Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tam ás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 18. oktobra 201 8. godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da odredba člana 15. stav 2. alineja prva Pravilnika o stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika, zdravstvenih saradnika i ostalih zaposlenih, Opšte bolnice Šabac, broj 09-7/41 od 22. maja 2012. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom.

Obrazloženje

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 15. stav 2. alineja prva Pravilnika navedenog u izreci. U inicijativi se navodi da je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti propisana obaveza zdravstvenih radnika kojima je odobrena specijalizacija da sa zdravstvenom ustanovom zaključe ugovor o pravima, obavezama i odgovornostima za vreme specijalizacije, kao i da po položenom specijalističkom ispitu u zdravstvenoj ustanovi iz plana mreže proved u u radnom odnosu dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije, a da istim zakonom nije predviđena bilo kakva sankcija za zdravstvenog radnika koji ne ostane u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi dvostruko duže od trajanja specijalizacije, niti je pak zdravstvena ustanova ovlašćena da svojim aktom propisuje sankcije za neizvršenje zakonske obaveze. Osporenom odredbom Pravilnika, po mišljenju inicijatora, protivno ovlašćenjima iz Zakona o zdravstvenoj zaštiti i članu 58. Ustava, propisana je imovinska kazna u vidu povraćaja isplaćene bruto zarade sa porezima i doprinosima ako specijalizant ne ostane na radu dvostruko duže od trajanja specijalizacije, koja direktno ugrožava imovinska prava zaposlenog i koja može biti propisana samo zakonom, pod uslovima utvrđenim Ustavom . Ističe se da je zarada zagarantovano i neotuđivo pravo koje se stiče u toku trajanja radnog odnosa, odnosno za vreme trajanja specijalizacije koja predstavlja stručno usavršavanje uz praktičan rad, da član 60. stav 4. Ustava garantuje pravičnu naknadu za rad i da se niko tog prava ne može odreći, da je to egzistencijalno pravo i prema članu 104. stav 1. Zakona o radu, a da se osporenom odredbom „ignoriše i minimalni iznos zagarantovane nadnice“. Inicijatori smatraju i da se zaposlen i u statusu specijalizanta stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na druge zaposlene i njihova prava iz radnog odnosa , a na kraju navode da je osporena odredba protivna i članu 1. stav 1. Prvog protokola uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U odgovoru Opšte bolnice Šabac na navode iz inicijative ističe se da je pravna priroda obaveze zaposlenog iz osporene odredbe Pravilnika naknada štete, te da poslodavac od zaposlenog potražuje naknadu štete koja se opredeljuje s obzirom na iznos zarade, a ne oduzima se pravo na zaradu zaposlenom . Ukazuje se da za vreme specijalizacije poslodavac isplaćuje zaradu zaposlenom iako on faktički ne radi kod poslodavca, već u ustanovi u kojoj obavlja specijalizaciju, pa ako zaposleni ne ispuni svoju ugovornu obavezu da ostane da radi dvostruko duže od trajanja specijalizacije, čime bi se isplatila uložena sredstva u specijalizaciju, poslodavac ima pravo da traži da zaposleni vrati sve bruto zarade koje je primio, jer je ulagao u zaposlenog koji to nije vratio svojim radom pa je očigledno da je ugovor prekršen na štetu poslodavca.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Upravni odbor Opšte bolnice Šabac doneo osporeni Pravilnik o stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika, zdravstvenih saradnika i ostalih zaposlenih, broj 09-7/41 od 22. maja 2012. godine, pozivajući se na odredbe čl. 181-187. Zakona o zdravstvenoj zaštiti. Članom 15. Pravilnika propisano je: da se sa kandidatom čija je odluka o upućivanju na specijalizaciju konačna, zaključuje ugovor o upućivanju kandidata na specijalizaciju, koji pored ostalih obaveza preuzima i obavezu da po položenoj specijalizaciji ostane na radu u Opštoj bolnici dvostruko duži period od perioda koji je proveo na specijalizaciji (stav 1.); da ukoliko specijalizant samovoljno bez opravdanih razloga prekine specijalizaciju ili ne položi specijalistički ispit u roku ili po završenoj specijalizaciji ne stupi na rad u Opštu bolnicu, ili ne ostane na radu u Opštoj bolnici za vreme predviđeno u stavu 1. ovog člana dužan je da Opštoj bolnici vrati u celosti iznos sredstava koja su uložena u njegovu specijalizaciju, između ostalog, bruto zaradu sa doprinosima i porezima (stav 2. alineja prva).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se n iko tih prava ne može odreći (član 60 . st. 1. i 4.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 72/09 -dr. zakon, 88/10, 99/10, 57/11, 119/12, 45/13 -dr. zakon, 93/14, 96/15, 106/15, 105/17 -dr. zakon i 113/17 -dr. zakon) propisano je: da se prava, dužnosti i odgovornosti zaposlenih u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi ostvaruju u skladu sa propisima o radu, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 172.); da se pod stručnim usavršavanjem, u smislu ovog zakona, podrazumeva sticanje znanja i veština zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika, koje obuhvata specijalizacije i uže specijalizacije i kontinuiranu edukaciju i da t roškove stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika snosi poslodavac (član 181 .); da je zdravstvena ustanova, odnosno privatna praksa dužna da zdravstvenom radniku i zdravstvenom saradniku obezbedi stručno usavršavanje, u skladu sa ovim zakonom, a prema planu stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika u zdravstvenoj ustanovi, odnosno privatnoj praksi (član 183. stav 1.); da se z dravstveni radnik i zdravstveni saradnik sa visokim obrazovanjem, koji je zasnovao radni odnos na neodređeno vreme sa zdravstvenom ustanovom, odnosno privatnom praksom, može stručno usavršavati - sticati specijalizaciju pod uslovom da je završio pripravnički staž i položio stručni ispit, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno, da se zdravstveni radnik sa visokim obrazovanjem može posle završene specijalizacije usavršavati i u užoj specijalnosti pod uslovom da je obavljao poslove zdravstvene zaštite u skladu sa ovim zakonom, kao specijalista određene grane medicine, stomatologije, odnosno farmacije, da odobravanje specijalizacija i užih specijalizacija vrše zdravstvene ustanove, odnosno privatna praksa, u skladu sa planom stručnog usavršavanja iz člana 183. stav 1. ovog zakona, da odluku o odobravanju specijalizacije i uže specijalizacije, u skladu sa stavom 5. ovog člana donosi direktor zdravstvene ustanove, odnosno osnivač privatne prakse, da ministar rešenjem daje saglasnost na odluku iz stava 6. ovog člana, da je zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan da zaključi ugovor sa zdravstvenom ustanovom, odnosno privatnom praksom o pravima, obavezama i odgovornostima za vreme stručnog usavršavanja u toku specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, da je zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan da u zdravstvenoj ustanovi iz Plana mreže provede u radnom odnosu dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, po položenom specijalističkom ispitu, da zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik može da obavlja zdravstvenu zaštitu iz oblasti koju specijalizira samo pod nadzorom ovlašćenog zdravstvenog radnika, odnosno zdravstvenog saradnika – mentora (član 184. st . 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10. i 11.); da v rste, trajanje i sadržinu specijalizacija i užih specijalizacija, programe obavljanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije, način obavljanja specijalističkog staža i polaganje specijalističkog ispita, sastav i rad ispitnih komisija, uslove koje moraju ispunjavati zdravstvene ustanove i privatna praksa, odnosno, Agencija za lekove i medicinska sredstva Srbije, za obavljanje specijalističkog staža, uslove i način priznavanja vremena provedenog na radu kao dela specijalističkog staža, kao i obrazac indeksa i diplome o položenom specijalističkom ispitu, odnosno položenom ispitu iz uže specijalizacije, propisuje ministar (član 186. stav 1.) .

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – Odluka US i 113 /17), kojim se kao matičnim zakonom uređuje sadržina prava na rad, saglasno ustavnoj odredbi da se pravo na rad jemči u skladu sa zakonom, propisano je: da se p rava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama, da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju i kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, a pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu - samo kada je to ovim zakonom određeno (član 1.); da se odredbe ovog zakona primenjuju i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. stav 2.); da je poslodavac dužan da zaposlenom omogući obrazovanje, stručno osposobljavanje i usavršavanje kada to zahteva potreba procesa rada i uvođenje novog načina i organizacije rada, da je zaposleni dužan da se u toku rada obrazuje, stručno osposobljava i usavršava za rad, da se troškovi obrazovanja, stručnog osposobljavanja i usavršavanja obezbeđuju iz sredstava poslodavca i drugih izvora, u skladu sa zakonom i opštim aktom, da u slučaju da zaposleni prekine obrazovanje, stručno osposobljavanje ili usavršavanje, dužan je da poslodavcu naknadi troškove, osim ako je to učinio iz opravdanih razloga (član 49.).

Iz navedenog zakonskog okvira proizlazi da se na prava, obaveze i odgovornosti zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika primenjuju opšti propisi o radu, dakle, pre svega Zakon o radu, osim u pogledu onih prava, obaveza i odgovornosti koje su Zakonom o zdravstvenoj zaštiti posebno uređene, kada se primenjuju odredbe tog zakona. Specijalizacija kao oblik stručnog usavršavanja uređena je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, s tim što je ministar zdravlja ovlašćen da uredi, između ostalog, trajanje i sadržinu specijalizacija, programe obavljanja specijalizacije, način obavljanja specijalističkog staža i način priznavanja vremena provedenog na radu kao dela specijalističkog staža. Iz odredaba Zakona o zdravstvenoj zaštiti proizlazi i da je za vreme specijalizacije zaposleni i dalje u aktivnom radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi koja mu je odobrila specijalizaciju, kao i da pod nadzorom mentora on m ože da obavlja zdravstvenu zaštitu iz oblasti koju specijalizira. Ustavni sud je konstatovao i da je, u skladu sa zakonskim ovlašćenjem, ministar zdravlja doneo Pravilnik o specijalizacijama i užim specijalizacijama zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika („Službeni glasnik RS “, br. 10/13, 91/13, 113/13 i 109 /14), kojim su, između ostalog, uređene vrste, trajanje i sadržina specijalizacija i užih specijalizacija, programi obavljanja specijalizacija, odnosno užih specijalizacija i način obavljanja specijalističkog staža, pa su za svaku od predviđenih vrsta specijalizacija propisane i obaveze specijalizanta u pogledu neposrednog rada na pružanju zdravstvene zaštite. Prema tom pravilniku, s pecijalistički staž obavlja se na odgovarajućem fakultetu, u zdravstvenoj ustanovi i privatnoj praksi, odnosno Agenciji za lekove i medicinska sredstva, koji ispunjavaju uslove utvrđene ovim pravilnikom, a specijalizanti imaju obavezu da po predlogu mentora najmanje polovinu specijalističkog staža provedu na klinikama nekog univerzitetskog centra. U zavisnosti od vrste specijalizacije , deo specijalističkog staža provodi se i u ustanovi u kojoj je specijalizant u radnom odnosu.

Iz svega navedenog sledi da je specijalizacija poseban vid stručnog usavršavanja koji podrazumeva i rad sa pacijentima na pružanju zdravstvene zaštite, za vreme koga specijalizant ima pravo na zaradu, budući da zakonom nije drugačije propisano (ni Zakonom o zdravstvenoj zaštiti , ni Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama koji se još uvek primenjuje na plate zaposlenih u javnim službama). Troškove specijalizacije zaposlenog snosi poslodavac. Zauzvrat, zdravstveni radnik, odnosno zdravstveni saradnik dužan je da, po položenom specijalističkom ispitu, u zdravstvenoj ustanovi iz Plana mreže provede u radnom odnosu dvostruko duži period od perioda trajanja specijalizacije, odnosno uže specijalizacije. Posledice povrede te obaveze Zakonom o zdravstvenoj zaštiti nisu posebno uređene, već je propisano da se o pravima, obavezama i odgovornostima, i to za vreme stručnog usavršavanja u toku specijalizacije, zaključuje ugovor između ustanove i zaposlenog. Sa druge strane, Zakonom o radu je uređena samo situacija kada zaposleni prekine obrazovanje, stručno osposobljavanje ili usavršavanje, u kom slučaju je dužan da poslodavcu naknadi troškove, osim ako je to učinio iz opravdanih razloga (član 49.).

Razmatrajući navode inicijative Ustavni sud je pošao od odredaba člana 60. st. 1. i 4. Ustava, kojima su zajemčeni pravo na rad u skladu sa zakonom i pravo na pravičnu naknadu za rad. Dok se, saglasno ustavnoj odredbi, p ravo na rad ostvaruje u skladu sa zakonom, što znači da se i sadržina tog prava i način njegovog ostvarivanja uređuju zakonom, Ustav izričito garantuje pravo na pravičnu naknadu za rad i propisuje da se tog prava niko ne može odreći. Dakle, pravo na naknadu za rad je neposredno zajemčeno Ustavom, kao jedno od osnovnih prava po osnovu rada, ono ne može biti predmet slobodnog raspolaganja, niti iko može biti lišen tog prava.

Saglasno navedenom, a imajući u vidu da je specijalizant u radnom odnosu, da mu za vreme dok traje specijalizacija pripada zarada, da se u specijalistički staž uračunava i deo vremena proveden na radu u matičnoj ustanovi pre odobravanja specijalizacije, kao i da programi specijalizacije obuhvataju i neposredno pružanje zdravstvene zaštite, Ustavni sud je ocenio da se osporenom odredbom člana 1 5. stav 2. alineja prva Pravilnika zaposleni , koji po položenom specijalističkom ispitu ne ostane na radu u bolnici dvostruko duže od trajanja specijalizacije, u suštini lišava prava na zaradu za sve vreme trajanja specijalizacije, pa i za obavljeni rad u tom periodu, što je suprotno zajemčenom pravu na naknadu za rad iz člana 60. stav 4. Ustava. Ovo posebno s obzirom na to da zaposleni vraća sve primljene zarade , sa plaćenim porezima i doprinosima, nezavisno od toga koliko je tokom specijalizacije faktički radio, kao i koliko je vremena proveo na radu nakon položene specijalizacije. Iz navedenih razloga, po nalaženju ovoga suda, nisu osnovani navodi donosioca osporenog Pravilnika da navedena obaveza predstavlja naknadu štete za povredu ugovorne obaveze. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 15. stav 2. alineja prva Pravilnika, kojom je predviđena obaveza zaposlenog da vrati bruto zaradu sa doprinosima i porezima, nije u saglasnosti sa Ustavom.

S obzirom na to da je Ustavni sud utvrdio da osporena odredba člana 1 5. stav 2. alineja prva Pravilnika nije u saglasnosti sa odredbom člana 60. stav 4. Ustava, Sud se nije upuštao u ocenu ostalih navoda inicijative.

Imajući u vidu da Ustavni sud ima zauzet stav o spornom pravnom pitanju, koji je izrazio u Odluci IUo-61/2017 od 24. maja 2018. godine („Službeni glasnik RS“, broj 54/1 8), a da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, to je Ustavni sud odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15).

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 15. stav 2. alineja prva Pravilnika stručnom usavršavanju zdravstvenih radnika, zdravstvenih saradnika i ostalih zaposlenih, Opšte bolnice Šabac, navedenog u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić