Уставни суд у саставу: председник др Драгиша Б. Слијепчевић и судије др Оливера Вучић, др Марија Драшкић, Братислав Ђокић, Весна Илић Прелић, др Горан Илић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, мр Томислав Стојковић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 3. Устава Републике Србије, на седници одржаној 15. новембра 2012. године, донео је

ОДЛУКУ

Утврђује се да одредбе члана 7. Одлуке о утврђивању накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта („Службени лист општине Прокупље“, број 7/09) ни су у сагласности са законом.

Образложење

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности и законитости одредаба члана 7. Одлуке наведене у изреци. У иницијативи се наводи : да су одредбе члана 7. Одлуке у супротности са одредбама члана 77. ст. 4. и 5. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 47/03 и 34/06), из разлога што се овим чланом Одлуке као критеријум за обрачун накнаде код објеката линијске инфраструктуре предвиђа оптерећеност земљишта овим објектима и то по километру дужин е, а не по површини електро или телекомуникаци јске мреже , при чему се претпостављ а да за километар електродистрибутивне мреже оптерећеност земљишта објектима износи 3 .000 м2, а да за километар телекомуникацијске мреже, оптерећеност земљишта објектима износи 1.500 м2; да је оваквим прописивањем огранак иницијатора, односно ЕД Прокупље као обвезник плаћања наведене накнаде, стављен у неповољнији положај у односу на предузећа за телекомуникације из разлога што, иако је висина накнаде по 1 м2 земљишта иста и за електро и за телекомуникацијску мрежу, површина земљишта која је оптерећена овим објектима је дупло мања у случају телекомуникацијске мреже ; да приликом одређивања висине накнаде нису били узети у обзир критеријуми утврђени чланом 77. став 5. Закона о планирању и изградњи, јер је иста висина накнаде прописана и за високонапонску и за нисконапонску електро-мрежу.
У одговору доносиоца оспорене Одлуке се истиче: да је примена неких критеријума утврђених одредбом члана 77. став 4. Закона депласирана , када накнаду треба утврдити власницима објеката линијске инфраструктуре и да је из тих разлога као основни параметар код обрачуна накнаде узет степен оптерећености земљишта на коме се инфраструктурни објекти налазе, при чему се имало у виду да по техничким стандардима које примењује електродистрибуција, најмања удаљеност објекта од нисконапонске мреже износи 3 м, а код високонапонске мреже 5 м; да је као критеријум за наплату општина Прокупље узела половину површине грађевинског земљишта оптерећеног нисконапонском мрежом, односно 3 м2 по метру дужине, што је очигледно повољније за иницијатора; да приликом издавања ур банистичко-техничких услова за изградњу неког објекта, стандарди захтевају минималну удаљеност од телекомуникацијске мреже од 1,5 м и да доследном применом овог критеријума долази до разлике у висини накнаде измећу електро и телекомуникацијске мреже ; да иницијатор приликом одређивања висине накнаде није стављен у неповољнији положај, „већ је оптерећен сразмерно степену редукције квалитета грађевинског земљишта, који његов објекат својим постојањем узрокује “.
У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио следеће:
Оспорену Одлуку о утврђивању накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта (Службени лист Општине Прокупље ", број 7/09), донела је Скупштина општине Прокупље, на седници од 29. децембра 200 9. године, позивом на одредбе члана 220. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 72/09), члана 32. став 1. тачка 14) Закона о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07) и Статута општине Прокупље. Одлуком је прописано да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа у складу са Законом о планирању и изградњи Републике Србије („Службени гласник РС“, бр. 47/03 и 34/06), све док иста не буде интегрисана у порез на имовину, и то за коришћење изграђеног и неизграђеног градског грађевинског земљишта (члан 1.) , као и да се Одлуком утврђују обвезници накнаде, висина накнаде, мерила за утврђивање висине накнаде, начин утврђивања и плаћања накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта (члан 2.). Оспорени члан 7. Одлуке систематизован је у оквиру поглавља ИИИ Одлуке, под називом „Мерила за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта“. Одредбама тог члана Одлуке прописано је да се за објекте линијске инфраструктуре плаћа накнада зависно од оптерећености земљишта објектима и од врсте грађевинског земљишта на коме се објекти налазе (став 1.), да оптерећеност земљишта објектима за електро-мрежу износи 3.000 м2 по километру мреже а за телекомуникацијску мрежу износи 1.500 м2 по километру мреже (став 2.), да висина накнаде за коришћење грађевинског земљишта по 1 м2 износи годишње за објекте који су изграђени на градском грађевинском земљишту (ГГЗ), односно на грађевинском земљишту ван граница градског грађевинског земљишта (ЗВГГЗ): за нисконапонску и високонапонску електро-мрежу и за телекомуникацијску мрежу - 37,20 динара за градско грађевинско земљиште, односно 7,50 динара за грађевинско земљиште ван граница градског грађевинског земљишта. Одредбама члана 3. Одлуке су таксативно одређени обвезници накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта , док су одредбама члана 4. оспорене Одлуке прописани основи по којима се користи градско грађевинско земљиште (став 1.) , као и да мерила за одређивање висине накнаде, из ове одлуке, представљају - положај градског грађевинског земљишта у насељу, обим и степен уређености земљишта , опремљеност земљишта објектима друштвеног стандарда, саобраћајна повезаност са центром града, радним зонама и другим садржајима у граду, као и погодности које земљиште има за корисника , а за грађевинско земљиште у грађевинском подручју, као мерило се корист и опремљеност основним објектима комуналне инфраструктуре (електрична мрежа, водовод, приступни пут и сл.) ( став 2.). Оспореном Одлуком је такође предвиђено да се на основу критеријума из члана 4. став 2. ове одлуке, односно степена и обима уређености градског грађевинског земљишта, као и погодности које то земљиште пружа, а ради одређивања висине накнаде за његово коришћење, утврђују зоне , и то: екстра зона (БИД-зона), И-А и И-Б зона, ИИ, ИИИ и ИВ зона и одређена су њихо ва подручја и границе (члан 5.); утврђен је табеларни приказ годишњ е висин е накнаде за коришћење грађевинског земљишта по 1 м2, за стамбен и и пословн и простор, неизграђено земљишт е и аутобуск а стајалишта, према зонама у којима се ови објекти, односно земљиште налазе и предвиђено је да се висина накнаде у екстра зони (БИД зони) одређује према висини накнаде за коришћење која је предвиђена за И-А зону (члан 6 .).
Имајући у виду да иницијатор није навео разлоге због којих оспорени члан 7. Одлуке сматра неуставним, нити одредбе Устава Републике Србије у односу на које оспорава уставност овог члана Одлуке, Уставни суд није вршио ову оцену, већ се првенствено бавио питањем законитости оспореног члана Одлуке, које се у суштини покреће поднетом иницијативом.
Закон о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 47/03, 34/06, 39/09-Одлука Уставног суда и 72/09 -други закон), у односу на који иницијатор тражи оцену законитости оспореног члана 7. Одлуке , престао је да важи 11. септембра 2009. године, на основу одредбе члана 222. став 1. Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, бр. 72/09, 81/09 и 64/10). Нови Закон о планирању и изградњи не предвиђа плаћање накнаде за коришћење грађевинског земљишта, која је била прописана одредбама члана 77. Закона из 2003. године, због промене у режиму својине на грађевинском земљишту. Међутим, одредбом члана 220. важећег Закона о планирању и изградњи прописано је да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа у складу са Законом о планирању и изградњи из 2003. године, док се наведена накнада не интегрише у порез на имовину. Поред тога, одредбама члана 89. Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Службени гласник РС“, број 24/11), прописано је да се накнада за коришћење грађевинског земљишта плаћа у складу са Законом о планирању и изградњи из 2003. године, док се наведена накнада не интегрише у порез на имовину, а најкасније до 31. децембра 2013. године (став 1.) и да до истека рока из става 1. овог члана јединица локалне самоуправе прописује ближе критеријуме, мерила, висину, начин и рокове плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта, а може их прописати узимајући у обзир и намену коришћења објекта (став 2.). С обзиром на изнето, Уставни суд је констатовао да се оцена законитости оспорен ог члана 7. Одлуке може извршити у односу на одредбе Закона о планирању и изградњи из 2003. године које се односе на накнаду за коришћење грађевинског земљишта .
Законом о планирању и изградњи из 2003. године прописано је: да грађевинско земљиште јесте земљиште на којем су изграђени објекти и земљиште које служи редовној употреби тих објеката, као и земљиште које је, у складу са законом, одговарајућим планом предвиђено за изградњу и редовно коришћење објеката и да се грађевинско земљиште користи према његовој намени и на начин којим се обезбеђује његово рационално коришћење, у складу са законом (члан 67.); да грађевинско земљиште може бити јавно грађевинско земљиште и остало грађевинско земљиште (члан 68.); да јавно грађевинско земљиште одређује општим актом општина, у складу са овим законом и урбанистичким планом, као и да се јавно грађевинско земљиште не може отуђити из државне својине (члан 70. ст. 1. и 7.); да се грађевинско земљиште користи као изграђено или неизграђено, да је изграђено грађевинско земљиште оно земљиште на којем су изграђени објекти у складу са законом, намењени за трајну употребу, а да је неизграђено грађевинско земљиште оно земљиште на којем нису изграђени објекти, на којем су изграђени објекти супротно закону или на којем су изграђени привремени објекти (члан 75.). Одредбама члана 77. Закона прописано је: да накнаду за коришћење изграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа власник објекта (став 1.); да, изузетно, накнаду из става 1. овог члана плаћа носилац права коришћења на објекту, односно посебном делу објекта, а ако је објекат, односно посебан део објекта дат у закуп, накнаду плаћа закупац објекта, односно дела објекта (став 2.); да накнаду за коришћење неизграђеног јавног грађевинског земљишта и осталог грађевинског земљишта у државној својини плаћа корисник (став 3.); да се висина накнаде из ст. 1. и 2. овог члана, утврђује у зависности од обима и степена уређености земљишта, његовог положаја у насељу, опремљености земљишта објектима друштвеног стандарда, саобраћајне повезаности земљишта са локалним, односно градским центром, радним зонама и другим садржајима у насељу, односно погодностима које земљиште има за кориснике (став 4.); да ближе критеријуме, мерила, висину, начин и рокове плаћање накнаде из ст. 1. и 2. овог члана, прописује општина, односно град, односно град Београд (став 5.); да се принудна наплата накнаде из ст. 1. и 2. овог члана врши по прописима којима се уређује порески поступак и пореска администрација (став 6.). Одредбама члана 78. Закона одређено је да се накнада за коришћење осталог грађевинског земљишта које није у државној својини плаћа ако је то земљиште средствима општине, односно другим средствима у државној својини опремљено основним објектима комуналне инфраструктуре (електрична мрежа, водовод, приступни пут и сл.) (став 1.); да се накнада за коришћење осталог неизграђеног грађевинског земљишта плаћа и у случају ако се то земљиште не приведе намени, односно не понуди у откуп општини ради привођења намени, у року од две године од дана доношења урбанистичког плана (став 2.); да се висина накнаде из става 2. овог члана утврђује, као и за остало изграђено грађевинско земљиште, у складу са овим законом (став 3.); да се у погледу утврђивања обавезе плаћања накнаде из ст. 1. и 2. овог члана, мерила, висине, начина и рокова плаћања, као и принудне наплате накнаде, примењују одредбе члана 77. овог закона (став 4.).
Уставни суд указује да се важећим Законом о планирању и изградњи уређују, поред осталог, услови и начин уређења простора, уређивање и коришћење грађевинског земљишта и изградња објеката (члан 1. став 1.). Одредбом члана 2. тачка 22) Закона, прописано је да је објекат грађевина спојена са тлом, која представља физичку, функционалну, техничко-технолошку или биотехничку целину (зграде свих врста, саобраћајни, вод опривредни и енергетски објекти, објекти инфраструктуре електронских комуникација - кабловска канализација, објекти комуналне инфраструктуре, индустријски, пољопривредни и други привредни објекти, објекти спорта и рекреације, гробља, склоништа и сл.). Законом је такође прописано да линијски инфраструктурни објекат јесте јавни пут, јавна железничка инфраструктура, далековод, нафтовод, продуктовод, гасовод, објекат висинског превоза, линијска инфраструктура електронских комуникација и сл. који може бити надземни или подземни, чија изградња је предвиђена одговарајућим планским документом (члан 22. тачка 26)). Сагласно Закону, уређење простора врши се просторним и урбанистичким планирањем, односно доношењем планских докумената у које спадају просторни и урбанистички планов и (члан 11. став 1.). Просторни планови су, између осталог, и просторни план јединице локалне самоуправе чији су саставни део и правила грађења (члан 29. тачка 2)), која садрже нарочито и врсту и намену објеката који се могу градити у појединачним зонама под условима утврђеним планским документом, односно врсту и намену објеката чија је изградња забрањена у тим зонама (члан 31. став 1. тачка 1)). Законом је такође одређено да је грађевинско земљиште, земљиште које је законом и планским документом одређено као грађевинско, које је предвиђено за изградњу и редовно коришћење објеката, као и земљиште на којем су изграђени објекти у складу са законом и земљиште које служи за редовну употребу тих објеката (члан 82. став 1.). Закон разликује две врсте грађевинског земљишт а, и то: градско грађевинско земљиште и грађевинско земљиште ван граница градског грађевинског земљишта (члан 84.). Градско грађевинско земљиште јесте земљиште у грађевинском подручју насељеног места које је као такво одређено планским документом, који се доноси за општину, град и град Београд (члан 85. став 1.), а грађевинско земљиште ван граница градског грађевинског земљишта јесте земљиште у грађевинском подручју изван насељеног места, које је као такво такође одређено планским документом који се доноси за општину, град и град Београд, у складу са овим законом (члан 86. став 1.). Законом је одређено да је грађевинско подручје уређени и изграђени део насељеног места, као и неизграђени део подручја одређен планским документом за заштиту, уређење или изградњу објекта (члан 2. тачка 19)).
Законом о локалној самоуправи („Службени гласник РС“, број 129/07) прописано је: да општина, преко својих органа, у складу с Уставом и законом утврђује стопе изворних прихода општине, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада и да доноси програме уређења грађевинског земљишта, уређује и обезбеђује вршење послова уређења и коришћења грађевинског земљишта и утврђује висину накнаде за уређивање и коришћење грађевинског земљишта (члан 20. тач . 4) и 8) ).
Законом о финансирању локалне самоуправе („Службени гласник РС“, бр. 62/06, 47/11 и 93/12 ) прописано је да јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији и то, између осталог, и друге накнаде у складу са законом (члан 6. тачка 7)) и да стопе изворних прихода, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада утврђује скупштина јединице локалне самоуправе својом одлуком, у складу са законом (члан 7. став 1.).
Из наведених одредаба закона произлази да је општина овлашћена да уређује и обезбеђује коришћење грађевинског земљишта, као и да је надлежни орган јединице локалне самоуправе овлашћен да својом одлуком утврди висину накнаде за коришћење грађевинског земљишта, у складу са законом. Одредбом члана 77. став 4. Закона о планирању и изградњи из 2003. године предвиђени су критеријуми за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта којих се општина мора придржавати приликом одређивања висине ове накнаде. Ти критеријуми се односе на обим и степен уређености земљишта, његов положај у насељу, опремљеност земљишта објектима друштвеног стандарда, саобраћајну повезаност земљишта са локалним, односно градским центром, радним зонама и другим садржајима у насељу, односно погодностима које земљиште има за кориснике. Поред наведеног, одредбом члана 89. став 2. Закона о изменама и допунама важећег Закона о планирању и изградњи прописано је да јединица локалне самоуправе прописује ближе критеријуме, мерила, висину, начин и рокове плаћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта, а може их прописати узимајући у о бзир и намену коришћења објекта која се, сагласно Закону, одређује одговарајућим планским документом. Дакле, намена коришћења објекта је један од законских критеријума на основу ко га се цене погодности које грађевинско земљиште пружа његовим корисницима и на основу кога се утврђује висина накнаде за његово коришћење. Сагласно одредб и члана 77. став 5. Закона , општина је овлашћена да у оквиру наведених, Законом утврђених критеријума, својим актом пропише ближе критеријуме и мерила за утврђивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта. Наведено овлашћење омогућава ефикасније вредновање појединих законских критеријума, нарочито оних који су шире постављени, али не значи и право јединице локалне самоуправе да пропише неке нове критеријуме који нису предвиђени Законом о планирању и изградњи.
Полазећи од наведеног, а поступајући у границама захтева из иницијативе, Уставни суд је оценио да је Скупштина општине Прокупље била овлашћена да оспореном Одлуком пропише ближ е критеријуме, мерила, висину, начин и рокове пла ћања накнаде за коришћење грађевинског земљишта на територији општине Прокупље. С тим у вези, одредбом члана 4. став 2. оспорене Одлуке , Скупштина општине Прокупље је прописала критеријуме за утврђивање висине накнаде који су предвиђени и Законом о планирању и изградњи из 2003. године и применом ових критеријума одредила шест зона грађевинског земљишта на територији своје општине, чије подручје је прописала одредбама члана 5. оспорене Одл уке. Прописујући одредбама члана 6. Одлуке годишњу висину накнаде за коришћење грађевинског земљишта по зонама, Скупштина општине Прокупље је увела још један законски критеријум од кога зависи висина накнаде, а који није утврђен у члану 4. став 2. Одлуке, а то је намена простора, односно намена коришћења објекта ( за становање, за обављање пословне делатности, неизграђено земљиште и аутобуска стајалишта). Наведени к ритеријум намене коришћења објекта за обављање пословне делатности доносилац оспореног акта је ближе разрадио тако што је оспореним чланом 7. Одлуке посебно утврдио годишњу висину накнаде за коришћење грађевинског земљишта за објекте линијске инфраструктуре , који служе за обављање електроенергетске или телекомуникацијске делатност и, а с обзиром на врсту грађевинског земљишта на коме се наведени објекти налазе независно од тога у којој се од зона, утврђених одредбама члана 6. Одлуке, ово земљиште налази. С тим у вези, висина накнаде за објекте линијске инфраструктуре је различито одређена у зависности од тога да ли се ов и објект и налаз е у грађевинском подручју Прокупља, као насељеног места , или у грађевинском подручју изван Прокупља, а имајући у виду различите погодности које земљиште у овим грађевинским подручјима пружа њиховим корисницима, чиме је Скупштина општине Прокупље , сагласно Закону, оспореним чланом 7. Одлуке у овом делу, ближе разрадила и з аконски критеријум положаја земљишта у насељу.
Међутим, даљим разматрањем законитост и одредаба оспорен ог члана 7. Одлуке , Уставни суд је утврдио да је одредбом става 1. тог члана Одлуке, Скупштина општине Прокупље предвидела још један критеријум од кога зависи висин а накнаде за коришћење грађевинског земљишта корисника објеката линијске инфраструктуре, а то је оптерећеност земљишта овим објектима . Овај додатни критеријум није предвиђен Законом, а није садржан ни у члану 4. став 2. оспорене Одлуке. Надаље, оспореном одредбом члана 7. став 2. Одлуке , Скупштина општине Прокупље је вреднова ла ов ај критеријум тако што је утвр дила различиту површин у земљишта која је оптерећена објектима линијске инфраструктуре, у зависности од тога да ли ови објекти служе за обавља ње електроенергетск е или телекомуникаци јске делатност и. Поступајући на описани начин Скупштина општине Прокупље је, по оцени Уставног суд а, прекорачи ла законска овлашћења у прописивању ближих критеријума за одређивање висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта корисника објек ата линијске инфраструктуре јер је, супротно одредби члана 77. став 4. Закона о планирању и изградњи, оспореном одредб ом члана 7. став 1. Одлуке пр описала критеријум који овај закон не предвиђа, а односи се на оптерећеност земљишта објектима. П рописани критеријум свакако не може бити ни „ближи критеријум“ на основу кога се цене погодности које грађевинско земљиште пружа његовом кориснику, с обзиром на то да су ове погодности такође прописане Законом, а да је кроз прописани критеријум доносилац оспорене Одлуке, како произлази из садржине његовог одговора на наводе иницијативе, изразио „степен редукције квалитета грађевинског земљишта који објекти линијске инфраструктуре проузрокују “. Сагласно наведеном, Уставни суд је оценио да оспорена одредба члана 7. став 1. Одлуке није у сагласности са законом. Имајући у виду да је оспореним ставом 2. члана 7. Одлуке, Скупштина општине Прокупље утврдила мерила за вредновање незаконито прописаног критеријума „оптерећеност земљишта објектима линијске инфраструктуре“, чијом применом се, између осталог, врши обрачун накнаде, а да је оспореним ставом 3. истог члана Одлуке даље разрадила овај незаконит критеријум и утврђено мерило тако што је прописала годишњу висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта по 1 м2 за кориснике објеката линијске инфраструктуре, Уставни суд је оценио да из наведених разлога ни ове одредбе оспореног члана 7. Одлуке, нису у сагласности са законом.
Уставни суд указује да се навод и иницијатора да је оспореном Одлуком предвиђена иста висина накнаде за високонапонск у и нисконапонску електродистрибутивну мрежу, тичу оцене целисходности и оправданости прописаног решења у овој правној ствари, што није у надлежности Уставног суда, према одредбама члана 167. Устава.
С обзиром на то да је у току поступка оцене законитости оспорене Одлуке правно стање потпуно утврђено и да су прикупљени подаци пруж или поуз дан основ за одлучивање, Уставни суд је, сагласно одредби члана 53. став 3. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07 и 99/11), одлучио без доношења решења о покретању поступка.
На основу изложеног и одредаба члана 42а став 1. тачка 2) и члана 45. тачка 4) Закона о Уставном суду, Уставни суд је одлучио као у изреци.
На основу члана 168. став 3. Устава, одредбе члана 7. Одлуке о утврђивању накнаде за коришћење градског грађевинског земљишта наведене у изреци, престај у да важ е даном објављивања Одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“.

ПРЕДСЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
др Драгиша Б. Слијепчевић