Уставни суд, у саставу: председник Весна Илић Прелић, и судије др Оливера Вучић, Братислав Ђокић, др Горан Илић, Катарина Манојловић Андрић, мр Милан Марковић, др Боса Ненадић, Милан Станић, др Драган Стојановић, Сабахудин Тахировић и Предраг Ћетковић, на основу члана 167. став 1. тачка 1. Устава Републике Србије, на седници одржаној 12. јуна 2014. године, донео је

РЕШЕЊЕ

1. Одбацује се иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду („Службени гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13-Одлука УС).

2. Одбацује се захтев за обуставу извршења појединачних аката, односно радњи предузетих на основу одредаба Закона из тачке 1.

Образложење

Уставном суду поднета је иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба Закона наведеног у изреци.

У поднетој иницијативи иницијатор, између осталог, наводи да „обзиром да је владавина права основна претпоставка Устава (по ставу 1. члана 3. Устава) и да се владавина права остварује повиновањем власти Уставу (по ставу 2. члана 3. Устава) то се не може сматрати да је сагласно Уставу да за још шест месеци од дана доношења Одлуке може да важи и примењује се било који акт који је од стране Уставног суда проглашен неуставним“. По мишљењу иницијатора, „ставом 4. члана 58. Закона о Уставном суду мења се смисао става 3. члана 168. Устава по коме неуставан акт престаје да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда у службеном гласилу“. У односу на став 5. члана 58. Закона о Уставном суду, иницијатор наводи да „и тај члан треба поништити јер он сам за себе нема смисла ако се укине став 4. члана 58. оспореног Закона“.

У спроведеном поступку Уставни суд је утврдио:

Закон о Уставном суду донела је Народна скупштина 24. новембра 2007. године, објављен је у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 109 од 28. новембра 2007. године, а ступио је на снагу 6. децембра 2007. године. Уставни основ за доношење овог закона садржан је у одредби члана 97. тачка 2. Устава, којом је утврђено да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, уставност и законитост и поступак пред судовима и другим државним органима и у одредби члана 175. став 3. Устава, којом је утврђено да се уређење Уставног суда и поступак пред Уставним судом и правно дејство његових одлука уређују законом. Закон о изменама и допунама Закона о Уставном суду донела је Народна скупштина на седници од 26. децембра 2011. године. Овај закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Србије“, број 99 од 27. децембра 2011. године, а ступио је на снагу 4. јануара 2012. године. Оспорене одредбе члана 58. ст. 4. и 5. Закона нису биле садржане у основном тексту Закона, већ су у Закон инкорпориране наведеним изменама и допунама Закона (члан 27. Закона о изменама и допунама Закона о Уставном суду). У Предлогу закона о изменама и допунама Закона о Уставном суду који је Влада утврдила на својој седници одржаној 13. децембра 2011. године и упутила Народној скупштини на разматрање и усвајање, у Образложењу текста Предлога закона, а везано за оспорене одредбе Закона, наводи се следеће: „Чланом 27. Закона допуњује се одредба члана 58. Закона о Уставном суду, на начин да се даје овлашћење Уставном суду да одложи објављивање своје одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије” за највише шест месеци, како би се дала могућност доносиоцу акта који је оглашен неуставним или незаконитим да у том периоду изврши одговарајуће измене оспореног акта, чиме се спречава евентуално настајање правне празнине и штетних последица, које би могле да настану од дана објављивања одлуке Уставног суда.“.

Уставом Републике Србије, између осталог, утврђено је: да Република Србија уређује и обезбеђује, поред осталог, уставност и законитост, поступак пред судовима и другим државним органима и организацију, надлежност и рад републичких органа (члан 97. тач. 2. и 16.); да је Уставни суд самосталан и независан државни орган који штити уставност и законитост и људска и мањинска права и слободе и да су одлуке Уставног суда коначне, извршне и општеобавезујуће (члан 166.); да закон или други општи акт који није сагласан Уставу или закону престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у службеном гласилу и да Уставни суд може, до доношења коначне одлуке и под условима одређеним законом, обуставити извршење појединачног акта или радње предузете на основу закона или другог општег акта чију уставност или законитост оцењује (члан 168. ст. 3. и 4.), као и да се уређење Уставног суда и поступак пред Уставним судом и правно дејство његових одлука, уређују законом (члан 175. став 3.).

Законом о Уставном суду прописано је уређење Уставног суда, поступак пред Уставним судом и правно дејство одлука Уставног суда (члан 1. Закона). Оспорене одредбе члана 58. ст. 4. и 5. Закона налазе се у делу Закона којим је регулисан поступак за оцену уставности и законитости општих аката и односе се на одлагање објављивања одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“. Оспореним одредбама члана 58. ст. 4. и 5. Закона прописано је: да Уставни суд може посебним решењем одложити објављивање своје одлуке у „Службеном гласнику Републике Србије“, али најдуже за шест месеци од дана њеног доношења (став 4.); да у случају из става 4. овог члана, Уставни суд одлуку којом је утврђено да општи акт није у сагласности са Уставом, законом, општеприхваћеним правилима међународног права или потврђеним међународним уговором, доставља доносиоцу општег акта заједно са решењем о одлагању објављивања (став 5.).

Законом о Уставном суду прописано је и: да Уставни суд може у току поступка, до доношења коначне одлуке, обуставити извршење појединачног акта или радње која је предузета на основу општег акта чија се уставност или законитост оцењује, ако би њиховим извршавањем могле наступити неотклоњиве штетне последице (члан 56. став 1.); да кад Уставни суд утврди да закон, статут аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, други општи акт или колективни уговор није у сагласности с Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговором, тај закон, статут аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, други општи акт или колективни уговор престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 58. став 1.); да одредбе потврђеног међународног уговора за које је одлуком Уставног суда утврђено да нису у сагласности са Уставом, престају да важе на начин предвиђен тим међународним уговором и општеприхваћеним правилима међународног права (члан 58. став 2.); да кад Уставни суд утврди да општи акт или колективни уговор није у сагласности са законом, тај општи акт или колективни уговор престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“ (члан 58. став 3.).

Из наведеног следи да су, сагласно одредби члана 175. став 3. Устава, питања којима је регулисан поступак пред Уставним судом уређена законом. Сагласно томе, одредбама чл. 29. до 103. Закона о Уставном суду уређена су питања која се односе на различите поступке који се воде пред Уставним судом у оквиру Уставом утврђене надлежности овог Суда и на правно дејство његових одлука које се у овим поступцима доносе. Један од најзначајних поступака који се води пред Уставним судом у остваривању функције заштите уставности и законитости је поступак за оцењивање уставности и законитости општих аката. Овај поступак пред Уставним судом уређен је одредбама чл. 50. до 65. Закона о Уставном суду. Као и код сваког поступка, наведеним одредбама Закона регулисана су питања која се односе на покретање и ток поступка, те правно дејство одлука Уставног суда које се у овом поступку доносе. Једно од овлашћења којима Уставни суд, као доминус литис, располаже у погледу тока и окончања поступка тзв. нормативне контроле општих аката, предвиђено је оспореним чланом 58. ст. 4. и 5. Закона и односи се на одлагање објављивања одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“, под одређеним условима.

Уставни суд истиче да је одредбом члана 168. став 3. Устава утврђено да закон или други општи акт који није сагласан Уставу престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у службеном гласилу, што значи да је наступање правних последица одлуке Уставног суда директно везано за објављивање одлуке Уставног суда у службеном гласилу. При томе, одлагање објављивања одлуке Уставног суда у „Службеном гласнику Републике Србије“ није у Закон уведено као обавеза Суда, већ само као процесна могућност заснована на одредби члана 175. став 3. Устава којом је утврђено да се поступак пред Уставним судом и правно дејство његових одлука уређују законом. Уставни суд истиче да Суд у сваком конкретно одређеном уставносудском спору одлучује о евентуалној примени процесних института (овлашћења) из оспореног члана 58. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду, и то на тај начин што првенствено цени правне последице које настају у правном поретку Републике Србије престанком важења одредаба одређеног општег акта за које је Суд утврдио да нису сагласне Уставу или закону. У том смислу, а ради извршавања своје уставне обавезе из члана 166. став 1. Устава да штити уставности и законитост и људска и мањинска права и слободе, Уставни суд у сваком индивидуалном уставносудском спору цени да ли ће престанак важења одређеног општег аката или његових одредаба довести до стварања правне празнине у регулисању друштвених односа услед престанка важења таквог акта, након доношења одлуке Уставног суда и њеног објављивања у службеном гласилу и да ли настанак те правне празнине може произвести значајне штетне последице по уставност и законитост, односно да ли штетне последице које би настале услед стварања такве правне празнине у правном поретку Републике Србије могу у значајнијој мери угрозити остваривање уставности и законитости, а првенствено Уставом зајемчених права и слобода грађана. При томе, циљ законом установљених процесних института из оспореног члана 58. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду није да се „продужи живот“ општем акту за који је Суд утврдио да није сагласан Уставу или закону, већ да се пружи могућност доносиоцу тог општег аката да својим деловањем спречи настанак правне празнине у правном поретку Републике Србије у одређеном року, кроз доношење новог општег аката или кроз усвајање његових измена и допуна, а полазећи од ставова и правних схватања Уставног суда изнетих у одлуци чије се објављивање одлаже. Такође, одлагање објављивања одлуке Суда није законом утврђено на рок од шест месеци, већ је прописано да овај рок може најдуже трајати шест месеци, зависно од околности конкретног уставносудског спора (Суд у сваком поједином уставносудском спору цени комплексност и значај друштвених односа који захтевају поновно уређивање, положај доносиоца општег акта у правном систему Републике Србије и сложеност поступка доношења општег аката – нпр. доношење општих аката од стране законодавне власти по природи ствари, због вишефазног поступка, захтева дужи временски период у односу на доношење општих аката од стране извршне власти). Уставни суд констатује да стварање правне празнине у правном поретку Републике Србије услед тога што одређени друштвени односи нису уређени или су уређени непотпуно и противречно, може створити врло озбиљне штетне последице у остваривању уставности и законитости, што је Уставни суд дужан не само да цени већ и да у оквиру својих овлашћења покуша да спречи у сваком текућем уставносудском поступку, а нарочито имајући у виду да формално утврђење неуставности или незаконитости неког општег правног акта није, само по себи, сврха и циљ деловања Уставног суда. Могућност правовременог поступања доносиоца општег аката у случају примене правног института из члана 58. став 4. Закона, предвиђена је одредбом оспореног става 5. члана 58. Закона, јер је истим прописано да Уставни суд одлуку којом је утврђено да општи акт није у сагласности са Уставом, законом, општеприхваћеним правилима међународног права или потврђеним међународним уговором, доставља доносиоцу општег акта заједно са решењем о одлагању објављивања. Наиме, доносиоцу општег акта се одлука доставља заједно са решењем о одлагању објављивања, а пре њеног објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије“, управо да би у остављеном року својим деловањем (доношењем новог општег аката или доношењем измена и допуна општег аката који садржи неуставне или незаконите одредбе) могао да обезбеди заштиту уставности и законитости и остваривање људских и мањинских права и слобода, а не да би у остављеном року из решења о одлагању објављивања одлуке Уставног суда и даље „несметано“ примењивао одредбе општег аката за које је Уставни суд утврдио да нису сагласне Уставу или закону. При томе, примена ових законских процесних института не онемогућава, нити доводи у питање остваривање права и правних интереса оштећених правних субјеката, као ни начин остваривања њихових права прописан одредбама чл. 60. и 61. Закона о Уставном суду.

Полазећи од наведеног, Уставни суд налази да је законом прописана могућност одлагања објављивања одлуке Уставног суда ради отклањања уочених неуставности и незаконитости непосредно у функцији остваривања заштите уставности и законитости из члана 166. Устава, а не да је у супротности са овим чланом Устава.

На основу свега изреченог, Уставни суд је стао на становиште да је оспореним одредбама члана 58. ст. 4. и 5. Закона, сагласно члану 175. став 3. Устава, уређено одлагање објављивања одлуке Уставног суда, јер се ради о законској материји, тј. о једној радњи у поступку пред Уставним судом и да се овом процесном радњом омогућава заштита уставности и законитости, као и људских и мањинских права и слобода, а што и јесу основни задаци Уставног суда, као самосталног и назависног државног органа у смислу члана 166. Устава.

Како Уставни суд налази да поднетом иницијативом нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду, то Уставни суд, сагласно одредби члана 53. став 2. Закона о Уставном суду, налази да је иницијатива неприхватљива.

Уставни суд је, сагласно одредби члана 56. став 3. Закона о Уставном суду, одбацио захтев за обуставу извршења појединачних аката и радњи предузетих на основу оспорених одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона, јер је донео коначну одлуку у овој правној ствари.

Сагласно изнетом, Уставни суд је, на основу одредаба члана 42а став 1. тачка 5) и члана 46. тачка 5) Закона о Уставном суду, донео Решење као у изреци.

ПРЕДСЕДНИК

УСТАВНОГ СУДА

Весна Илић Прелић

Издвојено мишљење

у предмету ИУз-934/2012

На седници Уставног суда од 12. јуна 2014. године, у предмету ИУз-934/2012, донето је Решење којим је одбачена иницијатива за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду („Сл. гласник РС“, бр. 109/07, 99/11 и 18/13 – Одлука УС). Са диспозитивом Решења смо се сагласили, јер и по нашем мишљењу, поднетом иницијативом нису поткрепљене тврдње да има основа за покретање поступка за оцену уставности одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона о Уставном суду (у даљем тексту: Закон). Међутим, залагали смо се да образложење Решења буде садржајније, јер правни ставови изражени у образложењима уставносудских одлука, како је то у литератури поодавно записано, „имају сопствену тежину у успостављању уставности и законитости“ коју им даје не само ауторитет уставног суда, већ и „снага њихове убедљивости“. [1]Одлуку у предмету ИУз-934/2012 сматрали смо изузетно важном, не само због тога што се ради о одлуци Уставног суда у „сопственој ствари“ [2], већ пре свега због реалне потребе за подробнијим уставносудским тумачењем (па и оценом) уставних и законских решења о својствима и дејству одлука Уставног суда – тумачењем које ће, поред осталог, бити засновано и на јасно исказаној и развијеној доктрини Суда о дејству уставносудских одлука про футоро и у нашем правном поретку.

За обухватније и садржајније образложење одлуке Уставног суда у предмету ИУз-934/2012 залагали смо се из више разлога: прво, што је Устав само на нивоу начела определио својства уставносудских одлука и њихово дејство, али не и садржину ових својстава (члан 166. став 2.); друго, што је уставотворац изричито определио само моменат отпочињања дејства одлука донетих у поступку нормативне контроле; треће, што је одредба члана 168. став 3. Устава према којој „закон или други општи акт који није сагласан Уставу или закону престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у службеном гласилу“ доста ограничавајућа за законодавца, а одредба члана 169. став 3. Устава према којој одлука Суда о неуставности закона „донета пре његовог проглашења, ступа на снагу даном проглашења закона“ упитна, јер са своје стране увелико обесмишљава претходну контролу у нашој уставној стварности; [3] четврто, што Устав изричито не предвиђа могућност одлагања дејства уставносудских одлука од стране Уставног суда, већ Суд до те могућности долази „на мала врата“, тј. кроз одлагање објављивања својих одлука у службеном гласилу; пето, што је институт одлагања објављивања одлука Уставног суда, у наш правни поредак уведен као материа легис не тако давно - изменама Закона 2011, и то управо оспореним одредбама члан 58. Закона; шесто, да је Венецијанска комисија, изјашњавајући се о овом законском решењу констатовала, поред осталог, да се ради о „необичном решењу које може бити прихваћено као прелазна мера“; [4] седмо, што је законодавац питање одлагања објављивања одлука Уставног суда донетих у поступку накнадне нормативне контроле уставности уредио доста штуро (са две, односно три норме); [5] осмо, што Пословник о раду Уставног суда не садржи ближе одредбе о поступању Уставног суда по основу члана 58. ст. 4. и 5. Закона; девето, што је институт одлагања објављивања требало сагледати и у контексту сличних уставноправних института, који на основу Устава и Закона стоје на располагању Суду у поступку уставносудске контроле (као што су нпр. привремене мере из члана 168. ст. 4. Устава, институт застоја из члана 55. Закона и сл.), укључив и могућност њихове примене у истом уставносудском поступку; десето, што досадашња пракса Суда захтева брижљиву анализу у погледу доследне и уједначене примене оспорених законских решења, јер је у њиховој примени понекад било и неуједначеног поступања Суда, односно боље речено, за поједине судије упитног (о чему говоре и издвојена мишљења судија). [6]

И

Спорно питање које је иницијатор поставио пред Уставни суд у предмету ИУз-934/2012, у суштини се односило на то да ли се може сматрати да је одредба члана 58. став 4. Закона „којом је прописано да се за још шест месеци од дана доношења одлуке Уставног суда може продужити да важи и примењује било који акт који је од стране Уставног суда проглашен неуставним“ сагласна члану 3. ст 1. и 2. Устава, те да ли се „овом одредбом мења смисао става 3. члана 168. Устава, по коме неуставан акт престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда у службеном гласилу“. У односу на став 5. члана 58. Закона, иницијатор је предложио да и тај став „треба поништити јер он сам за себе нема смисла ако се укине став 4. члана 58. оспореног Закона“. Но, у образложењу Решења ИУз-934/2012 у суштини је изостала оцена навода из иницијативе у којој се тврди да су одредбе члана 58. ст. 4. и 5. Закона у нескладу са одредбама члана 3. ст. 1. и 2. и члана 168. став 3. Устава. Наиме, уместо изричитог одговора Суда на спорна питања, Суд налази да одредбе ст. 4. и 5. члана 58. Закона нису несагласне члану 166. Устава и констатује «да је законом прописана могућност одлагања објављивања одлуке Уставног суда ради отклањања уочених неуставности и незаконитости (с тим да неуставност није само уочена, већ и утврђена – Б.Н.) непосредно у функцији остваривања заштите уставности и законитости из члана 166. Устава, а не да је у супротности са овим чланом Устава“, а потом Суд стаје на становиште да је оспореним одредбама Закона, „сагласно члану 175. став 3. Устава уређено одлагање објављивања одлуке Уставног суда, јер се ради о законској материји, тј. о једној радњи у поступку пред Уставним судом и да се овом процесном радњом омогућава заштита уставности и законитости, као и људских и мањинских права и слобода, а што и јесу основни задаци Уставног суда, као самосталног и назависног државног органа у смислу члана 166. Устава.“

Дакле, како Суд није стао на становиште да је иницијатива очигледно неоснована (неутемељена) и да је из тог разлога Мало веће Суда сагласно Закону одбаци (а по нашем мишљењу и то се могло учинити), укључивање Великог већа и Суда у пленуму у одлучивање у овом предмету, те улажење Суда у тумачење и анализу оспорених одредаба Закона тражило је и шири приступ. Одлуке Суда донете на основу члана 58. ст 4. и 5. Закона, уз своју правну димензију имају и важну друштвену и политичку суштину. Решавање овог уставног спора, захтевало је од Суда, по нашем мишљењу, да институт одлагања дејства одлука Уставног суда, сагледа имајући у виду целину одредаба Устава које се непосредно или посредно односе на својства одлука Уставног суда, њихову природу и дејство, укључив и моменат отпочињања њиховог правног дејства, а не само у односу на решења из чл. 166. и 175. Устава [7] - водећи при томе посебно рачуна и о (не)постојању уставноправних и других претпоставки за делотворност оспорених одредаба Закона у уставноправној стварности. Стога је уставносудска анализа у овом предмету морала бити садржајнија (па у неким деловима и прецизнија), [8] а посебно када је у питању правнаприрода (форма и садржина) и домет одлуке Уставног суда о одлагању објављивања утврђујуће одлуке (а коју Суд сагласно одредби члана 58. Закона доноси у форми „посебног решења“). [9] Суд се у суштини задржао на сагледавању формалноправног (процесног) аспекта одредаба члана 58. ст. 4 и 5. Закона, тврдећи тако у образложењу Решења да се у оспореним одредбама Закона ради о „процесној радњи“, односно „једној радњи у поступку пред Уставним судом“, потом да је у питању „процесни интитут“; „процесно овлашћење“, односно „процесна могућност заснована на одредби члана 175. став 3. Устава“ и сл.

ИИ

Наша намера није да у овом издвојеном мишљењу пишемо „ново“ образложење одлуке - Решења Суда у предмету ИУз-934/2012, већ само да укажемо на значај и сложеност питања „одложног укидања неуставног права“. Бројна су питања (теоријске и практичне) природе која се отварају у вези са значењем и применом одредбама ст. 4. и 5. члана 58. Закона, тј. опредељивањем момента отпочињања дејства уставносудских одлука про футуро, у условима постојања доста строге уставне норме из члана 168. став 3. Устава, чију измену препоручује и Венецијанска комисија „како би се Уставном суду омогућило да одлучује о датуму ступања на снагу своје одлуке“. Ради се дакле, о уставној норми која је врло ограничавајућа за законодавно моделирање дејства одлука Уставног суда про футуро, без обзира на одредбу члана 175. став 3. Устава, којом је законодавац изричито овлашћен да уреди „правно дејство одлука Уставног суда“.

ИИИ

Теорија и уставна пракса су се од самог увођења централизоване контроле уставности колебале о својствима и правном дејству одлука уставних судова. Данас се то питање увелико сматра апсолвираним, али не и питање момента отпочињања дејства утврђујуће одлуке уставног суда, тј. питање да ли дејство ових одлука везати за моменат њиховог доношења, односно објављивања (еx нунц), или дејство уставносудских одлука треба проширити унатраг (еx тунц), тако да делује ретроактивно, тј. од дана ступања на снагу закона који је био предмет уставносудске контроле, или пак ова одлука треба да делује проспективно (про футуро). Дакле, одговор на питање да ли треба раздвајати моменат утврђења неуставности од момента отпочињања дејства мериторне одлуке уставног суда је изузетно важно, управо због последица по правни поредак једног или другог решења. [10]

Иако је у упоредној уставној пракси најраспрострањеније решење према којем одлуке уставних судова делују за убудуће, тј. од тренутка њиховог доношења и објављивања, [11] оно није искључило ни могућност временског прилагођавања њиховог дејства (модулатион дес еффетс) како би се одговорило специфичним потребама конкретног случаја. Тако су, с једне стране, увођени одређени елементи ретроактивног дејства уставносудских одлука, а с друге стране, су се шириле појаве проспективне корекције -изражене у виду одлагања дејства одлуке уставног суда, односно прилагођавања дејства одлуке про футуро његовим везивањем за одређени тренутак у будућности. Прилагођавање дејства уставносудске одлуке про футуро, се јавило као алтернатива простом укидању (аброгатионсимпле) законске или друге правне норме. Подсетићемо да су модалитети дејства уставносудских одлука про футуроразличити, али би се они у савременој уставној пракси могли свести на два основна облика: а) наступајуће укидање (аброгатион сурвенуе); б) одложно укидање (аброгатион диффéрéе). [12] Код одложеног укидања (које је очито било инспирација и за нашег законодавца) за спорну норму се већ у тренутку одлучивања утврђује да је неуставна (незаконита), али се њено укидање одлаже за датум који уставни суд одреди. Поменућемо да је најстарији европски Уставни суд врло рано, на темељу члана 140. став. 5. Савезног уставног закона Аустрије, почео да прибегава одлагању дејства својих одлука, редовно подсећајући надлежне органе да то чини управо да би им дао могућност да ускладе дати пропис са уставом пре него што укидање ступи на снагу. [13] Слично решење садржано је и у одредбама члана 62. Устава Француске; члана 161. Устава Словеније; члана 55. Уставног Закона о УС Хрватске; чл. 57 и 58. Закона о УС Чешке, члана 61. Правила УС БиХ и др. Особена решења о одложном дејству одлука срећемо и у уставној пракси Румуније (члан 147. Устава) и Словачке (члан 125. Устава). [14]

В

Касаторно дејство утврђујућих одлука Уставног суда Србије, следи из одредбе члана 168. став 3. Устава и оно настаје (почиње) од дана њиховог објављивања у службеном гласилу. [15] Од тог дана закон или други општи акти, односно њихове поједине одредбе за које је утврђено да нису сагласне Уставу, престају да важе независно од момента утврђивања неуставности. Уставни суд, изричито не укида ни закон, односно други општи акат, нити њихове поједине одредбе, као последицу утврђења њихове неуставности. Дакле, за разлику од праксе уставних судова који у диспозитиву одлука изричито укидају неуставне одредбе (то данас чине и поједини уставни судови земаља насталих на територији бивше СФРЈ), Уставни суд, у диспозитиву одлуке изричито констатује само чињеницу неуставности, али се не изјашњава о касаторном дејству одлуке, већ то чини у образложењу одлуке. Суд у посебној, по правилу, последњој тачки (или ставу) образложења тако говори: „да даном објављивања ове одлуке у 'Службеном гласнику РС', престаје да важи закон (или други општи акт, односно поједине њихове одредбе – Б.Н.) наведен у изреци“. При томе, Суд се увек изричито позива на одредбу члана 168. став 3. Устава. [16]

Имајући у виду одредбу члана 168. став 3. Устава многи сматрају, да Устав говори само о дејству утврђујућих одлука Уставног суда за убудуће, тј. еx нунц. Но, то се само у начелу и прима фацие чини тачним. Уређујући „правно дејство“ одлука Уставног суда, законодавац је извршио „додатна моделирања“ принципа из члана 168. став 3. Устава. Наиме, у зависности од врсте и природе уставног спора, законодавац је у одредбама чл. 58. до 61. Закона предвидео одређене модалитете дејства одлука Уставног суда. Отуда и оцена (В.Чок, Т.Маринковић), да је законодавац уређујући дејство (и извршење) одлука Суда у неколико кориговао, а „понекад чини се и заменио“еx нунц дејство одлука Уставног суда, увођењем одређених елемената ретроактивног дејства – дејства еx тунцодносно одређених елемената дејства про футуро. Наш законодавац се у принципу није посебно бавио моделитетима „ступања на снагу“ одлука Уставног суда про футуро, а у пословницима о раду Суда стајале су одредбе према којима је Суд био дужан да своју одлуку достави службеном гласнику на објављивање у прописаном року (нпр. до 30 дана од дана доношења). [17] Тако, Уставни суд, ни по Закону из 2007. није располагао изричитим овлашћењем да може да одложи објављивање својих одлука. [18] То овлашћење Суд стиче са изменама закона 2011. године – управо уношењем оспорених одредаба члана 58. у Закон. Уз позив на текст образложења Предлога закона, разлог уношења ових решења Суд, с правом превасходно налази у потреби избегавања настајања правних празнина, до којих, по правилу, долази простим укидањем неуставне норме (вид. став 3. образложења Решења). Но, да ли се страх од правних празнина (хоррор вацуи) може сматрати јединим разлогом, због којег је Уставном суду дата могућност да одложи објављивање своје одлуке, и тиме, на посредан начин, одреди и моменат отпочињања њеног дејства. Пракса говори, да је Суд не ретко прибегавао одлагању објављивања и одлука којима је утврђивана формалноправна неуставност правних аката у целини (најчешће уредби и других подзаконских прописа), јер су их доносили ненадлежни органи задирући у надлежност других органа (понајприје законодавца) или неуставност аката који су установљавали нова права (иус новум), односно боље речено који су „привремено“ уређивали одређене односе или су уређивали питања која до тада нису уопште била предмет правног уређења (те њиховим укидањем у суштини правна празнина не би ни настајала). [19]

ВИ

Судећи по броју до сада донетих решења о одлагању објављивања утврђујућих одлука Суда, чини се да Уставни суд није тако обузет страхом од правних празнина. Од ступања на снагу оспорених одредаба члана 58. Закона до половине 2014 године Суд је 15 пута одложио објављивање својих утврђујућих одлука (од тога шест пута је одложено објављивање одлука о неуставности закона, а девет пута одлука о неуставности појединих подзаконских аката). [20] Када је у питању дужина рока, на који је Уставни суд до сада одлагао објављивање својих одлука, треба констатовати да је тај рок, по правилу, износио шест месеци (а што је и максимално Законом допуштен рок), [21] независно о ком акту се радило, [22] мада би се из образложења Решења могао стећи и другачији утисак. [23] Наиме, у образложењу Решења ИУз-934/2012 стоји да је Суд у сваком индивидуалном спору цени разлоге за примену одредаба члана 58. Закона (вид. став 8. Образложења), али то се и не да увек закључити из текста образложења до сада донетих решења о одлагању, јер су она, по правилу, истоветна, односно по својој садржини доста формализована. [24] Иначе, и у вези са садржином образложења ових решења у Суду су се износила два мишљења: једно, које сматра да је Суду остављено на вољу (диспозицију) да као доминус литисувек може да одложи објављивање своје одлуке без посебног (специјалног) образложења, кад оцени да је то неопходно, јер је по Закону то његово процесно и дискреционо овлашћење; и друго, које заступа и аутор овог издвојеног мишљења, да би Суд у поступку доношења решења о одлагању морао посебно да утврђује постојање конкретних разлога за одлагање објављивања утврђујуће одлуке и да те разлоге понаособ наведе у образложењу решења, као и евентуалне штетне последице због којих је нужно одложити објављивање утврђујуће одлуке Суда.

Када се сагледава институт одложеног укидања тако како је опредељен у нашем правном поретку, тада се у вези са изреком и образложењем одлуке чије је објављивање одложено, поставља једно, на први поглед, номотехничко питање, мада је оно суштинско, јер најбоље илуструје недовршеност, па и противречност института одлагања наступања касаторног дејства одлука Уставног суда. То је питање: да ли је ваљана изрека и образложење објављене одлуке Суда у којој стоји да је одређени закон или други акт несагласан са Уставом и да престаје да важи даном објављивања уставносудске одлуке, [25] у ситуацији када је доносилац неуставног акта у остављеном року, усагласио тај акт са Уставом, тј. када је акт који је био предмет уставносудске оцене већ престао да важи (изричито или прећутно). Формално правно гледано такви акти, односно поједине њихове одредбе „престају да важе два пута“. Ту би се дакле, очигледно радило о оцени уставности акта у време важења – тј. акта који је у моменту објављивања одлуке Уставног суда већ престао да важи (а што се ни из изреке, а ни образложења објављене уставносудске одлуке не види).

ВИИ

Како у досадашњој пракси Уставни суд није утврдио посебне ставове о критеријума и условима за примену одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона, чини нам се да је одлучивање Суда у предмету ИУз- 934/2012, била прилика да се то учини. Ти ставови су, пре свега, неопходни самом Уставном суду, ради уједначеног и конзистентног поступања, јер друштвени миље у коме Суд одлучује о одлагању почетка дејства својих утврђујућих одлука, може значајно утицати на опредељивање Суда.

Наиме, у примени оспорених одредаба члана 58. Закона, пред Уставним судом се у сваком предмету поставља особен задатак „вагања“ и изналажења правог баланса између обезбеђења владавине права, тј. ефикасне заштите принципа уставности и правичности (кроз неодложно уклањање неуставних норми из правног поретка), с једне стране, а с друге, обезбеђивања принципа правне сигурности и очувања ауторитета закона (кроз одлагање касације неуставних правних норми). Изналажење баланса између ова два важна легитимна циља ради доношења одлуке о томе да ли, када и колико дуго „продужавати живот“ неуставној норми, није само ствар уставносудске политике. У овим одлукама се очигледно преламају право и политика, односно уставна контрола и законодавна (нормативна) функција. [26] Суд у суштини овде напушта чисто правни терен и ноленс воленс се приближава „политичкој сфери у којој важе другачија правила игре“, пре свега, критерији целисходности и сврсисходности, што је нарочито осетљиво и деликатно подручје за уставно судство. Отуда Суд лако може кренути у судски активизам, па и у политичке комбинаторике у које Уставни суд никада не би смео да уђе. Суд се од тога једино може сачувати снагом и ауторитетом своје добро установљене и конзистентне праксе у коришћењу овог института, утемељене на јасним и унапред утврђеним критеријумима за његово коришћење.

Чињеница је, да је Уставни суд као највиша (национална) инстанца у домену заштите Устава, захваљујући законском овлашћењу да одложи објављивање утврђујуће одлуке (а тиме и да определи моменат отпочињања њеног касаторног дејства), стекао додатну моћ – моћ да продужава живот противуставном праву. Уз то, ради се о моћи коју Суд по основу оспорених одредаба Закона може увек и без посебних тешкоћа манифестовати (одлука о одлагању се доноси на седници Суда, обичном већином и у форми решења - до сада, по правилу, типског). Ово овлашћење Суда, као чувара Устава, које једино њему пружа могућност да одржава у животу правне норме за које је утврђено да су неуставне (додуше у унапред прописаном року), са своје стране указује на то колико су одлуке донете на основу оспорених одредаба члана 58. став 4. Закона изузетно важне за уставни поредак земље.

Поред страха од правних празнина, код коришћења института одлагања објављивања утврђујућих одлука, пред Судом је и додатна брига: како обезбедити делотворност донете одлуке којом се надлежним субјектима даје могућност (и/или упућује захтев) да у остављеном року отклоне утврђене неуставности. [27] Неспорно је да ауторитет и делотворност и ових одлука Суда зависи превасходно од спремности адресата на које се одлука односи да прихвате и спроведу уставносудску одлуку пре њеног службеног објављивања и наступања касације акта за које је Уставни суд утврдио да је неуставан. Посезање за оваквим одлукама, а у одсуству њиховог извршавања нужно води умањењу ауторитета Устава (и права уопште), и слаби институционалну снагу и углед чувара Устава. Без извршења, одлуке Уставног суда донете на темељу члана 58 ст. 4 и 5. Закона водиле би само продужавању неуставног (незаконитог) стања у одређеном периоду, у којем Суд очигледно не успева да своју јуриспруденцију наметне законодавцу и другим доносиоцима неуставних општих аката. Дакле, у ситуацији пасивности надлежних органа, Суд може само да ублажи степен правне несигурности, а никако и да је елиминише.

ВИИИ

Иако оспорене одредбе члана 58. ст. 4 и 5. Закона не дирају одредбе Устава, оне ипак изазивају одређена питања везана за својство и правно дејство одлуке - решења о одлагању објављивања, као и донете а необјављене мериторне одлуке Уставног суда. Поменућемо само нека од тих питања на која је, по нашем мишљењу, Суд могао да пружи одговор и у образложењу Решења: [28] прво, када је поступак уставносудске контроле пред Уставним судом окончан у случају примене одредбе члана 58. ст. 4. и 5. Закона: моментом доношења утврђујуће одлуке и(или) одлуке о одлагању њеног објављивања; када је утврђујућа одлука отпремљена доносиоцу заједно са решењем о одлагању објављивања; кад се утврђујућа одлука достави службеном гласнику на објављивање или када се утврђујућа одлука службено објави; друго, да ли је решење донето на основу одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона општеобавезно, коначно и извршно, те да ли су потребни икакви (процесни) услови за наступање наведених својстава и ове одлуке Суда, или се она подразумевају самим његовим постојањем (пер се) и/или достављањем решења доносиоцу неуставног акта; треће, да ли је ова одлука - решење Суда обавезно само за Уставни суд (да службено не објави утврђујућу одлуку) или/и за доносиоце правних норми за које је Суд утврдио да су несагласне са Уставом, с обзиром да се решење о одлагању заједно са утврђујућом одлуком Уставног суда доставља доносиоцу неуставног акта, те да у образложењу решења о одлагању увек стоји констатација да се то чини ради пружања могућности надлежним органима за усклађивање неуставног закона са уставом, односно другог аката са уставом (и законом) у остављеном року; четврто, да ли би решење о одлагању требало увек објављивати и у службеном гласилу, с обзиром на његово дејство; пето, може ли решење о одлагању објављивања бити преиспитивано и ако може, до када; шесто, да ли се рок на који се одлаже објављивање одлуке којом је утврђена неуставност може мењати у оквиру Законом опредељеног максимума, односно да ли тај рок може бити накнадно скраћиван или продужаван; седмо, може ли Уставни суд у решењу о одлагању објављивања одредити и начин отклањања неуставности (незаконитости) утврђене у одлуци чије се објављивање одлаже. И на крају, питање је и какво дејство у суштини има решење Уставног суда о одлагању објављивања утврђујуће одлуке Суда на обавезност, коначност и извршност одлуке чије се објављивање одлаже, тј. да ли је та одлука коначна, може ли се преиспитивати, ко је дужан да поштује и извршава овакву одлуку (кад је она по правилу позната само Суду и доносиоцу), [29] може ли се Суд у својим потоњим одлукама позивати на одлуку чије је објављивање одложено, тј. може ли таква одлука бити разлог и основ да се утврди неуставност и других општих акта (те да потоња одлука буде и објављена одмах након усвајања), односно може ли се с позивом на необјављену одлуку приступити уклањању из правног поретка другог општег акта насталог на темељу закона или другог прописа за кога је Суд утврдио да је неуставан али још није наступила његова касација. Дакле, извршење (као и обавезност) одлука Суда чије је објављивање одложено се, на први поглед, чини једноставним - њихово „извршење ће се у крајњем обезбедити објављивањем“, али је оно ипак, далеко сложеније. Наиме, с обзиром да одлука којом је утврђена несагласност закона или другог прописа са уставом донета од стране Уставног суда, али није службено објављена, што значи да овде још није наступила касација (тј. престанак важења акта за кога је утврђено да је неуставан), ипак се и у вези са овим одлукама јавља упитаност: да ли оне заједно са решењем о одлагању њиховог објављивања, ако не де иуре, а оно де фацто, ипак носе одређене елементе обавезности и извршности, односно “позитиван захтев“ усмерен према надлежним државним органима, од којих се тражи одређена активност, а понекад и неактивност (застој у поступању, уздржавање од примене). У том контексту, не треба заборавити да се „тек анализом извршавања и ових одлука уставног суда може говорити о томе да ли је испуњена сврха постојања института одлагања објављивања уставносудских одлука, а тиме и деловања Уставног суда на темељу одредаба члана 58. ст. 4 и 5. Закона.

ИX

Да закључимо, Уставни суд одлучујући у предмету ИУз-934/2012, по нашем мишљењу, није у довољној мери искористио прилику: (1) да протумачи одредабе Устава које представљају уставни оквир за законодавно уређивање правне природе и дејства уставносудских одлука, а посебно оне уставне одредбе које су од непосредног значаја за опредељивање момента отпочињања дејства уставносудских одлука, те да у том уставном оквиру утврди значење оспорених одредаба члана 58. ст. 4 и 5. Закона и њихов домет (посебно имајући у виду досадашњу праксу); (2) да изрази јасне правне ставове о критеријумима, условима и претпоставкама за примену оспорених одредаба Закона на темељу којих би градио конзистентнију уставносудску праксу, те да ближе определи правну природу, својства и правно дејство одлука - решења донетих на основу наведених одредаба Закона и њихово дејство на донету, необјављену одлуку Суда о неуставности права. Дакле, Уставни суд је имао прилику да поступајући у предмету ИУз-934/2012 изгради (утврди) систем начела и ставова о институту одлагања дејства одлука Уставног суда. Тиме би се и питање очувања ефикасности уставносудске контроле, али и правне сигурности у нашој уставној стварности поставило на озбиљнији начин. Суд, то у овом предмету није учинио, па се један од исхода оваквог уставног суђења огледа, с једне стране у изостанку доктрине Суда о дејству уставносудских одлука про футуро, а с друге, у непостојању изричитих и јасних ставова Суда о домету одредбе члана 168. став 3. Устава и њеном утицају на садржину оспорених одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона, тј. на ограничену делотворност Законом успостављеног механизма прилагођавања почетка правног дејства уставносудских одлука конкретним околностима.

др Боса Ненадић, судија

[1]У уставноправној теорији и пракси задуго је доминирало становиште да општеобавезно дејство има само објављена одлука уставног суда и то њен диспозитив. Упор. Јован Ђорђевић, Уставно право, Београд 1978, 785, Р. Марковић, Уставно право, Београд 2012, 568. и Д. Стојановић, Уставно право, Ниш, 2013, 467. Међутим, у савременом уставном праву преовлађује становиште да је обавезан не само диспозитив одлуке уставног суда, већ и правни ставови (правна становишта) уставног суда изнети у образложењу његових одлука. У том правцу се изричито изјаснио и Уставни суд Србије у својим одлукама (вид. нпр. Одлуку Суда Уж-224/2013) . Ј.Ц. Бегуин, Лецонтроле де ла цонститутионналите дес лоис ен РФА, Парис, 1982, 190, Д. Роуссеау, Дроит ду цонтентиеуx цонститутионнел,Парис, 2001, 162, К.Сцхлаицх, Процедурес ет тецхниqуес де протецтион дес дроитс фондаментауx – Трибунал цонститутионнелфедерал аллеманд,
Ревуе интернатионале де дроит цомпаре, 2, 1981, 381, В. Чок, Врсте и дејство одлука уставних судова,Београд, 1972, 41; Б. Ненадић, О неким аспектима односа уставних и редовних судова, Улога и значај уставног суда у очувању владавине права, Београд, 2013, 77, Т. Маринковић, Интерпретативне одлуке уставних судова,Уставни суд Србије - у сусрет новом Уставу, Београд, 2004, 261.

[2]Предмет ИУз-934/2012 је један од шест до сада формираних предмета за оцену уставности појединих одредаба важећег Закона о Уставном суду (ИУз-252/2009, ИУз-526/2010, ИУз-186/2011, ИУз-6/2012, ИУз-97/2012).

[3]У поступку априорне (претходне, превентивне) контроле, питање отпочињања дејства уставносудске одлуке у принципу није тако спорно, јер утврђујућа одлука уставног суда донета у овом поступку спречава ступање оспореног акта, односно правне норме на снагу. Одступање од овог општеприхваћеног становишта представља члан 169. став 3. Устава РС. Опширније Б. Ненадић, Претходна контрола уставности закона, Бања Лука, Правна ријеч, 14 /2008, 65-85.

[4]Изјашњавајући се о Нацрту закона о изменама и допунама Закона о УС (2011), а тиме и о решењима садржаним у одредбама ст. 4. и 5. члана 58. Закона. Комисија је, поред осталог, констатовала:

„42. ........ У демократској држави владавине права, одлуке УС треба да буду објављене у најкраћем могућем року, у циљу информисања грађана о њиховим правима, онако како је утврдио Суд.

43. Члан 168.3 Устава предвиђа да закони и други општи акти који нису у сагласности са Уставом или законом престају да важе даном објављивања одлуке УС у службеном гласилу. Ово ригидно правило не дозвољава Суду да одложи ступање на снагу поништавања закона или општег акта. То може да доведе до правне празнине и правне несигурности. Други уставни судови имају могућност да одреде одлагање током којег закон или општи акт остају на снази и током којег законодавац може да донесе нови закон или акт у складу са уставом.

44. ........... да су аутори измена Закона покушали да превазиђу овај проблем дозвољавањем УС да одложи објављивање своје одлуке у службеном гласнику до шест месеци "посебним решењем" Суда. Међутим, ово не би значило да би одлука остала тајна. Суд ће своју одлуку одмах објавити на свом веб-сајту.

45. Решење предвиђено у члану 25 Амандмана (мисли се на одредбе члана 58. ст. 4. и 5. – Б.Н.) је свакако неуобичајено, али може бити прихватљиво као прелазна мера, с обзиром на ограничења која намеће Устав. Међутим, Комисија препоручује измену члана 168.3. Устава, како би се УС омогућило да одложи датум ступања на снагу његових одлука." Вид. Мишљење Венецијанске комисије, број 647/2011, усвојено на 89. пленарној седници 16-17. децембра 2011. године.

[5]Питање је постоји ли могућност да се одложи објављивање одлуке о оцени уставности међународног уговора (која се такође доноси у поступку нормативне контроле).

[6]Вид. заједничко издвојено мишљење на Решење ИУо-870/2012 од 30. јануара 2014 („Сл. гласник РС, број 28/2014). Издвојена мишљења учињена су и у односу на решења о одлагању објављивања одлука у предметима ИУо-222/2013 и ИУо-225/2013.

[7]Пре свега, мислимо на одредбе члана 168. ст. 3. и 4. (које се односе на дејство објављивања одлука Уставног суда и на тзв. привремене мере Суда), члана 169. став 3. (које се односе на „ступање на снагу“ одлука Уставног суда донетих у поступку претходне контроле) и члана 171. Устава (према коме је „свако дужан да поштује и извршава одлуке Уставног суда“, те да Суд „својом одлуком уређује начин њеног извршења, кад је то потребно“).

[8]Уз то, чини нам се да сврха ових одредаба у образложењу Решења није увек одређивана у складу са Уставом. Вид. поред осталог, оцену Суда о томе да сврха оспорених решења није у томе да би доносилац и даље„несметано“ примењивао одредбе општег аката за које је Уставни суд утврдио да нису сагласне Уставу или закону... већ да штити уставност и законитост и остваривање људских и мањинских права ...„ . Упитна је и оцена да „..примена ових законских процесних института не онемогућава, нити доводи у питање остваривање права и правних интереса оштећених правних субјеката, као ни начин остваривања њихових права прописан одредбама чл. 60. и 61. Закона о Уставном суду“. Вид. став 8. Образложења.

[9]Суд је тако одступио од одредаба члана 58. ст. 4. и 5. Закона у Одлуци ИУо-360/2009 од 5 децембра 2013. У диспозитиву ове одлуке је у тачки 1 утврђена несагласност са Уставом великог броја одредаба Статута АП Војводине; у тачки 2 одбијен је предлог за утврђивање неуставности појединих одредаба Статута, док је у тачки 3 Одлуке (значи без доношења „посебног решења“) одложено њено објављивање у „Сл. гласнику РС“ за шест месеци. У образложењу Одлуке стоје и разлози за одлагање њеног објављивања. Наравно, стоји и питање зашто се законодавац определио за „посебно решење“, а не да одлука о одлагању објављивања буде саставни део одлуке чије се објављивање одлаже.

[10]Присталице дејства одлуке еx нунц истичу разлоге правне сигурности и очувања ауторитета закона, док се дејство одлуке еx тунц брани начелом правичности и потребом за строгом уставношћу (законитошћу). Вид. В. Чок,Врсте и дејство одлука уставних судова, Београд 1972, 63-64; Р. Марковић, 570-571.

[11]У групу земаља у којима је изричито прихваћено начело еx нунц, тј. у којима дејство одлука уставног суда отпочиње након њиховог службеног објављивања спадају: Италија (члан 136. Устава), Шпанија (члан 164. Устава), Црна Гора (члан 152. став 1. Устава), Македонија (члан 79. Судског пословника) и др.

[12]Вид. X.Магнон, „Ла модулатион дес еффетс данс ле темпс дес дéцисионс ду југе цонститутионнел“, Аннуаире Интернатионал де Јустице Цонститутионнелле, XXВИИ, 2012, 561, наведено према Т. Маринковић, Дејство одлука Уставног суда, Улога и значај Уставног суда у обазбеђивању владавине права, 290-310.

[13]И Ш. Ајзенман указујући на решење члана 140. став 5. Савезног Уставног закона Аустрије према коме „Одлука о укидању закона који је проглашен неуставним ступа на снагу по истеку дана објављивања, ако Суд не одреди други рок за укидање“ тј. према којем УС у суштини може да одреди рок, до којег касирана норма наставља да производи дејство, објашњава ово „одложено укидање“ чињеницом да је законодавство сложен поступак, који захтева време током којег могу настати штетне друштвене последице због празнине коју касација ствара у правном поретку. Вид. Цх. Еисенманн, Ла јустице цонститутионнелле ет ла Хауте цоур цонститутионнелле д’Аутрицхе, Парис 1986, 227-228.

[14]Поред поменутих земаља на решење по коме уставни судови имају могућност да одложе дејство своје одлуке наилазимо и у уставној пракси Белгије, Мађарске, Азербејџана, Летоније, Литваније, Пољске, Јужне Африке и Швајцарске. Вид. Етуде сур л'аццèс индивидуел à ла јустице цонститутионнелле - Адоптéе пар ла Цоммиссион де Венисе лорс де са 85е сессион плéниèре (Венисе, 17-18 дéцембре 2010), 198. и Лес дéцисионс дес цоурс цонститутионнелле ет дес инстанцес éqуивалентес ет леур еxéцутион, Раппорт адоптé пар ла Цоммиссион еуропéенне поур ла дéмоцратие пар ле дроит,лорс де са 46 е сессион плéниèре, Венисе, 9-10 марс 2001, 13.

[15]Објављивањем одлуке уставног суда се изражава „њен карактер ацтус-а цонтрариус-а“ (Р. Марковић): укинути закон или други пропис су уведени у позитивноправни поредак њиховим објављивањем у службеном гласилу; укидајућа одлука уставног суда их из њега уклања, као што би их „укинуо“ - ставио ван снаге орган који их је донео.

[16]Вид. нпр. Одлуку ИУз-361/2012 и Одлуку ИУо-38/2013 објављене у „Сл. гласнику РС“, број 126/2014.

[17]Вид. нпр. члан 88. Пословника о раду УС од 2008. („Сл. гласник РС“, број 24/08). У пракси је овај рок у принципу поштован, али је било и одређених одступања, па су поједине одлуке Суда достављане службеном гласилу са значајним закашњењем (нпр. одлуке чија су образложења захтевала значајну редакцију након расправе на седници Суда, али и одлуке са значајном политичком тежином), због страха од настанка правних празнина, али и из других разлога. Међутим, 2013. године, ово решење је промењено, и у члану 93. Пословника о раду УС („Сл. гласник РС“, број 103/2013 ) је утврђено да Суд то чини „по правилу у року од 30 дана“.

[18]Законодавац из 1990. године, такође није познавао могућност одлагања објављивања одлука УС.

[19]Вид. примера ради случај укинуте Уредбе којом су била уређене питања девизне штедње грађана положене код Југо банке АД Косовска Митровица у предмету ИУо-107/2009.

[20] О томе најбоље сведочи податак да је Суд у наведеном периоду донео 169. тзв. касаторних одлука.

[21]Време на које уставни судови могу одлагати почетак дејства својих одлука је различито опредељено у упоредној пракси. Нпр. у Француској, Азербејџану, БиХ и Хрватској тај рок није прописан, већ о његовој дужини одучује сам уставни суд, док је нпр. у Аустрији, Словенији, Словачкој и Румунији тај рок прописан и износи: 45. дана; шест месеци; годину дана; 18 месеци од дана доношења одлуке.

[22]Ако се изузме рок одлагања објављивања Одлуке ИУо-855/2010, који је био нешто краћи од шест месеци, Суд је само у још једном случају иницијално одредио рок од четири месеца, али је на захтев доносиоца тај рок продужио на шест месеци. Вид. Одлуку у предмету ИУз-252/2002 од 26. децембра 2013, којом је утврдио да одредбе чл. 13. до 15. Закона о Безбедоносно информативној агеницији („Сл. гласник РС“, број 42/02) нису у сагласности са Уставом, и Решење о одлагању њеног објављивања за четири месеца. Када је Народна скупштина 29. јануара 2014. обавестила УС да у року који је Суд оставио „нови законски текст и поред свих напора неће моћи бити изгласан у Скупштини, посебно из разлога што је у међувремену Скупштина распуштена и расписани избори за народне посланике.....УС је на седници од 27. фебруара 2014. донео Решење којим је заменио Решење од 26. децембра 2013. и одложио објављивање и ове одлуке за шест месеци. С обзиром на природу (карактер) и дејство ових решења намеће нам се и питање да ли је УС требао у раније донетом решењу само да замени реч „четири“ речју „шест“, или да након више од два месеца донесе ново решење којим замењује првобитно решење у целини.

[23]Вид. став 8. образложења Решења, у коме стоји да је Суд у сваком поједином уставносудском спору ценио „комплексност и значај друштвених односа који захтевају поновно уређивање, положај доносиоца општег акта у правном систему РС и сложеност поступка доношења општег аката – нпр. доношење општих аката од стране законодавне власти по природи ствари, због вишефазног поступка, захтева дужи временски период у односу на доношење општих аката од стране извршне власти...“.

[24]Тако се у образложењу ових решења најпре, парафразирају одредбе Устава (чл. 168. ст. 3) и Закона (чл. 58), а потом, по правилу, следи формулација која гласи: „..имајући у виду правне последице престанка важења оспорене одредбе Закона ... које наступају након објављивања одлуке Уставног суда ..., Суд је оценио да има основа да се, истовремено са доношењем ове одлуке њено објављивање у 'Службеном гласнику РС', одложи за шест месеци, како би се надлежном доносиоцу оспореног општег акта пружила могућност да у том року питања која су тим актом била уређена, уреди на начин који је сагласан Уставу (и потврђеном међународном уговору)“. Вид. нпр. Решење ИУо-1177/2010 од 23. фебруара 2012. године, ИУл-54/2009 од 29. марта 2012, ИУ-53/2006. од 19. јуна 2012, ИУз-295/2009 од 6. децембра 2012, ИУо-855/2010 од 13. јануара 2013, ИУз-147/2012 од 21. фебруара 2013, ИУз-27/2009 од 21. марта 2013, ИУо-330/2012 од 25. априла 2013, ИУп-107/2009 од 23. маја 2013.

[25]Примера ради, тако је УС на седници 14. новембра 2013 године у предмету ИУз-95/2013, донео Решење којим је за шест месеци тј. до 14. маја 2014. одложено објављивање Одлуке којом је утврдио да одредба чл. 20ж став 1. Закона о приватизацији („Сл.гласник РС“, бр. 38/01,.... и 119/12.) није у сагласности са Уставом. Народна скупштина је 12. маја 2014. изменила члан 20ж Закона у целини. Закон је објављен истог дана у „Сл. гласнику РС“, број 51/2014, а ступио је на снагу 13. маја 2014. Даном ступања на снагу овог закона престала је да важи и одредба члана 20ж став 1. Но, Суд је 15 маја, 2014. тј. по истеку шест месеци од дана доношења Одлуке у предмету ИУз-95/2013, објавио ову своју одлуку ИУз-95/2013 („Сл. гласник РС“, број 52/14) којом је утврђено „да одредба члана 20ж став 1 Закона о приватизацији ... није у сагласности с Уставом“. Такође, у образложењу Одлуке (у последњем ставу) стоји текст који гласи: „на основу члана 168. став 3. Устава, одредба члана 20ж став 1 Закона о приватизацији наведеног у изреци престаје да важи даном објављивања ове одлуке Уставног суда у „Сл. гласнику РС“.

[26]У могућности одлагања ступања на снагу одлука уставних судова, једни виде чување образа законодавцу и другим носиоцима нормативне функције (јер им се даје могућност да отклоне утврђену неуставност); други виде, важан подстицај за активнију улогу, пре свега законодавца, у спровођењу устава; док нису малобројни ни они који у томе виде додатну могућност јачања утицаја уставних судова на вршење законодавне (нормативне) функције, која је по својој суштини политичка.

[27]На питање шта чинити ако ови адресати нису у стању или нису вољни да изврше „налог“ Суда дат у образложењу утврђујуће одлуке и решења о њеном одлагању, П. Пассаглиа указује да је Савезни уставни суд Немачке из члана 20. става 3 Основног закона („Законодавна власт је везана уставним поретком, а извршна и судска власт су везане законом и правом“) „извео истинску обавезу по законодавца“ да у одређеном периоду спроведе реформу (Нацхбессерунгспфлицхт), уколико из његове одлуке којом се констатује неуставност произлази потреба за тиме.

[28]Када је реч и о овим одлукама, подсетимо се да Устав прописује да су „одлуке Уставног суда општеобавезне, коначне и извршне (члан 166. став 2.) те да је „свако дужан да поштује и извршава одлуку Уставног суда“ (члан 171. став 1.), те да у Закону стоји норма према којој су „државни и други органи, организације којима су поверена јавна овлашћења, политичке странке, синдикалне организације, удружења грађана или верске заједнице дужни да, у оквиру својих права и дужности, извршавају одлуке и решења Уставног суда“ (члан 104. став 1.).

[29]Утврђујућу одлуку Суда и решење о одлагању њеног објављивања требало би објавити ин теxто на wеб сајту Суда - а не само информацију о томе да су ови акти донети, како то Суд сада чини. Вид. у том правцу и поменуто мишљење Венецијанске комисије, тач. 44.