Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 12. jula 2012. godine, doneo je

REŠENjE

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 2. i člana 11. stav 2. Zakona o sahranjivanju i grobljima ("Službeni glasnik SRS", br. 20/77 i 24/85, „Službeni glasnik RS“, br. 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 90 dana od dana prijema Rešenja.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 11. stav 2. Zakona navedenog u izreci. Osporena odredba Zakona, kojom je propisano da se sahrana spaljenih posmrtnih ostataka umrlog vrši ostavljanjem pepela na određena mesta, nije po mišljenju inicijatora u saglasnosti sa Ustavom „koji garantuje građanima neprikosnoveno raspolaganje privatnom svojinom na način koji ne umanjuje tuđe vlasništvo, niti ugrožava životnu sredinu“. Inicijator dalje ističe da uprave grobalja ne dozvoljavaju porodicama pokojnika da preuzmu urne sa pepelom; da određuju obavezujuće mesto za polaganje urni ne vodeći računa o volji članova porodice i volji koju je pokojnik iskazao za života i tako ograničavaju pravo članova porodice da raspolažu urnom i pepelom koji su njihovo vlasništvo. U inicijativi se navodi i da je „civilizacijska tekovina razvijenih zemalja prosipanje pepela po iskazanoj volji pokojnika za života, koja se poštuje od kada postoji kremacija“. Iz navedenih razloga, inicijator je predložio da Sud stavi van snage osporenu odredbu Zakona i tako omogući ožalošćenim porodicama preuzimanje urni, radi raspolaganja u skladu sa njihovom voljom ili voljom zaveštaoca.

U mišljenju Narodne Skuštine koje je Ustavnom sudu dostavljeno 3. marta 2010. godine, navodi se da je saglasno Ustavu Republike Srbije i Zakonu o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, br. 16/97 i 42/98), uređenje i održavanje grobalja i sahranjivanje komunalna delatnost od opšteg interesa koja obuhvata opremanje prostora za sahranjivanje, izgradnju i održavanje objekata za pogrebne usluge i kremiranje umrlih, njihov prevoz i prenos i pružanje drugih pogrebnih usluga. Kako se osporenom odredbom Zakona, s obzirom na predmet njenog regulisanja, ne ograničava pravo raspolaganja imovinom i kako je kremiranje umrlih komunalna delatnost od opšteg interesa koju bliže svojim aktom uređuje i obezbeđuje jedinica lokalne samouprave, osporena odredba Zakona je, po mišljenju njegovog donosioca, u saglasnosti sa Ustavom.

II

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je konstatovao sledeće:

Zakon o sahranjivanju i grobljima donela je Skupština Socijalističke Republike Srbije 20. maja 1977. godine, objavljen je u „Službenom glasniku SRS“, broj 20/77, a stupio je na snagu 29. maja 1977. godine. Osporeni Zakon je donet na osnovu Ustava Socijalističke Republike Srbije od 1974. godine, koji je prestao da važi 28. septembra 1990. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Zakon nije usaglašavan ni sa Ustavom Republike Srbije od 1990. godine budući da se sve izmene i dopune Zakona, objavljene nakon 1977. godine, odnose na visinu novčanih kazni za prekršaje propisane ovim zakonom. Ustav od 1990. godine je prestao da važi 8. novembra 2006. godine, stupanjem na snagu novog Ustava Republike Srbije. Imajući u vidu da je, saglasno odredbi člana 15. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06), protekao rok za usaglašavanje Zakona sa Ustavom, ustavnost osporene odredbe Zakona ceni se u odnosu na Ustav koji je na snazi.

Zakonom o sahranjivanju i grobljima su, kako to stoji u članu 1. Zakona, uređena osnovna načela u vezi sa sahranjivanjem umrlih, dok se sahranjivanje umrlih, određivanje i stavljanje van upotrebe groblja, održavanje i uređenje groblja i krematorijuma vrši na način utvrđen propisom skupštine opštine, donetim u skladu sa načelima ovog zakona i drugim propisima koji se odnose na sahranjivanje i groblja. Osporeni član 11. Zakona sistematizovan je u okviru poglavlja II Zakona, pod nazivom „Sahranjivanje“. Odredbom stava 1. tog člana Zakona propisano je da odobrenje za pokopavanje u određeno groblje i grobno mesto daje nadležni organ opštine, odnosno organizacija udruženog rada koja vrši poslove pogrebne delatnosti, uređivanje i održavanje groblja, ili mesna zajednica kojoj je povereno vršenje poslova uređivanja i održavanja groblja, dok je osporenim stavom 2. predviđeno da se sahrana spaljenih posmrtnih ostataka umrlog vrši ostavljanjem pepela na određena mesta.

Nadalje, Zakonom je propisano da se sahranjivanje umrlih može vršiti samo na groblju, a da se van groblja može izvršiti pokopavanje samo u slučajevima predviđenim posebnim zakonom ili na zakonu zasnovanom odlukom skupštine opštine (član 2.); da se sahranjivanje vrši u skladu sa odgovarajućim sanitarnim propisima, a na način koji odgovara pijetetu prema umrlom, dostojanstvu mesta na kojem on počiva i uz poštovanje osećanja srodnika umrlog i drugih osoba koje su bile bliske sa umrlim i da se pod sahranjivanjem, u smislu ovog zakona, smatra pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog, odnosno spaljivanje posmrtnih ostataka i ostavljanje pepela na određena mesta i druge radnje koje se u tom cilju preduzimaju (član 3.); da se grobljem, u smislu ovog zakona, smatra zemljište koje je odgovarajućim urbanističkim planom ili odlukom skupštine opštine određeno za sahranjivanje umrlih (član 4. stav 1.) i da se groblja moraju koristiti u skladu sa opštim uslovima kojima se obezbeđuju njihova namena, korišćenje i drugi uslovi utvrđeni zakonom, odnosno odlukom skupštine opštine u skladu sa zakonom (član 5. stav 1.); da se spaljivanje posmrtnih ostataka može vršiti ako je takvu želju za života izjavilo umrlo lice ili po nalogu lica koje je dužno da sahrani umrlog, a da se spaljivanje posmrtnih ostataka ne može vršiti ako je umrli za života izrazio želju da se njegovi posmrtni ostaci ne spaljuju (član 13. st. 1. i 2.).

Iz sadržine osporenog Zakona i ovlašćenja za donošenje propisa za njegovo izvršavanje i primenu, proizilazi da su tim zakonom propisana samo "osnovna načela", odnosno osnovna rešenja o sahranjivanju umrlih, dok se sva druga pitanja uređuju propisom skupština jedinica lokalne samouprave. Tako su način i mesto sahranjivanja umrlih i drugi uslovi vezani za obavljanje pogrebnih usluga na teritoriji grada Beograda regulisani Odlukom o uređivanju i održavanju groblja i sahranjivanju („Službeni list grada Beograda“, br. 27/02, 30/03, 11/05 i 18/11), koju je Skupština grada Beograda donela 13. decembra 2002. godine. Odlukom je, pored ostalog, propisano: da se pod sahranjivanjem u smislu ove odluke podrazumeva ukop posmrtnih ostataka umrlog, odnosno kremiranje posmrtnih ostataka i ostavljanje ili rasipanje pepela na određeno mesto i druge radnje koje se u tom cilju preduzimaju (član 15.); da se kod prve sahrane grob i mesto za smeštaj urne daju na korišćenje na vreme od 10 godina, a grobnica na vreme od 50 godina (član 20. stav 2.). Odredbama poglavlja V) Odluke bliže je uređeno kremiranje posmrtnih ostataka umrlih, a potom je članom 33. propisano: da se pepeo kremiranih posmrtnih ostataka stavlja odmah po njihovom kremiranju u urnu koja mora biti hermetički zatvorena i sačinjena od trajnog materijala (stav 1.); da se prilikom podnošenja zahteva za kremiranje posmrtnih ostataka, lice koje se stara o sahrani izjašnjava da li će se urna sa pepelom kremiranih posmrtnih ostataka pokopati u grob, odnosno grobnicu ili položiti na posebno uređeno mesto (kolumbarijum, odnosno rozarijum) (stav 2.) i da se sahranjivanje pepela kremiranih posmrtnih ostataka može izvršiti i rasipanjem pepela na posebno određeno mesto na groblju (Vrt sećanja) (stav 4.). Odlukom je takođe predviđeno: da preduzeće, odnosno preduzetnik prilikom određivanja dana kremacije, po pravilu, istovremeno određuje dan i vreme ukopa, odnosno polaganja urne, što pismeno saopštava licu koje se stara o sahranjivanju, uz upozorenje da će se ukop, odnosno polaganje urne izvršiti i bez njegovog prisustva (član 34.); da ako se lice koje se stara o sahranjivanju ne pojavi da pokopa ili položi urnu, preduzeće, odnosno preduzetnik, dužno je da urnu čuva najduže šest meseci, a po isteku ovog roka preduzeće, odnosno preduzetnik će rasuti pepeo na posebno određeno mesto na groblju (Vrt sećanja) i ime lica čiji je pepeo na ovaj način sahranjen urezaće na posebnoj ploči koja se nalazi na ovom delu groblja (član 35.); da se pepeo kremiranih posmrtnih ostataka ne sme ni privremeno ustupiti članovima porodice, odnosno srodnicima ili drugim licima, osim kada pruže dokaze da imaju obezbeđeno grobno mesto u drugom mestu (član 36.).

I Grad Novi Sad je u svojoj Odluci o uređivanju i održavanju grobalja i sahranjivanju („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 16/04, 22/06, 47/06, 11/10 i 21/11), takođe uredio pojedina pitanja kremiranja. Naime, navedenom Odlukom se, kao i Odlukom Grada Beograda, na sličan način uređuju uslovi pod kojima se može vršiti kremiranje posmrtnih ostataka umrlih i način njihovog sahranjivanja. Odlukom takođe nije dozvoljeno pepeo kremiranih posmrtnih ostataka, ni privremeno, ustupiti članovima porodice, odnosno srodnicima ili drugim licima, osim kada pruže dokaz u pisanoj formi da je obezbeđeno grobno mesto za pohranjivanje urne na groblju van teritorije Grada Novog Sada (član 42.).

U sagledavanju spornih pitanja koja se pokreću u ovom predmetu neophodno je imati u vidu i odredbe Zakona o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/2011), koji je Narodna skupština usvojila 22. novembra 2011. godine i čijim je stupanjem na snagu prestao da važi Zakon o komunalnim delatnostima iz 1989. godine. U odredbama člana 2. stav 3. tačka 6. ovog zakona "delatnost upravljanja grobljima i pogrebne usluge" su utvrđene kao komunalne delatnosti u smislu tog zakona, a koje predstavljaju delatnosti "pružanja komunalnih usluga od značaja za ostvarivanje životnih potreba fizičkih i pravnih lica kod kojih je jedinica lokalne samouprave dužna da stvori uslove za obezbeđenje odgovarajućeg kvaliteta, obima dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vršenjem. Nadalje, u članu 3. Zakona utvrđeno je da ova komunalna delatnost obuhvata: upravljanje grobljima, održavanje groblja i objekata koji se nalaze u sklopu groblja (mrtvačnica, kapela i krematorijuma), sahranjivanje ili kremiranje, održavanje pasivnih grobalja, spomen obeležja, kao i prevoz posmrtnih ostataka umrlog od mesta smrti do mrtvačnice na groblju ili do krematorijuma (člana 3. stav 1. tačka 6.). Važno je istaći da ovu komunalnu delatnost po Zakonu isključivo mogu obavljati javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili jedinica lokalne samouprave.

III

Odnos prema mrtvima u svakom društvu je jedno od temeljnih civilizacijskih pitanja. Otuda, pri normativnom uređenju ovih pitanja postoji jak javno pravni interes koji od države tj. zakonodavca zahteva zaštitu utvrđenog civilizacijskog nivoa u vezi sa postupanjem sa umrlim. To znači da je država dužna da obezbedi takvo postupanje koje proizilazi iz preovlađujućeg civilizacijskog odnosa prema mrtvima na njenom području. U tim granicama se mora kretati i zakonodavac pri uređivanju pitanja povezanih sa sahranjivanjem umrlih ili sa postupanjem sa njegovim posmrtnim ostacima, kao što je i pepeo pokojnika. Za ove svrhe zakonodavac mora da pođe od opšte slobode postupanja, s tim da s jedne strane obezbedi odgovarajući odnos prema umrlima a s druge strane, da u vezi tih pitanja zaštiti i podstiče socijalnu koegzistenciju u granicama opšteprihvaćenih vrednosti savremenih društava u ovoj oblasti. Drugim rečima, iz odredaba Zakona o sahranjivanju i grobljima, Zakona o obavljanju komunalnih delatnosti i navedenih gradskih propisa nesporno sledi da je jedan od glavnih ciljeva ovih propisa da se sahranjivanje i pogrebna delatnost, a u tom okviru i postupanje sa posmrtnim ostacima umrlog, obavlja tako da se obezbedi poštovanje umrlih i njihovo dostojanstvo uz uvažavanje i zaštitu javnog interesa u ovoj oblasti.

Zakoni u ovoj oblasti su namenjeni očuvanju ljudskog dostojanstva, privatnosti i slobode postupanja, ali i čuvanju javnog interesa. Otuda je zakonodavac uzeo u obzir faktore kao što su: obezbeđivanje mirnog mesta za počivanje posmrtnih ostataka, odgovarajuće postupanje sa telima i pepelom posle kremacije, ali i zaštitu javnog zdravlja i javnog reda, urbanističko planiranje i planiranje puteva i sl.

Uvid u uporedno zakonodavstvo pokazuje da su sve evropske zemlje članice Evropske konvencije utvrdile određena zakonska pravila u ovoj materiji i predvidele da se delatnost sahranjivanja obavlja na lokalno uobičajen način, dostojanstveno i uz poštovanje umrlih. Iz ovih rešenja sledi da izbor mesta i načina sahranjivanja generalno nije ostavljeno samo diskrecionom pravu pojedinca, te svaki propis o sahranjivanju ne znači i nedozvoljeno mešanje države u ljudska prava, uključujući i pravo na poštovanje privatnog života, na šta je ukazala i Evropska komisija za ljudska prava u svom stavu izraženom u predmetu broj 8741/79.

Kada je zakonodavac osporenom odredbom člana 11. Zakona o sahranjivanju i grobljima uredio način sahranjivanja, odnosno način postupanja sa posmrtnim ostacima, on je omogućio svakom pojedincu da može slobodno da opredeli način i mesto sahranjivanja svojih posmrtnih ostataka u okviru dva zakonom predviđena načina postupanja, s tim što je u opštem interesu ograničio slobodu postupanja pojedinca pri odlučivanju o tome kako će se postupati sa njegovim posmrtnim ostacima.Otuda se pred Ustavnim sudom i postavlja pitanje u skladu sa principima i načelima utvrđenim u članu 20. Ustava.

IV

Ustavni sud smatra da su za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 11. Zakona od značaja odredbe Ustava Republike Srbije kojima se utvrđuje: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, a da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.). Nadalje, odredbama člana 20. Ustava utvrđeno je: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (stav 1.); da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (stav 2.) i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (stav 3.). Odredbama člana 21. Ustava utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (stav 1.); da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (stav 2.) i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti,društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (stav 3.). Ustavom je takođe utvrđeno: da je ljudsko dostojanstvo neprikosnoveno i da su svi dužni da ga poštuju i štite, kao i da svako ima pravo na slobodan razvoj ličnosti, ako time ne krši prava drugih zajemčena Ustavom (član 23.); da je ljudski život neprikosnoven (član 24. stav 1.) i da je fizički i psihički integritet nepovrediv (član 25. stav 1.). Saglasno odredbama člana 43. Ustava: jemči se sloboda misli, savesti, uverenja i veroispovesti, pravo da se ostane pri svom uverenju ili veroispovesti ili da se oni promene prema sopstvenom izboru (stav 1.); niko nije dužan da se izjašnjava o svojim verskim i drugim uverenjima (stav 2.); svako je slobodan da ispoljava svoju veru ili ubeđenje veroispovedanja, obavljanjem verskih obreda, pohađanjem verske službe ili nastave, pojedinačno ili u zajednici s drugima, kao i da privatno ili javno iznese svoja verska uverenja (stav 3.); sloboda ispoljavanja vere ili uverenja može se ograničiti zakonom, samo ako je to neophodno u demokratskom društvu, radi zaštite života i zdravlja ljudi, morala demokratskog društva, sloboda i prava građana zajemčenih Ustavom, javne bezbednosti i javnog reda ili radi sprečavanja izazivanja ili podsticanja verske, nacionalne ili rasne mržnje (stav 4.). Takođe, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana uređuje i obezbeđuje Republika Srbija (član 97. tačka 2.).

I odredbama člana 8. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službenom listu SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05), utvrđeno je pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života i propisano je da svako ima prvo na poštovanje svog privatnog i porodičnog života, doma i prepiske (stav 1.) i da se javne vlasti neće mešati u vršenje ovog prava sem, ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti, javne bezbednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih (stav 2.). Saglasno odredbama člana 9. Konvencije kojima je uređena sloboda misli, savesti i veroispovesti, svako ima pravo na slobodu misli, savesti i veroispovesti i ovo pravo uključuje slobodu promene vere ili uverenja i slobodu čoveka da, bilo sam ili zajedno s drugima, javno ili privatno, ispoljava veru ili uverenje molitvom, propovedi, običajima i obredom (stav 1.), a sloboda ispovedanja vere ili ubeđenja može biti podvrgnuta samo onim ograničenjima koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu javne bezbednosti, radi zaštite javnog reda, zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih (stav 2.). Takođe, Protokolom broj 12. uz Konvenciju utvrđena je opšta zabrana diskriminacije, a države potpisnice saglasile su se da će se "svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije, po bilo kom osnovu, kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu", te da "javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po pomenutim osnovama" (član 1.).

V

Ustav Republike Srbije ne poznaje kao posebnu kategoriju ljudskih prava (sloboda) - opštu slobodu postupanja pojedinca, ali ona nesporno sledi iz opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora, a pre svega iz odredaba čl. 19. i 23. Ustava. To su odredbe po kojima jemstva ljudskih prava i slobode služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarivanju pune slobode svakog pojedinca (član 19.), odnosno kojima se jemči neprikosnovenost ljudskog dostojanstva i istovremeno utvrđuje dužnost svih (a to znači i države) da dostojanstvo poštuju i štite, te garantuje pravo svakog lica na slobodan razvoj ličnosti, pod uslovom da se time ne krše Ustavom garantovana prava drugih (član 23.). Ustavni sud konstatuje da se Ustavom zajamčena sloboda razvoja ličnosti i jemstvo ličnog dostojanstva pojedinca, pre svega, odnose na uspostavljanje i slobodan razvoj njegovog fizičkog, mentalnog, emotivnog i društvenog života i identiteta, ali i da upravo iz priznanja i zaštite ovih vrednosti izvire sloboda postupanja pojedinca. Zajedno sa ovom slobodom pojedincu je data mogućnost da slobodno razvija i oblikuje svoju ličnost, odnosno svoj život u skladu sa vlastitim odlukama. Drugim rečima, sa jemstvima ličnih prava u Ustavu obezbeđene su pretpostavke koje daju mogućnost pojedincu da se slobodno razvija i oblikuje svoj život u skladu sa vlastitim odlukama

Pravo ličnog dostojanstva pojedinca obezbeđuje priznanje njegove ljudske vrednosti, iz čega sledi i njegova sposobnost samostalnog odlučivanja uopšte, pa i u ovoj sferi. Naime, u okviru opšte slobode postupanja, po oceni Ustavnog suda, spada i pravo pojedinca da odlučuje o tome šta će se posle njegove smrti dešavati sa njegovim telom, tj. njegovim organima, odnosno sa njegovim posmrtnim ostacima, u konkretnom slučaju, i sa njegovim pepelom nakon kremiranja. Ali opšta sloboda postupanja ne znači neomeđenu i apstraktnu "prirodnu" slobodu. Ova sloboda se može ostvarivati u ustavnim okvirima. U sadržinskom smislu pravo opšte slobode postupanja znači pravno uslovljenu slobodu koja je ograničena, ali u tim granicama takođe i zaštićena. Kao članovi društvene zajednice pojedinci moraju trpeti ograničenja opšte slobode postupanja koje diktiraju interesi drugih u zajednici kao celini. Ta ograničenja ne znače zadiranje u suštinu (bit) opšte slobode postupanja, već utiču na obim njene ustavnopravno zaštićene sadržine.

Naravno, opšta sloboda postupanja pojedinca u ovoj oblasti, kao ni bilo koja druga Ustavom zajamčena sloboda ili pravo, ne predstavlja apsolutnu i neograničenu slobodu, već se i ona na teritoriji Republike Srbije može ostvarivati sa ciljem i u okvirima utvrđenim odredbama čl. 18. do 23. Ustava, tj. ako se time ne krše prava drugih zajemčena Ustavom. Dakle, u sadržinskom smislu, pravo opšte slobode postupanja znači pravno uslovljenu slobodu, koja je ograničena, ali u tim granicama - takođe Ustavom zaštićena. Sa ustavnim pravom na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti blisko je povezano i pravo pojedinca na slobodu misli, savesti, uverenja i veroispovesti, odnosno prava na privatni život. Imajući u vidu da se sloboda postupanja pojedinca ne iscrpljuje samo donošenjem odluka čiji su efekti u odnosu na razvoj ličnosti pojedinca vidljivi za njegovog života, nego i donošenjem odluka koje proizvode efekte i posle njegove smrti, Ustavni sud naglašava da ovo pravo, kao najviša ustavna vrednost, uživa zaštitu i nakon smrti pojedinca.

VI

Imajući u vidu navode iznete u inicijativi i citirane odredbe Ustava i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud konstatuje da inicijator u suštini osporava ustavnost odredbe člana 11. stav 2. Zakona jer ta odredba, po njegovom mišljenju, s jedne strane, ograničava pravo na imovinu, tj. "slobodu raspolaganja privatnom svojinom na način koji ne umanjuje tuđe vlasništvo, niti ugrožava životnu sredinu", a s druge strane ograničava slobodu pojedinca, odnosno njegovo pravo da slobodno opredeli postupanje sa njegovim posmrtnim ostacima, jer ne dozvoljava da pepeo pojedinca nakon kremacije može biti rasut na mesto po njegovoj želji, ili želji njegovih naslednika, mimo groblja.

Polazeći od iznetog i imajući u vidu sadržinu osporene odredbe člana 11. Zakona, Ustavni sud smatra da se u ovoj pravnoj stvari osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je ograničenje opšte slobode postupanja pojedinca propisano osporenom odredbom Zakona (koja sadrži i njegovo pravo da odlučuje o tome šta će se posle njegove smrti dešavati sa njegovim posmrtnim ostacima u okvirima zakonom predviđenih mogućnosti), proporcionalno javnom interesu i cilju koji zakonodavac hoće da ostvari osporenim Zakonom (pijetet prema umrlom, dostojanstvo mesta na kojem on počiva i uz poštovanje osećanja srodnika umrlog i drugih osoba koje su bile bliske sa umrlim);

- da li se osporenom odredbom Zakona javne vlasti mešaju u vršenje prava pojedinca na privatan život, u okvirima i na način saglasan odredbama čl. 20. i 23. Ustava, odnosno i člana 8. Evropske konvencije, kada ne predviđaju mogućnost rasipanja pepela umrlog lica po njegovoj želji na za to određena mesta;

- da li sloboda postupanja pojedinca i njena ograničenja u ovoj pravnoj stvari, prethodno zahtevaju uređivanje pitanja pravnog statusa pepela pokojnika, među kojima su i pitanja - da li se pepeo pokojnika može smatrati delom ljudskog tela u smislu važećih zakona da li se na pepelu pokojnika može uspostaviti pravo svojine, odnosno da li se sa njim može postupati prema opštim pravilima naslednog prava koja važe za ostaviočevu imovinu, da li pepeo pokojnika uživa građansko pravnu i krivično pravnu zaštitu kao i posmrtni ostaci umrlog i sl;

- da li se osporenom odredbom uskraćuje pravo da se praktikuje sopstveno uverenje time što se pojedinac obavezuje da, posle njegove smrti, njegov pepeo bude sahranjen protivno njegovom ličnom ubeđenju na groblju, a ne rasut na određenom zemljištu;

- da li navedeno rešenje daje svakom određenu slobodu izbora načina sahrane ili navedeno rešenje predstavlja mešanje u pravo na poštovanje privatnog života i da li ono ima uticaj na mogućnost pojedinca da slobodno razvija i ispunjava svoju ličnost;

- da li je pozitivna obaveza države da obezbedi poštovanje prava pojedinca na slobodan razvoj njegove ličnosti i slobodu njegovog postupanja, iscrpljena time što je dozvoljeno kremiranje kao način sahranjivanja, ili ova obaveza zahteva od države da proširi oblike i metode načina postupanja sa pepelom nakon kremiranja, u skladu sa opštedruštvenim razvojem i savremenim shvatanjima u ovoj oblasti;

- koja su to prava drugih članova društvene zajednice, odnosno legitimni interesi društvene zajednice, koji se štite propisanim ograničenjem slobode postupanja pojedinca o načinu i mestu počivanja njegovih posmrtnih ostataka, a naročito u svetlu opšte društvenih promena i prava pojedinca da slobodno raspolaže svojim organima za života (doniranje organa radi lečenja i ispitivanja i sl.);

- da li odredbe o kremiranju u osporenom Zakonu, u pogledu određenosti i preciznosti ispunjavaju zahteve pravne sigurnosti i vladavine prava iz člana 3. Ustava:

- da li je, polazeći od Ustavom zajamčenih sloboda i prava, pitanje načina postupanja sa posmrtnim ostacima umrlog, uključujući i postupanje sa pepelom, zbog svog društvenog značaja i interesa predmet zakonodavnog uređivanja ili su ta pitanja-pitanja od "lokalnog značaja" i kao takva predmet uređivanja akata jedinica lokalne samouprave i da li je zbog toga opšta sloboda postupanja pojedinca kada je u pitanju sahranjivanje pepela kremiranih posmrtnih ostataka na drugim gradskim i opštinskim grobljima, osim beogradskog i novosadskog, dovedena u pitanje imajući u vidu da opštine nemaju zakonsku obavezu da na grobljima imaju i određeno mesto za polaganje urni, odnosno mesto na kome bi se mogao rasuti pepeo (Vrt sećanja).

Kratko rečeno, sporno je pitanje da li osporena odredba člana 11. Zakona suprotno Ustavu ipak ograničava pravo pojedinca da izabere mesto i način sopstvene sahrane. Iako se ovi aranžmani prave za vreme koje dolazi po završetku života, to ne znači da se u vezi njih ne mogu pojaviti pitanja na osnovu člana 8. Evropske konvencije, odnosno člana 19. i 23. Ustava, jer pojedinci mogu da osećaju potrebu da izraze ličnost i ispoljavanjem svog opredeljenja, odnosno donošenjem odluke ili preduzimanjem aktivnosti oko toga kako će biti organizovana njihova sahrana i šta će biti sa njegovim telom posle smrti. Ovaj stav izrazila je i Evropska komisija za ljudska prava 10. marta 1981. godine u Odluci H protiv Savezne Republike Nemačke, povodom predstavka broj 8741/79, kada je utvrdila da je odbijanje nemačkih vlasti da dozvole podnosiocu predstavke rasipanje njegovog pepela u njegovoj bašti posle smrti blisko povezano sa privatnim životom koji spada u delokrug člana 8. Konvencije. Pri tome, Komisija smatra da član 8. Konvencije ne može da bude tumačen u značenju da je sahranjivanje tela ili pepela posle kremacije u principu isključivo pitanje prava lica na koje se neposredno odnosi.

S obzirom na navedena sporna ustavnopravna pitanja, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje ustavnosti osporene odredbe člana 11. stav 2. Zakona.

VII

Prilikom razmatranja podnete inicijative, Ustavni sud je imao u vidu i druge odredbe Zakona o sahranjivanju i grobljima, a pre svega odredbe člana 2. Zakona kojima je propisano da se sahranjivanje umrlih može vršiti samo na groblju (stav 1.) i da se van groblja može izvršiti pokopavanje (posmrtnih ostataka umrlog) samo u slučajevima predviđenim posebnim zakonom ili na zakonu zasnovanom odlukom skupštine opštine (stav 2.). Iz navedenog proizlazi da osporeni Zakon dozvoljava odstupanje od opšteg pravila po kome se sahranjivanje umrlih vrši samo na groblju, ali samo kada je u pitanju pokopavanje posmrtnih ostataka umrlog lica, ali ne i kada je u pitanju ostavljanje, odnosno prosipanje pepela umrlog lica, pri čemu se slučajevi u kojima se pokopavanje može vršiti i van groblja moraju predvideti posebnim zakonom ili odlukom jedinice lokalne samouprave zasnovanom na zakonu. Ustavni sud je utvrdio da se u vezi sa navedenim zakonskim rešenjem osnovano mogu postaviti kao sporna i sledeća pitanja:

- da li ima ustavnog osnova da se izuzetak u odnosu na mogućnost sahranjivanja van groblja propiše samo za slučaj pokopavanja posmrtnih ostataka umrlog, ali ne i kada je u pitanju sahranjivanje pepela kremiranih posmrtnih ostataka koje, saglasno osporenom članu 2. Zakona, može da se vrši isključivo na groblju;

- da li se ovakvim propisivanjem pojedinci koji se, za života opredele za kremiranje i članovi njihove porodice koji treba da obezbede sahranjivanje, dovode suprotno Ustavu i Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i osnovnim slobodama u nepovoljniji položaj u odnosu na one članove društva koji su izabrali pokopavanje posmrtnih ostataka, kao način sahranjivanja.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da, na osnovu odredaba člana 175. stava 2. Ustava i člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Sud pokrene samostalno postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. Zakona o sahranjivanju i grobljima.

Istovremeno, Sud je odlučio da rešenje o pokretanju postupka dostavi Narodnoj skupštini na odgovor, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

VIII

I ovom prilikom Ustavni sud ukazuje da je Zakon o sahranjivanju i grobljima donet 1977. godine na osnovu Ustava iz 1974. godine, ali da nije usaglašavan ni sa Ustavom od 1990. godine, niti sa Ustavom od 2006. godine, a da ovaj zakon važi i dalje sa neizmenjenom sadržinom, pri čemu su njegova brojna rešenja ne samo nesaglasna sa Ustavom, već i očigledno anahrona s obzirom na promene koje su se desile u proteklih 40 godina. Otuda je Ustavni sud ocenio celishodnim da obavesti Narodnu skupštinu o neophodnoj potrebi usklađivanja navedenog Zakona sa Ustavom i međunarodnim pravom, što je i učinio, svojim aktom br. IU-53/2006. od 19. juna 2012. godine.

IX

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 3), člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević