Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, др Агнеш Картаг Одри, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 4. Устава Републике Србије, на седници одржаној 18. јула 2013. године, донео је

ОДЛУКУ

1. Утврђује се да одредбе члана 1. у делу који гласи: „...послови и начин обављања послова које врши месна заједница, органи и поступак избора органа месне заједнице и њихов рад, начин одлучивања... и друга питања од значаја за месну заједницу “, чл. 11. до 15. и чл. 17. и 19. Одлуке о месним заједницама на територији градске општине Барајево („Службени лист града Београда“, бр. 12/09 и 54/09), нису у сагласности са Уставом и законом.

2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости Решења о избору члана савета месних заједница на територији општине Барајево број: 06-9/2009-102 од 26. јуна 2009. године.

3. Одбацује се иницијатива за оцену сагласности одредаба чл. 11. и 12. Одлуке из тачке 1. са Статутом града Београда („Службени лист града Београда“, број 39/08).

Образложење

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба чл . 11. и 12. Одлуке из тачке 1. и Решења из тачке 2. изреке. По оцени иницијатора, оспорене одредбе Одлуке и оспорено Решење нису у сагласности са одредбама чл. 12. и 179. Устава Републике Србије, одредбама чл. 72. до 77. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07), чл. 196. и 199. Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/01) и чл. 123. и 127. Статута града Београда („Службени лист града Београда“ број 39/08), са образложењем да су чланови Савета месних заједница на територији општине Барајево изабрани на предлог општинског већа општине Барајево и Скупштине општине Барајево, како је то прописано оспореном одредбом члана 12. Одлуке, а не на основу непосредних избора од стране грађана, као представничког тела, на шта указује одредба члана 127. Статута града Београда, чиме је нарушено уставно право да грађани бирају и да буду бирани.

Доносилац оспореног акта у одговору наводи: да је оспорену Одлук у донела Скупштина општине Барајево, на седници одржаној 27. марта 2009. године, којом је уредила назив и подручује месне заједнице, послове, органе, средства за рад, јавност рада и обавештавање грађана; да је чланом 74. Закона о локалној самоуправи, чланом 125. став 3. Статута града Београда и чланом 84. став 3. Статута градске општине Барајево прописано да се актима месне заједнице, између осталог, утврђују органи месне заједнице и поступак њиховог избора у складу са актом о оснивању, што значи да се даје могућност скупштини општине да као оснивач месне заједнице, актом о оснивању којим утврђује органе месне заједнице, „начелно регулише и поступак избора органа“, односно да „ако утврђује органе нужно је и да утврди и начин њиховог избора, а да се статутом месне заједнице тај поступак детаљно разрађује“; да је у време доношења оспорене Одлуке, саветима месних заједница изабраним на претходним изборима престао мандат и да је било неопходно, поред начелне одредбе о поступку избора, детаљно разрадити сам поступак избора, што је и учињено оспореним одредбама чл. 11. и 12. Одлуке. Такође, у одговору се наводи да Скупштина општине својом Одлуком о оснивању месних заједница може прописати и начин избора органа месне заједнице, посебно из разлога што Законом о локалној самоуправи, као ни Статутом града Београда није изричито прописано да се органи месне заједнице бирају непосредно, на изборима, нити је тим актима предвиђено ко расписује и ко спроводи изборе за органе месне заједнице и да је најцелисходнија ситуација да органе месне заједнице изабере скупштина општине, као представничко тело свих грађана.

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је утврдио да је оспорену Одлуку о месним заједницама на територији општине Барајево донела Скупштина општине Барајево, на основу члана 19. тачка 14. Статута градске општине Барајево („Службени лист града Београда“, број 44/08), на седници одржаној 27. марта 2009. године. Оспореним одредбама чл. 11. и 12. Одлуке прописано је: да Савет броји седам чланова, који ради по Статуту месне заједнице и за свој рад одговора општинском већу и скупштини општине, да су чланови Савета пунолетни, пословно способни грађани који имају пребивалиште на територији месне заједнице, да Савет бира председника Савета између својих чланова, већином гласова од укупног броја чланова Савета и да председник Савета може бити разрешен на предлог председника општине, општинског већа, скупштине општине и три члана Савета, већином гласова од укупног броја чланова Савета (члан 11.); да Савете месних заједница бира скупштина општине, на време од четири године, да кандидате за Савет предлаже општинско веће, водећи рачуна о равноправној заступљености делова месне заједнице, да иницијативу за чланове Савета општинском већу могу поднети збор грађана са тог подручја, 10 % бирача са тог подручја, група грађана са тог подручја и одборник у скупштини општине са тог подручја, те да је Савет изабран када предлог у целини добије већину гласова од укупног броја одборника и да ако предлог у целини буде одбијен, поступак предлагања кандидата за Савет се понавља (члан 12.).

Одредбом члана 1. Одлуке о изменама и допунама Одлуке о месним заједницама на територији градске општине Барајево („Службени лист града Београда“, број 54/09), члан 11. ст. 3. и 4. Одлуке о месним заједницама на територији градске општине Барајево („Службени лист града Београда“,

број 12/09) мењан је и гласи: „Савет бира председника Савета и заменика председника Савета између својих чланова, већином гласова од укупног броја чланова Савета“ (став 3.), „председник Савета и заменик председника Савета могу бити разрешени на предлог председника општине, општинског већа, скупштине општине и три члана Савета већином гласова од укупног броја чланова Савета“ (став 4.), док је одредбом члана 2. ове одлуке у члану 11. основне Одлуке иза става 4. додат нови став 5. који гласи: „Заменик председника Савета врши послове председника Савета у случају његове одсутности“.

Оспорено Решење о избору чланова Савета месних заједница на територији општине Барајево број: 06-9/2009-102 од 26. јуна 2009. године, донела је Скупштина општине Барајево, на основу члана 19. Статута градске општине Барајево („Службени лист града Београда“, број 44/08) и члана 12. Одлуке о месним заједницама на територији градске општине Барајево („Службени лист града Београда“, број 12/09). Тачком 1. Решења се наводи седам имена чланова Савета месне заједнице Арнајево (И), Барајево (ИИ), Баћевац (ИИИ), Бељина (ИВ), Бождаревац (В), Велики Борак (ВИ), Вранић (ВИИ), Насеље Гај (ВИИИ), Глумчево Брдо (ИX), Гунцати (X), Лисовић (XИ), Манић (XИИ), Мељак (XИИИ), Рожанци (XИВ) и Шиљаковац (XВ), док је тачком 2. Решења предвиђено њено објављивање у „Службеном листу града Београда“.

Уставом Републике Србије је утврђено: да је државна власт ограничена правом грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу и да право грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу подлеже само надзору уставности и законитости (члан 12.); да сваки пунолетан пословно способан држављанин Републике Србије има право да бира и да буде биран, да је изборно право опште и једнако, избори су слободни и непосредни, а гласање је тајно и лично и да изборно право ужива правну заштиту у складу са законом (члан 52.); да су јединице локалне самоуправе општине, градови и град Београд и да се територија и седиште локалне самоуправе одређује законом (члан 188. ст. 1. и 2.); да се општине оснивају и укидају законом (члан 189. став 1.); да општина преко својих органа, у складу са законом обавља и друге послове одређене законом (члан 190. став 1. тачка 8.); да је највиши правни акт општине статут који доноси скупштина општине и да скупштина општине доноси опште акте из своје надлежности (члан 191. ст. 1. и 2.).

Законом о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07) прописано је: да се ради задовољавања општих заједничких и свакодневних потреба становништва на одређеном подручју јединице локалне самоуправе могу образовати месне заједнице или други облици месне самоуправе, у складу са законом и статутом (члан 8.); да је највиши правни акт јединице локалне самоуправе статут којим се нарочито, поред осталог, уређује оснивање и рад месне заједнице и других облика месне самоуправе (члан 11.); да скупштина општине, односно скупштина града одлучује, уз претходно прибављено мишљење грађана, о образовању, подручју за које се образује и укидању месних заједница и других облика месне самоуправе (члан 73. став 1.); да се актима месне заједнице, односно другог облика месне самоуправе, у складу са статутом општине, односно града и актом о оснивању утврђују послови које врше органи и поступак избора, организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад месне заједнице, односно другог облика месне самоуправе (члан 74.); да месна заједница , односно други облик месне самоуправе има својство правног лица у оквиру права и дужности утврђених статутом и одлуком о оснивању (члан 76.).

Одредбом члана 23. Закона о територијалној организацији Републике Србије („Службени гласник РС“, број 129/07) прописано је да се подела града на градске општине уређује статутом града Београда, у складу са законом.

Статутом града Београда („Службени лист града Београда“, број 39/08) положај градске општине уређен је у поглављу В „Градска општина“ одредбама чл. 74. до 86. Према одредбама члана 74. ст. 4. и 5. Статута, градска општина има свој статут као највиши правни акт градске општине, којим се у складу са тим статутом, поред осталог, уређује оснивање и рад месне заједнице и других облика месне самоуправе и друга питања од значаја за градску општину. Одредбом члана 77. став 1. тачка 3. Статута прописано је да градска општина, у складу са законом и овим статутом, преко својих органа, поред осталог, оснива месну заједницу и друге облике месне самоуправе, по прибављеном мишљењу грађана у складу са законом, тим статутом и актима градске општине. Месна самоуправа уређена је у поглављу ИX одредбама чл. 123. до 130. Статута. Према одредби члана 123. став 1. Статута, ради задовољавања потреба и интереса од непосредног значаја за грађане са одређеног подручја у градској општини оснивају се месне заједнице и други облици месне самоуправе. Скупштина градске општине, према члану 125. Статута, одлучује о образовању нове, промени подручја и укидању месне заједнице на свом подручју, већином од укупног броја одборника скупштине, по претходно прибављеном мишљењу грађана са тог подручја (став 1.), актом о оснивању месне заједнице уређују се, нарочито, назив и подручје месне заједнице, послови месне заједнице, органи, средства за рад, јавност рада и обавештавање грађана (став. 2.), а актима месне заједнице, у складу са статутом градске општине и одлуком о оснивању месне заједнице, уређују се послови које врши, органи и поступак избора, организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад месне заједнице. Одредбама члана 127. Статута прописано је да се у месној заједници образује савет месне заједнице, као представничко тело грађана, а да се послови и задаци савета, број чланова, поступак избора, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад савета месне заједнице, ближе уређују актом месне заједнице у складу са статутом градске општине и одлуком о оснивању.

Статутом градске општине Барајево („Службени лист града Београда“, број 44/08) прописано је: да се тим статутом у складу са Статутом града Београда уређује, поред осталог: оснивање и рад месне заједнице и друга питања од значаја за општину (члан 1.); да скупштина општине у складу са статутом града доноси одлуку о оснивању месне заједнице и других облика месне самоуправе по прибављеном мишљењу грађана, у складу са законом и статутом града и одлуку о организацији и раду мировних већа (члан 19. став 1. тачка 14.). У поглављу ВИ под називом „Месна самоуправа“, одредбама чл. 82. до 88. Статута прописано је: да се актима месне заједнице у складу са статутом и одлуком о оснивању, утврђују послови које месна заједница врши, органи и поступак избора органа, организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за месну заједницу (члан 84. став 3.); да се у месној заједници образује савет месне заједнице као представничко тело грађана и да се послови и задаци савета, број чланова, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад савета, ближе уређују одлуком о оснивању месне заједнице и статутом месне заједнице у складу са тим статутом (члан 86.).

Из наведених одредаба Устава и Закона о локалној самоуправи следи да месна заједница није јединица локалне самоуправе, нити је елемент територијалне организације Републике Србије, већ , сагласно ставу Уставног суда, она представља асоцијацију грађана засновану на интересним принципима у оквиру које грађани задовољавају одређене опште, заједничке и свакодневне потребе , односно за све исте једнаке потребе и интересе, без обзира на страначку или другу припадност. Такође , из наведених одредаба Закона о локалној самоуправи произлази да се одлуком скупштине општине , уз претходно прибављено мишљење грађана , само образују или укидају месне заједнице и други облици месне самоуправе и утврђује подручје за које се образују, а да се статутом општине , као актом више правне снаге , уређује оснивање и рад месних заједница. Послови које врши месна заједница, њени органи и поступак њиховог избора, организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад месне заједнице уређују се актима месне заједнице , у складу са статутом општине и актом о оснивању (Одлука Уставног суда ИУ-92/2006 од 25. децембра 2008. године, објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 23/09 и Одлука Уставног суда ИУ-40/2006 од 16. јула 2009. године, објављена у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 60/09).

Уставни суд је увидом у садржину оспорене Одлуке о месним заједница ма на територији градске општине Барајево утврдио да се овом одлуком утврђују број месних заједница, назив и подручја за које су образоване, послови и начин обављања послова које врши месна заједница, органи и поступак избора органа месне заједнице и њихов рад, начин одлучивања, финансирања послова месних заједница и друга питања од значаја за месну заједницу (члан 1.), да Одлука садржи „Основне одредбе“ чл. 1. до 3, да се одредбама чл. 4. до 6. уређује „Образовање месне заједнице“, да се одредбама чл. 7. до 9. уређују „Послови месне заједнице“, одредбама чл. 1 0. до 15. „Органи месне заједнице“ , одредбама чл. 16. до 19. „Акти месне заједнице“, одредбама чл. 20. и 21. „Финансирање послова месне заједнице“ , док су одредбе чл. 22. до 25. „Прелазне и завршне одредбе“.

Имајући у виду да се иницијативом оспоравају одредбе чл. 1 1. и 12. Одлуке, које се налазе у оквиру низа одредаба ове одлуке (чл. 10. до 15.) којима се уређују органи месне заједнице (члан 10.), број чланова Савета и њихова одговорност, начин избора и разрешење председника Савета (члан 11.), мандат чланова Савета месне заједнице и поступак и начин предлагања кандидата за чланове Савета (члан 12.), послови Савета месне заједница (члан 13.), послови председника Савета (члан 14.), поступак у случају да Савет или члан Савета могу бити разрешени пре истека времена на који су изабрани (члан 15.), а да је одредбом члана 74. Закона о локалној самоуправи прописано да се послови које врши месна заједница, њени органи и поступак њиховог избора, организација и рад органа, начин одлучивања и друга питања од значаја за рад уређују актима месне заједнице, Уставни суд је оценио да Скупштина општине Барајево, сагласно законским решењима , није овлашћена да својом одлуком уређује наведена питања јер се та питања аутономно уређују актима месне заједнице , у складу са одговарајућим одредбама статута општине. Наиме, месна заједница као јавноправни колективитет који има статус правног лица , има свој представнички орган, савет , који се конституише на основу слободне и н епосредно изражене воље грађана. Из наведених разлога, Уставни суд је утврдио да оспорене одредбе чл. 11. и 12. Одлуке нису у сагласности са Законом о локалној самоуправи.

Како у поступку оцењивања уставности и законитости Уставни суд, сагласно члану 54. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), није ограничен захтевом иницијатора, то је Суд оценио да нису у сагласности са Законом ни одредба члана 1. Одлуке у делу који гласи: „...послови и начин обављања послова које врши месна заједница, органи и поступак избора органа месне заједнице и њихов рад, начин одлучивања... и друга питања од значаја за месну заједницу“ и одредбе чл. 13. до 15. којима се уређују послови савета и председника савета месне заједнице, те поступак и начин разрешења савета или члана савета месне заједнице, као ни одредбе чл. 17. и 19. Одлуке којима се уређује претходна сагласност председника општина на статут месне заједнице, као и надзор над радом савета и председника савета који врши председник општине.

Имајући у виду да о овим питањима Уставни суд већ има заузете ставове, и да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружили су поуздан основ за одлучивање, Уставни суд је, на основу одредбе члана 53. став3. Закона о Уставном суду , у тачки 1. изреке, без доношења решења о покретању поступка утврдио да одредбе члана 1. Одлуке у делу који гласи: „...послови и начин обављања послова које врши месна заједница, органи и поступак избора органа месне заједнице и њихов рад, начин одлучивања... и друга питања од значаја за месну заједницу“, чл. 11. до 15. и чл. 17. и 19. Одлуке о месним заједницама на територији градске општине Барајево, нису у сагласности са одредбом члана 74. Закона о локалној самоуправи. Наведене одредбе Одлуке нису у сагласности ни са Устав ом, будући да је чланом 195. став 2. Устава утврђено да статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити сагласни са законом

Уставни суд је, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одбацио иницијативу за оцену сагласности оспорених одредаба чл. 11. и 12. Одлуке са Статутом града Београда због ненадлежности, јер је у питању међусобна сагласност општих правних аката, одлучујући као у тачки 3. изреке.

Поводом оспоравања Решења о избор у чланова савет а месних заједница на територији општине Барајево број: 06-9/2009-102 од 26. јуна 2009. године , кој е је доне ла Скупштин а општине Барајево, Уставни суд је утврдио да из садржине овог решења произлази да нема карактер општег правног акта већ представља појединачни правни акт, о чијој оцени уставности и законитости Уставни суд , у смислу одредаба члана 167. Устава, није надлежан да одлучује. Из наведених разлога Уставни суд је иницијативу у овом делу одбацио, сагласно одредбама члана 36. став 1. тачка 1) и члана 47. став 1. тачка 1) Закона о Уставном суду, одлучујући као у тачки 2. изреке.

На основу свега изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тач. 1) и 4) Закона о Уставном суду, Уставни суд је донео Одлуку као у изреци.

На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 1. у делу који гласи: „ ... послови и начин обављања послова које врши месна заједница, органи и поступак избора органа месне заједнице и њихов рад, начин одлучивања... и друга питања од значаја за месну заједницу“, чл. 11. до 15. и чл. 17. и 19. Одлуке о месним заједница ма на територији градске општине Барајево наведене у тачки 1. изреке, престају да важе даном обја вљивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

др Драгиша Б. Слијепчевић