Велико веће, у саставу: председник Суда Весна Илић Прелић, председник Већа, и судије Братислав Ђокић, др Горан П. Илић, Снежана Марковић, др Тијана Шурлан, др Јован Ћирић, Сабахудин Тахировић и др Тамаш Корхец (др. Корхецз Тамáс), чланови Већа, на основу члана 167. став 1. тачка 2. Устава Републике Србије, на седници одржаној 13. јула 2017. године, донео је

РЕШЕЊЕ

1. Одбацују се иницијативе за покретање поступка за оцену уставности Закона о потврђивању Споразума о сарадњи између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата («Службени гласник РС - Међународни уговори», број 3/13), и то одредаба члана 2. тачка 3. подтачка 2. и тачка 8. подтачка 2. и чл. 5. и 6. Споразума који је потврђен тим законом.

2. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности Закона о потврђивању Споразума између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата о узајамном подстицању и заштити улагања («Службени гласник РС - Међународни уговори», бр, 3/13 и 1/15), и то одредаба члана 4. ст. 1. и 2, члана 6. став 5, члана 7. став 1. тачка 1. подтачка ж) и члана 11. Споразума који је потврђен тим законом.

3. Одбацује се захтев за оцену уставности и законитости Уговора о заједничком улагању 05 број 337-6983/2014-4, закљученог 4. јула 2014. године између Владе Републике Србије и Ал Раwафед Интернатионал Инвестмент Л.Л.Ц. из Уједињених Арапских Емирата.

4. Одбацују се захтеви за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба аката из тач. 1. и 2.

Образложење

И

Уставном суду поднето је више иницијатива за покретање поступка за оцену уставности аката наведених у тачки 1. изреке.

У иницијативама којима се оспорава Закон о потврђивању Споразума о сарадњи између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата («Службени гласник РС - Међународни уговори», број 3/13), наводи се да оспорене одредбе члана 2. тачка 3. подтачка 2. и тачка 8. подтачка 2. и чл. 5. и 6. Споразума нису у сагласности са одредбама члана 3. ст. 1. и 2. (начело владавине права), члана 4. став 1. и члана 194. став 1. (јединство правног поретка), члана 21. (начело забране дискриминација) и члана 194. ст. 2. и 4. Устава (хијерархија домаћих и међународних општих правних аката), као ни са одредбама Устава којима је утврђено економско уређење Републике Србије, и то са чланом 82. ст. 1. и 2. (основна начела), чланом 84. ст. 2. и 3. (забрана монополског или доминантног положаја на тражишту) и чланом 86. став 1. Устава (зајемчена равноправност свих облика својине). Подносиоци иницијатива сматрају да се оспореним одредбама чл. 5. и 6. Споразума врши суспендовање целокупног правног поретка Републике Србије, јер у односима са Владом Уједињених Арапских Емирата, односно са физичким и правним лицима које та Влада одреди, Владу Републике Србије не везује ниједан пропис националног законодавства Републике Србије, те је, по њиховом мишљењу, ово решење супротно члану 3. Устава према коме је Република Србија правна држава у којој владају право и закони, а власт је дужна да се повинује Уставу и законима, што значи да нема места суспензији националног законодавства вољом извршне власти. У иницијативама се даље наводи да је суспензија националног законодавства, предвиђена одредбом члана 6. Споразума, супротна и одредбама члана 82. став 1. и члана 84. став 2. Устава, јер искључење националног законодавства (о јавним набавкама, јавним тендерима, јавним надметањима и другим поступцима) има циљ да партнеру са којим се склапа споразум обезбеди, ако не монополски, онда бар доминантан положај на тржишту, будући да овај сегмент тржишта Републике Србије на тај начин постаје затворен и неприступачан за било какву конкуренцију. У погледу оспоравања одредбе члана 2. тачка 3. подтачка 2. Споразума, подносиоци иницијатива наводе да ће, управо због суспензије националног законодавства у наведеним сегментима, предвиђени уговори о купопродаји, дугорочном закупу и др. имовине у домаћим пољопривредним компанијама које су у државном власништву бити склапани мимо јавног огласа, надметања и могућности да им приступи било ко други осим држављана Уједињених Арапских Емирата. На тај начин се крше одредбе Устава којима је гарантован једнак правни положај свих субјеката на тржишту, као и забрана ограничења слободне конкуренције и стварање монополског или доминантног положаја једном купцу, односно закупцу. Према схватању иницијатора наведена одредба Споразума је и дискриминаторска, јер продајом и уступањем имовине без тендера једном купцу, који се тако доводи у повлашћен положај, остали грађани и правна лица из Републике Србије и странци из Европске Уније, којима то није понуђено, немају једнак положај пред Уставом и законом, како је то утврђено чланом 21. став 1. Устава. Имајући у виду да се у оквиру овако понуђеног пољопривредног земљишта, налази и земљиште које је у поступку реституције према Закону о варћању одузете имовине и обештећењу ("Службени гласник РС", број 72/11), подносиоци иницијативе сматрају да предвиђено решење није у сагласности ни са одредбама члана 86. Устава, којима је зајемчена равноправност свих облика својине, јер се врши узурпација приватне својине, имајући у виду да Влада на предвиђени начин даје у закуп, па чак и продаје туђу имовину, којом само управља до краја поступка за њено враћање, сагласно наведеном закону. Један од подносилаца иницјативе из истих разлога оспорава и одредбу члана 2. тачка 8. подтачка 2. Споразума, којом је регулисана сарадња у области продаје непокретне имовине у државном власништву.

Полазећи од свега наведеног, подносиоци иницијатива сматрају да оспорени Закон у целини није у сагласности са одредбама члана 16. став 2. и члана 194. став 2. Устава, имајући у виду да потврђени међународни уговори морају бити у сагласности с Уставом и стога траже да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, одреди привремену меру обуставе извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспореног Закона, односно Споразума, јер би њиховим извршењем могле наступити неотклоњиве штетне последице.

Поводом оспоравања Закона о потврђивању Споразума између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата о узајамном подстицању и заштити улагања, у једној од поднетих иницијатива се наводи да су оспорене одредбе члана 4. ст. 1. и 2. и члана 11. Споразума (посматране у међусобној корелацији) "директно противне" чл. 82. до 84. Устава, јер једнак третман на тржишту претпоставља једнакост и равноправност субјеката, а искључује могућност повољнијег положаја, што се у конкретном случају не чини, јер се под маском "повољнијег третмана" у ствари фаворизују субјекти из Уједињених Арапских Емирата, чиме такви поступци у пракси имају за последицу стварање правне несигурности и противуставно и противзаконито понашање. У иницијативи којом се овај закон оспорава даље се наводи да се одредбом члана 6. став 5. Споразума фаворизују улагачи из Уједињених Арапских Емирата у погледу решавања питања која се тичу остваривања права и обавеза "из домена експропријације" пред органима државне управе и судовима, јер "хитније решавање њихових предмета" у односу на предмете других странака у поступку представља дискриминацију и неједнако поступање у погледу правне заштите. Сагласно наведеном, подносилац иницијативе сматра да ова оспорена одредба Споразума није у сагласности са одредбама чл. 21. и 36. Устава. Подносилац иницијативе на крају истиче да предвиђено решење у члану 7. став 1. тачка 1. подтачка ж) Споразума, којим се одређује правни положај улагача у националну авио компанију, не може бити предмет уређења оспореног Спразума, имајући у виду да је ово питање предмет уређења других потписаних уговора и закона којима се уређује рад привредних друштава, као и страна улагања у Републици Србији.

Полазећи од свега наведеног, подносилац иницијативе тражи да Уставни суд, до доношења коначне одлуке, обустави извршење појединачних аката и радњи предузетих на основу оспореног Закона, односно Споразума.

Уставном суду је поднета и представка означена као ''предлог за покретање поступка за оцену уставности и законитости'' Уговора о заједничком улагању 05 број 337-6983/2014-4, закљученог 4. јула 2014. године између Владе Републике Србије и Ал Раwафед Интернатионал Инвестмент Л.Л.Ц. из Уједињених Арапских Емирата. У представци се наводи да је оспорени уговор закључен ради "оснивања Заједничког привредног друштва, затварања пољопривредних друштава Агробачка, Бачки Сивац, Јадран и Млади борац, која су у друштвеном власништву, закупа истих са земљиштем, продају и пренос власништва са државне имовине Републике Србије на Ал Раwафед" и да зато није у сагласности са одредбама члана 87. став 2. и чл. 122. до 124. Устава, као и са одредбама члана 1. став 3. и члана 72. Закона о пољопривредном земљишту, којима је прописано да власник пољопривредног земљишта не може бити страно физичко, односно правно лице и да се пољопривредно земљиште у државној својини не може отуђити.

Поводом ове представке, Уставни суд је, у спроведеном претходном поступку, утврдио да поднесак не испуњава процесне претпоставке за разматрање пред Уставним судом, имајући у виду да подносилац није навео ниједан уставноправни разлог за оспоравање Уговора о заједничком улагању, већ је само цитирајући одредбе Устава и закона у односу на које тражи оцену уставности и законитости, изнео своје сопствено мишљење о циљу закључења и примене уговора. Сагласно наведеном, Уставни суд указује да означавање одредаба Устава и закона у односу на које се тражи оцена, нема значење иницијативе за покретање поступка, па је из тих разлога Суд овај поднесак одбацио, сагласно одредби члана 36. став 1. тачка 7) Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др.закон и 103/15), због недостатка претпоставки за вођење поступка, како је то наведено у тачки 3. изреке.

ИИ

У спроведеном претходном поступку Уставни суд је, у односу на оспорене акте, утврдио следеће:

Народна скупштина је 15. марта 2013. године донела Закон о потврђивању Споразума о сарадњи између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата и Закон о потврђивању Споразума између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата о узајамном подстицању и заштити улагања, којима су потврђена наведена два споразума потписана 17. фебруара 2013. године у Абу Дабију и чији текстови, у оригиналу на српском и енглеском језику, представљају саставни део члана 2. наведених закона.

Оспореним одредбама Споразума о сарадњи између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата је предвиђено: да је у циљу инвестирања у развој пољопривредне производње и модернизације постојеће пољопривредне инфраструктуре, Република Србија спремна да водећој пољопривредној компанији из Уједињених Арапских Емирата, коју предложи УАЕ Страна, понуди имовину у пољопривредним компанијама у државном власништву, дугорочни закуп пољопривредног земљишта и/или пословну сарадњу, све по правилима и условима о којима се Стране у овом споразуму договоре, или свака Страна и приватни сектор, или који договори приватни сектор обеју страна, а што ће бити регулисано посебним споразумима/уговорима (купопродаја, дугорочни закуп, концесије по БОТ систему (буилт - операте - трансфер; изгради - користи - пренеси), продаја капитала и/или имовине у постојећим компанијама, пословна сарадња итд.) (члан 2. тачка 3. подтачка 2.); да би спровеле активности у овој области сарадње, Стране су сагласне да се тамо где постоји потреба да се обезбеде улагања у одређене капацитете и непокретну имовину (изузев капацитета и непокрене имовине из тачке 3. ове области) у Републици Србији која је у државном власништву, када се препозна заједнички интерес, Република Србија се обавезује да ће продати одређену непокретну имовину субјектима из Уједињених Арапских Емирата, или ће инвестирати заједно са њима, по правилима и под условима договореним између Страна у овом споразуму, или свака страна и приватни сектор или приватни сектор обеју Страна, што ће бити регулисано посебним купопродајним или другим уговорима (члан 2. тачка 8. подтачка 2.); да ће се сви инвестициони аранжмани и аранжмани међусобне сарадње који су обухваћени областима сарадње у складу са чл. 2. и 3. овог споразума, спроводити и договарати у складу са правилима и условима договореним од стране Страна у овом споразуму, или сваке Стране и приватног сектора, или приватног сектора Страна, што ће бити регулисано посебним споразумима/уговорима (купопродаја, дугорочни закуп, концесије по БОТ систему (буилт - операте - трансфер; изгради - користи - пренеси), продаја капитала и/или имовине у постојећим компанијама, пословна сарадња итд.) (члан 5.); да споразуми, уговори, програми и пројекти закључени у складу са овим споразумом не подлежу јавним набавкама, јавним тендерима, јавним надметањима или другом поступку предвиђеном националиним законодавством Републике Србије (члан 6.).

Оспореним одредбама Споразума између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата о узајамном подстицању и заштити улагања је предвиђено: да ће свака Страна уговорница, на својој територији обезбедити улагањима и повратима улагања улагача друге Стране уговорнице, третман који је једнако повољан као третман који се обезбеђује улагањима сопствених улагача или улагањима и повратима улагања улагача трећих држава, зависно од тога који је повољнији, да ће свака Страна уговорница гарантовати, на својој територији, улагачима друге Стране уговорнице, у погледу куповине, развоја, управљања, одржавања, коришћења, експанзије, продаје или другог отуђења њихових улагања, третман који је једнако повољан као третман који додељује сопственим улагачима или улагачима трећих земаља, зависно од тога који је повољнији (члан 4. ст. 1. и 2.); да ће оштећени улагач Стране уговорнице, у складу са законима и прописима Стране уговорнице која врши експропријацију, имати право на хитно решавање његовог предмета, укључујући процену његовог улагања у складу са принципима наведеним у овом члану, од стране судског или другог надлежног или независног органа те Стране уговорнице (члан 6. став 5.); да ће свака Страна уговорница, у складу са својим важећим законима и прописима, гарантовати улагачима друге Стране уговорнице, након плаћања свих фискалних и других обавеза улагача друге Стране уговорнице, слободан трансфер новчаних износа који се односе на њихова улагања, а нарочито, мада не и искључиво, на профит и добит од националне авио компаније (члан 7. став 1. тачка (ж)); да без обзира на члан 4, ако закони било које од Страна уговорница, или садашње или будуће настале обавезе између Страна уговорница у складу са међународним правом, поред овог споразума, додатно садрже одредбе, било опште или појединачне, којима се улагањима улагача друге Стране уговорнице, даје третман који је повољнији од третмана који се обезбеђује овим споразумом, таква правила ће, у мери у којој су повољнији, имати предност над овим споразумом (члан 11.).

ИИИ

За оцену уставности оспорених одредаба потврђених међународних споразума, према оцени Уставног суда, од значаја су одредбе Устава Републике Србије којима је утврђено: да је владавина права основна претпоставка Устава и да почива на неотуђивим људским правима, да се владавина права остварује слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону (члан 3.); да је правни поредак Републике Србије јединствен (члан 4. став 1. и члан 194. став 1.); да спољна политика Републике Србије почива на општепризнатим принципима и правилима међународног права, да су општеприхваћена правила међународног права и потврђени међународни уговори саставни су део правног поретка Републике Србије и да се непосредно примењују, да потврђени међународни уговори морају бити у складу с Уставом (члан 16.); да су пред Уставом и законом сви једнаки, да је забрањена свака дискриминација, непосредна или посредна, по било ком основу, а нарочито по основу расе, пола, националне припадности, друштвеног порекла, рођења, вероисповести, политичког или другог уверења, имовног стања, културе, језика, старости и психичког или физичког инвалидитета (члан 21. ст. 1. и 3.); да се јемчи једнака заштита права пред судовима и другим државним органима, имаоцима јавних овлашћења и органима аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе (члан 36. став 1.); да се јемчи мирно уживање својине и других имовинских права стечених на основу закона, да право својине може бити одузето или ограничено само у јавном интересу утврђеном на основу закона, уз накнаду која не може бити нижа од тржишне (члан 58. ст. 1. и 2.); да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине, да је Република Србија јединствено привредно подручје са јединственим тржиштем роба, рада, капитала и услуга (члан 82. ст. 1. и 2.); да сви имају једнак правни положај на тржишту, да су забрањени акти којима се, супротно закону, ограничава слободна конкуренција, стварањем или злоупотребом монополског или доминантног положаја, да права стечена улагањем капитала на основу закона, не могу законом бити умањена, да су страна лица изједначена на тржишту са домаћим (члан 84.); да страна физичка и правна лица могу стећи својину на непокретностима, у складу са законом или међународним уговором, да странци могу стећи право концесије на природним богатствима и добрима од општег интереса, као и друга права одређена законом (члан 85.); да се јемче приватна, задружна и јавна својина, да је јавна својина државна својина, својина аутономне покрајине и својина јединице локалне самоуправе, да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 86. став 1.); да су природна богатства, добра за које је законом одређено да су од општег интереса и имовина коју користе органи Републике Србије у државној имовини, да у државној имовини могу бити и друге ствари и права, у складу са законом (члан 87. став 1.); да је коришћење и располагање пољопривредним земљиштем, шумским земљиштем и градским грађевинским земљиштем у приватној својини слободно, да се законом могу ограничити облици коришћења и располагања, односно прописати услови за коришћење и располагање да би се отклонила опасност од наношења штете животној средини или да би се спречила повреда права и на законом заснованих интереса других лица (члан 88.); да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, односе са другим државама и међународним организацијама, јединствено тржиште, правни положај привредних субјеката, систем обављања појединих привредних и других делатности, економске односе са иностранством, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине (члан 97. тач. 1, 6. и 7.); да су потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног права део правног поретка Републике Србије и да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом (члан 194. став 4.).

Ради целовитијег сагледавања уставноправних питања која иницијатори сматрају спорним у овом предмету, Уставни суд је имао у виду и поједине одредбе следећих закона:

Законом о закључивању и извршавању међународних уговора ("Службени гласник РС", број 32/13) прописано је: да је међународни уговор уговор који Република Србија закључи у писаном облику са једном или више држава или са једном или више међународних организација, регулисан међународним правом, без обзира да ли је садржан у једном или више међусобно повезаних инструмената и независно од његовог назива (члан 2. став 1.); да закон о потврђивању садржи текст међународног уговора на српском језику, односно на једном од језика оригинала, ако то није српски језик, са преводом на српски језик, а може да садржи и - 1) резерве, декларације и интерпретативне изјаве у односу на међународни уговор, које се стављају у складу са одредбама самог уговора и општеприхваћеним правилима међународног права; 2) одредбе о обезбеђивању финансијских средстава потребних за извршавање међународног уговора; 3) навођење органа надлежног за спровођење међународног уговора (члан 12.); да Народна скупштина потврђује међународне уговоре војне, политичке и економске природе, уговоре којима се стварају финансијске обавезе за Републику Србију, уговоре који захтевају доношење нових или измену важећих закона и уговоре којима се одступа од постојећих законских решења (члан 14. став 1.); да се међународни уговор може мењати у складу са одредбама самог уговора и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 26. став 1.).

Законом о улагањима ("Службени гласник РС", број 89/15) је прописано: да се овим законом уређује општи правни оквир за улагања у Републици Србији, субјекти подршке улагањима за ефикасно пружање услуга улагачима, образовање и рад Савета за економски развој и оснивање и рад Развојне агенције Србије (члан 1.); да домаћи и страни улагачи уживају слободу улагања, у складу са Уставом и законом, да се јемчи заштита улагањима извршеним у складу са законом (члан 4.); да улагач ужива пуну правну сигурност и правну заштиту у погледу права стечених улагањем (члан 5.); да улагање неће бити предмет експропријације било непосредно или посредно мерама које имају за циљ ефекат који је једнак експропријацији, да се изузетно од става 1. овог члана својина и друга стварна права улагача на непокретностима могу одузети или ограничити само у јавном интересу, ако је таква могућност предвиђена законом којим се уређује експропријација, на недискриминаторан начин, по поступку прописаним тим законом, уз исплаћивање одговарајуће накнаде без одлагања, да у случају из става 2. овог члана, улагач има право на правни лек, на хитно решавање поступка одузимања и на процену вредности предмета одузимања од стране судског или другог надлежног органа, у складу са законом (члан 6. ст. 1, 2. и 5.); да страни улагачи, у погледу свог улагања у свему уживају једнак положај и имају иста права и обавезе као и домаћи улагачи, ако овим или другим законом није другачије уређено, да страни улагач може стећи право својине, службености, залоге и друга стварна права на покретним стварима и непокретностима које се налазе на територији Републике Србије, у складу са законом (члан 7. ст. 1. и 3.); да страни улагач има право да, у складу са законом, након плаћања свих пореских и других обавеза по основу јавних прихода, слободно трансферише финансијска и друга средства у вези са улагањем, као што су - 1) приходи (дивиденде, накнаде за коришћење права интелектуалне својине и других сродних права, камате и др.); 2) имовина која му припадне после гашења привредног друштва, односно на основу престанка уговора о улагању; 3) износи добијени од продаје удела или акција у капиталу привредног друштва; 4) износи добијени по основу смањења основног капитала привредног друштва; 5) износи добијени од допунских уплата; 6) накнаде од експропријације, односно од друге мере са сличним дејством; 7) део зараде лица из члана 7. став 2. овог закона (члан 9. став 1.); да улагање од посебног значаја јесте улагање чије остварење би битно утицало на даљи развој привреде Републике Србије, унапређење конкурентности привреде и Републике Србије као инвестиционе локације и њен равномеран регионални развој у односу на предмет улагања и територијалну концентрацију одређених привредних грана и привредних делатности и код којег постоји значајно улагање у основна средства или отварање већег броја нових радних места, да се за улагања од посебног значаја предлог доделе државне помоћи доноси без објаве јавног позива (члан 11. ст. 2. и 3.).

Законом о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", бр. 62/06, 65/08 - др. закон, 41/09 и 112/15) је прописано: да власник пољопривредног земљишта не може бити страно физичко, односно правно лице (члан 1. став 4.); да пољопривредним земљиштем Републике Србије (у даљем тексту: пољопривредно земљиште у државној својини) располаже и управља Република Србија преко Министарства, да се пољопривредно земљиште у државној својини користи према годишњем програму заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта који доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 60. ст. 1. и 2.); да се пољопривредно земљиште у државној својини и земљиште из члана 3. овог закона може дати у закуп, ако је годишњим програмом заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта из члана 60. овог закона предвиђено за давање у закуп физичком, односно правном лицу за период који не може бити краћи од једне године нити дужи од 30 година, а за рибњаке и винограде 40 година (члан 62. став 1.); да се пољопривредно земљиште у државној својини даје у закуп јавним оглашавањем, да се пољопривредно земљиште даје у закуп јавним надметањем у два круга, осим код права првенства закупа и права пречег закупа (члан 64. ст. 1. и 2.); да се пољопривредно земљиште у државној својини не може отуђивати осим под условима предвиђеним овим законом (члан 72.).

Самосталним чланом 17. Закона о изменама и допунама Закона о пољопривредном земљишту ("Службени гласник РС", број 112/15), који је ступио на снагу 7. јануара 2016. године, прописано је: да се пољопривредно земљиште у друштвеној својини (мешовита својина, други облици својине) које није стечено теретно правним послом и за које није извршен попис земљишта у складу са Законом о претварању друштвене својине на пољопривредном земљишту у друге облике својине („Службени гласник РС”, бр. 49/92, 54/96 и 62/06 – др. закон) преноси у јавну својину Републике Србије (став 1.); да физичком лицу које је уписано као корисник на пољопривредном земљишту у државној својини то право престаје даном ступања на снагу овог закона, осим у случају ако поседује правоснажно решење о враћању земљишта у складу са Законом о начину и условима признавања права и враћања земљишта које је прешло у друштвену својину по основу пољопривредног земљишног фонда и конфискацијом због неизвршених обавеза из обавезног откупа пољопривредних производа („Службени гласник РС”, бр. 18/91, 20/92 и 42/98) које одговара парцели коју користи (став 2.); да је даном ступања на снагу овог закона Републички геодетски завод дужан да у складу са одредбама ст. 1. и 2. овог члана и чланом 94. Закона о пољопривредном земљишту („Службени гласник РС”, бр. 62/06, 65/08 – др. закон и 41/09), по службеној дужности, изврши упис пољопривредног земљишта у јавну својину Републике Србије, којим располаже и управља Министарство (став 3.).

Чланом 62. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу ("Службени гласник РС, бр. 72/11, 108/13, 142/14 и 88/15-Одлука УС) прописано је: да од ступања на снагу овог закона имовина која је одузета бившим власницима, а за коју је поднета пријава у складу са Законом о пријављивању и евидентирању одузете имовине ("Службени гласник РС", број 45/05), а по одредбама овог закона може бити враћена, не може бити предмет отуђивања, хипотеке или залоге, до правноснажног окончања поступка по захтеву за враћање (став 1.); да забрана отуђења и оптерећења имовине из става 1. овог члана у погледу имовине за коју нису поднети захтеви за враћање престаје по истеку рока за подношење захтева (став 2.); да је враћена имовина у слободном промету, а Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе има право прече куповине приликом првог отуђења (став 3.); да је акт отуђења и оптерећења имовине који је супротан одредбама овог члана ништав (став 4.).

Одредбама чл. 7. и 7а Закона о јавним набавкама ("Службени гласник РС", бр. 124/12, 14/15 и 68/15) одређене су набавке на које се овај закон не примењује, па је тако чланом 7. став 1. тачка 2) подтачка (1) прописано да одредбе овог закона наручиоци не примењују на набавке односно конкурсе за дизајн које су наручиоци обавезни да спроведу у складу са поступцима набавки установљеним међународним уговором или другим актом на основу којег је настала међународна обавеза, а који је закључен са једном или више држава и/или ужих политичко-територијалних јединица и који се односи на радове, добра или услуге намењене заједничкој примени или заједничком искоришћавању од стране потписница.

Законом о јавној својини ("Службени гласник РС", бр. 72/11, 88/13,105/14 и 108/16) је прописано: да се правни режим грађевинског земљишта, пољопривредног земљишта, шума и шумског земљишта у јавној својини уређује посебним законом (члан 8.); да су добра од општег интереса у јавној својини, у смислу овог закона, ствари које су законом одређене као добра од општег интереса (пољопривредно земљиште, шуме и шумско земљиште, водно земљиште, водни објекти, заштићена природна добра, културна добра и др.), због чега уживају посебну заштиту, да се начин и услови искоришћавања и управљања добрима у општој употреби и добрима од општег интереса уређују посебним законом, да су добра од општег интереса на којима постоји право јавне својине у својини Републике Србије, ако законом није друкчије одређено (члан 10. ст. 1, 3. и 6.).

ИВ

Сагласно члану 16. став 2. Устава, потврђени међународни уговори су саставни део правног поретка Републике Србије и непосредно се примењују. У погледу хијерархије домаћих и међународних општих правних аката, чланом 194. став 3. Устава је утврђено да потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом, док закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у супротности са потврђеним међународним уговорима. Из наведеног следи да су потврђени међународни уговори на хијерархијској лествици у правном поретку Републике Србије испод Устава, али изнад закона и других општих аката. Потврђивањем одређених међународних уговора не ретко се захтева доношење нових или измена важећих закона и других општих аката, управо ради њиховог усклађивања са потврђеним међународним уговором.

Народна Скупштина је, сагласно члану 99. став 1. тачка 4. Устава, надлежна за потврђивање међународних уговора кад је законом предвиђена обавеза њиховог потврђивања. Одредбама члана 16. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора, законодавац је одредио који међународни уговори морају бити потврђени од стране Народне скупштине, а који не. Тако је ставом 1. овог члана Закона прописано да Народна скупштина потврђује међународне уговоре војне, политичке и економске природе, затим уговоре којима се стварају финансијске обавезе за Републику Србију и уговоре који захтевају доношење нових или измену важећих закона, као и уговоре којима се одступа од постојећих законских решења. Из наведеног следи да је један од разлога због кога међународни уговор мора бити потврђен од стране Народне скупштине и тај што решења предвиђена у том уговору одступају од постојећих законских решења. Наиме, њиме се утврђују одређени изузеци, који у случају билатералних међународних уговора, какви су они оспорени у овом уставносудском предмету, важе само између страна уговорница које су уговор (споразум) закључиле.

Потврђивање међународног уговора врши Народна скупштина доношењем посебног закона, а његовим ступањем на снагу потврђени међународни уговор постаје саставни део јединственог правног поретка Републике Србије и може се непосредно примењивати, осим ако није неопходно пре тога извршити потребне измене у националном законодавству, променом или доношењем нових закона, односно других општих аката.

Сагласно наведеном, Уставни суд је утврдио да, како су оспорени споразуми закључени између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата потврђени од стране Народне скупштине доношењем посебних закона о потврђивању, то се ради о актима из члана 167. Устава, о чијој сагласности са Уставом је надлежан да одлучује Уставни суд.

В

Првооспореним Законом извршено је потврђивање Споразума (међународног уговора) о сарадњи између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата, којим је предвиђено да стране подстичу и промовишу сарадњу између две земље на принципима пријатељства, пуног поштовања суверенитета обе земље и заједничких интереса у складу са важећим националним законодавством, међународним правом и одредбама овог споразума (члан 1. став 1. Споразума). Наведени споразум представља правни оквир за реализацију свих активности и полазни основ за операционализацију будућих аранжамана у свим областима од заједничког интереса за обе државе. Области сарадње дефинисане овим споразумом крећу се од економске, преко безбедносне и војне, па све до сарадње у области спорта (укупно 13 области сарадње је дефинисано). За подносиоце иницијатива споран је начин остваривања сарадње у области пољопривреде и некретнина/непокретне имовине/капацитета из члана 2. тач. 3. и 8. Споразума, при чему нису спорни облици сарадње у овим областима. Наиме, у области пољопривреде је предвиђено да је, у циљу инвестирања у развој пољопривредне производње и модернизације постојеће пољопривредне инфраструктуре, Република Србија спремна да водећој пољопривредној компанији из Уједињених Арапских Емирата, коју предложи УАЕ Страна, понуди имовину у пољопривредним компанијама у државном власништву, дугорочни закуп пољопривредног земљишта и/или пословну сарадњу, све по правилима и условима о којима се Стране у овом споразуму договоре, или свака Страна и приватни сектор, или који договори приватни сектор обеју страна, а што ће бити регулисано посебним споразумима/уговорима (купопродаја, дугорочни закуп, концесије по БОТ систему (буилт - операте - трансфер; изгради - користи - пренеси), продаја капитала и/или имовине у постојећим компанијама, пословна сарадња итд.), док је у оквиру сарадње у области некретнина предвиђено да се, тамо где постоји потреба да се обезбеде улагања у одређене капацитете и непокретну имовину (изузев капацитета и непокрене имовине из тачке 3. ове области) у Републици Србији која је у државном власништву, када се препозна заједнички интерес, Република Србија обавезује да ће продати одређену непокретну имовину субјектима из Уједињених Арапских Емирата, или ће инвестирати заједно са њима, по правилима и под условима договореним између Страна у овом споразуму, или свака страна и приватни сектор или приватни сектор обеју Страна, што ће бити регулисано посебним купопродајним или другим уговорима. Из наведеног следи да је Република Србија спремна да у остваривању сарадње са Уједињеним Арапским Емиратима у области пољопривреде понуди на продају имовину у пољопривредним компанијама које су у државном власништву, да дâ у дугорочни закуп пољопривредно земљиште и/или оствари пословну сарадњу, али све у циљу остваривања општег интереса који се огледа у инвестирању развоја пољопривредне производње и модернизације постојеће пољопривредне инфраструктуре. У области некретнина Република Србија се обавезује да ће продати одређену непокретну имовину субјектима из Уједињених Арапских Емирата, или ће инвестирати заједно са субјектима из Уједињених Арапских Емирата, али само под условима да постоји потреба да се обезбеде улагања у одређене капацитете и непокретну имовину у државном власништву и да постоји заједнички интерес за то, при чему су из овог режима изузети капацитети и непокретна имовина из области пољопривреде. Сагласно наведеном, Уставни суд је утврдио да сви предвиђени начини остваривања сарадње, како у области пољопривреде (продаја имовине пољопривредних компанија које су у државном власништву и давање пољопривредног земљишта у дугорочни закуп), тако и у оквиру сарадње у области непокретности (продаја непокретне државне имовине или заједничко улагање у исту) представљају правне институте који су већ установљени у унутрашњем законодавсту Републике Србије, односно уређени одговарајућим законима из области јавне својине, пољопривредног земљишта, приватизације, страних улагања и сл. С тим у вези, Уставни суд посебно указује да је изузимање капацитета и непокретне имовине у области пољопривреде из режима продаје непокретности у државном власништву, управо и предвиђено ради очувања установљеног правног режима пољопривредног земљишта у Републици Србији, јер је чланом 1. став 4. Закона о пољопривредном земљишту прописано да власник пољопривредног земљишта не може бити страно физичко, односно правно лице.

Међутим, подносиоци иницијатива наведене одредбе Споразума оспоравају доводећи их у везу са одредбом члана 6. Споразума, којом је предвиђено да споразуми, уговори, програми и пројекти закључени у складу са овим споразумом не подлежу јавним набавкама, јавним тендерима, јавним надметањима или другом поступку предвиђеном националним законодавством Републике Србије, истичући да се сви уговори из области пољопривреде и продаје непокретности спроводе и договарају сагласно оспореном споразуму, што значи да ће субјекти из Уједињених Арапских Емирата бити изузети из законом прописаних поступака Републике Србије за прибављање имовине, односно непокретности у државној својини, односно за давање пољопривредног земљишта у дугорочни закуп. Из истих разлога је оспорена и одредба члана 5. Споразума, која се односи на спровођење и договарање свих инвестиционих аранжмана и аранжмана међусобне сарадње који су обухваћени свим областима сарадње предвиђеним оспореним Споразумом.

Приступајући разматрању оспорених одредаба чл. 5. и 6. Закона, Уставни суд најпре указује да се примена, поштовање и тумачење међународног уговора уређује правилима општег међународног права и конкретно Бечком конвенцијом о уговорном праву из 1969. године (у даљем тексту: Бечка конвенција), чија је Република Србија чланица од 12. марта 2001. године. Правила Бечке конвенције саставни су део унутрашњег правог поретка Републике Србије, а према члану 194. став 4. Устава хијерархијски су изнад националних закона, те су као таква доминантна правила за примену и тумачење међународних уговора. Ово посебно треба имати у виду и стога што ни важећи, као ни претходни Закон о закључивању и извршавању међународних уговора не говори специфично о поступку тумачења уговора.

Уставни суд прецизира да Уједињени Арапски Емирати нису уговорна страна Бечке конвенције, те је оспорени међународни уговор између ове државе и Републике Србије закључен према правилима међународног обичајног права. Међутим, Уставни суд посебно наглашава да се, према општеприхваћеним ставовима, Бечка конвенција сматра кодификацијом обичајног права, као и прогресивним развојем у одређеним аспектима. Конкретно, материја примене и тумачења међународних уговора, управо представља онај део Бечке конвенције који се сматра кодификацијом обичајног права. Уставни суд истиче да, с обзиром на то да је Бечка конвенција саставни део унутрашњег правног поретка Републике Србије, Уставни суд у овом уставносудском спору може имати у виду и одредбе Бечке конвенције, независно од чињенице да је поступак закључивања оспорених међународних уговора текао према правилима међународног обичајног права о закључивању уговора.

Фундаментални принцип међународног уговорног права о поштовању међународних уговора је принцип пацта сунт серванда. Принцип је саставни део корпуса и међународног обичајног права и Бечке конвенције, стипулисан и у члану 26. Садржина принципа је да сваки уговор на снази везује државе уговорнице и има се испуњавати у доброј вери. Чланом 27. Бечке конвенције кодификован је и принцип према коме се државе не могу позвати на одредбе свог унутрашњег права да би оправдала неизвршавање уговора. Наведени принцип фундаменталан је принцип савременог међународног јавног права и почива на концепту ограниченог суверенитета држава, те њихове слободно изражене воље исказане у поступку закључења уговора. Процесне претпоставке о поштовању правних норми, како међународних тако и националних, о закључивању и ступању на снагу овог Споразума нису доведене у питање. Стога, у овом случају додатни значај има и дубоко укорењени принцип међународног јавног права да се држава не може позвати на одредбе свог унутрашњег права како би оправдала било кршење, било неиспуњавање међународног уговора.

Општи међународноправни принцип, као и правило о тумачењу уговора стипулисано у члану 31. Бечке конвенције одређује да се уговор мора добронамерно тумачити према уобичајеном смислу који се мора дати изразима у уговору у њиховом контексту и у светлости његовог предмета и његовог циља.

С обзиром на напред изложено, Уставни суд сматра да се оспорени члан 6. Споразума има тумачити методологијом тумачења међународних уговора, те у светлу целокупног уговора, односно његовог предмета и циља. Суд констатује да предмет Споразума није усмерен ка искључивању унутрашњег правног поретка, већ да је предмет Споразума креирање општег правног оквира за свеобухватну сарадњу између две државе у већем броју различитих области.

Овоме треба додати и то да је наведени споразум по својој правној природи међународни уговор, и то билатералног и легислативног карактера. Сходно томе телос уговора, тј. његов главни предмет и циљ подлеже даљој конкретизацији, путем закључивања нових правних аранжмана, при чему је могуће да ће нови правни послови бити како у домену међународног јавног права, по правној природи контрактуелни међународни уговори, тако и у домену међународног приватног права, међународног привредног права, међународног инвестиционог права и сл, чиме би се накнадно увели дубље у систем унутрашњег правног поретка. При томе, Уставни суд, поводом оспорене одредбе члана 6. Закона, додатно указује да је погрешно схватање подносиоца иницијатива, да наведено решење из Споразума представља искључење целокупног националног законодавства на уговоре који би се закључили сагласно оспореном Споразуму, јер из саме одредбе овог споразума произлази да су прецизирани поступци којима не подлежу споразуми, уговори, програми или пројекти закључени у складу са овим споразумом. Наиме, ради се о јавним набавкама, јавним тендерима, јавним надметањима или неком другом поступку који је предвиђен националним законодавством.

Према схватању Уставног суда израз „други поступак предвиђен националним законодавством“ употребљен у члану 6. Споразума има се тумачити применом метода системског и телеолошког тумачења, на шта упућује и наведени члан 31. Бечке конвенције. Додатно, овакав вид формулације подлеже примени општег правног принципа ејусдем генерис, по коме се значење речима и изразима, када у правном правилу постоји набрајање, даје у складу са врстом и природом тих речи или израза заједно употребљених у одређеној одредби. Конкретно ова формулација би се могла односити само на процес јавних набавки, јавних тендера и јавних надметања и слично, а не на дерогирање, односно суспензију целокупног националног законодавства, како то погрешно наводе подносиоци иницијатива. Наиме, према схватању Уставног суда "други поступак предвиђен националним законодавством" може да се односи само на поступак који је у функцији јавног одабира неког учесника у надметању за добијање одређеног посла или пројекта, имајући у виду да се називи законом предвиђених поступака овакве врсте нужно не исцрпљују само наведеним називима, попут јавних набавки, јавних тендера и јавих надметања (примера ради могу се користити и називи као што су јавне лицитације, јавне аукције и сл.). Сагласно наведеном, уколико се приликом закључивања споразума, уговора, програма или пројеката у складу са оспореним Споразумом, тј. чланом 6. овог Споразума, не спроводе поступци попут наведених јавних набавки, јавних тендера и сл, очигледно је да ће се поступак закључивања истих спроводити поступком непосредне погодбе. Чак је и нашим националним законодавством дозвољен овакав вид реализације одређеног правног посла, али под законом прописаним условима. Тако су: одредбама чл. 7. и 7а Закона о јавним набавкама одређене набавке на које се овај закон не примењује, док је чланом 7. став 1. тачка 2) подтачка (1) прописано да одредбе овог закона наручиоци не примењују на набавке односно конкурсе за дизајн које су наручиоци обавезни да спроведу у складу са поступцима набавки установљеним међународним уговором или другим актом на основу којег је настала међународна обавеза, а који је закључен са једном или више држава и/или ужих политичко-територијалних јединица и који се односи на радове, добра или услуге намењене заједничкој примени или заједничком искоришћавању од стране потписница; одредбом члана 29. став 4. Закона о јавној својини је прописано да се, изузетно од става 1. овог члана, непокретне ствари могу прибавити или отуђити непосредном погодбом, али не испод од стране надлежног органа процењене тржишне вредности непокретности (код отуђења), односно не изнад те вредности (код прибављања), ако у конкретном случају то представља једино могуће решење, као и да предлог акта, односно акт о оваквом располагању мора да садржи образложење из кога се може утврдити постојање ових околности.

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је нашао да одредба члана 6. оспореног Споразума представља одступање од националног законодавства у погледу спровођења поступка продаје имовине пољоприврених предузећа у државној својини, поступка давања пољопривредног земљишта у дугорочни закуп и поступка отуђења непокретности у државној својини, имајући у виду да се у свим овим поступцима искључује тзв. јавно надметање, већ се овакви послови закључују непосредном погодбом. Међутим, сви наведени поступци су уређени законима (и евентуално ближе разрађени одговарајућим подзаконским актима), а не Уставом Републике Србије. Међународни уговори који се потврђују могу да садрже решења која одступају од постојећих законских решења. Полазећи од наведеног, а имајући у виду Уставом одређено место потврђених међународних уговора у правном поретку Републике Србије, Уставни суд је оценио да законом прописани поступци за продају имовине, односно непокретности у државној својини, односно давању пољопривредног земљишта у дугорочни закуп, не морају под истим условима бити предвиђени и у потврђеном међународном уговору, јер су одступања од предвиђеног дозвољена у случају да се такав међународни уговор потврди од стране Народне скупштине доношењем посебног закона, чија правна снага је, сагласно Уставу, јача од закона на националном нивоу. Стога је Уставни суд утврдио да наводима иницијатора није поткрепљена тврдња о несагласности оспорене одредбе члана 6. Споразума, а са њом и последично оспорене одредбе члана 2. тачка 3. подтачка 2. и тачка 8. подтачка 2. и члана 5. Спразума са одредбама члана 3. ст. 1. и 2. (начело владавине права), члана 4. став 1. и члана 194. став 1. (јединство правног поретка) и члана 194. ст. 2. и 4. Устава (хијерархија домаћих и међународних општих правних аката).

У погледу оспоравања одредбе члана 6. Споразума у односу на поједина начела економског уређења Републике Србије, Уставни суд указује да одредба члана 82. став 1. Устава, на чију се повреду указује, по схватању Суда, садржи основна начела на којима се заснива економско уређење тако што одређује да економско уређење у Републици Србији почива на тржишној привреди, отвореном и слободном тржишту, слободи предузетништва, самосталности привредних субјеката и равноправности приватне и других облика својине. Начелна равноправност свих својинских облика из члана 82. став 1. Устава, односно равноправност приватне и других облика својине, по оцени Суда, подразумева и равноправност јавне, а то значи и државне својине са другим облицима својине, што је изричито утврђено и одредбом члана 86. став 1. Устава, која јемчи једнаку правну заштиту свих облика својине – приватне, задружне и јавне својине. Полазећи од Уставом утврђеног принципа равноправности свих облика својине, по оцени Суда, Уставом прокламованом принципу тржишне привреде, отвореног и слободног тржишта, не противуречи слободно располагање државе имовином пољопривредних компанија у државном власништву, пољопривредним земљиштем или непокретностима у државној својини које су предмет закљученог Споразума. Такође, Суд налази да ова одредба Устава, која је по свом карактеру начелна, не садржи ни изричито упућивање на законско регулисање поступка отуђења државне имовине. Таква обавеза произлази из одредбе члана 86. став 3. Устава, која предвиђа да се средства из јавне својине отуђују на начин и под условима утврђеним законом. Осим тога, Устав у одредби члана 85. став 1. утврђује да страна физичка и правна лица могу стећи својину на непокретностима, укључујући и непокретности које су у државној својини, у складу са законом или међународним уговором. У том смислу, из одредбе члана 86. став 3, а у вези са одредбом члана 85. став 1. Устава, по оцени Суда, произлази да се средства из јавне својине, па тиме и средства у правном режиму државне својине, могу отуђити домаћим држављанима, у складу са законом, а непокретности у јавној (државној) својини страним правним и физичким лицима и у складу са међународним уговором, као општим правним актом јаче правне снаге од закона. Будући да Устав у наведеним и другим одредбама не утврђује да је отуђивање или давање у закуп средстава у државној својини, једино могуће у „отвореном надметању“, да је уређивање питања која се односе на продају имовине која је у својини државе и одређивање услова под којима ће се извршити та продаја у надлежности Народне скупштине, која према Уставу врши законодавну власт доношењем закона и потврђивањем закључених међународних уговора којима се ови односи уређују, са становишта Устава, по оцени Суда, од значаја је да ли је продају извршио власник имовине, односно орган на кога је држава пренела то овлашћење и да ли су услови и начин отуђења уређени законом, односно међународним уговором како је то предвиђено одредбама члана 85. став 1. и члана 86. став 3. Устава. Приликом разматрања сагласности оспорене одредбе члана 6. Споразума са Уставом, а са становишта разлога наведених у иницијативи, Суд је имао у виду и садржину Споразума у целини, а посебно оспорених одредаба члана 2. тачка 3. подтачка 2. и тачка 8. податчка 2. Споразума, којима су предвиђени разлози којима се руководи Република Србија приликом продаје државне имовине, односно давања у закуп пољопривредног земљишта. Наиме, Суд је оценио да предмет Споразума није једино, нити превасходно отуђење дела државне својине, већ комплексно успостављање односа међудржавне сарадње у области економске сарадње, а посебно развоја пољопривредне производње, која је од општег интереса, као и да је продаја дела државне својине, односно давања у закуп пољопривредног земљишта, Споразумом предвиђена као део укупно успостављене међудржавне сарадње у областима дефинисаним овим споразумом. Овоме треба додати и да наводи подносиоца иницијативе (засновани на "изјавама грађана") у погледу могућности да се државна непокретност може наћи у маси за реституцију, само по себи нема дејства у односу на оспорену одредбу с обзиром на то да Закон о враћању имовине и обештећењу не познаје супституцију имовине, већ само директно натурално враћање конкретне непокретности, односно обештећење у новцу. Самим тим општа формулација каква је предвиђена Споразумом, не може се по оцени Уставног суда сматрати несагласном са Уставом.

С обзиром на то да је Споразум ратификовала (потврдила) Народна скупштина, чиме је посебним законом, тј. законом о потврђивању, законодавац у конкретном случају одлучио о могућим модалитетима остваривања економске сарадње, то, по оцени Суда, наводи иницијатора да су оспореним одредбама повређене наведене одредбе Устава нису поткрепљене уставноправно утемељеним аргументима. При томе, Уставни суд истиче да је посебно имао у виду и чињеницу да продаја дела државне имовине, односно њено давање у закуп представља део уговором предвиђене узајамне сарадње у области пољопривреде која за крајњи циљ има развој пољопривредне производње и модернизацију постојеће пољопривредне инфраструктуре у Републици Србији, што свакако представља општи државни интерес.

Исти став, Уставни суд је већ заузео приликом оцене уставности појединих одредаба Закона о потврђивању Споразума између Владе Републике Србије и Владе Руске Федерације о сарадњи у области нафтне и гасне привреде ("Службени гласник РС", број 83/08), доношењем Решења ИУм-159/2008 од 16. јула 2009. године.

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је оценио да изнетим разлозима оспоравања није поткрепљена тврдња да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредбе члана 2. тачка 3. подтачка 2. и тачка 8. подтачка 2. и чл. 5. и 6. оспореног Споразума, па је Суд, на основу члана 53. став 2. Закона о Уставном суду ("Службени гласник РС", бр. 109/07, 99/11, 18/13-Одлука УС, 40/15-др.закон и 103/15), поднете иницијативе одбацио као неприхватљиве, како је то наведено у тачки 1. изреке Решења.

ВИ

Другооспореним Законом о потврђивању Споразума између Владе Републике Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата о узајамном подстицању и заштити улагања успоставља се правни оквир за узајамно подстицање и заштиту улагања између две државе, чиме се стварају услови за обезбеђење високог степена правне сигурности улагача обе стране уговорнице. Уставни суд напомиње да из упоредне праксе следи да су међународни уговори овакве садржине уобичајени и бројни на билатералном међународном нивоу.

Подносилац иницијативе начелно оспорава целокупан Закон о потврђивању Споразума између Владе Србије и Владе Уједињених Арапских Емирата о узајамном подстицању и заштити улагања, тиме и сам текст међународног уговора, и то конкретно наводећи да се чл. 1. и 2. Закона, којима је извршена ратификација Споразума, нарушава јединство правног поретка, на начин супротан члану 194. Устава. Наведене одредбе по својој формулацији, типске су одредбе које се увек као такве наводе у поступку ратификације међународног уговора. У номенклатури формалних извора међународног јавног права ратификациони инструменти припадају категорији једностраних правних аката који немају правну вредност пер се већ искључиво у спрези са уговором кога ратификују. С обзиром на то, садржина одредбе о ратификацији нема правну снагу нарушавања јединства правног поретка, већ се јединство правног поретка мора тумачити с обзиром на предмет и циљ уговора. Подносилац иницијативе се позива на праксу самог Уставног суда у погледу тумачења концепта јединственог правног поретка и то на Одлуку ИУз-225/2005 од 19. априла 2012. године. Уставни суд указује да наведена Одлука није релеванта за оспорене одредбе Споразума, с обзиром на то да је у овој Одлуци Суд изразио свој став поводом различитог уређивања једне правне области у више закона, а не поводом сагласности међународног уговора са Уставом (чија је правна снага изнад закона). Наиме, према члану 194. став 4. Устава потврђени међународни уговори не смеју бити у супротности са Уставом и хијерархијски су изнад закона и других националних прописа. Стога, до евентуалног нарушавања јединства правног поретка када су потврђени међународни уговори у питању може доћи само уколико је он у супротности са Уставом.

У погледу оспоравања одредаба члана 4. ст. 1. и 2. Споразума, којима је утврђен национални третман или третман најповлашћеније нације (у зависности од тога који је повољнији) свакој страни уговорници приликом обезбеђивања услова за улагања и поврат улагања, као и права улагача у погледу куповине, развоја, управљања, одржавања коришћења, експанзије, продаје или другог отуђења њихових улагања на територији друге државе, Уставни суд је утврдио да се ради о формулацији уобичајеној у билатералним међународним уговорима оваквог типа. Члан 4. Споразума представља уобичајену формулацију клаузуле најповлашћеније нације како она стоји у међународним уговорима и међународним инвестиционим уговорима. Клаузула најповлашћеније нације датира из XВИИИ века, на њој је потом базиран целокупан систем ГАТТ (Генерал Агреемент он Тариффс анд Траде), а потом и Светске трговинске организације (WТО – Wорлд Траде Органисатион) и Европске организације за економску сарадњу и развој (ОЕЦД - Органисатион фор Ецономиц Цо-оператион анд Девелопмент), у чијем је чланству Република Србија. Управо стога савремени међународни инвестициони и трговински односи су оличени у клаузули најповлашћеније нације, која има за циљ да олакша и подстакне економске тј. инвестицине односе. Наведена клаузула своје место има и у општем међународном јавном праву. Као таква била је предмет кодификације Комисије за међународно право још од 1978. године, са становиштем да на њој почива спровођење једног од општих циљева међународне заједнице, а то је сарадња међу државама и међусобна испомоћ међу државама неједнаке економске снаге. Суштина ове одредбе је да се инвеститор тј. инвестиција неће третирати неповољније у односу на друге субјекте. На исти начин, подносилац иницијативе оспорава и одредбу члана 11. Споразума. Одредбом члана 11. Споразума уговорено је да ће се применити пропис који је повољнији, односно да ће се применити они прописи, који додатно настану, уколико садрже повољније одредбе. Оваква формулација у духу је општег правног принципа леx постериори дерогат леги приори.

Поред наведеног, Уставни суд истиче да су подносиоци иницијатива, приликом оспоравња наведених одредаба Споразума, у више наврата изнели своје претпоставке о ефектима које би оспорене одредбе Споразума произвеле у својој практичној примени. Полазећи од наведеног, Уставни суд подсећа да, сагласно одредбама члана 167. Устава, Суд није надлежан да цени примену у пракси одредаба закона, па је из наведених разлога одбацио иницијативу у том делу, због непостојања претпоставки за вођење поступка и одлучивање.

Оспореном одредбом члана 6. став 5. Споразума утврђено је да ће оштећени улагач Стране уговорнице имати право, у складу са законима и прописима Стране уговорнице која врши експропријацију, на хитно решавање његовог предмета, укључујући процену његовог улагања у складу са принципима наведеним у овом члану, од стране судског или другог надлежног или независног органа те Стране уговорнице. Поводом навода подносиоца иницијативе да наведено решење није у сагласности са одредбама чланова 21. и 36. Устава, јер се њиме "фаворизују улагачи из Уједињених Арапских Емирата у погледу решавања питања која се тичу остваривања њихових права и обавеза из домена експропријације пред органима државне управе и судовима, јер "хитније решавање њихових предмета" у односу на предмете других странака у поступку представља дискриминацију, као и неједнако поступање у погледу правне заштите", Уставни суд најпре истиче да је ово право оштећеном улагачу стране уговорнице обезбеђено у складу са законима и прописима стране уговорнице која врши експропријацију (како то стоји и у самој оспореној одредби Споразума), што значи да се на територији Републике Србије обезбеђује сагласно прописима којима су уређена питања експропријације. С тим у вези, Уставни суд истиче да је одредбом члана 6. став 5. Закона о улагањима прописано да у случају експропријације улагач има право на правни лек, на хитно решавање поступка одузимања и на процену вредности предмета одузимања од стране судског или другог надлежног органа, у складу са законом. Имајући у виду да је националним законодавством већ предвиђено право улагача на правни лек и на хитно решавање предмета у случају експропријације, то је Уставни суд утврдио да је оспорено решење из члана 6. став 5. Закона у сагласности са Уставом, односно да се улагачима из Уједињених Арапских Емирата у том погледу не обезбеђује никакав повољнији третман у односу на све улагаче, било стране или домаће на територији Републике Србије. При томе, Уставни суд посебно истиче да како формулација члана 6. став 5. Споразума изричито упућује на примену „закона и прописа Стране уговорнице“, те се стога Суд, у овом конкретном случају, и определио на анализу решења из националног законодавства.

Поводом навода подносиоца иницијативе да предвиђено решење у члану 7. став 1. тачка 1. подтачка ж) Споразума, којим се одређује правни положај улагача у националну авио компанију, не може бити предмет уређења оспореног Спразума, имајући у виду да је ово питање предмет уређења других потписаних уговора и закона којима се уређује рад привредних друштава, као и страна улагања у Републици Србији, Уставни суд указује да се одредбама члана 7. Споразума утврђује слободан трансфер новчаних износа који се односи на улагања страна уговорница (након плаћања свих фискалних и других обавеза у другој држави), што свакако јесте предмет уређења Споразума који се односи на заштиту улагања. Сагласно наведеном, оспореном одредебом Закона се не утврђује правни положај улагача у националну авио компанију, како то наводи подносилац иницијативе. Поред тога, Уставни суд указује да подносилац иницијативе у овом случају није навео уставноправне разлоге за оспоравање наведене одредбе Споразума, већ своје неслагање са њеном формулацијом и схватање да би наведена одредба требало да буде предмет уређења других аката, а не оспореног Споразума, што исту не чини несагласном са Уставом.

Сагласно свему изложеном, Уставни суд је оценио да наводима иницијатора нису поткрепљене тврдње о основаности захтева за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 4. ст. 1. и 2, члана 6. став 5, члана 7. став 1. тачка 1. подтачка ж) и члана 11. оспореног Споразума, па је Суд, на основу члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, поднету иницијативу одбацио као неприхватљиву, како је то наведено у тачки 2. изреке Решења.

ВИИ

У погледу захтева подносилаца иницијатива, да до доношења коначне одлуке, Уставни суд обустави појединачне акте и радње донете, односно предузете на основу оспорених одредаба оба споразума, Уставни суд је захтеве одбацио, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, јер је одбацујући поднете иницијативе као неприхватљиве, Суд коначно решио уставносудски спор.

Сагласно свему изнетом, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42б став 1. тачка 2) и члана 46. тач. 3) и 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК ВЕЋА

Весна Илић Прелић