Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 18. oktobra 2012. godine, doneo je

REŠENjE

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 3. i člana 9. stav 2. Odluke o postavljanju plovila na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 32/10 i 10/11), Pravilnika o izboru korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 24/11 i 5/12) i postupka donošenja Plana mesta za postavljanje plovila na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda (I Faza) („Službeni list grada Beograda“, br. 10/11 i 52/11).

2. Obustavlja se izvršenje Javnog konkursa za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, raspisanog 7. marta 2012. godine na osnovu Pravilnika iz tačke 1.

3. Rešenje iz tačke 1. dostaviti Skupštini grada Beograda radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.

5. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 12. stav 1. alineja 1. i člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke iz tačke 1.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 3. i člana 9. stav 2. Odluke navedene u tački 1. izreke, kao i za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 12. stav 1. alineja 1. i člana 42. stav 1. alineja 2. navedene Odluke. Inicijatori su takođe osporili i zakonitost odredaba člana 8. stav 2. i člana 13. stav 1. al. 1. i 2. Pravilnika i Plana koji su navedeni u tački 1. izreke. Inicijatori navode da odredbama Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama („Službeni glasnik RS“, broj 73/10) nije dato ovlašćenje gradu Beogradu da svojim aktom propiše „naknadu za korišćenje mesta za postavljanje plutajućih objekata“, niti ovakvo ovlašćenje proizlazi iz odredaba člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) i člana 8. stav 2. tačka 1. Zakona o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), pozivom na koje odredbe je Skupština grada Beograda donela osporenu Odluku. U inicijativi se takođe ističe da je osporenom odredbom člana 9. stav 2. Odluke Skupština grada Beograda svoju nezakonito ustanovljenu nadležnost za propisivanje navedene naknade, prenela na Gradsko veće grada Beograda, koje je donelo osporeni Pravilnik i da je osporenom odredbom člana 8. stav 2. Pravilnika ovlašćenje za utvrđivanje iznosa naknade nezakonito preneto na gradonačelnika grada Beograda. Osporene odredbe Odluke kojima je propisano da pravo učešća na konkursu za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta ima pravno lice ili preduzetnik ako je registrovan za obavljanje odgovarajuće delatnosti (član 12. stav 1. alineja 1.), kao i da se odobrenje za postavljanje plovnog objekta ukida ukoliko vlasnik plovnog objekta koji je postavljen na osnovu odobrenja, taj plovni objekat da u zakup ili ga da na korišćenje drugom licu ugovorom o poslovno-tehničkoj saradnji ili drugim ugovorom (član 42. stav 1. alineja 2.), inicijatori smatraju neustavnim i nezakonitim iz razloga što se njima indirektno zabranjuje obavljanje ugostiteljske delatnosti u iznajmljenom objektu koji je opremljen za obavljanje ove delatnosti, odnosno protivno Ustavu Republike Srbije se ograničava pravo vlasnika plovnog objekta da slobodno raspolaže svojom imovinom. U inicijativi se takođe ističe da postoji diskriminacija fizičkih lica, vlasnika plutajućih objekata opremljenih za obavljanje ugostiteljske delatnosti, iz razloga što su odredbama člana 12. stav 1. aineja 1. osporene Odluke i člana 13. stav 1. al. 1. i 2. osporenog Pravilnika onemogućeni da učestvuju na konkursu i da ostvaruju prihod davanjem u zakup ovih objekata. Zakonitost postupka donošenja Plana mesta za postavljanje plovila na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, se osporava iz razloga što u postupku njegovog donošenja Skupština grada Beograda nije pribavila saglasnost nadležnih organa utvrđenih odredbama Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama. Pored navedenog, u inicijativi se ističe da je Skupština grada Beograda raspisala Konkurs za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, za koji je podnošenje prijava završeno 10. maja 2012. godine. Inicijatori, koji su splavari i vlasnici plutajućih objekata, opremljenih za obavljanje ugostiteljske delatnosti, na delovima obale i vodnog prostora koji su obuhvaćeni konkursom, navode da bi za njih nastala neotklonjiva šteta samim učešćem na ovom konkursu s obzirom na nezakonito propisanu naknadu, njen iznos i uslove plaćanja, te da bi prinudnim uklanjanjem plovnih objekata vlasnika koji nisu učestvovali na Konkursu došlo do oštećenja njihove imovine s obzirom na to da grad Beograd ne poseduje opremu potrebnu za njihovo uklanjanje i da bi sprovođenjem Konkursa bili ugroženi imovina i pravo na rad podnosilaca inicijative. S tim u vezi inicijatori su predložili da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke o ustavnosti i zakonitosti osporenih akata, obustavi dalje konkursne radnje i raspisivanje, sprovođenje i izvršenje novog javnog konkursa za postavljanje plutajućih objekata na delovima obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, budući da je navedeni Konkurs, po mišljenju inicijatora, nezakonito raspisan.

Skupština grada Beograda je u odgovoru na navode iz inicijative istakla: da je osporenu Odluku donela u skladu sa ovlašćenjem iz Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o glavnom gradu koji, kao izvornu nadležnost grada Beograda, propisuje i uređivanje i obezbeđivanje uslova i načina korišćenja mesta za postavljanje plovnih objekata na delu obale i vodenog prostora, uključujući i izdavanje odobrenja za postavljanje plovnih objekata i vršenje nadzora nad korišćenjem mesta za postavljanje plovnih objekata; da se osporenim članom 3. Odluke ne uvodi „neka taksa ili naknada, nego se njome korisnici mesta upućuju na to da držanje i korišćenje plutajućeg objekta nije besplatno, već da se za njega plaćaju komunalne takse i naknade“ u skladu sa zakonom i drugim propisima, kao i da „drugi propisi“ jesu odluke Skupštine grada Beograda kojima se „utvrđuju izvorni prihodi grada i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada“, saglasno ovlašćenju iz člana 20. tačka 4) Zakona o lokalnoj samoupravi; da se naknada predviđena Zakonom o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama plaća za „plovidbu, boravak plovila i korišćenje objekata bezbednosti plovidbe na državnom vodnom putu“, a da plutajući objekti „nisu po pravilu predviđeni za premeštanje, a kamoli za plovidbu“; da zakonsko ovlašćenje grada Beograda da izdaje odobrenja za postavljanje plovnih objekata, obuhvata i ovlašćenje za propisivanje uslova pod kojima se ova odobrenja izdaju; da u vreme donošenja osporenih akata nijedan korisnik mesta za postavljanje plovnog objekta nije imao dozvolu za postavljanje objekta i svi plovni objekti su se nalazili na mestima koja su njihovi vlasnici zauzeli bez odobrenja grada Beograda; da je visina naknade koju potencijalni korisnik plaća ili nudi za zauzimanje mesta za postavljanje plutajućeg objekta, samo jedno od merila od koga zavisi uspeh na konkursu, a da minimalni iznos konačne ponude koji određuje gradonačelnik zavisi od zone u koju se postavljaju plutajući objekti i mesta unutar zone, čime se izražavaju razlike u atraktivnosti lokacija na koje pretenduju vlasnici ugostiteljskih objekata; da se osporena naknada plaća za postavljanje pojedinih plutajućih objekata, između ostalog i ugostiteljskih objekata, na odgovarajuće mesto i da to nije naknada za držanje ili korišćenje mesta; da je osporeni Plan donet prema postupku koji je predviđen Zakonom o glavnom gradu, iz koga proizlazi da gradu Beogradu nije potrebna ničija saglasnost za određivanje mesta na kojima mogu da se postave plovni objekti na delu obale i vodnog prostora; da su u vreme donošenja osporenog Plana pribavljeni uslovi i mišljenja tadašnjeg Ministarstva za infrastrukturu i Direkcije za unutrašnje plovne puteve „Plovput“, ali da ni Ministarstvo ni Direkcija nisu gradu Beogradu ukazali da je potrebna njihova saglasnost na osporeni Plan, što govori u prilog stava da su „i oni u ovom slučaju smatrali da se primenjuje Zakon o glavnom gradu, a ne Zakon o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama“; da je osporenim odredbama člana 12. stav 1. alineja 1. Odluke i člana 13. stav 1. al. 1. i 2. Pravilnika uređena situacija pre nego što je određen korisnik mesta za postavljanje plutajućeg objekta i da se ovim odredbama ne zabranjuju da učesnik javnog konkursa bude i zakupac plutajućeg objekta; da zakupac plutajućeg objekta treba uz prijavu za konkurs da dostavi i ugovor o zakupu i specijalno ovlašćenje overeno u sudu kojim ga vlasnik objekta ovlašćuje da može učestvovati na konkursu i preduzimati sve potrebne radnje u postupku dodele mesta za postavljanje objekta i da, po okončanju konkursa, korisnik mesta postaje zakupac objekta, koji taj status ima dok važi Plan mesta za postavljanje plovila i dok ispunjava obaveze propisane Odlukom i Pravilnikom; da je osporenom odredbom člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke regulisana situacija kada je vlasnik plutajućeg objekta, nakon sticanja svojstva korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta, izdao ovaj objekat u zakup; da navedenom osporenom odredbom člana 42. Odluke nije ograničeno pravo slobodnog raspolaganja imovinom, već pravo raspolaganja mestom na kome je postavljen plutajući objekat; da se davanje u zakup plutajućeg objekta nakon što je njegov vlasnik postao korisnik mesta za postavljanje objekta i zaključio sa nadležnim organom grada Beograda ugovor o korišćenju ovog mesta, ne dozvoljava iz razloga što zakupac nije ugovorna strana iz navedenog ugovora, te stoga nema nikakve obaveze prema gradu Beogradu, što bi izazvalo pravnu nesigurnost.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporenu Odluku o postavljanju plovila na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 32/10 i 10/11), donela je Skupština grada Beograda, na sednici održanoj 22. septembra 2010. godine, pozivom na odredbe člana 10. Zakona o unutrašnjoj plovidbi („Službeni glasnik SRS“, br. 54/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05), člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11), člana 8. stav 2. tačka 1) Zakona o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i odgovarajuće odredbe Statuta grada Beograda. Odlukom se uređuju način određivanja delova obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda na kojima se mogu postavljati plovila, uslovi i način postavljanja i uklanjanja plovila, obaveze vlasnika plovila, kao i vršenje nadzora nad primenom odredaba ove odluke (član 1.). Plovila koja se u skladu sa ovom odlukom mogu postaviti na određenom delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda su: ugostiteljski objekat na vodi, plovila za potrebe marine, plovila za potrebe sportskog kluba na vodi, plovila za potrebe manifestacija, pristan i splav kućica za odmor (u daljem tekstu: plutajući objekat) (član 2.). Saglasno osporenoj odredbi člana 3. Odluke, za držanje i korišćenje plutajućeg objekta plaća se lokalna komunalna taksa i druge naknade u skladu sa zakonom i drugim propisima. Delovi obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda na kojima se u skladu sa ovom odlukom mogu postavljati plutajući objekti određuju se planom mesta za postavljanje plutajućih objekata na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda (u daljem tekstu: plan) (član 4.). Odredbom člana 5. stav 1. osporene Odluke propisano je da plan donosi Skupština grada Beograda za period od deset godina. Odredbama Poglavlja III, Odeljak 1. osporene Odluke (čl. 7. do 20.) uređeno je postavljanje, pored ostalog, i ugostiteljskog objekta na vodi. Odredbom člana 7. stav 1. osporene Odluke propisano je da se plovni objekti postavljaju na osnovu odobrenja koje izdaje nadležna organizaciona jedinica Gradske uprave, po sprovedenom javnom konkursu ili po zahtevu. Odredbom člana 9. stav 1. osporene Odluke propisano je da ugostiteljski objekat na vodi i marinu u toku mogu postaviti na mestu određenom Planom, pravno lice, odnosno preduzetnik izabran na javnom konkursu (konkurs), dok je osporenom odredbom stava 2. navedenog člana Odluke utvrđeno da se postupak, sprovođenje i sadržina konkursa, merila za vrednovanje kriterijuma i druga pitanja vezana za sprovođenje konkursa, a posebno pitanja vezana za naknadu koju plaća korisnik mesta za postavljanje plutajućeg objekta uređuju aktom koji donosi Gradsko veće grada Beograda. Odredbama osporenog člana 12. stav 1. Odluke propisani su uslovi pod kojima pravno lice ili preduzetnik ima pravo učešća na konkursu, a osporenom odredbom stava 1. alineje 1. navedenog člana Odluke, kao uslov za učešće na konkursu predviđeno je da je pravno lice ili preduzetnik registrovan za obavljanje odgovarajuće delatnosti. Osporenom Odlukom je, pored ostalog, takođe propisano da je kriterijum koji mora da sadrži tekst konkursa, visina ponuđene naknade za postavljanje plutajućeg objekta (član 13. stav 2.) i da primenom ovog kriterijuma komisija vrši rangiranje učesnika na konkursu (član 14. stav 1.). Članom 42. Odluke, koji se nalazi u poglavlju V osporene Odluke, uređen je prestanak važećeg odobrenja za postavljanje plutajućeg objekta i propisani su slučajevi kada se ovo odobrenje ukida. Tako je osporenom odredbom člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke propisano da se odobrenje za postavljanje plutajućeg objekta ukida ukoliko vlasnik plutajućeg objekta koji je postavljen na osnovu odobrenja, taj plutajući objekat da u zakup ili ga da na korišćenje drugom licu ugovorom o poslovno-tehničkoj saradnji ili drugim ugovorom. U navedenom slučaju, nadležna organizaciona jedinica Gradske uprave grada ukinuće izdato odobrenje, u roku od 15 dana od dana saznanja za činjenicu koja predstavlja razlog za ukidanje odobrenja (član 42. stav 3.).

Osporeni Pravilnik o izboru korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, br. 24/11 i 5/12) donelo je Gradsko veće grada Beograda na sednici održanoj 23. juna 2011. godine, pozivom na određene odredbe Statuta grada Beograda i odredbu člana 9. stav 2. osporene Odluke. Odredbama člana 1. osporenog Pravilnika propisano je: da se ovim pravilnikom utvrđuju postupak, sprovođenje i sadržina javnog konkursa, merila za vrednovanje kriterijuma i druga pitanja vezana za sprovođenje javnog konkursa za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na teritoriji grada Beograda, a posebno pitanja vezana za naknadu koju plaća korisnik mesta za postavljanje plutajućeg objekta (stav 1.); da se pod javnim konkursom za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta, podrazumeva dostavljanje pisanih prijava sa konačnim ponudama, kao osnov za sprovođenje javnog konkursa, primena kriterijuma za utvrđivanje rang liste i donošenje odluka o određivanju korisnika mesta (stav 2.) i da se javnim konkursom pozivaju zainteresovana lica da dostave prijave za postavljanje ugostiteljskih objekata na vodi, plovila za potrebe marine i pristana koji podležu javnom konkursu (stav 3.). Saglasno odredbi člana 8. stav 1. osporenog Pravilnika, javni konkurs za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta raspisuje gradonačelnik zaključkom, na predlog organizacione jedinice Gradske uprave grada Beograda ovlašćene da sa korisnikom mesta za postavljanje plutajućeg objekta zaključi ugovor. Osporenom odredbom člana 8. stav 2. Pravilnika propisano je da gradonačelnik zaključkom kojim raspisuje javni konkurs utvrđuje i minimalan iznos konačne ponude za svako mesto u okviru zone za koju se sprovodi javni konkurs, koja predstavlja jedan od uslova za ispravnost ponude, kao i minimalan iznos depozita za učešće na konkursu za svako mesto u okviru zone za koju se sprovodi javni konkurs, koji ne može biti niži od 10% od minimalnog iznosa konačne ponude za postavljanje plutajućeg objekta za to mesto. Osporenim odredbama člana 13. stav 1. Pravilnika propisano je da pravo da podnese prijavu za učešće u postupku prikupljanja pisanih ponuda ima pravno lice ili preduzetnik pod uslovom da: je registrovan za obavljanje odgovarajuće delatnosti (alineja 1.); poseduje odgovarajući plutajući objekat ili preuzme obavezu da isti izradi u svemu u skladu sa projektom plutajućeg objekta za čije postavljanje konkuriše (alineja 2.).

Osporeni Plan mesta za postavljanje plovila na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda (I Faza) („Službeni list grada Beograda“, br. 10/11 i 52/11) donela je Skupština grada Beograda, na sednici održanoj 11. aprila 2011. godine, pozivom na odredbu člana 4. Odluke o postavljanju plovnih objekata na delu obale i vodenog prostora na teritoriji grada Beograda („Službeni list grada Beograda“, broj 32/10), člana 38. Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama („Službeni glasnik RS“, broj 73/10), člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) i člana 8. stav 2. tačka 1) Zakona o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) i odgovarajuće odredbe Statuta grada Beograda. Odredbama Poglavlja 1. osporenog Plana se, između ostalog, konstatuje da se grad Beograd nalazi na obalama reka Dunava i Save koje predstavljaju dva međunarodna plovna puta (stav 1.) i propisuje: da će se izradom plana regulisati opštim i posebnim pravilima postavljanje plovila (ugostiteljski objekti na vodi, plovila za potrebe marine, plovila za potrebe sportskog kluba, plovila za potrebe manifestacija i pristane i splav kućice za odmor) na delovima akvatorije grada Beograda (stav 2.); da je prema odluci, planom obuhvaćena teritorija administrativnog područja grada Beograda u delovima obale i vodnog prostora reke Save i Dunava i da su opštine koje svojom teritorijom izlaze na reke: Novi Beograd, Zemun, Surčin, Palilula, Stari grad, Savski venac, Čukarica, Obrenovac i Grocka i da je moguća fazna izrada Plana (stav 3.). Odredbama Poglavlja 5. osporenog Plana utvrđeno je da su plovila koja su predmet ovog plana, između ostalog, i ugostiteljski objekti na vodi. Odredbama Poglavlja 7. osporenog Plana predviđeno je da su za potrebe izrade Plana pribavljeni uslovi i mišljenja, pored ostalog i Ministarstva za infrastrukturu-sektor za vodni saobraćaj i bezbednost plovidbe-Lučka kapetanija i Direkcije za unutrašnje plovne puteve „Plovput“.

Prilikom razmatranja odredaba Ustava Republike Srbije koje bi u konkretnom slučaju bile relevantne za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 12. stav 1. alineja 1. i člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke, Ustavni sud je imao u vidu da inicijator nije naveo odredbe Ustava u odnosu na koje osporava ustavnost ovih odredaba Odluke. Međutim, polazeći od razloga osporavanja iznetih u inicijativi, Sud je utvrdio da se ustavnost navedenih odredaba Odluke osporava sa aspekta odredaba člana 21. st. 1. do 3, člana 58. st. 1. do 3. i člana 83. Ustava, kojima se utvrđuju zabrana diskriminacije, pravo na imovinu i sloboda preduzetništva.

S tim u vezi, navedenim odredbama Ustava utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (član 58. st. 1. do 3.); da je preduzetništvo slobodno i da se može ograničiti zakonom, radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije (član 83.). Ustavom je takođe utvrđeno i da su jedinice lokalne samouprave opštine, gradovi i grad Beograd (član 188. stav 1.) i da grad ima nadležnosti koje su Ustavom poverene opštini, a zakonom mu se mogu poveriti i druge nadležnosti (član 189. stav 3.).

Odredbom člana 10. Zakona o unutrašnjoj plovidbi („Službeni glasnik SRS“, broj 54/90 u „Službeni glasnik RS“, br. 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05), koja je navedena kao pravni osnov za donošenje osporene Odluke, bilo je propisano da delove obale i vodenog prostora na kojima se mogu, između ostalog, postavljati plovni objekti, određuje skupština opštine po prethodno pribavljenoj saglasnosti republičkog, odnosno pokrajinskog organa uprave nadležnog za poslove saobraćaja. Navedeni Zakon je prestao da važi 20. oktobra 2010. godine, kada je stupio na snagu Zakon o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama („Službeni glasnik RS“, broj 73/10), kojim je propisano da delove obale i vodnog prostora na kojima se mogu, između ostalog, postavljati plovila, određuje nadležni organ lokalne samouprave po prethodno pribavljenoj saglasnosti ministarstva i Direkcije, odnosno ovlašćenog pravnog lica za tehničko održavanje državnih vodnih puteva, odnosno ovlašćenog pravnog lica za tehničko održavanje državnih vodnih puteva na teritoriji autonomne pokrajine (član 38. stav 1.). Saglasno odredbi člana 7. stav 1. Zakona, poslovi bezbednosti plovidbe iz ovog zakona su, između ostalog, u nadležnosti ministarstva nadležnog za poslove saobraćaja i Direkcije za vodne puteve.

Odredbom člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) propisano je da postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu i plovećih postrojenja na vodnom zemljištu, obezbeđuje i uređuje jedinica lokalne samouprave.

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 47/11 i 93/12) propisano je: da se ovim zakonom uređuje obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima i gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) za obavljanje izvornih i poverenih poslova (član 1.) i da se sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom (član 5.). Odredbama člana 6. Zakona propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji koji su taksativno nabrojani (tač. 1) do 14)).

Zakonom o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, pored ostalog, određuje delove obale i vodenog prostora na kojima se mogu postavljati plovni objekti (član 20. tačka 14)); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 23. stav 4.); da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.); da se položaj grada Beograda uređuje posebnim zakonom (član 26.); da su organi grada: skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava (član 65.); da organi grada obavljaju poslove predviđene ovim zakonom za organe opštine, kao i druge poslove utvrđene zakonom i statutom grada (član 66. stav 1.).

Zakonom o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) propisano je: da se ovim zakonom uređuje položaj, nadležnosti i organi grada Beograda, glavnog grada Republike Srbije (član 1. stav 1.); da se finansiranje grada Beograda, kao i postupak i uslovi pod kojima se grad Beograd može zaduživati, uređuju zakonom (član 5. stav 1.); da grad Beograd vrši nadležnosti opštine i grada, utvrđene Ustavom i zakonom i da pored navedenih nadležnosti, grad Beograd, na svojoj teritoriji, u skladu sa zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje uslove i način korišćenja mesta za postavljanje plovnih objekata na delu obale i vodenog prostora, uključujući i izdavanje odobrenja za postavljanje plovnih objekata i vrši nadzor nad korišćenjem mesta za postavljanje plovnih objekata (član 8. stav 2. tačka 1)); da su organi grada Beograda - Skupština grada Beograda, gradonačelnik grada Beograda, Gradsko veće grada Beograda i Gradska uprava grada Beograda (član 9.); da Skupština grada, u skladu sa zakonom, pored ostalog, donosi propise i druge opšte akte (član 12. tačka 6)); da su gradonačelnik i Gradsko veće, izvršni organi Grada (član 22.); da gradonačelnik, pored ostalog, neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata Skupštine grada i da donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, Statutom ili odlukom Skupštine (član 24. tač. 2) i 6)); da je gradonačelnik predsednik Gradskog veća (član 25. stav 4.). Odredbama člana 26. Zakona utvrđeni su poslovi koje obavlja Gradsko veće, kao izvršni organ grada.

Iz navedenog proizlazi:

-da je Zakonom o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, grad Beograd, kao jedinica lokalne samouprave, ovlašćen da odredi delove obale i vodnog prostora na kojima se mogu, pored ostalog, postavljati plovila, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministarstva nadležnog za poslove saobraćaja i Direkcije za vodne puteve, odnosno ovlašćenog pravnog lica za tehničko održavanje državnih vodnih puteva;

-da je u postupku izrade osporenog Plana grad Beograd pribavio od Ministarstva za infrastrukturu određene uslove i mišljenja broj: 342-216/06 od 3.11.2010. godine, a od Direkcije za unutrašnje plovne puteve „Plovput“ tehničke uslove sa aspekta bezbednosti plovnog puta za postavljanje i korišćenje plovnih postrojenja broj: 11/186-1 od 14. oktobra 2010. godine, ali ne i prethodnu saglasnost ovog ministarstva i Direkcije za delove obale i vodnog prostora za koje je Skupština grada Beograda odredila da će se na njima postavljati plovila, u smislu odredbe člana 38. stav 1. Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama;

-da je Zakonom o planiranju i izgradnji, grad Beograd ovlašćen da svojim aktom uredi postavljanje i uklanjanje plovnih objekata na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, uključujući određivanje vrste plovnih objekata, postupka, uslova i načina njihovog postavljanja i uklanjanja;

-da se sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju iz prihoda koji su utvrđeni Zakonom o finansiranju lokalne samouprave;

-da naknada za postavljanje plutajućeg objekta nije Zakonom o finansiranju lokalne samouprave propisana kao izvorni prihod jedinice lokalne samouprave;

-da ni Zakonom o planiranju i izgradnji, ni Zakonom o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, nije predviđena navedena naknada, ni njeno uvođenje;

-da je akt kojim se uređuje postupak, sprovođenje i sadržina javnog konkursa, merila za vrednovanje kriterijuma i druga pitanja vezana za sprovođenje javnog konkursa za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na teritoriji grada Beograda, po svojoj prirodi opšti pravni akt jer na opšti način uređuje navedena pitanja, odnosi se na neodređeni krug lica i ne iscrpljuje se jednom primenom;

-da je Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o glavnom gradu utvrđena nadležnost Gradskog veća, kao izvršnog organa, koja ne obuhvata ovlašćenje za donošenje opštih pravnih akata.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da je Skupština grada Beograda, u okviru zakonskog ovlašćenja da uredi postavljanje i uklanjanje plutajućih objekata na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, osporenom Odlukom propisala i postupak postavljanja ovih objekata koji se realizuje sprovođenjem javnog konkursa i s tim u vezi utvrdila i uslove pod kojima pravna lica ili preduzetnici mogu da učestvuju na konkursu. Tako je osporenom odredbom člana 12. stav 1. alineja 1. Odluke, kao jedan od uslova za učešće na konkursu, predviđeno da pravno lice ili preduzetnik treba da bude registrovan za obavljanje određene delatnosti. S tim u vezi, Sud je zaključio da se ne mogu prihvatiti tvrdnje inicijatora da su osporenom odredbom člana 12. stav 1. alineja 1. Odluke diskriminisani, u pogledu prava da učestvuju na konkursu, oni vlasnici plutajućih objekata koji nisu registrovani za obavljanje ugostiteljske delatnosti, jer se propisani uslov za učešće na konkursu pod jednakim uslovima ravnopravno odnosi na sva lica koja se nalaze u istoj pravnoj situaciji, odnosno u konkretnom slučaju na sva pravna lica ili preduzetnike koji žele da učestvuju na konkursu. Polazeći od navedenog zakonskog ovlašćenja Skupštine grada Beograda, Sud je takođe zaključio da se ne mogu prihvatiti ni navodi inicijatora o „zabrani obavljanja ugostiteljske delatnosti u iznajmljenom objektu“ licu koje nije registrovano za obavljanje ove delatnosti, odnosno ugrožavanju slobode preduzetništva iz člana 83. Ustava, koju je Sud identifikovao kao odredbu Ustava na čiju povredu inicijator ukazuje. U vezi sa navodima inicijatora da se osporenom odredbom člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke takođe „zabranjuje obavljanje ugostiteljske delatnosti u iznajmljenom objektu“ i „ograničava pravo slobodnog raspolaganja imovinom“, Ustavni sud ukazuje da je određivanje uslova pod kojima učesnici konkursa stiču odobrenje za postavljanje plutajućeg objekta, kao i slučajeva u kojima ovo odobrenje gube, sastavni deo ovlašćenja donosioca osporene Odluke da svojim aktom bliže uredi uslove i način postavljanja i uklanjanja ovih objekata. Iz osporene odredbe člana 42. Odluke proizlazi da nakon zaključenja ugovora o korišćenju mesta za postavljanje plutajućeg objekta i dobijanja odobrenja za njegovo postavljanje, vlasnik ne može ovaj objekat dati u zakup ili na korišćenje drugom licu, čime je izražena volja donosioca osporenog akta da spreči eventualne zloupotrebe od strane nesavesnih lica, zakupaca ili korisnika plutajućeg objekta, koja nisu u ugovornom odnosu sa nadležnim organom Grada Beograda i koja bi neizvršavanjem obaveza utvrđenih osporenom Odlukom koristila obalu i vodni prostor na teritoriji grada Beograda na način suprotan predviđenoj nameni. Saglasno iznetom, Ustavni sud je zaključio da se ne mogu prihvatiti tvrdnje inicijatora da se osporenim odredbama člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke ugrožava sloboda preduzetništva, a da se navodi inicijatora o povredi prava na imovinu iz člana 58. Ustava ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa sadržinom osporene odredbe člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 12. stav 1. alineja 1. i člana 42. stav 1. alineja 2. Odluke o postavljanju plovila na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, pa je saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), rešio da inicijativu u ovom delu odbaci.

Prilikom odlučivanja o ostalim navodima iznetim u podnetoj inicijativi, a imajući u vidu citirane zakonske odredbe, Ustavni sud je ocenio da se u ovoj pravnoj stvari osnovano mogu postaviti kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja:

-da li je Skupština Grada Beograda bila ovlašćena da osporenim članom 3. Odluke ustanovi ovlašćenje da se i propisima grada Beograda, pored zakona, predvidi plaćanje odgovarajuće naknade "za držanje i korišćenje plutajućeg objekta";

-da li je Skupština Grada Beograda bila ovlašćena da osporenom odredbom člana 9. stav 2. Odluke nadležnost za donošenje opšteg pravnog akta kojim se uređuje postupak, sprovođenje i sadržina javnog konkursa, merila za vrednovanje kriterijuma i druga pitanja vezana za sprovođenje javnog konkursa za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na teritoriji grada Beograda, prenese na Gradsko veće grada Beograda, kao izvršni organ;

-da li je osporeni Plan donet u skladu sa Zakonom o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, s obzirom na to da u postupku njegovog donošenja nije pribavljena potrebna saglasnost nadležnog ministarstva i direkcije, a što je u svom odgovoru na navode iz inicijative potvrdila i Skupština grada Beograda, kao donosilac osporenog Plana, odnosno da li se na postupak donošenja navedenog akta primenjuju odredbe Zakona kojim su sistemski uređena pitanja korišćenja obale i vodnog prostora ili Zakon o glavnom gradu kojim se uređuju položaj, organi i nadležnosti grada kao jedinice lokalne samoprave.

S obzirom na navedena sporna pravna pitanja, Ustavni sud je ocenio da su se stekli uslovi da Sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, donese rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje nezakonitosti osporenih odredaba člana 3. i člana 9. stav 2. Odluke, osporenog Pravilnika i postupka donošenja osporenog Plana i da isto, primenom odredbe člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor.

Kada je u pitanju zahtev inicijatora za ocenu zakonitosti odredaba člana 8. stav 2. i člana 13. stav 1. al. 1. i 2. Pravilnika, Ustavni sud ukazuje da u ovoj fazi postupka nije ulazio u ocenu zakonitosti materijalno-pravne sadržine ovih odredaba Pravilnika iz razloga što se, kao sporno, postavilo prethodno pitanje - ovlašćenja Gradskog veća grada Beograda za njegovo donošenje.

Odlučujući o zahtevu inicijatora da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke o ustavnosti i zakonitosti osporenih akata, obustavi dalje konkursne radnje i raspisivanje, sprovođenje i izvršenje novog javnog konkursa za postavljanje plutajućih objekata na delovima obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, Ustavni sud je utvrdio: da je Komisija, obrazovana rešenjem gradonačelnika Grada Beograda, 7. marta 2012. godine raspisala Javni konkurs za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda, pozivom na odredbe osporenih akata; da je Konkursom određeno 13 zona i broj mesta u okviru svake pojedine zone za postavljanje plutajućih objekata; da su Konkursom utvrđeni minimali iznosi ponuđenih naknada za postavljanje plutajućih objekata, da su predviđeni i drugi uslovi za učešće na konkursu, dokazi koje treba da podnese svaki učesnik konkursa i ukratko je iznet postupak sprovođenja Konkursa; da je Konkursom predviđeno da je rok za dostavljanje prijava 10. maj 2012. godine, kada će se obaviti javno otvaranje prijava učesnika konkursa. Po sprovedenom Konkursu, Komisija za sprovođenje javnog konkursa za izbor korisnika mesta za postavljanje plutajućeg objekta na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda je 5. septembra 2012. godine objavila Konačnu rang-listu učesnika na ovom Konkursu ali samo za sedam zona i za pojedina mesta unutar ovih zona. S tim u vezi, nadležni organi grada Beograda su najavili zaključivanje ugovora o korišćenju mesta za postavljanje plutajućeg objekta sa najbolje rangiranim učesnicima Konkursa, kao i raspisivanje drugog kruga Konkursa.

Iako su kao pravni osnov za raspisivanje Konkursa navedena sva tri osporena akta, Ustavni sud je, polazeći od njihove sadržine i sadržine Konkursa, utvrdio da je pravni osnov za raspisivanje Konkursa zapravo sadržan u osporenom Pravilniku kojim su bliže određeni organi grada Beograda koji raspisuju i sprovode konkurs, utvrđena su njihova ovlašćenja, uređen je postupak, sprovođenje i sadržina javnog konkursa, merila za vrednovanje utvrđenih kriterijuma, uključujući i pitanja vezana za naknadu koju plaća korisnik mesta za postavljanje plutajućeg objekta. Ustavni sud ukazuje da odredba člana 10. osporene Odluke, koja je takođe navedena kao pravni osnov za raspisivanje Konkursa, sadrži generalno ovlašćenje da komisija koju obrazuje gradonačelnik grada Beograda, raspiše i sprovede konkurs, a da je osporena odredba člana 9. stav 2. Odluke po svojoj pravnoj prirodi upućujuća jer predviđa da će se pitanja u vezi sa sprovođenjem konkursa i naknadom za postavljanje plutajućeg objekta urediti aktom Gradskog veća grada Beograda, i kao takva ne bi mogla biti pravni osnov za raspisivanje Konkursa. Imajući u vidu da je postupak sprovođenja Konkursa u toku, da predstoji zaključivanje ugovora o korišćenju mesta za postavljanje plutajućeg objekta sa najbolje rangiranim učesnicima Konkursa i davanje odobrenja ovim licima da postave svoje objekte na mesta utvrđena ugovorom, te da je osporeni Pravilnik bio pravni osnov za raspisivanje Konkursa, Ustavni sud je ocenio da bi dalje sprovođenje Konkursa moglo proizvesti neotklonjive štetne posledice. Naime, u slučaju daljeg sprovođenja Konkursa vlasnici plutajućih objekata koji godinama faktički koriste mesta za postavljanje ovih objekata obuhvaćena Konkursom, na kome nisu učestvovali upravo iz razloga što smatraju da je nezakonito raspisan, bi morali da uklone svoje objekte kako bi na ova mesta svoje objekte postavila druga lica koja su Konkursom dobila odobrenje za njihovo postavljanje i koja su snosila određene troškove na ime učešća na Konkursu. Ukoliko bi Ustavni sud osporeni Pravilnik proglasio nezakonitim, tada bi vlasnici plutajućih objekata koji su dobili odobrenje za njihovo postavljanje primenom osporenog akta, bili u obavezi da uklone svoje objekte, čime bi se ozbiljno doveo u pitanje ustavni princip pravne sigurnosti. Krajnji ishod navedene situacije bi bio da ni vlasnici objekata kojima je odobreno korišćenje određenog mesta za postavljanje objekata, ni raniji faktički korisnici ovih mesta, ne bi mogli dalje da ih koriste, a Skupština grada Beograda bi propustila mogućnost da uvede u pravne okvire stihijsko i nekontrolisano korišćenje mesta za postavljanje navedenih objekata na delu obale i vodnog prostora na teritoriji grada Beograda. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da je navodima inicijatora učinjeno verovatnim da bi izvršenjem Konkursa mogle nastati štetne posledice koje se ne mogu u potpunosti otkloniti, te je stoga Sud ocenio da su ispunjeni uslovi propisani odredbom člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu za obustavu izvršenja Konkursa koji je raspisan na osnovu osporenog Pravilnika.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 1), 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević