског земљишта (члан 6. тачка 5)) и да стопе изворних прихода, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада утврђује скупштина јединица локалне самоуправе својом одлуком, у складу са законом (члан 7. став 1.). Одредбама чл. 11. до 13. овог закона прописано је: да скупштина јединице локалне самоуправе може уводити локалне комуналне таксе за коришћење права предмета и услуга, да за коришћење ових права не може да се уводи посебна накнада, да је обвезник локалне комуналне таксе корисник права, предмета и услуга за чије је коришћење прописано плаћање локалне комуналне таксе; да таксена обавеза настаје даном почетка коришћења права, предмета или услуга за чије је коришћење прописано плаћање локалне комуналне таксе, те да таксена обавеза траје док траје коришћење права, предмета или услуга. Одредбама члана 15. Закона прописане су ситуације у којима се за коришћење права, предмета или услуга могу уводити локалне комуналне таксе, а одредбама чл. 17. и 18. Закона прописано је да јединица локалне самоуправе може утврдити локалне комуналне таксе у различитој висини, зависно од врсте делатности, површине и техничко-употребних карактеристика објеката и по деловима територије, односно у зонама у којима се налазе објекти, предмети или врше услуге за које се плаћају таксе и да се актом скупштине јединице локалне самоуправе, којим се уводи локална комунална такса, утврђују обвезници, висина, олакшице, рокови и начин плаћања локалне комуналне таксе.

Поступајући у границама захтева из иницијативе, Уставни суд је извршио оцену законитости оспорене Одлуке о грађевинском земљишту на територији општине Медвеђа у делу у коме је одредбама чл. 75. до 94. уређена накнада за коришћење грађевинског земљишта. Одредбама члана 75. Одлуке прописано је да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа за јавно грађевинско земљиште и остало грађевинско земљиште које је опремљено основним објектима комуналне инфраструктуре-електрична мрежа, водовод, приступни пут и сл. (став 1), да накнаду из претходног става овог члана плаћају власници, изузетно носиоци права коришћења, односно закупци објекта или дела објекта на изграђеном грађевинском земљишту и корисници неизграђеног грађевинског земљишта (став 2), да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа према м2 изграђене бруто површине објекта на грађевинском земљишту и према м2 неизграђеног грађевинског земљишта (став 3), а ставом 4. и ставом 5. прописано је шта се сматра стамбеним, а шта пословним простором у смислу ове одлуке. Одредба члана 76. Одлуке преузета је из одредбе члана 78. Закона о планирању и изградњи. Чланом 77. Одлуке прописано је да се висина накнаде за коришћење грађевинског земљишта утврђује зависно од обима и степена уређености, намене и погодности које одређено земљиште пружа кориснику, а по зонама утврђеним чланом 15. Одлуке. Формула за израчунавање укупне висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта за стамбене и пословне објекте из члана 22. Одлуке, привремене објекте, као и за неизграђено грађевинско земљиште, утврђена је одредбом члана 78. Одлуке, а одредбом члана 79. Одлуке одређени су коефицијенти за одређивање накнаде за коришћење грађевинског земљишта, по основу погодности локације и разврстани су у шест зона. Одредбама чл. 80. до 85. Одлуке утврђени су: начин одређивања накнаде према обиму и степену уређености грађевинског земљишта за становање (члан 80.), могућност умањења накнаде у зависности од степена завршености стамбеног објекта и умањење накнаде за помоћне објекте (члан 81. ст. 2. и 3.), начин обрачуна накнаде у зависности од врсте делатности која се обавља у пословним објектима, привременим пословним објектима и камп кућицама (члан 82.), начин обрачуна накнаде за привремене објекте постављене на јавним површинама (члан 83.), као и начин утврђивања накнаде у објектима мешовите намене и у стамбеним објектима у којима се обавља и пословна делатности (чл. 84. и 85.). Одредбама чл. 87. и 89. Одлуке утврђени су услови и могућности за потпуно или делимично ослобађање појединих категорија корисника, односно власника објеката од обавезе плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта.

На основу изложених одредаба закона, Уставни суд је утврдио да је општина имала овлашћење да уређује и обезбеђује коришћење грађевинског земљишта, као и овлашћење да својом одлуком ближе утврди мерила и критеријуме за одређивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Међутим, по оцени Суда, одредба члана 77. Закона о планирању и изградњи није садржала овлашћење општине за прописивање нових критеријума и мерила осим оних који су предвиђени ставом 4. члана 77. Закона, као што је, у конкретном случају, „намена земљишта“. Наиме, критеријуми за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта предвиђени Законом односе се на опште погодности које грађевинско земљиште пружа својим корисницима према обиму и степену уређености, положају и опремљености и само ови критеријуми могу бити разрађени актом јединица локалне самоуправе. Имајући у виду да је доносилац акта, примењујући одредбе члана 77. Закона одредио шест различитих зона којима је обухваћено грађевинско земљиште и одредбама чл. 15. до 19. Одлуке дефинисао подручје за сваку зону појединачно, Суд није нашао основа за утврђивање незаконитости одредбе члана 79. Одлуке. Суд такође није нашао основа за утврђивање незаконитости одредаба члана 75. Одлуке, с обзиром на то да су ст. 1. до 3. оспореног члана Одлуке на закону засновани, а да дефинисање значења појма стамбеног и пословног простора у смислу Одлуке, из става 4. и става 5. члана 75. Одлуке, само по себи није незаконито.

Међутим, Уставни суд је утврдио да Скупштина општине Медвеђа није била овлашћена да, као посебан критеријум за утврђивање висине накнаде, пропише намену земљишта и да у том смислу овај критеријум разради у зависности од тога да ли је објекат намењен становању, пословању, или је мешовите намене, те да даље разради посебна мерила за утврђивање висине накнаде, у зависности од врсте делатности која се у пословном објекту обавља. Ово из разлога што Законом о планирању и изградњи из 2003. године, намена земљишта није била прописана као један од критеријума за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Наиме, намена коришћења земљишта била је прописана као један од елемената на основу кога су се цениле погодности које грађевинско земљиште пружа корисницима у Закону о грађевинском земљишту ("Службени гласник РС", бр. 44/95, 16/97 и 23/01), који је престао да важи. Законом о планирању и изградњи из 2003. године „намена коришћења земљишта“, није прописана као један од елемената за утврђивање висине ове накнаде, па је стога Суд оценио да је доносилац Одлуке прекорачио законско овлашћење када је прописао и ближе разрадио овај критеријум за одређивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Из наведених разлога Уставни суд је утврдио да одредбе чл. 77, 78. и 80, члана 81. став 1, члана 82. став 1. тач. 1. до 5. и став 2. и члана 92. оспорене Одлуке у деловима који се односе на критеријум „намена земљишта“ и у вези са тим на поделу на стамбене и пословне објекте, односно на посебне врсте делатности које се обављају у оквиру пословних објеката, нису у сагласности са Законом. Уставни суд указује да намена коришћења земљишта и врста делатности коју обавља корисник грађевинског земљишта могу бити од значаја за утврђивање одговарајућих пореских и таксених обавеза, али то нису елементи за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта према одредбама Закона о планирању и изградњи из 2003. године.

Уставни суд је утврдио да Закон о планирању и изградњи из 2003. године, као ни Закон о планирању и изградњи који је на снази, не садрже одредбе којима се дефинише појам привремених објеката. Наиме, одредбом члана 76. Закона о планирању и изградњи из 2003. године било је прописано да општина може дати у закуп на одређено време до привођења планираној намени неизграђено јавно грађевинско земљиште и то јавним надметањем или прикупљањем понуда, при чему су објекти изграђени на том земљишту имали карактер привремености, а одредбом члана 98. Закона, карактер привремености имали су само мањи монтажни објекти који се постављају на јавним површинама (киосци, летње баште, покретне тезге и сл.). Одредбом члана 146. Закона о планирању и изградњи који је на снази, прописано је овлашћење јединице локалне самоуправе да обезбеђује и уређује постављање и уклањање мањих монтажних објеката привременог карактера на површинама јавне намене (киосци, летње и зимске баште, тезге и други покретни мобилијар), споменика и спомен обележја на површинама јавне намене, балон хала спортске намене, надстрешница за склањање људи у јавном превозу и пловећих постројења на водном земљишту. Сагласно наведеним одредбама Закона о финансирању локалне самоуправе, за коришћење слободних површина за објекте привременог коришћења, могу се уводити локалне комуналне таксе, у ком случају се, за коришћење права постављања мањих монтажних објеката привременог карактера, не може уводити посебна накнада. С тим у вези, Уставни суд је утврдио да одредбе члана 83. Одлуке нису у сагласности са законом, јер се за постављање привремених објеката на јавним површинама, односно површинама јавне намене не може прописати накнада за коришћење грађевинског земљишта.

Уставни суд је, такође, нашао да је Скупштина општине Медвеђа прекорачила овлашћења из закона када је предвидела олакшице у плаћању ове накнаде и то тако што је: одредбама члана 81. ст. 2. и 3. Одлуке прописала умањење накнаде за објекте и делове објеката чија градња није завршена, односно умањење ове накнаде за помоћне објекте; одредбом члана 82. став 3. Одлуке прописала умањење накнаде за 10% по зони за сваку наредну зону од прве до пете зоне; одредбом члана 87. Одлуке прописала потпуно или делимично ослобађање појединих власника, односно корисника стамбених објеката од накнаде за коришћење грађевинског земљишта према критеријумима и мерилима које утврди надлежни орган општине Медвеђа, а одредбама члана 89. Одлуке прописала умањење накнаде за коришћење грађевинског земљишта обвезника наведених у тим одредбама Одлуке. Будући да Закон о планирању и изградњи није садржао одредбе којима се поједини обвезници накнаде за коришћење грађевинског земљишта ослобађају обавезе плаћања ове врсте накнаде, нити одредбе којима се орган јединице локалне самоуправе овлашћује да пропише олакшице приликом одређивања висине ове накнаде, Уставни суд је оценио да одредбе члана 81. ст. 2. и 3, члана 82. став 3, члана 87. и члана 89 оспорене Одлуке, нису у сагласности са Законом.

Уставни суд констатује да, сагласно одредбама члана 167. Устава, није надлежан да оцењује оправданост и целисходност различито утврђене висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта у општинама и уставност и законитост решења о утврђивању накнаде за поједине обвезнике као појединачних правних аката, те друге наводе из иницијативе који, по природи ствари, не чине предмет уређивања ове одлуке.

С обзиром на то да је у току поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Уставни суд је, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, број 109/07), одлучио без доношења решења о покретању поступка.

Сагласно изложеном, а на основу одредаба члана 45. тачка 4) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду и члана 84. Пословника о раду Уставног суда ("Службени гласник РС", бр. 24/08 и 27/08), Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе Одлуке о грађевинском земљишту на територији општине Медвеђа наведене у тачки 1. изреке престају да важе даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Боса Ненадић