Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. maja 2016. godine, doneo je

REŠENjE

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 336. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, br. 65/13 i 13/16).

2. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 336. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", broj 65/13).

3. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 336. tač. 1) i 3) Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", broj 65/13). Ocena ustavnosti je zahtevana u odnosu na odredbe čl. 58, 60, 82, 83. i člana 84. stav 1. Ustava, jer se po mišljenju inicijatora, osporenim odredbama Zakona, ograničava ili uskraćuje pravo na imovinu i rad, sloboda preduzetništva i samostalnost privrednih subjekata, a kažnjena lica neosnovano stavljaju u nepovoljniji pravni položaj na tržištu. Ustavni sud je inicijativu dostavio na mišljenje Narodnoj skupštini, saglasno odredbi člana 33. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), s tim što Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni naknadno, nije dostavila traženo mišljenje.

Predlogom ovlašćenog predlagača, 27. januara 2015. godine, pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 336. istog Zakona u odnosu na odredbe člana 18. stav 2, člana 20. st. 1. i 3, člana 39. stav 2 i člana 83. Ustava. Predlagač smatra da je osporenom odredbom člana 336. tačka 1) Zakona dozvoljeno privremeno ograničavanje ili uskraćivanje zajemčenih prava i sloboda suprotno svrsi radi koje ih Ustav dozvoljava i u obimu koji nije neophodan da se ustavna svrha ograničenja prava zadovolji u demokratskom društvu jer po svom obimu daleko prevazilazi cilj koji se želi postići – naplatu novčane kazne, a uz to i Zakonom o izvršenju i obezbeđenju, čija primena je predviđena kao supsidijerna, uspostavljen je mehanizam prinudne naplate, odnosno uređeni su postupak, sredstva i predmeti prinudnog izvršenja uz manje ograničavanje prava i proporcionalno svrsi koja se želi postići. Po mišljenju predlagača, odredbom člana 336. tačka 2) Zakona, ograničava se sloboda kretanja iz razloga koji nisu obuhvaćeni članom 39. stav 2. Ustava, jer plaćanje novčane kazne, troškova postupka i drugih dosuđenih novčanih iznosa koji su evidentirani u registru novčanih kazni, nije propisano kao uslov za ostvarivanje slobode kretanja, dok je odredbom člana 336. tačka 3) Zakona, ograničena sloboda preduzetništva iz razloga koji nisu obuhvaćeni članom 83. st. 1. i 2. Ustava, budući da se propisuje da se kažnjenom licu, dok u potpunosti ne izmiri dugovani iznos, neće dozvoliti „registracija, odnosno promena registracije pravnog lica ili registracija preduzetničke delatnosti koja podrazumevaju promenu PIB“. Predlagač, takođe smatra, da zakonodavac nema ustavna ovlašćenja da zakonom kojim se uređuje oblast prekršaja, propisuje dodatni uslov za izdavanje dozvola, ili uverenja, za čije su izdavanje nadležni organi uprave, povraćaj oduzete putne isprave i registraciju pravnih lica i preduzetničke delatnosti, jer je o reč o oblastima koje su uređene drugim posebnim zakonima, te da se osporenim odredbama Zakona narušava međusobna usklađenost pravnih propisa jer se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast propisuju prava, obaveze i ovlašćenja iz drugih pravnih oblasti, bez izmene pravnih propisa koji ih uređuju.

Na osnovu članu 43. stav 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), podneta inicijativa i predlog za ocenu ustavnosti člana 336. Zakona, spojeni su u predmetu IUz-367/2013, radi vođenja jedinstvenog postupka.

Na sednici Četvrtog vanrednog zasedanja u 2016. godini, 12. februara 2016. godine, Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o prekršajima, čijim su stupanjem na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku RS“, broj 13/16 prestale da važe (27. februara 2016. godine) osporene odredbe člana 336. Zakona iz 2013. godine, a stupile su na snagu novodonete odredbe člana 336. Zakona.

II

Osporenim odredbama člana 336. Zakona o prekršajima ("Službeni glasnik RS", broj 65/13), bilo je propisano:

„U svrhu naplate izrečene novčane kazne, troškova postupka, i drugih dosuđenih novčanih iznosa koji su evidentirani u registru novčanih kazni, kažnjenom licu dok u potpunosti ne izmiri dugovani iznos, neće dozvoliti:

1) izdavanje dozvola ili uverenja za čije su izdavanje nadležni organi uprave, osim onih koji se odnose na lični status;

2) povraćaj oduzetih ličnih i drugih dokumenata koja su oduzeta po osnovu člana 199. ovog zakona;

3) registracija, odnosno promena registracije pravnog lica ili registracija preduzetničke delatnosti koje podrazumevaju promenu PIB“.

Odredbom člana 20. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, broj 13/16), izmenjen je član 336. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, broj 65/13), tako da član 336. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, br. 65/13 i 13/16), glasi:

„U svrhu naplate izrečene novčane kazne, troškova postupka i drugih dosuđenih novčanih iznosa koji su evidentirani u registru novčanih kazni, kažnjenom licu dok u potpunosti ne izmiri dugovani iznos neće se dozvoliti:

1) izdavanje vozačke dozvole i probne vozačke dozvole;

2) izdavanje potvrde o registraciji, saobraćajne dozvole, registarskih tablica i registracione nalepnice, potvrde o privremenoj registraciji vozila i privremenih registracijskih tablica;

3) odjava vozila.

Posebnim zakonom može se predvideti i privremeno uskraćivanje izdavanja ili produženja važnosti drugih dozvola i dokumenata.

Ne može se uskratiti izdavanje ili produženje važnosti dozvola i dokumenata kojim bi se ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima“.

Iz analize osporenih odredaba Zakona o prekršajima iz 2013. godine proizlazi da su odredbe člana 336. Zakona iz 2013. godine koje su osporili predlagač i inicijator, propisivale da se kažnjenom licu koje u potpunosti ne plati izrečenu novčanu kaznu, troškove postupka, i druge dosuđene novčane iznose koji su evidentirani u registru novčanih kazni, neće dozvoliti: 1) izdavanje dozvola ili uverenja za čije su izdavanje nadležni organi uprave, osim onih koji se odnose na lični status, 2) povraćaj oduzetih ličnih i drugih dokumenata koja su oduzeta po osnovu člana 199. ovog zakona, 3) registracija, odnosno promena registracije pravnog lica ili registracija preduzetničke delatnosti koje podrazumevaju promenu PIB. No, i sada važećim – novodonetim odredbama člana 336. Zakona zadržana su i dalje rešenja kojima se propisuje uskraćivanje izdavanja Zakonom taksativno nabrojanih dozvola i potvrda u tač. 1) do 3) za slučaj da kažnjeno lice nije u potpunosti platilo izrečenu novčanu kaznu ili drugi novčani iznos, a s tim da važeći član 336. Zakona više ne sadrži rešenje o obaveznom uskraćivanju dozvola ili uverenja za čija su izdavanja nadležni organi uprave, kao i onih koji se odnose na registraciju, odnosno promenu registracije pravnog lica ili registraciju preduzetničke delatnosti koje podrazumevaju promenu PIB. Nadalje, Ustavni sud ukazuje, da su izmenama Zakona iz 2016. godine u član 336. uneta i dva nova rešenja: prvo, da se posebnim zakonom može predvideti i privremeno uskraćivanje izdavanja ili produženja važnosti drugih dozvola i dokumenata; drugo, da se ne može uskratiti izdavanje ili produženje važnosti dozvola i dokumenata kojim bi se ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima. Sud podseća da je iz teksta člana 336. tačka 1) Zakona iz 2013. godine, sledilo je da se neće dozvoliti kažnjenom licu, dok u potpunosti ne izmiri dugovani iznos, izdavanje dozvola ili uverenja, osim onih koji se odnose na lični status.

Imajući u vidu navedeno, a polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti Ustavnog suda, koji pre svega ocenjuje ustavnost zakona koji su na snazi (član 167.), i imajući u vidu da su osporene odredbe člana 336. Zakona iz 2013. godine prestale da važe u toku postupka pred Sudom, ali da i novodonete odredbe člana 336. Zakona i dalje sadrže rešenja kojim se zabranjuje 1) izdavanje vozačke dozvole i probne vozačke dozvole; 2) izdavanje potvrde o registraciji, saobraćajne dozvole, registarskih tablica i registracione nalepnice, potvrde o privremenoj registraciji vozila i privremenih registracijskih tablica; 3) odjava vozila, te da se propisuje mogućnost da se posebnim zakonom može predvideti i privremeno uskraćivanje izdavanja ili produženja važnosti drugih dozvola i dokumenata (ali da se ne može se uskratiti izdavanje ili produženje važnosti dozvola i dokumenata kojim bi se ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima), Ustavni sud je odlučio da saglasno članu 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu obustavi postupak za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 336. Zakona iz 2013. godine, a da na osnovu člana 168. stav 1. Ustava i člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, po sopstvenoj inicijativi pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 336. važećeg Zakona.

III

Za ocenu ustavnosti odredaba člana 336. Zakona o prekršajima (u daljem tekstu: Zakona), po oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinih prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon, ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, a da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, a da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.); da su pred Ustavom i zakonom svi su jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da je zabranjena i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljeni, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije, na način predviđen zakonom (član 42. stav 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58. st. 1. i 4.); da se jemči pravo na rad u skladu sa zakonom, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 67. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava građana utvrđenih Ustavom i za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata (član 97. tačka 2.).

IV

Za celovito i potpuno sagledavanje značenja sada važećih odredaba člana 336. Zakona, koje se nalaze u Glavi XXXVI, pod nazivom „Jedinstveni registri“, u odeljku 2. Registar neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa (čl. 331. do 336.), po oceni Ustavnog suda, neophodno je imati u vidu i druge odredbe ovog Zakona, a pre svega, odredbe kojim se uređuju, postupak izvršenja odluke, registar sankcija i registar neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa (član 1.), i kojima je propisano: da je svrha propisivanja, izricanja i primene prekršajnih sankcija da građani poštuju pravni sistem i da se ubuduće ne čine prekršaji (član 5. stav 2.); da je u okviru ove opšte svrhe prekršajnih sankcija, svrha kažnjavanja da se izrazi društveni prekor učiniocu zbog izvršenog prekršaja i da se utiče na njega i na sva ostala lica da ubuduće ne čine prekršaje (član 33. stav 2.); da novčanu kaznu izrečenu za prekršaj, troškove prekršajnog postupka, kao i druge novčane iznose koji su dosuđeni po osnovu naknade štete, na osnovu imovinskopravnog zahteva, ili po osnovu oduzimanja imovinske koristi, izvršava prekršajni sud koji ih je izrekao, odnosno sud na čijem je području izdat prekršajni nalog; da ako kažnjeno fizičko lice, preduzetnik ili odgovorno lice u određenom roku ne plati novčanu kaznu sud će je zameniti kaznom zatvora ili radom u javnom interesu, u skladu sa članom 41. ovog zakona ili naplatiti prinudnim putem, a ako kažnjeno pravno lice u određenom roku ne plati novčanu kaznu, sud će je naplatiti prinudnim putem, te da će neplaćene troškove postupka i druge novčane iznose dosuđene po osnovu imovinskopravnog zahteva, naknade štete ili oduzimanja imovinske koristi sud naplatiti prinudnim putem (član 314. st. 1. i 4. do 6.); da se u svrhu efikasne naplate izrečenih novčanih kazni, naknade troškova i naplate drugih novčanih iznosa dosuđenih po osnovu naknade štete, imovinsko pravnog zahteva ili oduzimanja imovinske koristi, vodi jedinstven registar neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa (u daljem tekstu registar novčanih kazni); da je registar novčanih kazni centralizovana elektronska baza podataka u kojoj se čuvaju svi podaci uneti u registar, da se sve neplaćene novčane kazne, troškovi postupka i drugi novčani iznosi koji su izrečeni pravnosnažnom i izvršnom odlukom suda ili putem konačnog i izvršnog prekršajnog naloga upisuju u registar novčanih kazni, a na čuvanje i rukovanje podacima u registru novčanih kazni shodno se primenjuju odredbe o registru sankcija iz člana 325. i 326. ovog zakona (član 331.); da se u registar novčanih kazni upisuju sledeći podaci: 1) ime i prezime i jedinstveni matični broj kažnjenog fizičkog lica, preduzetnika, odnosno odgovornog lica u pravnom licu, odnosno broj putne isprave stranog fizičkog lica koji nije u propisanom roku u celosti platio novčanu kaznu ili druge dosuđene novčane iznose ili nije naknadio dosuđene troškove postupka; 2) za kažnjeno pravno lice naziv i sedište, PIB i matični broj, za preduzetnika naziv i sedište radnje; 3) pravosnažna, odnosno konačna odluka kojom je izrečena novčana obaveza; 4) prekršajni sud koji je doneo odluku, odnosno organ koji je izdao prekršajni nalog; 5) dugovani iznos i osnov dugovanja; 6) datum dospeća obaveze plaćanja; 7) prekršajni sud koji je izvršio upis; 8) datum upisa, da se neplaćene novčane kazne i drugi dosuđeni novčani iznosi evidentiraju i vode u registru novčanih kazni (član 332.); da se unos podataka u registar novčanih kazni vrši po isteku roka za dobrovoljno plaćanje, o čemu nadležan sud vodi računa po službenoj dužnosti (član 333. st. 1. i 2.); da se novčana kazna i troškovi postupka, podaci o kažnjenom licu kao i svi ostali podaci u vezi sa time brišu iz registra novčanih kazni odmah nakon što kažnjeni plati celokupan dugovani iznos, odnosno po proteku roka od četiri godine od dana kada su prekršajni nalog ili osuđujuća presuda postali pravnosnažni (član 334. stav 3); da su podaci iz registra novčanih kazni dostupni svim prekršajnim sudovima, kao i organima nadležnim za vođenje postupka iz člana 336. ovog zakona (član 335. stav 1.).

Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da je ovim zakonom uspostavljena ne samo nadležnost prekršajnog suda da izvršava novčanu kaznu za prekršaj, troškove prekršajnog postupka kao i druge novčane iznose koji su dosuđeni po osnovu naknade štete, već i nadležnost ovog suda da, po službenoj dužnosti unosi podatke (taksativno propisane Zakonom, koji se brišu nakon konačne isplate ili zastarelosti izvršenja) u jedinstveni registar neplaćenih novčanih kazni, kao centralizovanu bazu podataka. Time je po nalaženju Ustavnog suda uspostavljeno novo, dodatno, rešenje „pasivnog sprovođenja postupka izvršenja“ preko jedinstvene evidencije neplaćenih novčanih kazni i drugih novčanih iznosa upisom u taj registar, a cilj i svrha te evidencije je da se efikasno naplati i da ne zastari naplata novčanih kazni i drugih novčanih iznosa u prekršajnom postupku. Pri tome, Sud ukazuje da se ti podaci brišu iz registra novčanih kazni odmah po plaćanju celokupnog dugovanog iznosa, odnosno po proteku roka od četiri godine od pravnosnažnosti prekršajnog naloga ili osuđujuće presude.

Takođe, iz Zakona proizlazi da je u cilju obezbeđivanja što efikasnije naplate izrečene novčane kazne, naknade troškova i naplate drugih novčanih iznosa dosuđenih po osnovu naknade štete, imovinsko pravnog zahteva ili oduzimanja imovinske koristi koji su evidentirani u registru novčanih kazni, Zakonom uspostavljena dostupnost podataka iz registra novčanih kazni nadležnim organima uprave za vođenje postupka, a iz odredaba člana 336. Zakona i obaveza tih organa da kažnjenom licu uskrate (dok u potpunosti ne izmiri dugovani iznos) izdavanje vozačke dozvole i probne vozačke dozvole; izdavanje potvrde o registraciji, saobraćajne dozvole, registarskih tablica i registracione nalepnice, potvrde o privremenoj registraciji vozila i privremenih registracijskih tablica; odjava vozila, i propisuje mogućnost da se posebnim zakonom može predvideti i privremeno uskraćivanje izdavanja ili produženja važnosti drugih dozvola i dokumenata, ali ne i izdavanje ili produženje važnosti dozvola i dokumenata kojim bi se ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima.

Iz odredaba Zakona, takođe, proizlazi da je svrha uvođenja registra novčanih kazni, pre svega naplata izrečenih novčanih kazni naknade troškova i naplate drugih novčanih iznosa radi unapređenja izvršenja prekršajnih sankcija sa postizanjem opšte i posebne prevencije i izvesnosti kažnjenog lica koje je prekršilo propise da će biti izvršena naplata novčane kazne. Prema obrazloženju Predloga zakona iz 2013. godine, dotadašnja praksa prekršajnih sudova ukazivala je da je bilo promišljenog neplaćanja kazne sa saznanjem da će se ista zameniti u zatvorsku kaznu i u većini slučajeva neće izvršiti do nastupanja zastarelosti izvršenja, jer se naplata novčanih kazni od fizičkih lica i preduzetnika gotovo isključivo vršila tek pod pretnjom izvršenja kazne zatvora, i nakon što se sprovede postupak zamene novčane kazne kaznom zatvora, što je često dovodilo do nastupanja zastare izvršenja kazne, a kad bi se kazna i naplatila, dosuđeni troškovi postupka su po pravilu ostajali nenaplaćeni, obzirom da se ne mogu zameniti kaznom zatvora i tako su padali na teret sredstava budžeta Republike Srbije. Takođe, prema obrazloženju Predloga zakona, cilj promena odredaba o prinudnoj naplati novčanih kazni i drugih novčanih iznosa bilo je „jačanje nadležnosti, a samim tim i veće odgovornosti prekršajnog suda koji je izrekao novčanu kaznu da tu kaznu i naplati odnosno izvrši“.

Budući da, prema odredbama Zakona pri prvom saslušanju sud postavlja okrivljenom pitanja o njegovom imovnom stanju, kako bi prilikom odlučivanja imao na raspolaganju sve informacije na osnovu kojih bi se postupak izvršenja sproveo brzo i efikasno (član 200.), da sud koji je doneo prvostepenu odluku koja se izvršava ili sud na čijem području je izdat prekršajni nalog donosi rešenje o izvršenju kojim određuje da li će se neplaćena novčana kazna zameniti u kaznu zatvora ili kaznu rada u javnom interesu ili naplatiti prinudnim putem, te da sud odluku na koji će način izvršiti neplaćenu novčanu kaznu donosi ceneći razloge celishodnosti i efikasnosti u svakom konkretnom slučaju (član 315. st. 1. do 3.), a da se unos podataka u registar novčanih kazni vrši po isteku roka za dobrovoljno plaćanje, o čemu nadležni sud vodi računa po službenoj dužnosti (član 333. stav 2.), to po nalaženju Ustavnog suda proizlazi da je postupak izvršenja novčane kazne i drugih novčanih iznosa, jednostranački postupak koji se pokreće i vodi po službenoj dužnosti. Takođe proizlazi da, po isteku roka za dobrovoljno izvršenje sud donosi rešenje o izvršenju kojim se određuje kako će se sprovesti izvršenje neplaćene novčane kazne i prinudno naplatiti drugi dosuđeni novčani iznosi, i da sud u svakom konkretnom slučaju, ceneći razloge celishodnosti i efikasnosti, rešenjem o izvršenju odlučuje da li će neplaćenu novčanu kaznu, i bez obzira na visinu kazne, naplatiti prinudnim putem ili je zameniti kaznom zatvora ili radom u javnom interesu, bez uslovljavanja redosleda. Prema članu 321. stav 1. Zakona u slučaju da nije moguće izvršiti prinudnu naplatu na drugi način, sud može doneti rešenje da se prinudna naplata sprovede na pokretnim ili nepokretnim stvarima kažnjenog fizičkog lica, preduzetnika ili odgovornog lica. Stoga, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da je na osnovu člana 200. Zakona, sudu olakšan pristup informacijama o imovini okrivljenog, odnosno osuđenog lica jer sprečava kažnjeno lice da prikrije svoju imovinu, da se svrha naplate novčane kazne može postići samo ako kažnjeno lice ima imovinu, da prinudnom izvršenju prethodi evidentiranje neizvršene novčane obaveze po osnovu osude na novčanu kaznu, troškova postupka i drugih dosuđenih novčanih iznosa u registru novčanih kazni, a da je sud ovlašćen da razmotri sve mogućnosti za prinudnu naplatu čime se jača odgovornost prekršajnog suda koji je izrekao novčanu kaznu da tu kaznu i naplati. Postojanje imovine je neophodan uslov da bi se izvršni postupak naplate izrečene novčane kazne, troškova postupka i drugih dosuđenih novčanih iznosa mogao delotvorno okončati.

Ustavni sud nalazi da je svrha registra neplaćenih novčanih kazni da se kroz pouzdan sistem praćenja novčanih kazni osigura njihovo plaćanje, time što prekršajni sud po službenoj dužnosti prati izvršenje i stimuliše naplatu tih kazni i novčanih iznosa. I u obrazloženju predloga Zakona iz 2016. godine navedeno je da će se preciziranjem posledice upisa u registar novčanih kazni i primenjivanjem posledica upisa na izdavanje dokumenta vezanih za saobraćaj, poboljšati efikasnost naplate novčanih kazni, s obzirom na to da je više od polovine počinjenih prekršaja iz oblasti bezbednosti saobraćaja.

V

Imajući u vidu navedeno, a posebno načelo vladavine prava koje se, pored ostalog, ostvaruje povinovanjem svih Ustavu i zakonu (član 3.), da je obaveza plaćanja kazni stavljena u rang sa ustavnom obavezom plaćanja poreza i drugih dažbina (član 58. stav 4.), a da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom, u izvršavanju zakona, mogu ograničiti u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, s tim što Ustav utvrđuje posebne obaveze postupanja državnih organa kad odlučuju o ograničenju prava i to tako što u članu 20. stav 3. Ustava utvrđuje da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava, to se po nalaženju Ustavnog suda postavljaju sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je ograničenje propisano odredbom člana 336. Zakona (iako privremeno) neophodno u demokratskom društvu, odnosno da li država i bez propisivanja ovog ograničenja ima druga efikasna sredstva za naplatu svih novčanih obaveza povodom učinjenih prekršaja;

- da li se ovakvim propisivanjem postiže pravična ravnoteža (balans) između zahteva opšteg interesa (za naplatu prekršajne kazne i drugih troškova postupka) i zahteva zaštite prava i interesa lica koje zahteva izdavanje i produženje važnosti određenih dozvola, potvrda i drugih dokumenata i za čije izdavanje to lice ispunjava (matičnim) zakonom propisane uslove;

- da li postoji legitimno, racionalno (razumno) i svrsi srazmerno opravdanje za ograničenje Ustavom zajemčenih prava, odnosno za uslovljavanje izdavanja zakonom propisanih dozvola, dokumenata i potvrda izmirenjem dugovanih novčanih iznosa po osnovu izrečene prekršajne kazne i da li su takve mere „preteran teret“ i nepotrebno zadiranje u sferu zajemčenih (imovinskih i drugih) prava pojedinaca;

- da li se time što je osporenim odredbama Zakona obavezan nadležni organ da odbije izdavanje vozačke dozvole i probne vozačke dozvole, izdavanje potvrde o registraciji, saobraćajne dozvole, registarskih tablica i registracione nalepnice, potvrde o privremenoj registraciji vozila i privremenih registracijskih tablica, odjavu vozila, ukoliko je uvidom u registar novčanih kazni utvrdio da podnosilac, kao kažnjeni u prekršajnom postupku, nije u potpunosti izmirio izrečenu novčanu kaznu, troškove postupka i druge dosuđene novčane iznose, evidentirane u registru novčanih kazni, propisuju novi dodatni uslov za izdavanje navedenih dokumenata samo za prekršajno kažnjeno lice, i da li je takvo propisivanje u skladu sa odredbama člana 21. Ustava, prema kojima su svi pred Ustavom i zakonom jednaki? Drugim rečima, da li je zakonsko rešenje iz člana 336. Zakona, nova – „dodatna kazna“ za prekršajno kažnjeno lice, koja se ne može dovesti u neposrednu vezu sa zakonom propisanom svrhom kažnjavanja, odnosno da li je uvedena i još jedna kaznena mera u nizu samo prema licima koja dobrovoljno ne izvršavaju sudske odluke, koje su po Ustavu obavezne za sve (član 145. stav 3. Ustava);

- da li time što Zakonom propisana rešenja iz stava 1. tač. 1) do 3) člana 336. za izdavanje dozvola, potvrda i dokumenata nisu vezana za oblast na koju se izrečena prekršajna kazna odnosi (bezbednost saobraćaja), prevazilazi svrha koja se želi postići naplatom novčane kazne i obim neophodan da se ustavna svrha ograničenja zadovolji bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava koju dozvoljava član 20. Ustava;

- da li ograničenja za izdavanje dozvola, potvrda i dokumenata propisana članom 336. Zakona, kažnjena lica koja poseduju vozilo, imaju saobraćajnu, vozačku dozvolu i sl. objektivno dovode u neravnopravan položaj, u odnosu na kažnjena lica koja nisu vlasnici vozila, odnosno koji nemaju vozačku ili saobraćajnu dozvolu i ima li legitimnog opravdanja za to, da se ta lica Zakonom stavljena u drugačiji položaj u odnosu na ostala kažnjena lica, te da li su osporene odredbe Zakona saglasne odredbama člana 21. Ustava;

- da li ustavna obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina ili kazni i Ustavom utvrđena mogućnost da se zakonom propiše oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate, pored ostalog, i kazni (stav 4. člana 58. Ustava) dozvoljava da se odredbama člana 336. Zakona propiše obaveza nadležnog organa da, licu koje ispunjava sve zakonom propisane uslove, ne izda dozvole, potvrde i dokumente (saobraćajnu dozvolu, registarske tablice i registracione nalepnice, potvrdu o privremenoj registraciji vozila i privremenu registracijsku tablicu, odjavu vozila), zato što ima „neizmirene novčane obaveze po osnovu izvršenih prekršaja u bilo kojoj oblasti“ (npr. narušavanje javnog reda i mira i sl.);

- da li je odredbama Zakona propisan uslov da bi se osujetilo, ne samo, neplaćanje prekršajnih kazni, već i neplaćanje „troškova postupka i drugih novčanih iznosa“ (radi efikasne naplate od kažnjenog lica), ima šire značenje od propisivanja „osujećenja izbegavanja plaćanja kazni“ upisanih u registar neplaćenih novčanih kazni, kako je to predviđeno odredbom člana 58. stav 4. Ustava;

- da li se odredbama jednog zakona, pa makar on bio i opšti (matični) zakon u jednoj oblasti – konkretno odredbama člana 336. st. 2. i 3. Zakona o prekršajima, može predviđati mogućnost da se posebnim zakonom može propisati privremeno uskraćivanje izdavanja ili produženja važnosti drugih dozvola i dokumenata (uz izuzetak nemogućnosti uskraćivanja, izdavanja ili produženja važnosti dozvola i dokumenata kojim bi se ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima), dok kažnjeno lice u potpunosti ne isplati celokupan dugovani iznos upisan u registar neplaćenih novčanih kazni;

- da li je odredba stava 3. člana 336. Zakona po kojoj se ne može uskratiti izdavanje ili produženje važnosti dozvola i dokumenata „kojim bi se ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima“, dovoljno jasna i nesporna brana od uskraćivanja izdavanja ili produženja važnosti navedenih dozvola i dokumenata i na osnovu kojih kriterijuma će u konkretnom slučaju postupajući organi odlučivati o uskraćivanju izdavanja ili produženja važnosti dozvola i dozvola propisanih posebnim zakonom (st. 1. i 2. člana 336. Zakona), tj. kako će navedeni organi ceniti da li bi izdavanje određenih dozvola iz stava 1. tač. 1) do 3) ugrozilo ostvarivanje Ustavom garantovanih ljudskih i manjinskih prava, zdravlje i bezbednost ljudi, životna sredina ili imovina većeg obima. Nadalje, upitno je i da li se stav 3. člana 336. Zakona odnosi i na odredbu iz stava 1. člana 336. Zakona? Drugim rečima, pitanje je da li je ovim odredbama Zakona na dovoljno precizan i jasan način označen obim vlasti (ovlašćenja) postupajućih organa, kao i način primene osporenih odredaba Zakona, s jedne strane, a s druge strane, i da li su novodonete norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive tako da subjekti na koje se zakon odnosi svoje ponašanje mogu uskladiti sa zakonom, kako ne bi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa?

Na osnovu svega iznetog, Ustavni sud je našao da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti odredaba člana 336. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, br. 65/13 i 13/16) sa ustavnim garancijama iz člana 18. stav 3, člana 20. stav 3, člana 21. i člana 58. stav 4. Ustava.

VI

S obzirom na to da je Ustavni sud u više svojih odluka razmatrao obim i svrhu ograničenja osnovnih ljudskih prava i sloboda propisanih pojedinim odredbama zakona, od značaja za odlučivanje Suda u ovom predmetu jesu, pre svega stavovi Suda izraženi u Odluci IUz-1503/2010 od 8. aprila 2013. godine.

U Odluci IUz-1503/2010 od 8. aprila 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 32/13), Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 270. str, 3, i 4 Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima („Službeni glasnik RS“, br. 41/09, 53/10 i 101/11) nisu u saglasnosti sa Ustavom. Ovim odredbama Zakona je bilo propisano da teritorijalno nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova neće registrovati vozilo, odnosno izdati registracionu nalepnicu, ukoliko ima saznanja da fizičko lice (osim preduzetnika), podnosilac zahteva za registraciju, odnosno izdavanje registracione nalepnice, nije izmirilo sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela propisanih ovim zakonom, ili povodom povrede odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja (stav 3.) i da pravno lice koje ima ovlašćenje Ministarstva unutrašnjih poslova za izdavanje registracione nalepnice neće izvršiti izdavanje registracione nalepnice, ukoliko ima saznanja da fizičko lice (osim preduzetnika), podnosilac zahteva za registraciju, odnosno izdavanje registracione nalepnice, nije izmirilo sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela propisanih ovim zakonom (stav 4.). Ustavni sud je našao da je navedenim odredbama Zakona, „pored uslova za registraciju motornog vozila, odnosno za izdavanje registracione nalepnice propisanih odredbama člana 270. st. 1. i 2. Zakona, propisan „dodatni“ uslov da je podnosilac zahteva izmirio „sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja, odnosno krivičnih dela, propisanih ovim zakonom, ili povodom odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja““, i da se taj „„dodatni uslov“ za registraciju i izdavanje registracione nalepnice, odnosno za omogućavanje korišćenja motornog vozila za namenu za koju ga je vlasnik pribavio, ne može dovesti u neposrednu vezu sa (zakonom propisanim) svojstvima motornog vozila, sa stanovišta „režima i bezbednosti saobraćaja na putu“. Stoga je Ustavni sud utvrdio da i osporenim odredbama Zakona propisano ovlašćenje nadležnog organa da ne izvrši upis u registar vozila, odnosno da ne izda registracionu nalepnicu podnosiocu zahteva za vozilo koje ispunjava sve zakonom propisane uslove, osim uslova da sam podnosilac nema „neizmirene novčane obaveze po osnovu izvršenih prekršaja ili krivičnih dela propisanih ovim zakonom“, ima, po shvatanju Suda, u suštini značenje propisivanja uslova kojim se ograničava pravo vlasnika motornog vozila da (upisom u registar, odnosno dobijanjem registracione nalepnice) svoju stvar, motorno vozilo, koristi za namenu za koju ga je pribavio, odnosno da učestvuje u saobraćaju na putu. Naime, iako se propisanom merom ne vrši neposredna naplata poreza, dažbina i kazni, odbijanje registracije motornog vozila iz razloga što podnosilac zahteva nije platio novčane kazne za prekršaje propisane tim zakonom, u suštini ima značenje propisivanja posebne administrativne mere radi naplate ovih kazni“.

„Imajući u vidu da se osporenim odredbama Zakona odbijanjem registracije, odnosno produženja registracije vlasniku vozila koji ima „neizmirene novčane obaveze po osnovu prekršaja i krivičnih dela predviđenih tim zakonom, kao i povodom povreda lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“, ograničava pravo korišćenja vozila iz razloga ispunjavanja „fiskalnih obaveza, odnosno kazni“ prema državi, odnosno iz razloga obezbeđenja „efikasne naplate“ novčanih kazni za prekršaje, Ustavni sud je ukazao i na svoju Odluku IUz-225/2005 („Službeni glasnik RS“, broj 57/12), u kojoj je izvršio sveobuhvatnu analizu Ustavom i Evropskom konvencijom zajemčenog prava na imovinu, sa stanovišta navedenim aktima predviđenih uslova za „dozvoljeno mešanje države“ u ovo pravo. Ustavni sud je pošao od zauzetog pravnog stava da pravo na imovinu nije apsolutno, odnosno neograničeno pravo, već da podleže ograničenjima koja su propisana članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te da je mešanje države u pravo na mirno uživanje imovine dozvoljeno ako su ispunjena kumulativno tri uslova, i to: 1) ako je propisano zakonom (tj. legalno); 2) ako je opravdano, odnosno u opštem interesu (tj. legitimno) i 3) ako je neophodno u demokratskom društvu, odnosno proporcionalno svrsi ograničenja i razumno“..., a „Ocenjujući u konkretnom slučaju ispunjenost navedenih uslova, Ustavni sud je u pogledu prvog uslova - da je mešanje države u pravo na imovinu propisano zakonom, našao da je osporenim odredbama Zakona predviđena mogućnost ograničenja prava korišćenja motornog vozila u saobraćaju na putu, davanjem ovlašćenja nadležnom organu i organizaciji kojoj je zakonom povereno vršenje poslova registracije vozila da ne izvrše registraciju, odnosno produženje važenja registracije licu koje nije izmirilo „sve novčane obaveze povodom prekršaja predviđenih tim zakonom, odnosno povreda lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“. Međutim, ocenjujući Zakonom propisano ovlašćenje, a sa stanovišta predviđenog ograničenja prava podnosioca zahteva „koji nije izmirio sve novčane obaveze“ na registraciju motornog vozila, kao zakonom propisanog uslova za njegovo korišćenje u saobraćaju na putu, Ustavni sud je našao da osporenim odredbama Zakona nije na dovoljno precizan i jasan način označen obim vlasti postupajućih organa, odnosno organizacija, kao i način primene osporenih odredaba Zakona. Naime, prema stanovištu Ustavnog suda izraženom u više njegovih odluka, da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive tako da subjekti na koje se zakon odnosi svoje ponašanje mogu uskladiti sa zakonom, kako zbog nejasnih i nepreciznih normi ne bi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa“, a da je „I Evropski sud za ljudska prava u svojim odlukama, takođe, ukazivao na određena svojstva zakona, odnosno njihovih normi koje moraju karakterisati zakone i druge opšte akte zemlje potpisnice Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izražavanjem stava da se izraz „saglasno zakonu“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava“... Stoga, „Analiza osporenih odredaba Zakona, po oceni Suda, ukazuje da dato ovlašćenje nadležnom organu (i organizaciji) da odbije upis u registar motornog vozila, odnosno da odbije da izda registracionu nalepnicu „ukoliko ima saznanja“ da podnosilac nije izmirio „sve novčane obaveze“, na način na koji je propisan osporenim odredbama Zakona, ne utvrđuju dovoljno precizan osnov za postupanje nadležnog organa kojim se ograničava pravo vlasnika motornog vozila, koji ispunjava sve druge zakonom propisane uslove, osim uslova da nije izmirio „sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja“ da registruje vozilo kao zakonom predviđen uslov za korišćenje vozila u saobraćaju..., budući da Zakon ne utvrđuje obavezu nadležnog organa, odnosno organizacije da prilikom registracije utvrdi da li podnosilac zahteva ima neizmirene novčane obaveze, po oceni Suda, sledi da je osporenim odredbama Zakona, propisivanjem da će nadležni organ, odnosno organizacija odbiti registraciju ili produženje registracije „ukoliko ima saznanja“, predviđena mogućnost različitog postupanja organa i organizacije u postupku registracije prema podnosiocima zahteva koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji, odnosno imaju neizmirene novčane obaveze po osnovu prekršaja, jer će podnosiocu zahteva za koga „ima saznanje“ organ odbiti registraciju, a podnosiocu zahteva „za koga nema saznanje“ registrovati vozilo iako ima neizmirene novčane obaveze po osnovu prekršajnih kazni. I određivanje da podnosilac zahteva nije izmirio „sve novčane obaveze povodom učinjenih prekršaja“, na način određen osporenim odredbama Zakona, po shvatanju Suda, otvara pitanje da li navedene novčane obaveze podrazumevaju, osim novčane kazne za prekršaje i neke druge novčane obaveze po osnovu učinjenih prekršaja, odnosno da li osporenim odredbama propisan uslov ima šire značenje od „poreske mere“ radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, kako je to predviđeno odredbom stava 4. člana 58. Ustava. Takođe, iz ovlašćenja organa, odnosno organizacije propisanog osporenim odredbama Zakona, po shvatanju Suda, sledi mogućnost odbijanja registracije i licu koje ima „neizmirene novčane obaveze“ koje nisu pravnosnažno utvrđene, iako Zakon o prekršajima koji na sistemski način uređuje oblast prekršaja, predviđa da se prinudno mogu izvršiti samo pravnosnažno utvrđene i dospele novčane kazne za prekršaje i troškovi postupka“. Takođe, Ustavni sud je konstatovao „i da su osporenim odredbama Zakona propisani različiti uslovi za postupanje nadležnog organa, odnosno organizacije kojoj je povereno obavljanje poslova produženja registracije vozila, budući da je „saznanje za neizmirene obaveze povodom povrede odredaba lokalnih propisa vezanih za poslove saobraćaja“, predviđeno kao razlog za odbijanje zahteva kada se zahtev za produženje registracije podnosi nadležnom organu, ali ne i kada se podnosi ovlašćenom pravnom licu. Drugim rečima, zakonom predviđen postupak, saglasno osporenim odredbama Zakona, sprovodi se pod različitim uslovima zavisno od toga da li ga neposredno sprovodi organ uprave ili organizacija kojoj su ti poslovi povereni, odnosno podnosioci zahteva dovode se u različit položaj u ostvarivanju prava zavisno od toga kome su podneli zahtev za produženje registracije. Imajući u vidu da osporene odredbe Zakona imaju značenje očiglednog ograničenja Ustavom zajemčenog prava na imovinu, a polazeći od Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda predviđene zaštite tog prava, te izgrađenih stavova Evropskog suda za ljudska prava u pogledu uslova pod kojima je „mešanje države“ u pravo na mirno uživanje imovine dozvoljeno, Ustavni sud je našao da osporene odredbe Zakona zbog svoje nepreciznosti i nepotpunosti nisu u funkciji obezbeđivanja vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom, što osporene odredbe iz navedenih razloga, po oceni Suda, čini nesaglasnim s Ustavom. S obzirom na to da osporene odredbe Zakona ne zadovoljavaju već prvi od utvrđenih uslova za dozvoljeno mešanje države u pravo na mirno uživanje imovine, Sud se nije dalje upuštao u ocenu osporenim odredbama propisanog ograničenja prava na imovinu sa stanovišta njegove opravdanosti (legitimnosti) i proporcionalnosti, kao uslova koji, pored uslova legalnosti, moraju biti kumulativno ispunjeni da bi se „mešanje države u pravo na mirno uživanje imovine“, saglasno praksi Evropskog suda za ljudska prava, smatralo dozvoljenim“.

VII

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je, saglasno članu 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, rešio da pokrene postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 336. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“, br. 65/13 i 13/16), i odlučio kao u tački 1. izreke.

Kako su odredbe člana 336. Zakona iz 2013. godine koje su osporili predlagač i inicijator prestale da važe, Sud je utvrdio da su prestale pretpostavke za dalje vođenje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 336. Zakona u vreme njihovog važenja, te je saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak za ocenu ustavnosti ovih odredaba Zakona, i rešio kao u tački 2. izreke.

Na osnovu odredbe člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo Rešenje dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akata na odgovor, sa rokom davanja odgovora od 60 dana od dana prijema ovog Rešenja, i odlučio kao u tač. 3. i 4. izreke.

VIII

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 3) i člana 46. tačka 1) i člana 47. stav 1. tačka 11) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić