Уставни суд, Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа и судије др Драгиша Б. Слијепчевић, др Марија Драшкић, др Агнеш Картаг Одри, др Горан П. Илић, Сабахудин Тахировић, др Драган Стојановић и мр Милан Марковић, чланови Већа, у поступку по уставној жалби Г. С. из Београда , на основу члана 167. став 4. у вези члана 170. Устава Републике Србије, на седници Већа одржаној 9. априла 2015. године, донео је

ОДЛУКУ

Образложење

1. Г. С . из Београд а поднела је, 16. марта 2012. године, уставну жалбу против пресуде Управног суда У. 13453/11 од 27. јануара 2012. године, због повреде права на рад из члана 60. Устава Републике Србије.

У уставној жалби је наведено: да се другостепени орган у свом решењу позвао на "наводне доказе" од којих ниједан не може бити подобан за оцену да су били испуњени законски услови за престанак службе подноситељке; да ти "докази", са једне стране, ретроактивно констатују "наводне чињенице", а са друге стране, "не обухватају све могућности за остварење неког другог права које су морале бити утврђене пре доношења одлуке о престанку службе"; да је потпуно нејасно на основу којих аката је донето решење о престанку службе; да је Управни суд у оспореној пресуди занемарио правни став из своје раније пресуде, наводећи да су докази на које се позива другостепени орган правно релевантни за одлучивање, јер се односе на чињенице из периода које претходе престанку радног односа без обзира на време њиховог издавања; да се на тај начин нарушава правна сигурност, јер исти суд у релативно кратком временском периоду различито цени исте доказе. Предложено је да Уставни суд поништи оспорену пресуду Управног суда.

2. Сагласно члану 170. Устава Републике Србије, уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.

У поступку пружања уставносудске заштите, поводом испитивања основаности уставне жалбе у границама истакнутог захтева, Уставни суд утврђује да ли је у поступку одлучивања о правима и обавезама подносиоца уставне жалбе повређено или ускраћено његово Уставом зајемчено право или слобода.

3. Уставни суд је, у спроведеном поступку, на основу увида у списе предмета Војне поште 5542 Б. Уп-2 број 5-18/08, као и у целокупну приложену документацију, утврдио следеће чињенице и околности од значаја за одлучивање:

Решењем Војне поште 6870 Б. број 18/1-413-1 од 8. априла 2005. године, у тачки 1. диспозитива, утврђено је да Г. С. (овде подноситељка уставне жалбе) престаје служба у Војсци Србије и Црне Горе без њене сагласности, а као дан престанка службе означен је 10. мај 2005. године. Истим решењем утврђено је да подноситељки припада једнократна отпремнина у висини дванаестоструког износа бруто плате, са даном престанка службе, коју је остварила за месец који претходи месецу у коме јој престаје служба (тачка 2. диспозитива). У образложењу овог решења је наведено да је на основу наређења Генералштаба Војске Србије и Црне Горе - Управа за људске ресурсе пов. број 672-2 од 2. априла 2005. године и наређења начелника Генералштаба Војске Србије и Црне Горе пов. број 778-22 од 3. априла 2005. године укинуто радно место на које је подноситељка била распоређена и да не постоји могућност распореда на друго радно место у оквиру јединице.

Војна пошта 7330 Б. је одбила жалбу подноситељке као неосновану решењем Уп-2 број 14-2 од 16. маја 2005. године, утврдивши да првостепеним решењем није повређен закон на штету подноситељке.

Подноситељка је против наведеног коначног решења поднела тужбу Суду Србије и Црне Горе. Након престанка државне заједнице Србија и Црна Гора, поступак по тужби подноситељке настављен је пред Врховним судом Србије, који је пресудом У-СЦГ 1042/06 од 19. марта 2008. године уважио тужбу и поништио побијано другостепено решење. У образложењу наведене пресуде је оцењено да је другостепено решење захваћено битном повредом одредбе члана 199. став 2. Закона о општем управном поступку, јер одлука из диспозитива оспореног решења не произлази из стања у списима, у којима се не налази наређење Генералштаба војске Србије и Црне Горе - Управа за људске ресурсе пов. број 672-2 од 2. априла 2005. године на које се позвао првостепени орган приликом утврђивања одлучне чињенице о укидању радног места.

Поступајући у извршењу пресуде Врховног суда Србије, Војна пошта 5542 Б. је донела решење Уп-2 број 5-5 од 1. августа 2008. године, којим је одбијена као неоснована жалба подноситељке. У образложењу другостепеног решења је наведено: да је радно место на које је подноситељка била распоређена укинуто на основу наређења начелника Генералштаба Војске Србије и Црне Горе пов. број 778-22 од 3. априла 2005. године које је достављено команди 235. Центра за стационарне везе (у којој је подноситељка била на служби) телеграмом пов. број 16-142 дана 5. априла 2005. године; да је тачком 3. наведеног наређења извршено смањење "имајућег стања цивилних лица", између осталог, и у 235. Центру за стационарне везе , са роком престанка службе 10. мајем 2005. године; да је избор лица извршен у свему сагласно тачки 3. наређења Генералштаба Војске Србије и Црне Горе - Управа за људске ресурсе пов. број 672-2 од 2. априла 2005. године, којом је, поред осталог, предвиђено да цивилном лицу престаје служба без његове сагласности, уколико се не може распоредити на друго упражњено место адекватне стручне спреме у матичној или другој јединици у гарнизону, гарнизонском месту службовања; да је стога првостепени орган поступио у складу са одредбама члана 143. став 1. тачка 9) и члана 144. став 2. тачка 1) тада важећег Закона о Војсци Југославије.

Подноситељка уставне жалбе је 3. септембра 2009. године поднела Врховном суду Србије тужбу против наведеног решења Војне поште 5542 Б, о којој је, након успостављања нове мреже судова у Републици Србији, одлучио Управни суд - Одељење у Нишу пресудом У. 5104/10 (2008) од 14. априла 2010. године. Тај суд је уважио тужбу и поништио побијано другостепено решење, оценивши да у поступку пре доношења првостепеног решења подноситељки није покушано да се обезбеди једно од права предвиђених одредбом члана 144. став 1. тачка 2) Закона о Војсци Југославије. Исти суд није прихватио као доказ потврду Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за кадрове број 1127-2 од 11. фебруара 2009. године (прибављену након доношења побијаног другостепеног решења), којом се потврђује да у време престанка службе подноситељке није постојала могућност њеног распоређивања на друго одговарајуће радно место, као ни могућност преквалификације, јер је издата након доношења првостепеног решења.

У извршењу нове пресуде другостепени орган је донео решење Уп-2 број 5-14/08 од 26. јула 2011. године, којим је одбио жалбу подноситељке, након што је употпунио поступак у циљу отклањања недостатака на које је указао суд. У образложењу другостепеног решења је наведено: да је на основу потврде Министарства одбране - Сектор за политику одбране - Управа за организацију утврђено да је радно место на које је подноситељка била распоређена укинуто Одлуком Министарства одбране за организацијско-мобилизацијске промене у Министарству одбране и Војсци СЦГ стр. пов. број 904-2 од 8. априла 2005. године; да је на основу потврде Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за кадрове број 1127-2 утврђено да се подноситељка није могла распоредити на друго одговарајуће радно место , нити јој је могло бити обезбеђено неко од права из члана 144. став 1. тач. 1) и 2) Закона о Војсци Југославије; да се поднеском Уп-2 број 5-13/08 од 22. јула 2010. године подноситељка изјаснила о наведеним потврдама; да је нетачна тврдња подноситељке да се прибављеним доказима ретроактивно констатују наводне чињенице, с обзиром да се ти докази односе на чињенично стање као такво у моменту престанка службе; да су цењени и остали наводи подноситељке, али да они нису могли имати утицаја на другачије решавање.

Управни суд је и новом пресудом У. 26538/10 од 30. августа 2011. године уважио тужбу подноситељке и поништио побијано другостепено решење, а предмет вратио туженом органу на поновно одлучивање. Ово из разлога што другостепено решење није донело службено лице које је законом било овлашћено за његово доношење и потписивање .

Другостепени орган је у извршењу наведене пресуде донео решење Уп-2 број 5-18/08 од 28. октобра 2011. године са образложењем које је идентично ономе у раније поништеном решењу.

Оспореном пресудом Управног суда У. 13453/11 од 27. јануара 2012. године одбијена је тужба подноситељке поднета против другостепеног решења. Управни суд је оценом побијаног решења, навода изнетих у тужби, одговора на тужбу и списа ове управне ствари, нашао да тужба није основана. У образложењу оспорене пресуде се наводи да је тужени орган на основу потврде Министарства одбране - Сектор за политику одбране - Управа за организацију утврдио да је радно место на које је подноситељка била распоређена укинуто Одлуком Министарства одбране за организацијско-мобилизацијске промене у МО и Војсци СЦГ стр. пов. број 904-2 од 8. априла 2005. године , а на основу потврде Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за кадрове број 1127-2 да се подноситељка није могла распоредити на друго одговарајуће радно место, нити јој је могло бити обезбеђено неко од права из члана 144. став 1. тач. 1) и 2) Закона о Војсци Југославије. Управни суд је оценио да се наведени докази сматрају правно релевантним за одлучивање у овој правној ствари, будући да се односе на чињенице из периода који претходи престанку радног односа подноситељке, односно доношењу првостепеног решења, без обзира на време њиховог издавања, а којима се потврђује да није постојала могућност да подноситељка заснује радни однос у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара њеној стручној спреми, као и да није постојала могућност стицања стручне оспособљености, доквалификације или преквалификације за рад у Војсци или заснивање радног односа у предузећу, установи или другом државном органу. Најзад, тај суд је навео да је ценио наводе тужбе, који су били и наводи жалбе, али да су исти без утицаја на другачију оцену законитости другостепеног решења.

Уставни суд је утврдио да се у списима предмета налази и допис Војне поште 5542 Б . Уп-2 број 5- 11/08 од 30. јуна 2010. године упућен Националној служби за запошљавање - Филијала за град Б , којим се тражи достављање потврде о томе да ли је од дана престанка службе подноситељке постојала могућност запослења у њеној стручној спреми посредством те организације. Поступајући по наведеном захтеву, Национална служба за запошљавање - Филијала за град Б . је доставила допис број 0110-1011-789/2010 од 19. јула 2010. године у коме је, поред осталог, наведено да се подноситељка налазила на евиденцији незапослених лица од 16. маја 2005. до 6. фебруара 2006. године и да је посредовано у њеном запошљавању, што је она и прихватила. Уз наведени допис приложен је извештај о броју незапослених лица, слободним и попуњеним радним местима за ИВ степен стручне спреме за занимање економски техничар.

4. Одредбама члана 60. Устава утврђено је да се јемчи право на рад, у складу са законом, да свако има право на слободан избор рада, да су свима, под једнаким условима, доступна сва радна места, да свако има право на поштовање достојанства своје личности на раду, безбедне и здраве услове рада, потребну заштиту на раду, ограничено радно време, дневни и недељни одмор, плаћени годишњи одмор, правичну накнаду за рад и на правну заштиту за случај престанка радног односа и да се нико тих права не може одрећи, да се женама, омладини и инвалидима омогућује посебна заштита на раду и посебни услови рада, у складу са законом.

За одлучивање Уставног суда у овој правној ствари, релевантне су и следеће законске одредбе:

Законом о Војсци Југославије ("Службени лист СРЈ", бр. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 и 37/02 и "Службени лист СЦГ", бр. 7/05 и 44/05), који је био на снази у време одлучивања о престанку службе подноситељке уставне жалбе, било је прописано: да цивилном лицу у Војсци престаје служба без његове сагласности, поред осталог, ако се укида радно место на које је распоређено или се смањује број извршилаца на једном радном месту (члан 143. тачка 9)); да цивилном лицу у Војсци чије се радно место укида или се смањује број извршилаца на једном радном месту престаје служба ако му се претходно није могло обезбедити једно од следећих права – заснивање радног односа у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара његовој стручној спреми или стицање стручне оспособљености, доквалификације или преквалификације за рад у Војсци или заснивање радног односа у предузећу, установи, односно државном органу (члан 144. став 1. тач. 1) и 2)), а да цивилно лице коме се није могло обезбедити једно од наведених права, има право на једнократну отпремнину у висини дванаестоструког износа бруто плате са даном престанка службе, коју је лице остварило за месец који претходи месецу у коме му престаје служба, као и новчану накнаду и друга права по прописима о запошљавању државе чланице на чијој територији је било у служби (став 2. тач. 1) и 2)); да цивилно лице у Војсци коме служба престаје (..) без његове сагласности (...) има дужност и право да остане на раду од 30 дана до три месеца (отказни рок), а да дужини отказног рока одлучује надлежни старешина (члан 148. став 1.).

Одредбама Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/ 01 и "Службени гласник РС", број 30/10 ) прописано је: да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и прав илног решења (одлучне чињенице) (члан 8.); да овлашћено службено лице одлучује које ће чињенице узети као доказане по свом уверењу, на основу савесне и брижљиве оцене сваког доказа посебно и свих доказа заједно, као и на основу резултата целокупног поступка (члан 10.); да службено лице које води поступак одлучује о томе да ли неку чињеницу треба утврђивати или не, зависно од тога да ли та чињеница може имати ути цаја на решавање управне ствари, те да се докази, по правилу, изводе пошто се утврди шта је у чињеничном погледу спорно или шта треба доказивати (члан 150. став 1.); да, у осталим управним стварима, образложење решења садржи: кратко излагање захтева странака, утврђено чињенично стање, по потреби и разлоге који су били одлучни при оцени доказа, разлоге због којих није уважен који од захтева странака, правне прописе и разлоге који с обзиром на утврђено чињенично стање упућују на реш ење какво је дато у диспозитиву (члан 199. став 2.); да кад другостепени орган утврди да су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно или погрешно утврђене, да се у поступку није водило рачуна о правилима поступка која су од утицаја на решење ствари, или да је диспозитив побијаног решења нејасан или је у противречности са образложењем, он ће допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа, а ако другостепени орган нађе да се на основу чињеница утврђених у допуњеном поступку управна ствар мора решити друкчије него што је решена првостепеним решењем, он ће својим решењем поништити првостепено решење и сам решити управну ствар (члана 232. став 1.).

5. Подноситељка уставне жалбе повреду права на рад суштински образлаже тиме што јој је цивилна служба у Војсци преста ла, иако претходно није утврђено да су били испуњени сви З аконом прописани услови. Како се Уставом зајемчено право на рад остварује у складу са законом, Уставни суд је основаност уставне жалбе испитивао са становишта постојања услова за примену законског разлога за престанак службе подноситељке у Војсци.

Уставни суд, пре свега, наглашава да је његова надлежност у поступку по уставној жалби ограничена на утврђивање да ли је појединачним актом или радњом државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења повређено или ускраћено уставно право подносиоца. Уставни суд није надлежан да врши проверу утврђених чињеница и начина на који су судови и други државни органи и организације којима су поверена јавна овлашћења тумачили позитивноправне прописе, нити да преиспитује правилност закључака судова или других органа у погледу оцене доказа, осим уколико је ова оцена очигледно произвољна, и то на штету подносиоца уставне жалбе.

Полазећи од наведених одредаба раније важећег Закона о Војсци Југославије, Уставни суд је закључио да је, у случају укидања радног места или смањења броја извршилаца на радном месту, цивилном лицу могла да престане служба без његове сагласности, само ако му претходно није могло бити обезбеђено једно од следећих права – заснивање радног односа у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара његовој стручној спреми или стицање стручне оспособљености, доквалификације или преквалификације за рад у Војсци или заснивање радног односа у предузећу, установи, односно државном органу. Из тога даље следи да се пре одлучивања о престанку цивилне службе у Војсци Југославије у сваком конкретном случају морало утврдити да ли је одређено радно место укинуто или је смањен број извршилаца на том радном месту и да ли је могуће обезбедити неко од права из члана 144. став 1. тач. 1) и 2) Закона о Војсци Југославије (видети Одлуку Уж-3617/2010 од 9. октобра 2013. године).

Уставни суд констатује да у првостепеном управном поступку није била поуздано утврђена чињеница на основу ког акта је радно место подноситељке уставне жалбе укинуто и да ли јој се могло обезбедити једно од права предвиђених чланом 144. став 1. Закона о Војсци Југославије . Уставни суд указује да у ситуацији када су у првостепеном поступку одлучне чињенице непотпуно утврђене, другостепени орган може допунити поступак и отклонити наведене недостатке сам или преко првостепеног органа или замољеног органа (члан 232. став 1. Закона о општем управном поступку), из чега следи да се након доношења првостепеног решења у управном поступку могу утврђивати чињенице које су биле од значаја за доношење тог решења. Имајући у виду да се те чињенице у одређеним случајевима могу утврдити једино на основу извештаја и потврда надлежних органа и организација са подацима о којима се води службена евиденција, Уставни суд оцењује да је уставноправно прихватљив став Управног суда да се и након доношења првостепеног решења могу прибављати докази на којима се заснива то решење (видети, поред других, Одлуку Уставног суда Уж-5067/2010 од 24. октобра 2013. године).

У конкретном случају, другостепени орган је прибавио потврду Министарства одбране - Сектор за политику одбране - Управа за организацију од 11. фебруара 2009. године из које произлази да је Одлуком Министарства одбране за организацијско-мобилизацијске промене у МО и Војсци СЦГ стр. пов. број 904-2 од 8. априла 2005. године одређено да се укида формацијско место на које је подноситељка била распоређена, као и потврду Министарства одбране - Сектор за људске ресурсе - Управа за кадрове број 1127-2 од 11. фебруара 2009. године из које произлази да у време престанка службе подноситељке није постојала могућност распореда на друго одговарајуће радно место, као ни могућност преквалификације. С тим у вези, Уставни суд констатује да је Управа за кадрове као унутрашња организациона јединица Сектора за људске ресурсе Министарства одбране могла испитати постојање могућности за запослење подноситељке на одговарајуће радно место, односно стицање стручне оспособљености, доквалификације или преквалификације за рад искључиво у Војсци и Министарству одбране на територији Републике Србије. Са друге стране, могућност заснивања радног односа у другом предузећу, установи или државном органу на радном месту које одговара стручној спреми подноситељке, односно стицање стручне оспособљености, доквалификације или преквалификације подноситељке за заснивање радног односа у другом предузећу, установи, односно државном органу, у периоду од доношења решења о престанку цивилне службе до датума када је у том решењу одређено да јој престаје служба, могла се утврдити на основу података којима располаже надлежна организација која посредује у запошљавању и организује додатно образовање и обуку запослених.

У том смислу, подноситељка је још у писменом изјашњењу од 22. јула 2010. године, као и у тужби у управном спору, истицала да докази које је извео другостепени орган не могу бити подобни за оцену да су били испуњени законски услови за престанак радног односа, јер њима нису обухваћене све могућности "за остварење неког другог права", које су морале бити утврђене пре доношења одлуке о престанку радног односа. Упркос томе, Управни суд је у оспореној пресуди оценио да су наведене потврде, које су изведене као докази у другостепеном поступку, биле довољне за закључак да се подноситељки пре престанка службе није могло обезбедити неко од права која јој по закону припадају .

Уставни суд је имао у виду да се у списима предмета налази извештај Националне службе за запошљавање - Филијала за град Б. број 0110-1011-789/2010 од 19. јула 2010. године који је достављен другостепеном органу. Међутим, Уставни суд констатује да наведени извештај није био коришћен као доказно средство приликом утврђивања чињеничног стања у допуњеном поступку, да се на њему не заснивају разлози другостепеног решења и оспорене пресуде о немогућности остваривања права подноситељке уставне жалбе из члана 144. став 1. Закона о Војсци Југославије , нити је исти достављен подноситељки на изјашњење, као што је био случај са претходно наведеним потврдама. Стога је само образложење садржано у другостепеном решењу и оспореној пресуди, са којим је подноситељка једино била упозната, могло утицати на закључак Суда о томе да ли је подноситељки у поступку који је претходио уставносудском пружена делотворна заштита уставног права на рад.

С обзиром на то да у конкретном управном поступку и управном спору није испитано да ли су постојали сви Законом прописани услови за доношење решења о престанку службе подноситељке уставне жалбе у Војсци без њене сагласности, Уставни суд је оценио да је оспореном пресудом Управног суда повређено право подноситељке на рад из члана 60. Устава.

Стога је Уставни суд, сагласно одредби члана 89. став 1. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 - Одлука УС), усвојио уставну жалбу због повреде права на рад зајемченог чланом 60. Устава, одлучујући као у тачки 1. изреке.

На основу одредбе члана 89. став 2. Закона о Уставном суду, Уставни суд је оценио да се штетне последице утврђене повреде Уставом зајемченог права могу остклонити једино поништавањем пресуде Управног суда У. 13453/11 од 27. јануара 2012. године и одређивањем да се у поновном поступку донесе нова одлука по тужби подноситељке уставне жалбе поднетој против решења Војне поште 5542 Б . Уп-2 број 5-18/08 од 28. октобра 2011. године , одлучујући као у тачки 2. изреке.

Како је утврдио повреду права на рад, Уставни суд није разматрао тврдњу о "нарушавању правне сигурности", која се у уставној жалби не доводи у везу ни са једним уставним правом или слободом.

6. С обзиром на изложено, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 1) и члана 45. тачка 9) Закона о Уставном суду, донео Одлуку као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић, с.р.